DE LA POLICE ET DES AUTORITÉS PRÉPOSÉES A LA POLICE

Tandis que l’administration dirige les services publics et procède par voie d’action positive et d’impulsion, la police empêche le mal, le prévient ou le réprime ; la police préventive est réduite à un rôle négatif, et, si elle fait le bien, c’est en s’opposant au mal.

Déterminer d’une manière complète les attributions de la police, ce serait entreprendre une énumération qui toucherait à toutes les parties du droit public et à quelquesunes du droit privé ; car quelle est la matière régie par une loi dans laquelle on ne retrouve pas quelque prohibition ou prescription dont la violation intéresse la police ? Chaque matière a, pour ainsi dire, sa police, et c’est ainsi que l’on dit : police des cultes, police de la voirie, police de l'industrie, police du commerce, police de la chasse, etc. — Si l’on voulait réduire ces nombreux détails à une notion générale, il faudrait dire que la police a pour mission de veiller à l’exécution des lois impératives, d’empêcher la violation des lois prohibitives et de procurer la répression des infractions qui seraient faites aux unes et aux autres. Quant à la répression elle -même, elle est du ressort de la police judiciaire; ce n’est que par exception qu’elle appartient aux autorités administratives; par exemple, la

1 La loi du 5 mai 1855 soumettait à un régime particulier les villes de 40,000 habitants, mais seulement quand elles étaient chefs-lieux de département. L’art. 103 s'applique aux villes de 40,000 habitants, chefs lieux ou non chefs-lieux de département.

* Cette disposition (art. 103 in fine ) s’applique à toutes les communes, quelle qu’en soit la population.

répression des contraventions de grande voirie est de la compétence du conseil de préfecture.

Les lois administratives ayant été faites à des époques différentes, les attributions en matière de police ont été distribuées d’une façon qui présente plus d’une incohérence. De toutes les parties du droit administratif, c’est assurément celle qui offre le plus de difficultés à une tentative de coordination.

La police est faite, ou sous l’autorité du préfet, ou sous l’autorité du maire ; elle est générale ou municipale . Mais à quoi reconnaîtrons-nous la ligne divisoire des deux polices ? — Si nous voulions la déterminer à priori, la difficulté serait à peu près insoluble ; mais la loi des 16-24 août 1790, titre XI, et plus tard la loi du o avril 1884, art. 97, ayant énuméré les objets qui ressortissent de la police municipale, et l’énumération que cette loi contient étant à peu près complète, sinon limitative, nous en pourrons conclure que tout ce qui n’y sera pas compris dépend de la police générale et du préfet, à moins que des dispositions expresses ne l'aient attribué à une autre autorité. Nous cherchons donc à savoir d'abord l’étendue et la portée de la police municipale, afin de fixer, par induction celle de la police générale, en appliquant la maxime : « Inclusione unius fit exclusio alterius. »

Police municipale. — Art. 97 de la loi du 5 avril 1884 :

Elle comprend notamment (1) :

1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques, ce qui comprend le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des édifices menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou aux autres parties des édifices qui puisse nuire par sa cbute, ou celle de rien jeter qui puisse endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles :

2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité pu-

4 Le mot notamment fait que l'énumération, n’est pas l’imitative mais elle est si dévelodpée qu’elle peut-être considérée comme étant complète.

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blique, telles que les rixes et -disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants, et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique.

3° Le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ;

4° Le mode de transport des personnes décédées, les inhumations et exhumations, le maintien du bon ordre et de la décence dans les cimetières, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort;

5° L’inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente ;

6° Le soin de prévenir par des précautions convenables, et celui de faire cesser par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux, tels que les incendies, les inondations, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, en provoquant, s’il y a lieu, l’intervention de l’administration supérieure ;

7° Le soin de prendre provisoirement les mesures nécessaires contre les aliénés dont l’état pourrait compromettre la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés ;

8° Le soin d’obvier ou de remédier aux événements fâcheux qui pourraient être occasionnés par la divagation des animaux malfaisants ou féroces.

Les matières énumérées dans la loi des 46-24 août 1790 et dans celle du 5 avril 1884 ne sont pas exclusivement du ressort de la police municipale, et il y en a quelques-unes qui appartiennent, en même temps,, à la police générale. Les spectacles publics, par exemple, rentrent dans la police générale en ce sens que c’est au ministre de Tin-

térieur à Paris, et au préfet dans les départements, qu’il appartient d’autoriser la représentation d’une piôoe. Mais une pièce autorisée pourrait, dans une commune, offrir des dangers par suite d’une émotion accidentelle de la population ; en ce cas, l’autorité préposée à la police municipale aurait le droit d’interdire la représentation de la pièce qui se joue partout ailleurs. Autre exemple : c’est l’autorité municipale qui assure la libre circulation dans les rues ; mais si le trouble et le rassemblement étaient une attaque contre le gouvernement et, au lieu d’une rixe, prenait le caractère d’une révolte, les autorités préposées à la police générale domineraient les pouvoirs du maire.

Le maire exerce la police municipale sous la surveillance clu préfet L Les règlements de police municipale se divisent en deux classes : 1° les arrêtés portant règlement permanent ; 2° ceux qui ne contiennent pas de règlement permanent, mais seulement des mesures transitoires rendues nécessaires par des circonstances accidentelles. (Loi du 5 avril 1884, art. 05.) Ces derniers, à cause de l’urgence, soDt exécutoires immédiatement, et le préfet a seulement le droit de les annuler pour l’avenir, sous la réserve des droits des tiers, dans le passé. Quant aux règlements permanents, leur exécution ne peut commencer qu’après l’approbation préfectorale. Si à l’expiration du mois qui suit la remise de l’ampliation du règlement au sous-préfet, chargé de la transmettre au préfet, l’arrêté n’a été ni approuvé ni annulé, il devient exécutoire de droit, et, l’exécution une fois commencée, le préfet ne peut plus annuler l’arrêté que pour l’avenir, sous la réserve des droits acquis antérieurement à l’annulation. Le délai d’un mois a été donné au préfet pour examiner l’ affaire, et, par conséquent, il semble que, si son parti était pris avant l’expiration du délai, il devrait pouvoir rendre le règlement immédiate-

1 Le maire qui, après avoir ordonné la démolition d’un bâtiment menaçant ruine, faute d'exécution, fait lui-même procéder à la démolition, est passible de dommages-intérêts, si plus tard l’arrêté est annulé. — Trib. de Melun, jugement du 13 février 1873.

ment exécutoire- D’ailleurs la mise à exécution d’un règlement, même permanent, présente quelquefois un caractère d’urgence tel, que le retard d’un mois pourrait être nuisible. (Art. 95, § 4.)

L’initiative de police appartient aux maires, et les préfets n’ont « qu’un droit d'annulation ou d' approbation ». Si donc le préfet refuse d’autoriser ou annule, il n’a pas le droit, sans l’assentiment du maire, de substituer pour la commune un règlement à celui qu’il refuse d’approuver, ni de le modifier par l’addition d’une disposition qui ne figurerait pas dans le projet primitif. Décider autrement serait faire passer la police municipale dans les mains du préfet, tandis que le législateur a voulu la confier au maire. Ce n’est que par des moyens indirects que l’autorité supérieure pourrait triompher de la résistance du maire, et, par exemple, en suspendant le maire et chargeant de l’intérim un adjoint ou un conseiller qui aurait d’autres vues. Mais, outre que ces moyens indirects ne constituent pas une solution de la question, ils pourraient présenter des inconvénients qui rendraient leur emploi impossible L Aussi l’art. 99 de la loi du o avril 1884 a-t-il donné aux préfets le droit d’immixtion dans la police municipale, mais seulement dans les cas où il faut pourvoir à la sûreté, à l’ordre et à la tranquillité 1 2 * * 5. Le préfet peut faire un règlement applicable à tout le département ou à plusieurs communes. II ne pourrait faire uu règlement applicable à mie seule commune qu’après une mise en demeure au maire restée sans résultat.

Préfet de police. — La loi du 28 pluviôse an YIIÏ, art. 16, portait qu'à Paris un préfet serait chargé de la police. C’est en exécution de cette disposition que fut rendu,

1 Nous reproduisons ici, à l’occasion de la police, des développe-

ments que nous avons déjà donnés, d’une manière générale, pour le

pouvoir réglementaire du maire appliqué à toutes les matières.

* Nous avons déjà fait observer plus haut que l’art. 91 de la loi du

5 avril 1884 met la police municipale et la police rurale au nombre des attributions que le maire exerce sous l’autorité de l’administration supérieure; mais cela n’est vrai qu’au point de vue restreint de l’art. 99.

sur les attributions du préfet de police, l’arrêté consulaire du 12 messidor an VIII qui est toujours en vigueur ; il a cependant, dans ces derniers temps, été modifié d’une manière importante par le décret des 10-24 octobre 1859. Les attributions du préfet de police, telles que le décret du 12 messidor an VIII les a établies, se divisent en deux catégories : 1° la police générale; 2° la police municipale. Dans la pratique, la police générale se subdivise en police politique et police de sûreté.

La police politique a pour mission de découvrir les complots, qui se forment dans le mystère, et de les déjouer avant qu’ils n’éclatent. Elle est essentiellement préventive, et le plus grand nombre des agents qu’elle emploie sont secrets. L’indignité des auxiliaires dont elle est obligée de se servir a fait attaquer sa moralité d’abord, et l’on en est venu, ensuite, à nier son utilité. L’utilité de cette police tient à ce qu’il vaut mieux prévenir que réprimer. Une répression, même vigoureuse, a l'inconvénient de démontrer aux populations que le gouvernement est attaqué, et le peuple ne croit pas à la solidité d’une autorité dont l’existence est chaque jour menacée. Exposer dans des débats publics comment une conspiration s’est formée, montrer les causes de son échec et dire ce qui a manqué pour qu’elle réussît, c’est enseigner à d’autres conspirateurs la voie, les moyens, le but. Quant à la moralité, nous nous bornerons à dire avec M. Vivien : cc A toutes les époques, une police politique a tenu le gouvernement au courant des menées de ses adversaires. Peut-être dans les temps des passions violentes ne trouvera-t-on ni agents ni crédits financiers affectés à cet objet, mais la délation qui se donne par fanatisme n’est pas plus sincère que celle qui se vend par intérêt ; souvent, le dénonciateur qui se pique le plus de désintéressement, recherche pour salaire les places, la faveur politique, la participation aux affaires publiques. Somme * toute, si une police secrète est nécessaire, la moins mauvaise est encore celle dont les agents, soumis à des devoirs clairement définis, peuvent être expulsés en cas d’infraction; de tels instruments, plus dociles, plus souples

plus faciles à contenir, sont moins dangereux pour la main qui s’en sert 1 . »

La police de sûreté s’étend à tout ce qui intéresse la défense des personnes et des propriétés. Elle prévient le crime et prépare la répression. Les passeports pour l’intérieur et l’étranger, le visa des passeports des voyageurs étrangers, les permis de séjourner à Paris, la mendicité et le vagabondage, les prisons, les attroupements, les maisons publiques, les théâtres, les cultes, les ports d'armes, telles sont les principales dépendances de la police de sûreté.

La police politique et la police de sûreté sont exercées par le préfet de police, sous Y autorité du ministre de l'intérieur. En 1831, on avait établi un ministère de la police, avec des inspecteurs généraux et des inspecteurs à résidence dans les départements. Mais les conflits qui s’élevèrent entre le ministre de l’intérieur et le ministre de la police à Paris, et dans les départements entre les préfets et les inspecteurs, ne tardèrent pas à démontrer qu’on avait créé un rouage embarrassant; le gouvernement comprit qu’en cette matière plus qu’en toute autre il fallait tendre à unir plutôt qu’à diviser les attributions.

En ce qui concerne la police municipale, le préfet de police a une autorité propre pour laquelle il ne relève pas du préfet de la Seine, à la différence des maires qui relèvent de leur préfet. Entre les deux préfets les lois et règlements on t divisé les attributions, et chacun exerce les siennes avec une indépendance réciproque. Le décret du 12 messidor an VIII confiait au préfet de police tout ce qui intéressait la liberté et la sûreté de la voie publique, la salubrité de la cité, les incendies, débordements et accidents sur la rivière, les taxes et mercuriales, la surveillance des lieux publics, la libre circulation des subsistances, la protection et préservation des monuments et édifices publics, enfin la petite voirie2.

Les attributions du préfet de police ne sont pas limitées

1 Etudes administratives, 2e édit., t. II, p. 19Î3.

2 A Paris, la distinction entre la grande et la petite voirie a une ^Sgiaification particulière. Tandis qu’en général la grande voirie se

à la ville de Paris ni meme au département de la Seine , elles s’étendent aux communes de Meudon, Saint-Cloud et Sèvres, situées dans le département de Seine-et-Oise, et, principalement en ce qui concerne la police de sûreté, à toutes les communes du département de la Seine L La police administrative est, pour ces dernières, demeurée dans les attributions des maires.

distingue de la petite par la nature des voies de communication, à Paris c’est d’après le caractère des permissions à demander. L’autorisation ne devait pas, avant 1S59, être demandée au même fonctionnaire. S’agissait-il d’un alignement et généralement d’une 'modification 'permanente aux murs joignant la voie publique, l'autorisation était accordée par le préfet de la Seine, et la matière était dite appartenir à la grande voirie . Au contraire, s’agissait-il d’établir un auvent mobile, et en général de faire une modification non permanente , le préfet de police était compétent et la permission rentrait dans la p>etite voirie. Depuis le décret des 10-24 octobre 1859, la grande et la petite voirie ont été réunies sous la main du préfet de la Seine, avec quelques autres parties de la police municipale. Le décret du 24 octobre 1839 ayant procédé par voie d’énumération, le principe d’interprétation à suivre c’est que tout ce qui, en matière de police municipale, n'a pas été attribué au préfet de la Seine, demeure au préfet de police, conformément à l’arrêté du 12 messidor an VIII.

Art. 1er du décret des 10-24 octobre 1859 : a A l’avenir, les attributions du préfet de la Seine comprendront, en outre de celles qui lui sont conférées, dès à présent, par les lois et règlements et sous les réserves exprimées par les art. 2, 3, ci-après : 1° la petite voirie, telle qu’elle est définie par l’art. 21 de l’arrête du 12 messidor an VIII ; 2° l’éclairage, le balayage, l’arrosage de la voie publique, l’enlèvemeiif des boues, neiges et glaces; 3° le curage des égouts et fosses d’aisances; 4° les permissions pour établissements sur la rivière, les canaux et les ports; 5° les traités et tarifs concernant les voitures publiques et la concession des lieux de stationnement de ces voitures et de celles qui servent à l’approvisionnement des balles et marchés; 6° les tarifs, l’assiette et la perception des droits municipaux de toute sorte dans les balles et marchés ; 1° la boulangerie et les approvisionnements ; 8° l’entretien des édifices communaux de toute nature; 9° les baux, marchés et adjudications relatifs aux services administratifs de la ville de Paris.

1 Pour les communes de Saint-Cloud, Sèvres et Meudon, l’exception s’explique par l'existence, dans ces communes, de palais nationaux. (V. arrêté du 3 brumaire an IX.) Pour les communes du département de la Seine, le décret du 10 juin 1833 énumère les attributions qui resL nt aux maires de ces communes. Il résulte de cette énumération que tout ce qui se rattache à la sûreté a été attribué au préfet de police, et qu’on a conservé aux maires ce qui concerne la police administrative proprement dite. D’ailleurs la loi a procédé par énumération, et nous ne donnons que les idées générales ; c’est en se reportant à l’énumération qu’on pourra fixer les notions générales par les appli-

Commissaires de police. — Les commissaires de police sont les premiers auxiliaires de la police générale et de la police municipale ; ils concourent à la première sous l’autorité du préfet, et à la seconde sous l’autorité du maire. Ils sont nommés, en général, par décret; la nomination appartient au préfet dans les villes dont la population est inférieure à 6,000 habitants.

D’après la loi du 28 pluviôse an VIII, il y a un commissaire de police dans toutes les villes de 5,000 à 10,000 habitants, et, dans celles qui ont une population supérieure, on ajoute un commissaire par 10,000 habitants. Toutes les fois qu’elle le juge utile, l’administration peut établir, dans chaque chef-lieu de canton, un commissaire de police. D’après un décret du 17 janvier 1853, la compétence du commissaire de police cantonal, quelle que soit la commune de sa résidence, s’étend à toutes les communes du canton. De même, lorsque dans une ville il y a plusieurs commissaires dont le ressort est distinct, cette division n’est relative qu'à la facilité de la surveillance et non à la compétence, car chacun a le droit d’exercer ses fonctions dans toute l’étendue de la commune L

Il existait, autrefois, des commissaires départementaux, dont les attributions s’étendaient à l’ensemble du département. Mais cette institution n’était pas applicable à tous les départements, et l’administration, suivant les besoins du service, pouvait en établir dans les uns, tandis qu’il n’y en avait pas dans les autres. Le décret qui en permettait l’établissement n a reçu qu’une exécution transitoire, et aujourd'hui cette institution ne subsiste plus que dans quelques départements.

Dans les villes importantes, on trouve des commissaires centraux de police nommés par le chef de l’État. Mais ces

cations. Un arrêté du 24 mars 1871 a étendu les pouvoirs du préfet de police a tout le département de Seine-et-Oise.

1 AfL V3 de la loi Ju 19 vendémiaire an IV. Après la révolution du 4 septembre 1870, les commissaires de police cantonaux ont été supprimes dans plusieurs cantons. Ils tendaient à disparaître en vertu duu arrêt® ministeriel du 10 septembre 1870. Une circulaire du 9 mai 1872 invite les préfets a indiquer les cantons où il serait utile

agents n'ont pas une compétence départementale comme l'avaient les commissaires départementaux. Leur autorité, d’ailleurs, ne diffère pas sensiblement de celle qui appartient aux commissaires de police ordinaires; ils sont soumis à l’autorité du préfet, et ordinairement ils ne font que transmettre les volontés du préfet, en matière de sûreté générale, aux commissaires de police placés sous leurs ordres; ils dirigent l’exécution des ordres, et distribuent à chaque agent la part qui lui revient dans les mesures à prendre.

Le commissaire central n’est ordinairement chargé que de diriger la police de sûreté, sous l’autorité du préfet. Un accord entre le maire et le commissaire central pourrait lui donner les mêmes pouvoirs hiérarchiques, en matière de police municipale. Autrement, c’est le maire qui fait office de commissaire central, et qui est en rapport immédiat avec les commissaires de police.

Des commissaires spèciaux de police sont attachés aux chemins de fer, dont la surveillance leur appartient sous l'autorité du préfet L Le décret qui les nomme détermine ordinairement la section qui sera plus spécialement placée sous leur surveillance; mais leur compétence s’étend à toute la ligne. — A Paris, il y a un commissaire spécial de la Bourse.

Depuis l’annexion de la banlieue, le nombre des-commissaires de police de Paris a été porté à quatre-vingts (un par quartier).