MAIRES ET ADJOINTS

Trois systèmes principaux ont été suivis pour la nomination des maires. Le premier les fait nommer par \& gouvernement et, suivant l’importance des communes, par décret ou par arrêté du préfet. Le second confie le choix du maire au gouvernement, mais limitant en son choix aux membres du conseil municipal. Enfin, le troisième système consiste à faire élire les maires par les conseils municipaux3. C’est le dernier qui a été adopté par la loi du 5 avril 1884- Le maire est élu par le conseil municipal dans

1 Lois administratives, p. 242 à 306.

2 L’organisation municipale a été, depuis 1830, successivement régie par la loi du 21 mars 1831, le décret du 3 juillet 1848, la loi du 7 juillet 1832, la loi du 5 mai 1835, la loi du 14 avril 1871, la loi dii 7 juillet 1874, et celle du 20 janvier 1874, la loi du 12 août 1876.

Lés attributions ont été régies par la loi du 18 juillet 1837, la loi du 24 juillet 1867 et les décrets de décentralisation du 25 mars 1832 et 13 avril 1861.

3 Nous disons trois systèmes principaux; mais il y a des combinaisons mixtes ou accessoires, et M. Ducroeq en porte le nombre jusqu’à douze.

toutes les communes, quelle qu’en soit l’importance. Le conseil municipal doit l’élire parmi ses membres (art. 76), et, la loi ne faisant pas de distinction entre les membres du conseil, le choix pourrait porter sur un non-domicilié qui ferait partie du conseil municipal, comme le permet une disposition expresse de la loi (art. 31).

La séance où le maire doit être nommé est présidée par le plus âge des membres du conseil 4 (art. 7 7, § 1); la loi dit le plus âgé et non le plus ancien ouïe premier dans l’ordre du tableau. La convocation à cette séance doit contenir la mention spéciale de l’élection à laquelle il sera procédé (art. 77, § 2). Si le conseil municipal n’était pas au complet, il faudrait, avant la convocation pour la nomination du maire, procéder aux élections complémentaires (art. 77, §3). Pour être apte aux fonctions de maire, il faut :

1° Etre âgé de vingt-cinq ans accomplis ;

2° Etre membre du conseil municipal;

3° N’être dans aucun des cas énumérés par l'art. 80 de la loi du 3 avril 1884 2.

Il est à remarquer que l’art. 80, en se servant des mots « ne peuvent être maires ou adjoints , » a établi une incompatibilité et non une incapacité. L’élection ne serait donc pas nulle, et si le maire qui se trouve dans un de ces cas donnait sa démission de la fonction qui cause l’incompatibilité, il pourrait garder la mairie. Nous ferons observer aussi que, le maire ne pouvant être choisi que parmi les conseillers municipaux, toutes les causes d’incompatibilité ou d’incapacité qui s’appliquent aux conseils municipaux doivent être étendues aux maires.

L’élection du maire peut être attaquée dans les cinq jours devant le conseil de préfecture ; le délai court après l’expi-

4 Cette séance n’est pas jprésidée par le maire en exercice, parce qu'ordinairement il est candidat, et par conséquent partie intéressée dans l’élection.

2 <( Ne peuvent être maires ou adjoints, ni même en exercer temporairement les fonctions, les agents et employés des administrations financières, les trésoriers payeurs généraux, les receveurs particuliers et les percepteurs ; les agents des forêts, ceux des postes et des télégraphes, ainsi que les gardes des établissements publics et des particuliers. »

ration des vingt-quatre heures qui suivent l’élection. La demande en nullité est soumise aux conditions, formes et délais qui sont prescrits pour les demandes en nullité des élections des conseillers municipaux (art. 79).

Lorsque la fonction de maire est vacante pour une cause quelconque (annulation, décès ou démission), il doit être procédé aux élections complémentaires, s’il y a lieu d’en faire, dans la quinzaine qui suit la vacance, et à l’élection du maire dans la quinzaine suivante.

Quoiqu’il soit élu, le maire a cependant une double qualité, puisqu’il est à la fois délégué du gouvernement pour l’exécution des lois et représentant de la commune. Aussi peut-il , malgré son caractère électif, être suspendu, par arrêté du préfet et révoqué par décret. La durée de la suspension ne peut pas excéder un mois b Quant à la révocation, elle entraîne l’inéligibilité pour une année. Si le maire destitué avait pu être réélu, l’autorité du préfet aurait été tenue en échec par le conseil municipal, qui, dans la plupart des cas, aurait pris fait et cause pour le maire contre l’autorité supérieure. Le législateur a voulu que le temps calmât l’agitation des esprits dans la commune, avant que le maire ne pût être réélu. Cependant cette inéligibilité cesserait si, dans le courant de l’année, il était procédé à des élections générales des conseils municipaux. Il ne s’agit pas, dans cette disposition, du renouvellement du conseil municipal, mais du renouvellement intégral des Conseils municipaux par la survenance de la période réglementaire, c’està-dire du premier dimanche de mai de la quatrième année (art. 86 et il). A l’élection partielle, la réélection du maire se serait faite sur la question qui avait été la cause ou l’occasion de la destitution. Le législateur a pensé que, si tous les conseils municipaux étaient renouvelés dans la France entière, il y aurait un grand mouvement d’idées qui emporterait le souvenir d’une querelle locale.

Le maire suspendu ou destitué, jusqu’à son remplacement, est remplacé par l’adjoint ou un des adjoints ; à défaut

* Elle peut être portée à trois mois par le ministre de l’intérieur.

d’adjoint, parles conseillers municipaux suivant l’ordre du tableau L Mais il a été reconnu pendant la discussion, bien que le texte soit muet, que si le maire destitué était le premier sur le tableau, il ne pourrait pas reprendre comme conseiller] municipal des fonctions dont il a été dépouillé comme maire.

L’élection du maire a lieu à la majorité absolue aux deux premiers tours, et à la majorité relative au troisième tour. S’il y avait égalité de voix, le plus âgé serait nommé (art. 76, § 2). Aussitôt après la nomination, et au plus tard dans les vingt-quatre heures, la nomination est rendue publique par voie d’afüches à la porte de la mairie; elle est notifiée au\ sous-préfet^ dans le même délai (art. 78).

Attributions du maire. — Le maire a des attri butions très nombreuses et très variées. 11 est officier de l’état civil et officier de police judiciaire. Mais ces fonctions appartiennent à un ordre de matières qui sont étrangères à notre sujet. Le maire les exerce sous la surveillance du ministère public.

Les fonctions administratives du maire (les seules dont nous avons à nous occuper ici) sont de deux sortes :

Il exerce les unes comme agent subordonné du pouvoir central, soîcs V autorité de l’administration supérieure; ordinairement il remplit les autres comme représentant de la commune, sous la surveillance de l’administration.

Pour les premières, l’initiative appartient au préfet ou au ministre, qui peuvent adresser aux maires des instructions et même des ordres. Pour les secondes, au contraire, l’autorité municipale a le droit d’initiative, et ses actes sont seulement soumis au contrôle de l’autorité supérieure, qui n’a que le pouvoir d’approbation, de refus ou d’annulation. Cette dernière catégorie se subdivise à son tour : tantôt, en effet, le magistrat agit comme magistrat municipal, chargé

1 Ce tableau est dressé d’après le nombre des suffrages obtenus, et en suivant l’ordre des scrutins (art. 49), si les conseillers ont été élus le même jour. A égalité de voix, c’est l’âge qui fixe le rang. Lorsque les conseillers n’ont pas été nommés le même jour, c’est la date des élections qui détermine l’ordre du tableau. •

de la police municipale et rurale (art. 91); tantôt il représente la commune personne morale, et, à ce titre, figure dans tous les actes relatifs au patrimoine communal.

Gomme agent de l’ administration générale, le maire est chargé :

1° De la publication et de l’exécution des lois et règlements (art. 92). Ainsi, lorsqu’une loi est urgente et qu’il y a lieu de la publier avant l’expiration du délai légal d’où résulte la publication, le préfet, en vertu des ordres du pouvoir central, prescrit aux maires la publication dans les communes, soit par affiches, soit à son de trompe ou de tambour; il pourrait se faire aussi que le gouvernement jugeât à propos, en dehors des cas d’urgence, de compléter la publication légale, qui résulte de l’expiration d’un délai, par une publication effective ;

2° Des fonctions spéciales qui lui sont conférées par des dispositions expresses. Ges cas sont assez nombreux et, pour ne citer que les plus importants, la rectification des listes électorales, certaines opérations relatives au recrutement militaire, etc., etc. Le caractère propre à cette espèce d’attributions, c’est que si le maire ne les remplit pas, l’autorité supérieure peut « y procéder d'office ou par un délégué spècial », conformément à l’article 83 de la loi du 3 avril 1884.

3° De l’exécution des mesures de sûreté générale ordonnées par le ministre ou le préfet. Lorsque ces mesures, au lieu de s’étendre à toute la France, sont spéciales à une commune, il est difficile de les distinguer d’avec la police municipale. Il faudrait se décider d’après la nature des faits, et examiner si l’acte a un caractère général ou local. Ain.si, lorsqu'une révolté éclate dans une commune, qu’elle menace de s’étendre, quoiqu’elle ne sorte pas encore de la localité, et met en péril la sûreté générale, le maire doit s'effacer devant le préfet èt obéir à ses ordres.

En fait de police municipale et rurale, au contraire, l'initiative appartient au maire, et le préfet, en règle générale,

11 ânOTfp. le droit de contrôle et d’annulation. Les matières comprises dans la police municipale sont énumérées dans

l’art. 97 de la loi du 5 avril 1S84 1 . Cette énumération est limitative, et le maire n'a pas de compétence, en dehors des cas formellement énoncés, que celle qui lui aurait été conférée expressément par une loi postérieure 2.

Comme chargé de la police rurale, le maire publie les bans de vendanges 3 pour fixer le jour où les propriétaires pourront commencer à vendanger et les heures de la journée entre lesquelles les ouvriers pourront rester dans les vignes; mais il dépasserait, selon nous, ses pouvoirs s'il publiait d’autres bans, tels que ceux de fauchaison , de mois son , de troupeau commun , etc., etc. Nous pensons que tous ces bans ont été supprimés en 1791, et que la loi n a consacré d’exception que pour les vendanges4. A la police

4 V. aussi art. 3 et 4, tit. $XI, de la loi des 16-24 août 1790.

2 Par exemple, la loi des 19-22 juillet 1791 a donné aux maires le droit de taxer le pain et la viande de boucherie. En outre, le décret du 23 prairial an XII a soumis les cimetières à l’autorité , police et surveillance des administrations municipales .

3 M. Serrigny ( Questions et traités , p. 178) soutient que le droit d’arrêter le ban de vendanges appartient au conseil municipal et non au maire. L’opinion contraire, soutenue par Merlin ( Répert v° Ban de vendanges, n° 12), me paraît préférable : 1° parce qu’il s’agit ici d’un acte d’administration active, et que l’administration active appartient au maire : agir est le fait, d’un seid; 2° aucune des quatre sessions ordinaires du conseil municipal ne correspond à la saison des vendanges.

4 Nous adoptons pleinement l’opinion de M. Serrigny sur le ba?i de ?noisson ou fauchaison et sur le ban de troupeau commun . On ne pourrait invoquer en faveur de ces bans qu’un seul argument sérieux, c’est l’art 475-1°, qui punit d’une amende de 6 à 10 fr. la contravention aux bans de vendanges et autres bans autorises par les règlements • M. Serrigny fait observer avec raison qu’il n’y a là qu’une énonciation, et que supposer n’est pas disposer . Or les bans ont été supprimés par la loi des 15-28 mars 1790, art. 23, tit. il, et par le Code rural des

38 septembre — 6 octobre 1791. Où trouve-t-on des dispositions qui aient relevé expressément les bans de fauchaison, de moisson et de troupeau commun? « 11 en résulterait, dit M. Serrigny, que les maires pourraient rétablir toutes les banalités abolies par la loi des 15- 28 mars 1790, c’est-à-dire tous les droits de banalités de fours, moulins, pressoirs, boucheries, verrats, forges et autres. » ( Questions et traités , p. 172.) La Cour de cassation décide le contraire (V. arrêt du 6 mars 1834). — Sur le ban de troupeau commun dans les communes où existent le parcours et la vaine pâture la Cour de cassation décide que chaque propriétaire peut sans doute individuellement faire garder son troupeau, et se soustraire à la dépense du pâtre commun ; mais elle n’admet pas que les propriétaires puissent faire garder leurs

rurale se rattachent également le droit et le devoir de veiller à l’échenillage des arbres, que les propriétaires sont tenus de faire avant le 15 mars. En conséquence, les maires doivent, avant le 20 janvier, faire publier la loi pour rappeler à leurs administrés l’obligation qui leur incombe, s’assurer que chacun s’est conformé à ses prescriptions avant l’expiration du délai, et le faire faire aux frais des retardataires.

Pour toutes les matières qui rentrent dans sa compétence de police municipale et rurale, le maire procède tantôt par voie d 'arretés règlementaires , tantôt par voie d'arrêtés individuels ; les premiers ne sont obligatoires qu’autant qu’ils sont publiés, et les seconds ne le deviennent que par la notification aux parties intéressées (art. 96) b Parmi les arrêtés réglementaires, les uns portent règlement permanent , tandis que les autres ont un caractère temporaire. Ceux-ci sont pris d’urgence, en vue de circonstances transitoires dont la cessation abrogera virtuellement le règlement ; ceux-là, au contraire, sont destinés à durer autant que les circonstances normales auxquelles ils s’appliquent. A quelque catégorie qu’ils appartiennent, les arrêtés municipaux doivent être transmis aux préfets, par l’intermédiaire des sous-préfets ; mais voici où commence la différence. Les arrêtés portant règlement temporaire sont exécutoires immédiatement, et le préfet n’a que le droit de les annuler ; cette annulation ne produit d’effet que pour l’avenir, et laisse subsister toutes les conséquences qu’entraîne l’exécution intermédiaire. Au contraire, les arrêtés qui con-

troupeaux par un pâtre qui leur serait commun sans être cependant le pâtre commun de la commune. (V. arrêts des 9 février 183S, 29 juillet 1839 et 29 décembre 1841.)

1 « Les arrêtés du maire ne sont obligatoires qu’après avoir été portés à la connaissance des intéressés par voie de publication et d’afficlies, toutes les fois qu’ils contiennent des dispositions générales et, dans les autres cas, par voie de notification individuelle. — La publication est constatée par une déclaration certifiée par le maire. — La notification est établie par le récépissé de la partie intéressée ou, à son défaut, par l’original de la notification conservé dans les archives de la mairie. — Les arrêtés, actes de publication et de notification, sont inscrits à leur date sur le registre de la mairie. » (Art. 96 de la la loi du 5 avril 1884.)

tiennent un règlement permanent ne sont exécutoires qu’après avoir été revêtus de l’approbation préfectorale. Si le préfet laisse écouler un mois, à partir de la date du récépissé délivré par le sous- préfet, sans prendre un parti, il est censé l’avoir tacitement approuvé, et le règlement devient exécutoire. Le préfet pourrait d’ailleurs rétracter l’approbation qu’il aurait donnée tacitement à l'arrêté, mais sous la réserve des droits acquis, par suite de l’exécution qui en aurait été faite.

Le délai d’un mois n’a été fixé par la loi que pour donner au préfet un temps suffisant pour examiner et se prononcer. Rien n’empêcherait donc le préfet de hâter son examen, et d’accorder l’approbation avant l’expiration d’un délai qui n’a été créé que pour sa commodité ; il pourrait d’ailleurs y avoir, pour cause d’urgence, intérêt h presser l’application même de l’arrêté portant règlement permanent1. La nouvelle loi a tranché la controverse qui s’était élevée sous la loi du 18 juillet 1837, par la disposition finale de l'art. 93 :

« Néanmoins, en cas d’urgence, le préfet peut en ordonner l’exécution immédiate. »

Le préfet approuve ou annule les règlements proposés par le maire, mais il n’a pas le pouvoir d’y faire un changement, même partiel. Aux articles non approuvés, il ne peut pas substituer des articles nouveaux. Le préfet qui veut faire prévaloir une disposition réglementaire peut suspendre le maire de ses fonctions, mesure qui lui procurera peut-être un- subordonné moins résistant. Mais ce moyen ne conduit au résultat que d’une façon indirecte, et d’ail-

1 La Cour de cassation décidait que le délai d’nn mois ne pouvait pas être abrégé par le préfet, et que l’approbation donnée expressément avant l’expiration du délai ne produirait d’effet qu’après l’arrivée du terme (Arrêts des 28 juillet 1838, 17 mars 1848 et 14 mars 1850). Elle s’était prononcée en sens inverse le 3 décembre 1840. M. Serrigny combattait avec raison la nouvelle doctrine : « Les lois et décrets peuvent, dit-il, être mis à exécution par voie d’urgence, aux termes des ordonnances royales des 27 novembre 1816, art. 4, et 18 janvier 1817 ; pourquoi en serait-il autrement des simples arrêtés municipaux, qui sont encore plus sujets à l’urgence? ( Questions , p. 568.) C’est l’opinion de Serrigny quia été consacrée par la loi du 5 avril 1884, art. 95, g ult.

leurs il n’est pas sans inconvénient. Si le préfet ne veut ou ne peut pas l’employer, il n’a que le droit négatif de veto. Cette doctrine n’a cependant été adoptée qu’en partie par la nouvelle loi. Aux termes de 1 art. 99, « les pouvoirs qui appartiennent au maire, en matière de police, ne font pas obstacle au droit du préfet, pour toutes les communes du département ou plusieurs d’entre elles, et dans tous les cas où il n’y aurait pas été pourvu par les autorités municipales, toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Ce droit ne pourra être exercé par le préfet, à Végard d'une seule commune , qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat L »

C’est sans doute à cause de cette innovation que l’art. 91 de la nouvelle loi met la police municipale et rurale au nombre des attributions que le maire exerce sous l’autorité de l’administration supérieure. Ces matières étaient, d’après l’art. 10, §1 delà loi du 18 juillet 1837, placées sous la surveillance de l’administration supérieure. La nouvelle classification n’est exacte qu’au point de vue des pouvoirs nouveaux que l’art, 99 confère à l’autorité supérieure.

Le pouvoir réglementaire du maire est limité par la loi, par les règlements généraux et par les règlements départementaux. Ainsi l’autorité se resserre à mesure qu’on descend dans la hiérarchie administrative ; car nous avons vu que le pouvoir réglementaire du préfet n’était borné que par la loi ou les règlements généraux, et que le pouvoir réglementaire du Président n’est restreint que par la loi.

* Sous la loi du 18 juillet 1837, il n’y avait de controverse que dans le cas où le préfet voulait faire un règlement municipal applicable à une sertie commune. On reconnaissait qu’il avait le droit de faire un règlement départemental, obligatoire dans toutes les communes ou dans plusieurs communes, sur les matières qui font l’objet de la police municipale. Aussi l’art. 99 fait-il une distinction et exige-t-il, quand il s’agit d’une seule commune, que le règlement du préfet eût été précédé d’une mise en demeure restée sans résultat. Ce qui n’est pas nécessaire lorsque le règlement s’étend à tout le département ou à un ensemble de communes.

Enfin, le maire est le mandataire légal de la commune considérée comme propriétaire. Il la représente en justice et stipule ou promet, en son nom, dans les aliénations, donations, transactions, emprunts et autres actes relatifs au domaine communal 4 .

Adjoints . Le nombre des adjoints est proportionné à la population de la commune. Au-dessous de 2,500 âmes, il y a un adjoint; de 2,500 à 10,000, il y en a deux ; au-dessus de 10,000 il y a un adjoint de plus par 25,000 habitants, sans que le total puisse dépasser 12, sauf en ce qui concerne la ville de Lyon où le nombre des adjoints est porté à 17 (art. 73).

Tout ce que nous avons dit de la nomination, de la suspension et de la révocation des maires s’applique aux adjoints.

En général, l’adjoint remplace le maire absent, empêché, décédé, suspendu, révoqué ou démissionnaire. En ce cas, subrogé à ses droits et attributions, il a les mêmes pouvoirs que le maire. S’il préside le conseil municipal, il a voix prépondérante. Cette subrogation aux pouvoirs du maire a lieu de plein droit, sans qu’aucun arrêté soit spécialement pris pour la faire.

La loi n’a pas borné les attributions de l’adjoint au rôle de suppléant, et elle a permis au maire de lui confier une partie de l’administration municipale. En ce cas, l’adjoint est maire parte in quâ ; il peut signer et décider de sa propre autorité même lorsque le maire n’est ni absent ni empêché. Cette délégation est d’ailleurs révocable au gré du maire 2.

4 Art. 90 de la loi du 5 avril 1884.

* Art. 82 de la loi du 5 avril 1884. « Le maire est seul chargé de l'administration; mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’empêchement de ses adjoints, à des membres du conseil municipal. Ges délégations subsistent tant qu'elles ne sont pas révoquées. » — Faudrait-il considérer comme nul un mariage célébré par un adjoint non délégué spécialement à cette fonction, lorsque d’ailleurs le maire est présent et non empêché? Le tribunal de la Seine avait annulé un mariage par jugement du 23 février 1883; mais ce jugement a été cassé dans l’intérêt de la loi par arrêt du 7 août 1883 (D. P. 1884, I, 5.) Quoique cèt arrêt soit antérieur

Lorsque la mer ou quelque autre obstacle rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entre le chef-lieu et une fraction de la commune, un poste d’adjoint spécial peut être créé, sur la demande du conseil municipal, par un décret rendu en Conseil d’Etat. Cet adjoint élu par le conseil municipal est pris parmi les conseillers et, à défaut de conseiller résidant dans cette fraction de la commune, parmi les habitants de la fraction. Il remplit jure proprio , en vertu même d’une attribution de la loi, les fonctions d’officier de l’état civil. Il peut, en outre, être chargé de l'exécution des lois et règlements de police dans cette partie de la commune; mais en ce cas, l’adjoint spécial, au lieu d’agir en vertu d’une attribution propre, ne tient ses pouvoirs que d’une délégation expresse qui peut être révoquée ad ?iulum 1 .