EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE

L’expropriation est l’application directe du principe social que l’intérêt particulier est subordonné à l’intérêt général. Sans elle, toute entreprise publique serait impossible, et le caprice d’un particulier malveillant ou aveugle pourrait arrêter les travaux les plus féconds. Aussi a-t-on de la peine à se faire l’idée d’une société régulière où l’administration n’aurait pas, pour l’exécution de travaux d’intérêt général, le moyen de vaincre légalement les résistances du droit privé. On peut donc affirmer a priori que, sous une forme ou sous une autre, cette institution a existé partout où les hommes ont vécu soumis à des lois, et que, si les codes sont muets, il y a une lacune dans les textes.

L’inviolabilité de la propriété privée était réclamée par un grand nombre de cahiers en 1789, et l’opinion publique demandait généralement qu’elle fût entourée de garanties qui la missent à l’abri des actes arbitraires. Aussi la déclaration des droits de l’homme, votée le 26 août 1789, annexée plus tard à la constitution du 14 septembre 1791 dont elle forma le préambule, posa-t-elle ce priucipe : « La propriété étant inviolable et sacrée, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. » Ce principe fut reproduit, même sous une forme plus énergique, par l’art. 19 du préambule de la constitution du 24 juin 1793 : « Nul ne peut être privé de la moindre portion de sa propriété sans son consentement, si ce n’est lorsque la

nécessité publique légalement constatée l’exige, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. » On retrouve une disposition semblable dans l’art. 3o8 de la constitution directoriale du o fructidor an III.

Pas un article, au contraire, de la constitution du 22 frimaire an VIII ne s’occupe de la question, et c’est seulement dans le Gode civil, art. 54o, que la règle est reproduite avec un changement notable. Au lieu de la nécessité publique qu’avaient exigée les constitutions de 1791, 1793, et de l’an III, le code civil permet d'exproprier pour raison d ’ utilité publique. Depuis lors on n’a pas cessé d’exproprier pour cause d’utilité, et cette notion a été fort élargie, puisqu’on a compris sous ce mot des embellissements et ornements .

En vertu de ces dispositions, le propriétaire pouvait exiger une indemnité préalable, mais l’administration désignait des terrains à céder sans que la régularité de ses ordres fût contrôlée par les tribunaux, qui sont les gardiens naturels de la propriété privée. D’après la loi du 28 pluviôse an VIII, l’administration déterminait les parcelles, et le conseil de préfecture fixait l’indemnité (art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII). Ainsi la propriété était livrée à l’administration, et le principe de la juste et préalable indemnité n'était plus qu’un principe abstrait. La loi du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais ne changea pas cet état de choses; elle étendit même, à quelques égards, les pouvoirs de l’administration.

La réclamation énergique d’un citoyen contre la législation en matière d’expropriation émut Napoléon, et c’est à cette occasion qu’il écrivit de Schœnbrunn, le 29 septembre 1809, à Cambacérès une note brève et lucide qui a fixé les bases des lois postérieures sur la matière

Les principes exposés dans la note de Schoenbruma furent convertis en loi dès l’année suivante.

La division des périodes est fixée par la loi du 8 mars 18 10 d’une manière en quelque sorte définitive, et nous la trouvons reproduite, dans le même ordre, par les lois postérieures : 1° acte qui déclare l’utilité publique ; 2° arrêté du préfet qui détermine les parcelles à exproprier ou arrêté de cessibilité ; 3° jugement qui prononce l’expropriation, à défaut de cession amiable par les propriétaires ; 4° fixation de l’indemnité ; 5° payement préalable à la prise de possession.

Cette loi attribuait au chef de l’Etat le pouvoir d’ordonner tous les travaux ou achats par décrets ; mais, d’un autre côté, elle donnait des garanties à la propriété privée, puisqu’elle attribuait à la justice ordinaire l’expropriation et la fixation de l'indemnité. Au point de vue politique, on se plaignit, sous la Restauration,

du pouvoir accordé au chef de l’Etat pour déclarer l’utilité publique ; mais l’administration, de son côté, ne manqua pas de faire observer que les tribunaux donnaient des indemni tés excessives, et qu’à force de protéger la propriété privée, ils rendaient impossibles les entreprises les plus utiles. C’était une réaction exagérée contre la jurisprudence qu'avaient suivie les conseils de préfecture au temps où ils étaient chargés de fixer l’indemnité par l’art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII. La législation ne fut cependant pas retouchée sous la Restauration ; mais après 1830, le nouveau gouvernement présenta un projet à la Chambre des pairs, et le 7 juillet 1833 fut promulguée une loi qui modifiait celle de 1810, principalement en ce que: l* l’art. 3 exigeait, en règle générale et sauf quelques exceptions, une loi spéciale pour déclarer l’utilité publique; 2° la fixation de l’indemnité était attribuée à un jury dont l’impartialité était garantie parla double qualité des personnes dont il se composait. Car, comme propriétaires, ils étaient intéressés à ne pas commettre des injustices qui auraient créé des précédents contre eux, et comme contribuables ils avaient intérêt à ne pas grossir les indemnités qui étaient payables avec les fonds provenant de l’impôt.

La loi du 7 juillet 1833 ne prévoyait pas le cas où l’urgence ne permettrait pas de remplir les formalités de l'expropriation. L’art. 66 renvoyait à la loi du 30 mars 1831 qui avait édicté quelques dispositions exceptionnelles pour les travaux de fortifications, en ajoutant seulement que, si l’indemnité fixée provisoirement et consignée n’était pas acceptée par le propriétaire, elle serait définitivement réglée par le jury, conformément à la nouvelle loi. Mais l’expropriation d’urgence demeurait spéciale aux travaux de fortifications, et pour les travaux ordinaires il n’existait aucun moyen d’abréger les formes prescrites par la loi du 7 juillet 1833. Cette lacune fut comblée par la loi du 3 mai 1841, dont les art. 65 à 73 déterminèrent les formes à suivre lorsque, par exception, il y aurait urgence dans l’exécution des travaux autres que ceux des fortifications. Indépendamment de cette importante innovation, la loi du 3 mai 1841 modifia, sur quelques points de détail, la loi du 7 juillet 1833.

A quelles choses peut s’appliquer l’expropriation d’utililité publique ? — La loi du 3 mai 1841 ne s’occupe que des immeubles. L’administration peut se procurer, du moins en général, des meubles semblables à ceux qu’un propriétaire refuse de céder, et il n’y a pas lieu de combattre la résistance d’un particulier lorsque la nécessité ou Yutilitê peut être remplie d’une autre manière.

La loi du 3 mai 1841 ne s’applique même pas à toutes les espèces d’immeubles. Elle a surtout pour objet les terrains bâtis ou non bâtis, c’est-à-dire les immeubles par nature. Quant aux immeubles

par destination, ils ne seraient régis par cette loi qu’autant qu’ils feraient corps avec le fonds auquel ils sont attachés à perpétuelle demeure. S’ils pouvaient en être détachés sans détérioration matérielle, il n’y aurait pas lieu de les comprendre dans l'expropriation.

Quelques dispositions ont étendu les formes du règlement de l’indemnité à des cas où il n'y avait pas cession de la propriété privée. C’est ce qui a été ordonné :

1° Pour l’évaluation du droit de pêche dans les rivières qui sont rendues navigables (L. du 16 avril 1829, art. 3);

2° Pour la fixation de l’indemnité due aux propriétaires dont les maisons sont détruites dans la zone de servitudes auxquelles donne lieu le voisinage d’un chemin de fer (L. du 13 juillet 1843);

3° La fixation de l’indemnité due aux propriétaires pour suppression de leurs maisons autour des magasins de poudre, conformément à la loi du 22 juin 1854. — Mais ces exceptions sont écrites dans des textes formels, et elles ne font que confirmer le principe général d’après lequel « il n'y a lieu à expropriation d'uti- «. lité publique que dans les cas où il y a cession amiable ou forcée, soit « par jugement, soit joar la vert u de la loi, d'une propriét é privée immo- « bil ière . »

Qui peut exproprier ? — Le droit d’exproprier appartient

incontestablement à l’Etat, au département et à la commune. Plusieurs articles de la loi du 3 mai 1841 le supposent, et notamment l’art. 3, dont la terminologie s’accorde avec celle de l’art. 30 delà loi du 16 septembre 1807. L’Etat, le département et la commune ne pourraient cependant exproprierque pour des entreprises ayant pour objet des services publics. Ainsi ce moyen ne pourrait pas être employé pour augmenter le domaine privé de l’Etat, du département ou de la commune; car, sous ce rapport, ces personnes morales ne sont que des propriétaires ordinaires, et les affaires qui concernent leur domaine privé n’ont pas le caractère d’utilité publique qu’implique l’expropriation. Le même art. 3 suppose que l’expropriation peut être poursuivie par des compagnies particulières; mais ces compagnies ne procèdent qu'en vertu d’une subrogation aux pouvoirs de l’Etat, du département ou de la commune. Il est cependant des sociétés qui ont un droit propre d’expropriation : ce sont les associations syndicales autorisées, dont nous avons déjà parlé, conformément à la loi du 21 juin 1863, art. 18.

Le conseil d’Etat a consacré le droit d’expropriation au profit des fabriques d’églises, et la loi du 24 juillet 1873 a autorisé, pour la construction de l'église de Montmartre, l’expropriation d’utilité publique par l’archevêque de Paris représentant l'archevêché, personne morale.

Déclaration d’utilité publique. — Les lois de l’an VIIÏ,

de 1807 et de 1810 attribuaient au chef du pouvoir exécutif la déclaration d’utilité publique, et la législation ne fut pas modifiée sur ce point jusqu’à la loi du 21 avril 1832. Un amendement introduit dans la loi du budget, et qui devint l’art. 10, consacra le principe que, pour autoriser les travaux publics, une loi serait nécessaire. Cette règle spéciale fut reproduite dans l’art. 3 de la loi du 7 juillet 1833, qui prescrivit l’autorisation par une loi spéciale dans tous les cas. Le principe fut restreint par la loi nouvelle, qui, suivant l’importance des travaux, tantôt exigeait une loi et tantôt seulement un décret. D’après l’art. 3 de la loi du 3 mai 1841, une loi spéciale était nécessaire pour déclaler l’utilité publique des grands travaux entrepris par l'Etat, les départements, les communes ou les compagnies. — Par exception une ordonnance du chef de l’Etat suffisait pour les routes départementales, pour les ponts et pour l’exécution des embranchements n’excédant pas 20,000 mètres de route, de canaux ou de chemins de fer.

Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 modifia sur ce point la loi du 3 mai 1841 : « Tous travaux d’utilité publique, disait Part. 4, notamment ceux désignés par l’art. 10 de la loi du 21 avril 1832 et l’art. 3 de la loi du 3 mai 1841, toutes les entreprises d'intérêt général sont autorisées ou ordonnées par décret de l’empereur. — Ces décrets sont rendus dans les formes prescrites pour les règlements d’administration publique. »

La loi du 27 juillet 1870 a rétabli le système de la loi du 3 mai 1841 en ce qui concerne les travaux de l’État. Tous les grands travaux publics entrepris par l’Etat ou par les compagnies concessionnaires, avec ou sans péage, avec ou sans subside du trésor, avec ou sans aliénation du domaine public, ne peuvent être autorisés que par une loi rendue après une enquête administrative. Un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique et également précédé d’une enquête pourra autoriser l’exécution des canaux et chemins de fer d’embranchement de moins de vingt kilomètres, les ponts et tous autres travaux de moindre importance. Nous avons vu plus haut que des dispositions spéciales attribuent la déclaration d’utilité publique aux conseils généraux pour les chemins vicinaux de grande communication et aux commissions départementales pour les chemins vicinaux ordinaires. D’après la loi du 11 juin 1880, art. 2, dernier paragr. , l’utilité publique pour les chemins de fer d’intérêt local est déclarée par une loi, et cet article ne fait aucune distinction. Il en résulterait cette anomalie qu’une loi serait toujours exigée pour déclarer Futilité publique d’un chemin de fer d’intérêt local, même ne fût-il qu’un embranchement au-dessous de 20,000 mètres, tandis qu’un décret serait suffisant dans le même cas pour un chemin de fer d intérêt général. Cependant, comme le texte de la loi du 11 juin 1880 ne parle pas des embranchements, on peut

soutenir que l’art. 2, paragr. dernier ne s’applique qu'aux lignes principales des chemins d’intérêt local, et que, pour les embranchements, la distinction faite par la loi du 27 juillet 1 870 s’applique aux chemins de fer d’intérêt local comme à ceux d’intérêt général.

Arrêté de cessibilité. — Le décret qui déclare l’utilité publique ne désigne que l’ensemble du travail, et, s’il s’agit d’une route, d’un canal, d’un chemin de fer, fixe les points extrêmes avec quelques points intermédiaires principaux. Il reste à déterminer les parcelles dont la cession est nécessaire pour l’exécution de l’entreprise, et cette désignation est faite par un arrêté du préfet qu’on appelle arrêté de cessibilité (art. 11 de la loi du 3 mai 1841). Cet arrêté est préparé par des mesures qui sont énumérées dans les art. 4 à 10.

L’arrêté de cessibilité doit indiquer les noms des propriétaires, tels qu’ils sont portés sur la matrice cadastrale. Quoique l’art. 11 ne l’exige pas formellement, cette proposition résulte de ce que le jugement d’expropriation, d’après l’art. 14, ordonne la cession des terrains désignés dans l’arrêté du préfet, et qu’en vertu de l’art. 15, extrait de ce jugement est notifié aux propriétaires. Or ces dispositions impliquent que le jugement énonce les propriétaires, la nature et la contenance des parcelles. — La loi veut que l’arrêté soit motivé et qu’il vise le procès-verbal, ainsi que les documents y annexés, c’est-à-dire qu’il constate l’accomplissement des formalités prescrites par les art. 5, 6, 7, 8 et 10.