ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE. PRÉFETS

Dans notre organisation départementale, Y action administrative est confiée au préfet et la délibération à deux conseils, dont l’un est nommé par le chef de l’Etat et l’autre par les électeurs : 1° le conseil de préfecture et 2° le conseil général.

Les préfets1 sont nommés par décret sur la proposition du ministre de l’intérieur, sans condition d'âge ni de capacité; car la loi n’en exige aucune. Ils sont également révoqués par décret sur l’initiative du ministre de l'intérieur. Quoiqu’ils dépendent, au point de vue des questions de personnel, du ministère de l’intérieur, ils correspondent directement avec chaque ministre pour les affaires ressortissant à son département ministériel ; ils sont, dans cette mesure, les subordonnés de tous les ministres, qui peuvent leur adresser des instructions et des ordres. On doit donc plutôt voir en eux les représentants du chef de l’Etat, dans le département, que ceux du ministre de l’intérieur ; car leur compétence dans le département s’étend à tous les services administratifs, et ressemble, en petit, à celle du chef de l’Etat.

Il y a trois classes de préfecture, qui se distinguent par le traitement 2 des préfets; la classe est, en principe, attachée à la résidence, mais, pour concilier les intérêts de l’administration avec la justice due aux fonctionnaires, une disposition expresse a permis au Gouvernement d’accorder, sans déplacement, aux préfets de la deuxième ou troisième

* Lois administratives , p. 185 à 199.

2 ire classe, 35,000 fr. ; 2e classe, 25,000 fr. ; 3e classe, 20,000 fr. (Décret du 4 avril 1872.)

classe, après cinq ans de service, une augmentation de traitement égale à la moitié de la différence entre le traitement de sa classe et celui de la classe supérieure. Après une autre période de cinq ans, la seconde moitié de la différence peut leur être accordée. Il faut que, pendant les cinq années de service, le préfet soit resté dans le même département. Mais, d’après le décret du 13 avril 1877, l’augmentation personnelle pourrait être accordée pour services rendus dans des départements différents, si le temps des services avait duré sept années.

Il est facile de ramener à quelques idées principales les diverses attributions du préfet:

1° Il est l’agent politique et administratif du Gouvernement, et comme tel il est chargé de veiller à l’exécution des mesures prises par l’autorité centrale, dans l’intérêt de l’ordre général et du principe que le Gouvernement représente. A son tour, il a le droit de donner des ordres aux sous-préfets et aux maires, pour communiquer l’impulsion venue du centre aux dernières extrémités de l’organisation administrative. Il n’a, du reste, pas besoin d’attendre des ordres, et il peut ou doit agir en vertu des pouvoirs généraux qui lui appartiennent.

A ce titre, le préfet est chargé de prendre toutes les mesures qui concernent l’exécution et la publication des lois. Quoique la publication des lois résulte, de plein droit, de l’expiration d’un certain délai (art. 1er du Gode civ. et décret des 5-11 novembre 1870), il est des cas où il est nécessaire, à cause de l’urgence, de presser l’application d’une loi ; il faut alors remplacer le délai par une publication effective à son de trompe ou par affichage (ord. du 27 novembre 1816 et 18 janvier 1817). D’un autre côté, le Gouvernement peut juger à propos, alors même qu’il n’y a pas urgence, de compléter la publication légale par une publication effective. C’est au préfet qu’il appartient de prendre, dans le département, toutes les mesures nécessaires pour assurer cette publication réelle.

En ce qui concerne l’exécution des lois, le préfet a spécialement reçu le pouvoir de faire des règlements qui

mettent les principes généraux, écrits dans la loi, en harmonie avec les besoins locaux du département. Son pouvoir réglementaire diffère du pouvoir réglementaire du Président, indépendamment de l’étendue du ressort, en ce qu’il est limité non seulement par les lois, mais encore par les règlements généraux. Les règlements préfectoraux n’ont d’application que dans le département; ils n’obligent pas les habitants en dehors du département. En d’autres termes, la compétence réglementaire du préfet est territoriale. Quant à l’application du règlement, elle n’est obligatoire qu’à partir du jour où il a été publié d’après les usages des lieux.

L’insertion au Bulletin des actes de la -préfecture ne suffirait pas pour les rendre obligatoires, le bulletin n’étant adressé qu’aux fonctionnaires et non aux particuliers. Cette insertion ne rendrait pas le règlement obligatoire, même pour les fonctionnaires qui reçoivent le Bulletin; car, à leur égard, il n’en résulte qu’une connaissance défait , et les principes veulent qu’on n’attache le caractère obligatoire qu’à la publication régulière, légale, et produisant ses effets à l’égard de tout le monde, sans exception. Ainsi, les fonctionnaires qui contreviendraient à un règlement du préfet non légalement publié ne pourraient pas être poursuivis pour contravention, alors même qu'ils auraient connu le règlement par le bulletin des actes de la préfecture.

On trouve quelquefois dans la loi une délégation expresse à l’effet de régler certaines matières, sous l’approbation du ministre de l’intérieur 1 .

2° Le préfet représente l'Etat comme personne morale, et c’est par lui et contre lui que doivent être intentées les actions concernant le domaine.

3° Le préfet est le représentant du département considéré

1 Art. 21 de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux . Pour prévenir, autant que possible, la trop grande diversité sur les points prévus dans cet article, le ministre de l’intérieur a envoyé aux préfets un modèle de règlement, en leur recommandant de « n’y apporter d’autres modifications que celles qui seraient impérieusement commandées par les habitudes des localités. »

comme personne morale ; mais la qualité de représentant de l’Etat prédomine en lui, et c’est pour l'Etat qu’il agit dans les procès entre le domaine et le département. Le département, en ce cas, este en justice par un membre de la commission départementale (art. 54 de la loi du 10 août 1871.)

4° Enfin, le préfet a des attributions nombreuses comme tuteur des départements, des communes et des établissements publics.

Le décret de décentralisation du 25 mars 1852 et celui du 13 avril 1861 ont beaucoup étendu les pouvoirs des préfets, en matière de tutelle administrative. Dans un grand nombre de cas où la législation antérieure exigeait l’autorisation du pouvoir central, l'homologation peut maintenant être accordée par le préfet. Aux décrets de 1852 et 1861 sont annexés quatre tableaux contenant l’énumération des affaires décentralisées, et ces tableaux sont désignés par les quatre premières lettres de notre alphabet.

Le tableau A est relatif aux affaires d’administration départementale et communale qui ressortissent au ministère de l’intérieur. Après avoir énuméré les matières pour lesquelles l’approbation du préfet sera suffisante, un paragraphe (§ 55 du tableau A annexé au décret de 1852, et § 67 du tableau A annexé au décret du 13 avril 1861) dispose qu’en général elle suffira pour toutes les affaires d’administration départementale, même celles qui ne sont pas comprises dans l’énumération. Ainsi, pour les affaires portées au tableau A, la décentralisation est la règle générale; l’intervention du pouvoir central est l’exception.

Les trois autres tableaux B, C, D ne contenant aucune disposition générale qui ressemble au § 55 précité, on doit considérer comme limitative l’énumération des affaires décentralisées qu’ils contiennent. Toutes celles dont il n’est pas parlé dans ces tableaux continuent, par conséquent, à être régies par la législation antérieure. Le tableau B correspond au ministère de l’agriculture et au ministère du commerce; le tableau G, au ministère des finances, et le tableau D, au ministère des travaux publics.

Les art. 5 et 6 du décret du 25 mars 1852 contiennent deux dispositions importantes. La première énumère les fonctionnaires départementaux ou communaux qu’il appartient aux préfets de nommer; la deuxième crée une espèce de recours administratif du préfet au ministre. Ce recours existait, avant le décret, en vertu des principes généraux sur la hiérarchie administrative, et le décret a, sur ce point, plutôt rappelé qu’ innové. Il y a cependant, dans l’article, quelque chose de particulier en ce qui touche Y annulation d’office. Les ministres, sur le rapport que les préfets doivent leur faire de leurs actes, peuvent annuler d’office les arretés préfectoraux, mais seulement pour violation des lois et règlements. Au contraire, lorsque le ministre annule sur la réclamation de la partie intéressée, son pouvoir n’est pas borné à cette cause d’annulation; il pourrait annuler au fond tout aussi bien que pour violation des lois et règlements. Voici le texte de l’art. 6 : « Les préfets rendront compte de leurs actes aux ministres compétents dans les formes et pour les objets déterminés par les instructions que ces ministres leur adresseront. Ceux de ces actes qui seraient contraires aux lois et règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées , pourront être annulés et réformés par les ministres compétents. »

G’est parce que le nombre des affaires qui se dénouent au chef-lieu de département a été beaucoup augmenté, que ce décret a été appelé décret de décentralisation. Mais cette dénomination, quoique exacte, était loin de répondre aux théories que plusieurs publicistes avaient émises sous le même nom. Dans leur pensée, ce mot désignait un système départemental et municipal dans lequel les administrations locales auraient la libre gestion de leurs affaires et seraient, sur ce point, affranchies de tout contrôle lointain ou rapproché de l’autorité supérieure *. Le décret du 25 mars 1852

4 Béchard, Centralisation , et aussi l’État, le département et la commune.^ Dans la deuxième édition de ses Études administratives , M. Vivien s’était prononcé pour un changement de législation qui donnerait aux administrations départementales et municipales une autonomie plus étendue que les lois en vigueur ne leur avaient

n’avait rien ajouté à l’indépendance municipale, et, en certains points, au contraire, on peut dire qu’il l’avait restreinte 4 . Mais il avait aussi assuré une plus prompte expédition des affaires, en rapprochant l’autorité compétente pour homologuer ou improuver les propositions des conseils généraux et municipaux 2.

Même ainsi restreinte, la décentralisation ne devait s’appliquer, d’après le décret du 25 mars 1852, ni aux affaires ressortissant au ministère des cultes ni aux affaires de la ville de Paris. Pour les premières, le motif de l’exception venait sans doute de ce que les conflits qui pourraient naître entre l’évêque et le préfet seraient regrettables. D’ailleurs, suivant les lieux, suivant la force de l'autorité temporelle ou du pouvoir spirituel, l’avantage serait resté ici au magistrat, là au prélat. Le pouvoir central peut seul apporter dans ces débats l’unité de vues qui est désirable. Pour la ville de Paris, on avait pensé qu’il n’y aurait aucun inconvénient à conserver l’ancienne législation, et que le chef de l’Etat pourrait administrer de près la capitale. D'ailleurs, les affaires de la ville de Paris ont une telle importance, qu'elles sont constamment mêlées à la politique, et c’est pour cela qu’elles continuaient à être régie par la loi antérieure au décret.

L’exception relative aux affaires du ministère des cultes

donnée. « On fait perdre, dit-il, aux citoyens le sentiment de la responsabilité; on crée et l’esprit de servitude et l’esprit d’opposition, et l’on tue cette solidarité éclairée qui unissait ensemble, par les liens de la confiance et de l’affection, les gouvernants et les gouvernés. »

1 Le décret du 25 mars 1852 a transporté au préfet le droit de nommer certains fonctionnaires dont la désignation appartenait antérieurement au maire. Ainsi les préfets étaient chargés de nommer les gardes champêtres que les maires nommaient autrefois; mais cette attribution a été rendue au maire par la loi du 5 avril 1884, art. 102.

2 II est regrettable qu’on n’ait pas fait concourir l’augmentation des attributions du préfet avec une réorganisation des bureaux des préfectures. Les bureaux n’étaient chargés autrefois que d’instruire l’affaire et de préparer un simple avis du préfet; aujourd’hui ils préparent la décision. Il importe donc, à un plus haut degré, que les bureaux soient occupés par des employés éclairés. Or la position qu’on offre à ces employés est trop précaire pour que, dans l’état actuel des choses, les hommes capables entrent volontiers dans cette carrière.

n’a pas été touchée. La décentralisation préfectorale a été étendue par un décret du 13 avril 1861, qui a remis au préfet la solution de plusieurs affaires que le décret du 23 mars 1832 réservait à l’administration centrale. Mais le nouveau décret n’a pas modifié ce qui concerne les affaires ecclésiastiques*.

A la suite de conflits répétés entre le Conseil d’Etat et le préfet de la Seine, un décret modifiant sur ce point le décret du 23 mars 1832, a placé la ville de Paris sous le régime du droit commun et appliqué la décentralisation préfectorale à la capitale. Une disposition expresse réserve seulement que les budgets de la ville de Paris continueront à être approuvés par décret, au lieu de l’être par arrêté du préfet, comme celui des autres communes. Telles sont les dispositions du décret du 7 janvier 1861, qui rapporte l’art. 7 du décret du 23 mars 1832. Ce décret, dont la légalité avait été contestée sur le fondement qu’il modifiait un décret-loi rendu pendant la période dictoriale, a été confirmé par la loi du 24 juillet 1867, art. 17.

Faut-il aller plus loin et donner aux autorités locales un pouvoir plus grand? Pourrait-on ,sans les déclarer complètement indépendantes, ne les soumettre qu’à la surveillance d’assemblées départementales, et concilier ainsi l’autonomie avec le contrôle ? — Un pareil régime serait désirable, parce qu’il est moralement supérieur à celui qui, arrêtant les citoyens à la porte de la vie publique, les invite à s’occuper exclusivement d’affaires privées. Même limitée à la commune ou au département, la vie publique agrandit l’esprit, et, malgé l’alliage des mauvaises ambitions, malgré les préoccupations mesquines de l’amourpropre, elle conduit au désintéressement et au sacrifice.

Mais, pour établir ce que les Anglais appellent le selfgovernment, il ne suffit pas de faire un article de loi- qui le décrète ; il ne sert à rien d’en parler, si l’on n’est pas décidé a en supporter les devoirs. En Angleterre, cette espèce d autonomie ne donne pas seulement des droits et quelques

* Moniteur du 14 avril 1861.

honneurs ; elle impose aussi des charges assez lourdes, et c’est parce que, dans ce pays, il se trouve une aristocratie prête à les remplir que le self- g over riment s’y est vigoureusement développé.

11 est certain que, sous ce rapport, nos moeurs diffèrent des mœurs de l’Angleterre. Le Français s’accommode aisément de la demi-importance que donnent les fonctions municipales et départementales ; nul cependant ne voudrait ni les acquérir, ni les garder, au prix de sacrifices tant soit peu considérables. On a de la peine à retenir, chaque année, au chef-lieu de département, pendant une huitaine de jours, les conseillers généraux pressés de revoir leurs champs ou de reprendre leurs affaires. De semblables mœurs sont incompatibles avec l'essence du gouvernement du pays par le pays. A la vérité, ces habitudes résultent de ce que la vie départementale et municipale a constamment été affaiblie par nos lois, selon une tradition qu’ont fidèlement suivie tous les régimes antérieurs et postérieurs à 1789. Mais la question n’est pas de savoir à qui incombe la responsabilité de ce qui est ; ce qui importe, c’est de constater que l'inertie existe et qu’elle est un obstacle à l’établissement du self-government .

Ce mal est-il donc incurable ? Nous pensons qu’il y a moyen d’en triompher. Les institutions sont pour les peuples ce que l’éducation est pour les individus, et une pratique inverse de celle qui jusqu’à présent a été suivie modifierait nos mœurs administratives. La légèreté qu’on reproche au caractère français est aussi cette merveilleuse flexibilité avec laquelle il se plie aux situations nouvelles. « Après quelques écarts, les citoyens feront leurs affaires aussi bien que si elles étaient faites par des fonctionnaires salariés1. » Mais à ceux qui demandent l’administration des communes par les conseils municipaux avec le contrôle des assemblées départementales, nous dirons qu’ils doivent s’attendre à des obligations onéreuses, et que, pour être sérieuses, les fonctions municipales et départemen-

1 Odilon Barrot, Centralisation , p. 78*.

taies demandent des sacrifices de temps, et par conséquent d'argent, pour ceux dont le temps est précieux.

Avant tout, s'administrer par soi-même, c’est agir par soim ême, et ce serait ne rien comprendre au self-government que d’en séparer les avantages et les honneurs de l’idée des charges et des devoirs personnels qui en sont l’inévitable condition'.

La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a commencé la réforme dans cet esprit. Elle a donné à ces assemblées des attributions plus étendues qu’elles n’avaient eues jusqu’à présent. ; elle a voulu qu’elles se réunissent deux fois par an en session ordinaire, et leur a conféré le pouvoir de statuer définitivement sur des affaires pour lesquelles l’approbation du préfet ou du chef de l’Etat était exigée par les lois antérieures. Nous verrons plus loin que la réforme a été continuée dans le môme esprit par la loi du 5 avril 1884 sur l’administration communale.

Secrétaires généraux 1 2. — Avant la loi du 21 juin 1865 sur les Conseils de préfecture , il n’y avait de secrétaires généraux que dans les préfectures de première, de deuxième et quelques-unes de troisième classe. Ces fonctions étaient remplies, dans les autres préfectures de troisième classe, par un conseiller de préfecture désigné à cet effet. Mais la loi précitée, généralisant cette institution, a disposé qu’il y aurait un secrétaire général dans toutes les préfectures, et a soumis ces fonctionnaires à la division en trois' classes. Leur traitement est gradué suivant la classe3.

Comme les préfets, les secrétaires généraux sont nommés et révoqués par décret, sur la proposition du ministre de l’intérieur, Aucune condition d’âge ni de capacité n’est exigée par la loi 4.

1 Cette observation est bien développée dans l’ouvrage de M. R. Gneist, professeur à l’Université de Berlin, sur l’Angleterre ( Das heutigc Englische V erfassungs-und-Verwaltungsrecht , t. II, chap. 12.)

2 Lois administratives , p. 199 à 201.

3 7,000 fr., 6,000 fr. et 4,500 fr. (D. du 4 avril 1872); à Paris, le traitement du secrétaire général est de 18,000 fr. et celui du secrétaire, général de la préfecture de police de 15,000 fr.

4 La loi du 21 juin 1865 dit qu’il y a un secrétaire général dans

Le secrétaire général a quelques attributions propres et peut recevoir des délégations du préfet. 11 a pour attributions propres la surveillance des registres ’sur lesquels sont 'inscrits les arrêtés du préfet et ceux du conseil de préfecture ; il doit veiller à ce que ces actes soient constamment tenus à jour. C’est le secrétaire général qui signe les ampliations ou expéditions des pièces déposées aux archives de la préfecture. La loi du 21 juinl8G5, art. 5, et le décret du 30 décembre 1862 l’ont chargé de remplir, près des conseils de préfecture, jugeant en audience publique, les fonctions de ministère public.

Indépendamment de ces attributions propres, le secrétaire général peut recevoir du préfet les délégations qui lui confient une partie de l’administration départementale ; cette délégation, lorsqu’elle a un caractère permanent, est soumise à l’approbation du ministre de l’intérieur. [Que si, au contraire, le préfet empêché voulait seulement se faire remplacer, par intérim , pour tout ou partie de l’administration départementale, il pourrait déléguer le secrétaire général sans l’approbation du ministre de l’intérieur, pourvu cependant que l’empêchement ne vînt pas d’une absence hors du département . En cas d’absence hors du département, au contraire, la délégation au secrétaire général ne peut être faite qu’avec l’agrément du ministre de l’intérieur.

Les secrétaires généraux ont, pendant quelque temps, été chargés, avec le titre de sous-préfet, d’administrer l’arrondissement du chef-lieu de département. Cette combinaison a été condamnée par une courte expérience, et l’on est revenu au système qui fait du préfet le sous-préfet du chef-lieu.

Enfin le secrétaire général est apte à remplacer le préfet par intérim , en cas de vacance ou d’empêchement quelconque. Je dis qu’il est apte , parce que le secrétaire ne remplace pas, de plein droit, le préfet empêché ; c’est le plus ancien des conseillers de préfecture qui est appelé par

chaque préfecture mais elle ne fixe les conditions d’aptitude que pour des conseillers.

la loi à faire l’intérim, et le secrétaire général n’en est chargé qu’autant qu’il reçoit une délégation spéciale à cet effet.

En résumé, la délégation au secrétaire général peut être faite par le préfet, lorsqu’il ne sort pas du département, et doit être faite par le ministre, lorsque le préfet franchit les limites de son ressort ou en cas de vacance. Le secrétaire général ne remplace jamais le préfet de plein droit, l'intérim ipso jure appartenant au plus ancien des conseillers de préfecture.