ADMINISTRATION CENTRALE. — PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Le Président est le chef du pouvoir exécutif, et par conséquent celui de l’administration. Mais, tandis qu’il exerce le pouvoir exécutif pour tout ce qui a un caractère politique,

1 C’est ce qui a lieu pour les hospices qui sont administrés par des

commissions administratives, et pour les fabriques dont la direction

est confiée au bureau des marguilliers.

DE DilOlT PUBLIC ET ADMINISTRATIF.

es détails de r administration ont été, presque entièrement, délégués aux agents subordonnés; certaines matières seulement sont réservées au chef de l’État, et l’on peut dire qu’en matière d’administration, la délégation est la règle, tandis que la réserve n’est que l'exception. C'est le Président qui, par exemple, concède les mines; qui exerce la tutelle administrative des établissements ecclésiastiques, et, en certains cas, celle des personnes morales autres que les établissements de cette nature; qui autorise l’établissement des octrois, dans les cas où leur établissement n’est pas de la compétence du conseil général. Quoique cette énumération soit courte, les exemples cités suffisent pour démontrer que le chef de l’État administre, et que plusieurs jurisconsultes ont eu bien tort d'affirmer qu’il était en dehors de l’administration. Il est vrai que la plus grande partie des attributions administratives sont déléguées aux ministres, et que les attributions réservées au Président sont peu nombreuses ; mais les cas que nous venons de citer suffisent pour établir qu’une partie des attributions, en matière administrative a été retenue par le chef de l’État.

Le pouvoir réglementaire du chef de l’État, dont nous avons parlé plus haut, appartient au droit public et au droit administratif. Au droit public, puisque l'exercice de ce pouvoir sert à compléter la loi ; au droit administratif , parce qu’il procure l'application des principes de la loi aux détails de la pratique.

MINISTRES

Le nombre et la division des ministères ne sont pas fixés par la loi, et toutes les modifications qu’exigent les besoins du service peuvent être faites par décret s Mais les crédits que nécessiterait la création d’un ministère ne pourraient être ouverts qu’eri vertu d’une loi. Aujourd’hui les départements ministériels sont au nombre de onze.

1° Le ministère de la justice et des cultes ;

1 Lois administratives , p. 5 à 11.

2° Le ministère des affaires étrangères ;

3° Le ministère de l’intérieur ;

4° Le ministère des finances ;

3* Le ministère de la guerre;

6° Le ministère de la marine et des colonies ;

7* Le ministère de l’instruction publique et des beauxarts ;

8° Le ministère des travaux publics ;

9° Le ministère de l’agriculture;

10° Le ministère du commerce;

14° Le ministère des postes et télégraphes.

Le mouvement général de chaque ministère dépend du ministre, qui manifeste sa -volonté par des instructions , des ordres ou des décisions. Les instructions sont tantôt générales et tantôt individuelles, suivant qu’elles s’adressent à tous les fonctionnaires de la même catégorie ou à un fonctionnaire pour une affaire spéciale. Les ordres sont des injonctions envoyées à un fonctionnaire, pour lui prescrire un acte déterminé. Quoique l’ordre soit plus impératif que l’instruction, celle-ci n’est cependant pas moins obligatoire pour le subordonné qui la reçoit ; d’un autre côté, elle le couvre par la responsabilité ministérielle. L’ordre et l’instruction sont l’un et l'autre des actes de propre mouvement que le ministre fait, sans être provoqué par la demande des parties ; au contraire, les décisions ministérielles sont rendues sur la réclamation des parties ou le référé des agents inférieurs.

Parmi les décisions ministérielles, les unes sont d’administration pure et ne peuvent pas être attaquées devant le Conseil d'Etat ; les autres, au contraire, sont rendues en matière contentieuse, et donnent lieu au recours devant le Conseil d’Etat. Nous verrons ultérieurement en quoi coniisteiit V administration pure et les matières contentieuses .

Le droit de faire des règlements obligatoires, à l’égard du public, n’a pas été délégué aux ministres,* mais ils peuvent faire des instructions réglementaires pour leurs subordonnés, qui seront obligés de s’y conformer en leur qualité de fonctionnaires. S’ils les violaient comme administrés, ils ne

seraient passibles d’aucune peine pour l'infraction aux dispositions de l’instruction. Pour l’interprétation des lois ou règlements, les instructions ministérielles n’ont qu’une autorité purement doctrinale 1 .

Si les ministres n’ont pas reçu le pouvoir de réglementer, ils ont le droit d’annuler ou d’approuver les arrêtés réglementaires des préfets ; mais cette compétence est bornée à la faculté d'opposition, et ne va pas jusqu’à remplacer l’initiative du préfet par celle du ministre ; celui-ci ne pourrait pas substituer un règlement départemental à un règlement qu’il aurait annulé.

conseil d’état 2.

L’organisation et les attributions du Conseil d’État sont déterminées par l'art. 4 de la loi sur les pouvoirs publics du 25 février 1875, par les lois du 24 mai 1872 et du 13 juilet 187 9, et par le règlement du 2 août 1879 3.

4 II n’en est pas de même des decrets en forme dy instruction qui furent rendus par l’Assemblée constituante de 1789; ils ont une véritable autorité législative en matière d’interprétation.

* Lois administratives, p. 11 à 69, et Siipplément, p. 1270 à 1374.

s Le Conseil d’Etat a été par la loi du 5 nivôse an VIII organisé, qui réalisa le principe posé dans la constitution du 22 frimaire an VIII. Un décret du 26 décembre 1809 organisa le personnel et le service des auditeurs.Un décret du 22 juillet 1806 avait réglé la procédure- A la première Restauration, une ordonnance du 29 juin 1814 limita le nombre des conseillers à vingt-cinq et celui des maîtres des requêtes à, cinquante. Les auditeurs étaient supprimés. « Nous nous réservons, disait l'article 2, de créer des Conseillers d’Etat d’église et d’épée » Le traitemënt d’un conseiller était de 1° 12,000 fr ; 2° 4,000 comme attaché à un comité. Celui de maître des requêtes était fixé à 4,000 fr. , plus 2,000 fr. comme attaché à un comité. Cette ordonnance fut, à la seconde Restauration, remplacée par l’ordonnance du 23 août 1815, qui limita le nombre des conseillers à trente et celui de maîtres des requêtes à quarante. Le traitement des premiers (tout compris) était fixé à 16,000 fr. et celui des seconds à 6,000. L’ordonnance du 26 août 1824 maintint les mêmes nombres, mais, pour la nomination, fixa des catégories dans lesquelles les conseillers et maîtres des requêtes devaient être, pris. Les auditeurs furent rétablis. Une ordonnance du 5 novembre 1828 réduisit à vingt-quatre le nombre des conseillers et à trente celui des maîtres des requêtes; auditeurs de lrc classe douze, et auditeurs de 2e classe, dix-huit. Mais le roi pouvait nommer dix conseillers d’Etat appelés seulement aux assemblées générales {comités

Le conseil est com

Personnel du conseil d’Etat. —

posé :

1° Du garde des sceaux, ministre de la justice, président ;

2° De trente-deux conseillers d’État * en service ordinaire; c'est parmi les conseillers en service ordinaire que sont désignés par décret le vice-président du Conseil et les quatre présidents de section;

3° De dix-huit conseillers d'État 2 en service extraordinaire.

Les ministres ont rang et séance au Conseil d’Etat; ils y ont aussi voix délibérative, soit à l'assemblée générale, soit aux séances de section, à deux conditions :

1° Qu’il s’agisse d’une affaire non contentieuse; 2° que cette affaire soit de celles qui dépendent de leur département ministériel. — Le garde des sceaux a voix délibérative lorsqu'il préside soit l’asemblée générale, soit les sections.

11 y a auprès du conseil : 1° vingt-quatre maîtres des requêtes, 2° trente-six auditeurs, dont 12 de première classe, et 24 de seconde ; 3° un secrétaire général avec rang de maître des requêtes.

D’après la loi du 24 mai 1872, les conseillers d’État en service ordinaire devaient être nommés par l'Assemblée nationale au scrutin secret et à la majorité absolue des suffrages. C’est ainsi que fut nommé le Conseil d’État, lorsqu’on procéda à sa réorganisation, et que furent remplies quelques vacances qui se produisirent après les élections

r^Mni.s J.SousJle gouvernement de Juillet, le Conseil d’Etat fut régi d’abord par l’ord. du 1S novembre 1839 etplus tard par la loi du 19 juillet 1845. Cette loi ne fit guère que donner le caractère légal aux dispositions de l’ordonuance de 1839. Le système de l’ordonnance et celui de la loi se ressembient. Après la révolution de février 1848, le Conseil d'Etat prit, d’après la constitution, le caractère d’un corps politique. Il fut élu par l’Assemblée. V. loi du 3 mars 1849. Sous le second Empire, la loi du 25 janvier 1852 revint aux traditions du premier Empire et donna au Conseil d’Etat une autorité prépondérante parmi les grands pouvoirs.

1 Le nombre des conseillers d’État en service ordinaire avait été fixé à 22 par la loi organique ; il a été porté à 32 par la loi du 13 juillet 1879. Cette augmentation a eu pour objet surtout de créer une section de législation.

* Le nombre des conseillers d’Etat en service extraordinaire a été porté de 15 à 18. C’était la conséquence de l’augmentation des conseillers en service. ordinaire.

générales. En adoptant ce mode de nomination, l’Assemblée avait voulu que, dans la reconstitution de ce corps, l’esprit de sa majorité politique fût prédominant. Il n’y avait pas le même intérêt à maintenir l’élection pour les nominations partielles qu’il y aurait à faire afin de pourvoir aux vacances. Aussi, dans l’art. 4 de la loi sur les Pouvoirs publics r a-t-on rétabli la nomination par décret, et ce changement a été consenti à peu près sans discussion. Aujourd’hui les conseillers en service ordinaire sont, comme les conseillers extraordinaires, nommés par décret. Les maîtres des requêtes et le secrétaire général sont aussi nommés par décret, mais avec une forme spéciale qui consiste à demander des présentations aux présidents de section réunis sous la présidence du vice- président. — Quant aux auditeurs, ils étaient, d’après la loi organique, nommés au concours, et les deux classes concouraient suivant des règlements différents. Mais la loi du 13 juillet 1879 a supprimé le concours pour la première classe, et ne l’a maintenu que pour la deuxième1.

Les auditeurs de première classe sont nommés pour uiv temps qui n’est pas limité; c’est la véritable pépinière du Conseil d’Etat. Ceux qui sont parvenus à la première classe sont destinés à faire leur carrière dans le conseil ; leur traitement est de la moitié du traitement des maîtres des requêtes.

1 Cette iunovation a été expliquée, dans le rapport de la loi du 13 juillet 1879, par ce motif que le concours est inutile pour juger des candidats qui travaillent, pendant quatre années, sous les yeux des conseillers d’Etat. Ce concours coutinué pendant des années permet, dit-on, de mieux juger que des épreuves de quelques jours, où les concurrents peuvent être mal appréciés, soit parce qu’ils se troublent, soit parce qu’ils tombent sur une question mal préparée. Les auteurs de la loi de 1872 avaient voulu, en exigeant le concours pour passer de la deuxième à la première classe, créer des hommes distingués, alliant à la pratique^des affaires courantes de fortes études théoriques. Les petites affaires dont le rapport est confié à des auditeurs, ne mettent en mouvement que des facultés ordinaires ou moyennes; les esprits médiocres ne sont pas, pour leur expédition, inférieurs aux plus distingués, et| souvent même ils ont l’avantage par le soin qu’ils mettent aux petits détails. C’est la science et la théorie qui montre la véritable supériorité, et là était l'utilité du concours qu’on a supprimé sans se rendre compte des services qu’il pourrait rendre.

Les auditeurs de deuxième classe ne sont nommés que pour quatre ans. S’ils n’entrent pas dans la première classe, ils cessent leurs fonctions à l’expiration de ce délai. La deuxième classe est une véritable école d’administration pour le préparation des administrateurs; car ils sortentordinairement du conseil pour entrer dans les fonctions actives.

Nul ne peut être nommé conseiller d’Etat, s’il a moins de trente ans accomplis ; maître des requêtes, s’il a moins de vingt-sept ans accomplis; auditeur, s’il a moins de vingt et un ans et plus de trente4. — Les conseillers et les maîtres des requêtes peuvent, quand ils cessent leurs fonctions, être nommés conseillers ou maîtres des requêtes honoraires . — Les auditeurs de première classe remplacés dans leurs fonctions peuvent être nommés maîtres des requêtes honoraires (Loi du 13 juillet 1879, art. 3.)

Les fonctions de conseiller en service ordinaire et de maître des requêtes spht incompatibtes avec toutes autres fonctions publiquq^^alariées.

Les officiers .généraux ou supérieurs de,i-àrmée de terre ou de mer, le^inspecteurs et ingéni^CVs des ponts et chaussées, des mines et de If^marine, les professeurs de l’enseignement supérieurj^sfTvent être détachés au Conseil d’Etat. Ils conservent lp^clroits attachés à leurs positions, sans pouvoir cependant cumuler leur tr^ftëment avec celui du Conseil d’Etat. * /

Délibérations du Conseil d’Etat. — La délibération au Conseil d’Etat s4^faitde trois manières :

1° En asssemblée- générale ;

2° En séance de se^ion;

3° En assemblée publique délibérant au contentieux.

L’assemblée générale est ordinairement présidée par le garde des sceaux, ou, à son défaut^fujf^e vice-président, et, si ce dernier est empêché, par le président de section le plus ancien en suivant l’ordre du tableau.

Le Conseil, en assemblée générale, ne peut délibérer qu’au-

1 Loi du lel août 1874. L’art. 2 de cotte loi a supprimé le minimum de vingt-cinq ans qu’exigeait la loi du 24 mai 1872 pour être auditeur de première classe.

tantque treize membres ayantvoix délibérative sontprésents. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. — Le vote a lieu par assis et levé, ou par appel nominal.

Dans quels cas le Conseil d'Etat doit-il délibérer en assemblée générale? Quand il s'agit d’examiner 1° les projets de loi et les règlements d'administration publique; 2® les projets de décret qui ont pour objet une des affaires énumérées par l’art. 7 du décret du 2 août 1879 ou règlement du Conseil d'Etat. Les décret délibérés en assemblée générale sont les seuls qui portent la mention : le Conseil d Etat entendu. Tous autres indiquent la section sur la proposition de laquelle ils ont été rendus ( Le Conseil d' Etat, section de entendit).

D’après l’article 7 du règlement intérieur, les reglements d' administration publique doivent être délibérés en assemblée générale. Faut-il conclure de là qu’on doit porter à l’assemblée générale toutes les affaires sur lesquelles la loi veut qu'il soit statué par un décret dans la forme des reglements d'administration 'publique ? On a décidé longtemps qu'un décret dans la forme des règlements d'administration publique pouvait être préparé par une section sans être porté à l’assemblée générale; mais la doctrine contraire a prévalu dans ces dernières années, et l’affaire est portée à l’assemblée générale lorsque la loi dit îiu’il sera statué par un décret dans la forme des règlements. La délibération en assemblée gé^rale est considérée comme essentielle à la forme du règlement d’administration publique. Le Conseil d’Etat est partagé en cinq sèctions, qui sont : 1° La section de la législation, de la justice et des affaires étrangères ; .f

2° La section de l’intérieur, de l’instruction publique, des cultes et des beaux-arts;^

3° La section des finances? de la guerre, de la marine, des colonies et de l’Algérie;

4° La section des travaux publics, de l'agriculture, du commerce. ** *r

o° La section du contentieux (art. 10 de la loi du 24 mai 1872 et art. l°r du règlement intérieur du 21 août 1872).

.Chaque section est composée 1° d’un président; 2° de ' cinq conseillers d’Etat, sauf la section du contentieux qui en a six; 3° de maîtres des requêtes et d’auditeurs dont le nombre, pour chacune, est fixé par le règlement intérieur.

Les conseillers d’Etat en service ordinaire et les conseillers en service extraordinaire sont répartis par décret entre les sections. La répartition des maîtres des requêtes et des auditeurs est faite par arrêté du ministre de la justice, sur la proposition du vice-président et des présidents de section. Aucune section ne délibère régulièrement, si trois conseillers, au moins, ne sont présents.

En cas de partage, la voix du président est prépondérante dans les sections autres que la section du contentieux. — Les conseillers en service extraordinaire, à la séance de section comme à l’assemblée générale, n’ont voix délibérative que dans les affaires du département ministériel auquel ils appartiennent.

Indépendamment des affaires administratives envoyées par le ministère auquel elle correspond, chaque section est chargée de préparer la rédaction des projets de loi sur les matières de sa compétence. Mais le garde des sceaux ou le vice-président du conseil d'Etat peut réunir à la section compétente soit la section de législation soit telle autre section qu’il croira devoir désigner (art. 1 et 2 du règlement intérieur).

Le jugement des affaires contentieuses se divise en deux parties : 1° la délibération de la section ; 2° la discussion, en audience publique, devant une assemblée composée des membres de la section et de huit conseillers d’Etat en service ordinaire, choisis dans les autres sections (deux par section), par le vice— président du conseil délibérant avec les présidents de section. (Loi du 13 juillet 1879, art. o.) — Ces conseillers adjoints ne peuvent être remplacés que par une décision prise dans la forme qui est suivie pour leur désignation (art. 17 de la loi du 24 mai 1872).

— La section examine d’abord l’affaire, et arrête un projet de décret sur lequel l’assemblée délibère, après avoir entendu, en audience publique, la lecture du rapport, les

observations des avocats et les conclusions du ministère public

La section du contentieux se compose : l°du vice-président du Conseil d’Etat; 2° de six conseillers en service ordinaire, dont l’un est président de la section.

L’assemblée publique se compose : 1 * du vice-présidentdu Conseil d’Etat; 2° du président de section et des membres qui composent la section, et 3° de huit conseillers adjoints.

La section ne peut pas délibérer valablement, si trois conseillers en service ordinaire ne sont présents. L’assemblée publique ne peut délibérer qu’en nombre impair et que si neuf membres, ayant voix délibérative, au moins sont présents. Pour compléter l’assemblée, les conseillers absents ou empêchés peuvent être remplacés par d’autres conseillers en service ordinaire, suivant l’ordre du tableau (art. 13 et 21 de la loi du 21 mai 1872). Lorsque les conseillers présents sont en nombre pair, le dernier dans l’ordre du tableau doit s’abstenir de prendre part au vote, afin de prévenir le partage. (Loi du 13 juillet 1879, art. 5§ ult.')

En matière contentieuse, le Conseil d’Etat ne se borne pas à émettre des avis ; il rend des arrêts et « statue souverainement » (art. 9 de la loi du 24 mai 1872). La loi actuelle a fait retour, sur ce point, au système qu’avait adopté la loi de 1849 et substitué le principe de la justice déléguée au principe de la justice retenue, qui aVait prévalu dans les autres lois sur le Conseil d’Etat. Le législateur a pensé que la réformation par le chef de l’Etat d’un avis préparé après des débats publics aurait les plus graves inconvénients. Elle n’aurait ordinairement lieu que pour des motifs politiques, c’est-àdire souvent par des raisons ennemies de la justice. Si elle était prononcée pour d’autres causes, comment ferait- on croire que la décision rendue sur la proposition d’un ministre étranger aux débats sera plus juste que celle d’une assemblée qui s’est décidée après avoir entendu une discussion

1 Les fonctions du ministère public sont confiées à quatre commissaires choisis parmi les maîtres des requêtes. Le nombre qui était de trois d’après la loi du 24 mai 1872 a été porté à quatre par la loi du 43 juillet 1879*

contradictoire? La justice retenue n’était qu’une fiction, et cette fiction ne pouvait qu’être inutile et dangereuse . Inutile, parce qu’en fait le chef de l’Etat ne faisait jamais usage du pouvoir de réformer les décisions préparées en matière contentieuse. Dangereuse, parce que, si on en avait fait usage, cette pratique aurait fait douter de la justice administrative.