DEVAAT LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

La procédure à suivre en matière administrative n’a été l’objet de dispositions complètes que pour les pourvois formés devant le Conseil d'État, par la voie contentieuse La loi n’ayant tracé qu’un petit nombre de règles pour la manière de procéder devant les juges du premier degré, il a fallu que la jurisprudence et la doctrine remplissent cette lacune, soit à l’aide du décret du 22 juillet 1806, par voie d'analogie, soit en appliquant le Code de procédure civile toutes les fois que ses dispositions n’étaient pas incompatibles avec la nature des affaires administratives ou avec la rapidité que leur expédition réclame.

Parmi les juridictions administratives du premier degré, il n’y a que les conseils de préfecture qui aient les caractères extérieurs de la justice régulière ; quant aux ministres, préfets, sous -préfets et maires, la loi n’a que rarement distingué, au point de vue de la forme, les cas où ils agissent comme administrateurs de ceux où ils décident comme juges, et c’est même parce que le législateur n'a pas fait de distinction précise, sous le rapport de la procédure, que l’on a quelquefois confondu les deux attributions .

Procédure devant les ministres. — Devant le ministre, les actions sont introduites par une pétition sur papier timbré ; en principe, la demande n’est assujettie à aucun délai de rigueur, et, par conséquent, la partie pouvant, quand elle le veut, renouveler la demande, n’a pas , sous ce rapport, d’intérêt à faire constater par acte authentique la date de la réclamation. Mais toute action est pres-

1 Décret du 22 juillet 1806. — V. le Code d’instruction administrative, par M. Chauveau.

criptible par trente ans, et quelques-unes le sont après un délai moindre ; d’un autre côté, les créanciers de l’Etat doivent, à peine de déchéance, demander la liquidation de leurs créances dans les cinq ans. On comprend donc que les parties, arrivées presque à la limite du temps qui leur est accordé, aient intérêt à s’assurer un moyen de preuve pour établir plus tard qu’elles ont réclamé dans le délai fixé par la loi. Un décret du 2 novembre 1864, art. 5, oblige les ministres à délivrer ou faire délivrer aux parties intéressées qui le demandent un récépissé constatant la date de la réception et de l’enregistrement de leur réclamation dans les bureaux du ministère. Devant ce texte formel il n’est pas à craindre que le récépissé soit refusé ; mais si le refus venait à se produire, les parties pourraient faire notifier leur demande par huissier.

L’affaire une fois introduite est instruite par les bureaux du ministère, et ordinairement le dossier est renvoyé au préfet pour avoir son avis. Mais cette marche n’a rien d’obligatoire, et si le ministre se trouvait éclairé, il pourrait statuer de piano. Il n’y aurait excès de pouvoir qu’autant qu’il aurait négligé de suivre une formalité prescrite par la loi ou les règlements.

Si la demande formée devant le ministre intéressait une partie telle qu’une commune ou un entrepreneur, le ministre ferait communiquer la pétition à l’intéressé. Cette notification peut être faite en la forme administrative, c’est-à-dire au moyen d’une simple lettre portée par un agent de l’administration. Le défaut de communication produirait de graves conséquences ; la décision en effet serait, à l’égard du tiers non averti res inter altos acta ou judicata, et la partie à laquelle on l’opposerait pourrait la repousser par voie d’exception ; elle aurait également le droit, pour éviter une exécution qu’elle jugerait lui être préjudiciable, de se pourvoir par tierce opposition pendant trente ans -, car aucun délai, à peine de déchéance, ne peut être établi par voie d’interprétation, et d’ailleurs nous verrons que la tierce opposition, même devant le Conseil d’Etat, n’a été enfermée dans aucun délai spécial par le décret du 22 juil-

let 1806. Ainsi l'analogie corrobore F application des principes généraux. Si elle a été appelée, la partie intéressée pourra donc interjeter appel au Conseil d’Etat dans les trois mois à partir de la notification ; sinon, elle aura le droit de former tierce opposition, et la décision qui interviendra sur la tierce opposition pourra, comme toutes celles que rendent les ministres en matière contentieuse, être déférée au Conseil d’Etat. Quant à la forme de la tierce opposition, elle est la même que celle de toutes les demandes adressées au ministre.

D’après le décret du 2 novembre 1864, art. 6, « les ministres statuent par des décisions spéciales sur les affaires qui peuvent être l’objet d’un recours par la voie contentieuse. » Il faut entendre par décisions spèciales des arrêtés motivés, les auteurs du décret ayant voulu exclure les décisions qui consistaient à mettre sur la demande les mots adopté ou rejeté, sans motifs formulés et quelquefois même sans signature.

L’expérience avait manifesté un abus très grave, et que cependant il était impossible de combattre parce qu’il s’appuyait sur la force d’inertie. Les ministres saisis d’une réclamation en matière contentieuse pouvaient indéfiniment garder le silence, et comme ils n’étaient tenus d'observer ni aucun délai ni aucune publicité, il en résultait que les parties n’avaient aucun moyen de vaincre le refus de prononcer. Le décret du 2 novembre 1864 a, partiellement du moins, corrigé ce défaut de la législation par l’art. 7 qui dispose en ces termes: « Lorsque les ministres statuent sur des recours contre les décisions d’autorités qui leur sont subordonnées, leur décision doit intervenir dans le délai de quatre mois, à dater de la réception de la réclamation au ministère. Si des pièces sont produites ultérieurement par le réclamant, le délai ne court qu’à dater de la réception de ces pièces. Après l’expiration de ce délai, s’il n’est intervenu aucune décision, les parties peuvent considérer leur réclamation comme rejetée et se pourvoir devant le Conseil d’Etat. »

Procédure devant les préfets et les maires. —

Devant les préfets et les maires, comme devant les ministres, la demande est formée par une pétition écrite sur papier timbré. Si elle intéresse une partie adverse, elle est communiquée par le préfet ou par le maire, et moyennant ce la décision qui intervient est contradictoire. Il y a lieu seulement de faire observer que, pour ces derniers, il existe une voie de recours qu’on n’a pas contre les actes des ministres : c’est la demande en annulation adressée au supérieur hiérarchique.

Le recours est porté directement au Conseil d’Etat toutes les fois que la loi dit qu’il « sera statué par le prêjet sauf recours au Conseil d' Etat ». Lorsque la loi n’a rien dit et que la partie se pourvoit pour incompétence ou excès de pouvoir , l’intéressé a le droit de choisir entre le recours direct au Conseil d’Etat et le pourvoi devant le supérieur hiérarchique. Dans tous autres cas, la partie ne peut pas agir devant le Conseil d’Etat, omisso medio, et elle doit passer d’abord par le pourvoi devant le supérieur hiérarchique.

Quoique le décret du 2 novembre 1864 ne parle que des ministres, et ne soit pas applicable textuellement aux préfets et aux maires, nous croyons cependant que, dans les matières contentieuses, les préfets et les maires doivent statuer par des décisions spéciales et motivées. Quant au délai de quatre mois fixé par l’art. 7 de ce décret, il est impossible de l’étendre par analogie, d’autant que l’article attache à l’expiration de ce temps des conséquences qui sont strictissimce interpretationis . Nous nous bornerons à dire que les préfets doivent statuer sans retard, d’autant qu’en matière administrative, presque toutes les affaires ont un caractère urgent.

Aucune disposition n’oblige formellement les préfets et les maires à donner un récépissé des réclamations formées devant eux. Mais il serait déraisonnable de refuser le reçu demandé. En tous cas, la partie pourrait, si elle éprouvait un refus, faire notifier par un huissier afin de constater la date de sa demande.

Les décisions des ministres, préfets, sous-préfets et

maires, en matière contentieuse, ont l’autorité de la chose jugée quand toutes les voies de recours sont épuisées ou que les délais sont écoulés. Pour celui qui a obtenu gain de cause, elles constituent par conséquent un droit incontestable. Nous croyons cependant que les décisions pourraient être revisées dans les cas où le décret du 22 juillet 1806 admet la révision des arrêts rendus par le Conseil d’Etat en matière contentieuse. Si on peut reviser un arrêt rendu après débat contradictoire et public, à plus forte raison peut-on reviser un arrêté ministériel ou préfectoral rendu sur le rapport des bureaux. (Décret du 22 juillet 1806, art. 32).

Procédure devant les conseils de préfecture. — L’art. 14 de la loi du 21 juin 1863 avait renvoyé à un règlement d’administration publique : « 1° les délais et les formes dans lesquels les arrêtés contradictoires ou non contradictoires des conseils de préfecture peuvent être attaqués ; 2° les règles de la procédure à suivre devant les conseils de préfecture, notamment pour les enquêtes, les expertises et les visites de lieux ; 3° ce qui concerne les dépens. » Ce règlement devait même être converti en loi dans le délai de cinq années.

Le règlement annoncé n’a pas encore été publié ; seulement, le 12 juillet 1863, a paru un décret, dont la préparation était même antérieure à la loi du 21 juin 1863, qui règle certains détails de procédure, mais qui cependant ne remplit pas les points renvoyés par l’art. 14 ci-dessus rapporté. Ce décret n’en est pas moins obligatoire pour les matières dont il s’occupe, et, quant aux questions qu’il ne prévoit pas, les lacunes doivent être comblées soit par l’analogie avec la procédure devant les tribunaux de droit commun, soit avec les procédures spéciales devant les autres juridictions administratives L

L’art. 1er de ce décret porte que les requêtes et mémoires introductifs d’instance, ainsi que les pièces à l’appui, doivent être déposés au greffe du ^conseil. Il faut conclure de

1 Voir circulaire du ministre de l’intérieur Adu 21 juillet 1865.

là que la demande est introduite, non par une assignation à la partie adverse, mais par une requête, comme pour les pourvois au Conseil d’Etat. Cette requête est ensuite communiquée à la partie intéressée en la forme administrative,, si l’adversaire est un particulier ou une personne morale. La requête est adressée au préfet, comme président du conseil de préfecture; il n’y aurait du reste pas d’irrégularité si la pétition portait en tête : à MM. les membres du conseil de préfecture de tel département. Si la partie avait intérêt à prouver qu’elle a réclamé avant l’expiration d’un certain délai, elle se ferait délivrer un récépissé du secrétaire général. Quoique le décret du 12 juillet 1865 n’ait pas créé cette obligation et se soit borné à dire que les pièces seront timbrées et enregistrées (art. 1, § 2), il nous semble que la partie doit avoir le droit de demander au secrétaire-grefûer du conseil de préfecture ce que, d’après le décret du 2 novembre 1864, les ministres ne doivent pas lui refuser. Au reste, elle pourrait, en cas de refus, faire notifier sa demande à la préfecture par le ministère d'un huissier. Ainsi, en matière de contributions directes, la décharge et la réduction doivent être demandées dans le délai de trois mois à partir de la publication des rôles qui est faite tous les ans dans chaque commune. On conçoit qu’en pareil cas il puisse y avoir intérêt à bien établir qu’on s’est pourvu à temps.

La demande doit être écrite sur papier timbré, même quand elle n’est pas notifiée par huissier1 ; cependant, par exception en fait de contributions directes, les demandes en décharge ou réduction en sont dispensées quand il s’agit de cotes au-dessous de 30 fr. — Les réclamations en matière électorale sont toujours dispensées du timbre.

Celui qui plaide contre l’administration n’a pas d’autre formalité à remplir pour introduire régulièrement la de-

1 Le Conseil d’Etat rejette comme irrecevables les demandes sur papier libre, par cette raison que la demande est irrégulière en la forme. Il aurait été, à notre avis, plus conforme aux princiy>es et à la loi sur le timbre d’appliquer l’amende, qui est la peine normale de l’infraction aux lois sur le timbre. Mais la jurisprudence est établie en sens contraire.

mande ; le fait seul de la réclamation adressée au préfet, c'est-à-dire au représentant général de l’administration, est un avertissement suffisant. Mais le demandeur qui aurait pour adversaire un particulier ou une commune, ou tout autre établissement public, devrait lui faire une communication directe * .

Cette communication est régie par les art. 2, 3 et 4 du décret du 12 juillet 1865 :

Art. 2. « Immédiatement après l'enregistrement des requêtes et mémoires introductifs d’instance, le préfet ou le conseiller qui le remplace, désigne un rapporteur auquel le dossier de l’affaire est transmis dans les vingt-quatre heures. »

Art. 3. « Le rapporteur est chargé, sous l'autorité du conseil de préfecture, de diriger l’instruction de l’affaire; il propose les mesures et les actes d’instruction. — Avant tout, il doit vérifier si les pièces dont la production est nécessaire pour le jugement de l’affaire sont jointes au dossier. »

Art. 4. « Sur la proposition du rapporteur, le conseil de préfecture règle les communications à faire aux parties intéressées, soit des requêtes et mémoires introductifs d’instance, soit des réponses à ces requêtes et mémoires. — Il fixe, eu égard aux circonstances de l’affaire, le délai qui est accordé aux parties pour prendre communication des pièces et fournir leurs défenses ou réponses. »

Les pièces sont communiquées au greffe et sans déplacement (art. 7 du décret du 12 juillet 1865). Lorsque les parties sont appelées à produire des défenses, elles doivent être invitées à faire connaître si elles ont l’intention d’user du droit de faire présenter des observations orales par un mandataire (art. 6, même décret).

Le conseil de préfecture, une fois saisi, peut ordonner, par des décisions préparatoires ou interlocutoires, toutes les mesures propres à éclairer la conscience de ses membres : une enquête, une expertise, une vérification des lieux, un

* Conseil d’Etat, arr. du 11 juillet 1845.

interrogatoire sur faits et articles, l’avis des administrateurs les plus rapprochés des lieux. La forme de ces enquêtes, expertises et visites de lieux devait être fixée par le règlement auquel renvoyait l’art. 14 de la loi du 21 juin 1865; mais le décret du 12 juillet ne s’en est point occupé, de sorte que ces mesures d’instruction n’étant régies par aucune disposition formelle, il faut consulter l’analogie.

Devant les tribunaux, on distingue l’enquête sommaire et l’enquête ordinaire ; la première, plus brève, moins coûteuse, serait mieux accommodée que l’enquête ordinaire à la nature presque toujours urgente des affaires administratives. Mais il y a une espèce d’enquête plus rapide encore que l’enquête sommaire, et c’est celle qui est faite par les juges de paix; non seulement elle se fait plus brièvement, mais encore les nullités et déchéances n’y occupent que très peu de place, et, à ce titre, cette espèce d’enquête conviendrait mieux aux affaires administralives.

L’expertise est le mode d’instruction le plus employé par les conseils de préfecture. Il y a d’abord certaines lois qui ont prescrit l’expertise, en déterminant les formes à suivre. Ainsi lorsqu’ il s’agit de fixer l’indemnité due aux propriétaires, dans les cas prévus par la loi du 16 septembre 1807, l’art. 56 de cette loi dispose que l’estimation sera faite par trois experts, l’un nommé par le propriétaire et l’autre par le préfet. Quant au tiers expert, c’est de droit l’ingénieur en chef du département. Les travaux publics sont-ils entrepris par la commune, au lieu de l’être par l’État, un expert est nommé par le propriétaire, un autre par le maire et le tiers expert par le préfet.

Cette disposition, tout à fait spéciale, ne lie pas le conseil de préfecture dans les autres matières ; il pourrait donc ne nommer qu’un expert au lieu de trois, et cela même quand les parties n’y consentiraient pas. Les experts, nommés par le conseil de préfecture, feront bien de suivre les formalités prescrites au titre correspondant du Code de procédure ; mais leur inobservation n’entraînerait pas la nullité de l’expertise. Il en est une cependant que la jurisprudence considère comme substantielle : c’est la prestation du set-

ment La prestation de serment est d’ailleurs applicable à toutes espèces d’expertises administratives, à celles qui sont facultatives aussi bien qu’à celles qui sont obligatoires. Mais pour les dernières se présente la question de savoir si l’ingénieur en chef est, comme tiers expert, dans le cas prévu par l’art. 56 de la loi du 16 septembre 1807, obligé de prêter un serment spécial, ou si le serment général qu’il a prêté de bien remplir ses fonctions s’applique à un acte qu’il fait, non en vertu d’un choix exprès, mais par suite de l’exercice de ses fonctions ? — La jurisprudence décide avec raison qu’en ce cas il n’est pas tenu de prêter un serment spécial 1 2 . Mais il en serait autrement lorsque les travaux sont faits par une commune, si le préfet désignait l’ingénieur en chef comme tiers expert, parce qu’alors l’ingénieur ne procéderait pas de plein droit en vertu de la fonction pour laquelle il a prêté serment 3,

Le tiers expert n’est pas, en matière administrative, obligé de se rattacher à l’un des avis émis par les experts, et il a le droit d’adopter une troisième opinion sans que pour cela l’expertise puisse être arguée de nullité 4.

L’expertise est également obligatoire pour les contributions directes, en ce sens que si la partie la demande, elle ne peut pas lui être refusée ; dans ce cas, on ne nomme que deux experts, dont l’un est choisi par le sous-préfet et l’autre par le réclamant 5.

L’art. 17 de la loi du 21 mai 1836 a aussi modifié la nomination des experts, lorsqu’il s’agit de fixer l’indemnité due pour terrains occupés temporairement, extraction de matériaux, dépôts ou enlèvements de terre, nécessités par la

1 Conseil d’Etat, arr. des 13 août 1824, 13 octobre 1828, 31 août 1849, 26 mars 1850 et l*r juin 1850. Le serment doit être prêté à peine de nullité à moins que les parties n’aient renoncé à la prestation. Arr. Conseil d’Etat du 10 janvier 1873.

2 Conseil d’Etat, arr. du 8 décembre 1853.

3 Conseil d’Etat, arr. du 21 juin 1854. Dans la pratiqua, l’ingénieur en chef prête serment même lorsqu’il est tiers expert de droit en vertu de la loi. La jurisprudence décide seulement qu’il n’y a pas nullité si le serment n’a pas été prêté.

* Conseil d’Etat, arr, des 31 mai 1855 et 17 avril 1856.

3 Arrêté du 24 floréal an VIII.

construction de chemins vicinaux. L’un des experts est désigné par le propriétaire, l’autre par le sous-préfet, et, en cas de désaccord, le tiers expert est nommé par le conseil de préfecture.

Pour les contraventions de grande voirie , il existe un moyen spécial d’instruction : ce sont les procès-verbaux des agents auxquels les lois ont donné compétence à cet effet b Ces procès-verbaux ne font pas, en règle générale, foi jusqu’à inscription de faux, mais seulement jusqu’à preuve contraire 2. Ils ne font preuve jusqu’à inscription de faux que s’ils ont été dressés par des agents auxquels la loi accorde formellement cette autorité.

D’après l'art. 8 du décret du 12 juillet 1865, lorsqu’il s’agit de contraventions, il est procédé comme il suit, à moins qu’il n’ait été établi d'autres règles par la loi. — Dans les cinq jours qui suivent la rédaction du procèsverbal de contravention et son affirmation, quand elle est exigée, le sous-préfet doit faire au contrevenant notification de la partie du procès-verbal, ainsi que l’affirmation, avec citation devant le conseil de préfecture. — La notification et la citation sont faites dans la foiane administrative. — La citation doit indiquer au contrevenant qu’il est tenu de fournir ses défenses écrites, dans le délai de quinzaine à partir de la notification qui lui est faite, et l’inviter à faire connaître s’il entend user du droit de présenter des observations orales. — Il est dressé acte de la notification et de la citation ; cet acte doit être envoyé immédiatement au sous-préfet; il est adressé par lui, sans délai, au préfet, pour être transmis au conseil de préfecture et y être enregistré comme il est dit en l’art. 1er. — Lorsque le rapporteur a été désigné, s’il reconnaît que les formalités prescrites dans les 3 et 4 alinéa du présent article n’ont pas été remplies, il en réfère au conseil pour assurer l'accomplissement de ces formalités. »

Lorsque l’affaire est en état de recevoir une décision, le rapporteur prépare le rapport et le projet de décision (ar

1 Loi du 29 floréal an X et du 23 mars 1842.

2 Art. 134 du Code d’instruction criminelle.

ticle 9). Le dossier, avec le rapport et le projet de décision, est remis au secrétaire-greffier, qui le transmet immédiatement au commissaire du gouvernement (art. 10). Le rôle de chaque séance publique est arreté par le préfet ou par le conseiller qui le remplace, sur la proposition du commissaire du gouvernement (art. 11).

Les parties ont le droit de remettre des mémoires par écrit et de présenter ou faire présenter des observations orales à l’audience publique (décret du 30 décembre 1862). Le décret porte que les parties peuvent se faire représenter par des mandataires. Ces mandataires doivent avoir un pouvoir écrit de la partie lorsqu'ils ne sont pas assistés de l’intéressé en personne. Cependant l’arrêté qui règle la procédure devant le conseil de préfecture de la Seine reconnaît aux avoués et aux avocats au Conseil d’État le pouvoir de se constituer pour les parties, sans mandat écrit. D’après l’art. 12 du décret du 12 juillet 1863, toute partie qui a fait connaître l'intention de présenter des observations orales doit être avertie, par lettre non affranchie, à son domicile ou à celui de son mandataire ou défenseur lorsqu'elle en a désigné un, du jour où l’affaire sera appelée en séance publique. Cet avertissement sera donné quatre jours au moins à l’avance.

Après les observations présentées parla partie ou en son nom, le commissaire du gouvernement donne ses conclusions. Les fonctions de commissaire sont remplies par le secrétaire général de la préfecture. Aux conseils de préfecture de la Seine, de Seine-et-Oise, du Nord, du Rhône, des Bouches du-Rhône, etc., etc., elles ont été confiées à des auditeurs au conseil d’État délégués spécialement pour les remplir. Partout où des auditeurs n’ont pas été envoyés, le secrétaire général fait les fonctions de commissaire. Même dans les conseils auxquels des auditeurs sont attachés, les fonctions n’appartiennent pas moins de droit au secrétaire général, quoique en fait les conclusions soient toujours données par les commissaires spéciaux.

Ordinairement, les arrêtés des conseils de préfecture sont divisés en trois parties :

FRÉCIS DU COURS.

1° Les visa où Ton relate, en les analysant, les principales pièces produites et les dispositions de la loi ; cette partie équivaut à un exposé des faits et tient la place de ce que, dans la procédure ordinaire, on appelle les qualités ;

2° Les considérants ou motifs ;

3° Le dispositif.

Art. 13 du décret du 12 juillet 1863 : « Les arrêtés pris par les conseils de préfecture dans les affaires contentieuses mentionnent qu’il a été statué en séance publique. Ils contiennent les noms et conclusions des parties, le vu des pièces principales et des dispositions législatives dont ils font l’application. — Mention y est faite que le commissaire du gouvernement a été entendu. — Ils sont motivés. — Les noms des membres qui ont concouru à la décision y sont mentionnés. — La minute est signée par le président, le rapporteur et le secrétaire-greffier. »

Quant aux motifs, il est difficile de poser une règle générale qui permette de reconnaître dans quels cas ils seront suffisants et dans quels autres ils ne le seront pas. C’est une question de fait que le Conseil d’État appréciera, suivant les circonstances 1 ; le principe est que l’arrêté doit être motivé et que les motifs doivent être sérieux. On a, par exemple, considéré comme illusoires les motifs d’un arrêté qui, sur une demande de vingt-sept chefs, formée par des entrepreneurs de travaux publics, allouait aux demandeurs une somme de 3,000 francs : « Considérant que la majeure partie des pertes était due à l’inhabileté des entrepreneurs, mais que néanmoins il en était quelques-unes dont ils n’avaient pu se garantir 2. »

Passons à la procédure devant le juge du second degré. Procédure devant le conseil d’État. — Nous avons vu que des maires aux préfets et de ceux-ci aux ministres , il n’y avait pas de délai pour l’appel, et que le pourvoi était recevable tant que la demande n’était pas pres-

1 Arrêts des 19 janvier 1832, 5 décembre 1837, et arrêt du 10 mai 1851

* Cet exemple rappelle celui que cite Boitard dans son Cours de procédure : « Attendu, disait un conseil de révision de la garde nationale, que la décision des premiers juges n’a pas le sens commun. »

crite ou éteinte d’une manière quelconque. Mais devant le Conseil d’État, il faut, à peine de déchéance, qu’il soit formé dans les trois mois à partir de la notification de l’arrêté attaqué (art. 11 du décret du 22 juillet 1806).

Comme la notification ne fait courir le délai de l’appel qu’en raison de la connaissance qu’elle donne à la partie intéressée, la jurisprudence du Conseil d'État a plusieurs fois tenu pour équivalent de la notification des faits qui impliquent que la partie avait connu l’arrêté, et rejeté, comme tardifs, des pourvois formés plus de trois mois après la connaissance acquise. Cette doctrine devait conduire le Conseil d’État à décider que la notification de l’arrêté fait courir les délais de l’appel contre la partie qui notifiait; car après un tel acte, elle ne pourrait pas prétendre ignorer l’existence de l’arrêté b — Toutes les difficultés auxquelles a donné lieu la théorie de la connaissance acquise équivalent de la notification sont venues, non de la loi, mais de ce qu’on a voulu s’écarter de ses dispositions. L’art. 11 du décret du 22 juillet 1806 avait en effet résolu assez clairement la question en disant : « Le recours ne sera pas recevable après trois mois, à partir du jour où la décision aura été notifiée. » Ces termes, aussi positifs que ceux dont se sert le Code de procédure, excluait toute incertitude 2.

Le Conseil d’État, prenant en considération les difficultés auxquelles avait conduit l’équivalence de la connaissance acquise, a modifié sa jurisprudence et décidé qu’en principe le délai ne courrait que du jour de la notification faite par une partie en cause 3.

De ce que l’appel n’est pas recevable, après le délai de trois mois, il faut conclure que le jour de l’échéance ou dies

1 Cons. d’Et., arr. des 14 décembre 1835 et 14 juillet 1842.

2 Y. une note de M. Lebon, dans le Recueil des arrêts , année 1851, aff. Costes . Jusqu’à 1839, la jurisprudence du conseil avait exigé la notification. — V. art. 443 du Code de procédure civile.

5 Arr. Cons. d’Ét. du 19 décembre 1873. Cependant le Conseil d’Etat décide que le délai court contre une commune du jour où le conseil municipal a pris une délibération qui autorise le maire à former le pourvoi (Arr. Cons. d’Et. du 15 juin 1870, Catasse-Gros), et du jour où la décision a été exécutée contre celui qui se pourvoit (Arr. Cons. d’Et. du 11 juin 1868, Coppens ).

ad quem doit être compté, et que le pourvoi serait tardif s’il n’était fait que le jour qui suit l’échéance. Mais le jour de la notification n’est pas compris dans le délai, par application de la maxime consacrée par l’art. 1033 du Code de procédure civile : Dies termini non computantur in termino . Si cette règle n’est pas applicable aujour de l’échéance, c’est qu’il y est dérogé, en ce point, par les termes dont s’est servi l’art. 11 du décret du 22 juillet 1806 1 .

L’appel peut être interjeté contre les arrêtés interlocutoires ou définitifs ; mais la partie a la faculté d’attendre l’arrêté définitif, avant de se pourvoir contre l’arrêté interlocutoire afin de joindre les deux arrêtés dans le même pourvoi. Quant aux arrêtés préparatoires qui ne préjugent pas le fond, ils ne peuvent pas être l’objet d’un pourvoi spécial, et les parties doivent attendre l’arrêté définitif; la raison en est que si elles éprouvent quelque préjudice d’un arrêté interlocutoire qui préjuge le fond, un arrêté préparatoire ne leur cause aucun dommage. La partie qui aurait laissé passer le délai de trois mois sans se pourvoir contre un arrêté ministériel statuant définitivement sur le fond, serait forclose et elle ne pourrait pas se pourvoir ultérieurement contre une nouvelle décision qui confirmerait la première 2.

L’appel n’est pas suspensif, en matière administrative, comme il l’est devant les tribunaux ordinaires ; cela vient de ce que les affaires administratives sont présumées urgentes, et c’est pour cela qu’en principe, la loi accorde l’exécution provisoire. La partie qui voudrait empêcher l’exécution devrait en faire la demande à la section du contentieux qui pourrait, avant faire droit, rendre un arrêt ordonnant la suspension.

Au Conseil d’État, la demande est introduite par une

1 V. Cons. d’Et., deux arrêts en date du 23 novembre 1851. C’est ainsi qu’en matière de droit commun on compte le jour de l’échéance toutes les fois que le législateur a dit qu’un acte devrait être fait dans le délai de trois mois, ou qu’un acte ne serait plus recevable après le délai de trois mois.

1 Arr. Cons. d’Et. du 23 janvier 1S74 Fauchet.

requête signée d’un avocat au Conseil et à la Cour de cassation. Cette règle générale admet deux espèces d’exceptions ; car il y a des affaires qui sont dispensées du ministère des avocats, en raison de leur nature, et d’autres à cause de la qualité des parties.

Sont exceptées en raison de leur nature , les réclamations en matière de :

1° Contributions directes. Les pourvois relatifs aux contributions indirectes ne seraient pas dispensés du ministère des avocats au conseil d’Etat;

2° D’élections pour le conseil général (loi du 31 juillet 1873), pour le conseil d’arrondissement (loi du 22 juin 1833, art. 53), municipales (loi du 5 avril 1884, art. 40) et des conseils de prud’hommes (loi du 1er juin 1853, art. 8) ;

3° De contraventions de roulage (loi du 30 mai 1831, art. 25) et de grande voirie (loi du 21 juin 1865, art. 12) j

4° De recours pour incompétence et excès de pouvoir (art. 1er du décret du 2 novembre 1864) ;

5° Liquidations de pension ou refus de liquidation (même article du même décret).

Sont exceptés, à cause de la qualité des parties, les pourvois formés par les représentants de l’administration, c’està-dire ordinairement les ministres agissant en cette qualité.

Les réclamations relatives aux contributions sont introduites par une requête signée de la partie et adressée au président du Conseil d’État par l’intermédiaire du préfet. En matière d’élections, la requête est adressée au Conseil d’État soit dire ctement, soit par l’intermédiaire du préfet; mais, dans les deux cas, il faut qu’elle parvienne au Conseil d’État, avant l’expiration des trois mois. En matière de police de roulage, une disposition expresse de la loi du 30 mai 1851 porte qu’il suffit que la remise du mémoire soit faite au secrétariat de la préfecture, avant l’expiration des trois mois, quand même elle ne parviendrait que postérieurement au Conseil d’État.

En matière d’incompétence, d’excès de pouvoirs ou de liquidation de pension, l'art. 1er du décret du 2 novembre 1864 porte que les parties dispensées du ministère des avocats doivent se conformer, comme y seraient tenus les avocats, aux dispositions de l’art. 1er du décret du 22 juillet 1806. Quant aux pourvois formés par les ministres, ils résultent de l’envoi au président du Conseil d’État d’un rapport sur l'affaire.

La requête introductive est enregistrée au secrétariat de la section du contentieux. D’après la loi, cette requête doit contenir l’exposé sommaire des faits, les noms, qualités et demeure des parties, les moyens et les conclusions. Comme les parties ne se décident guère à se pourvoir qu’au dernier moment, et qu’il serait difficile, dans le peu de temps qui leur reste, de réunir tous les éléments d’une discussion complète, la loi permet de déposer une requête sommaire qui arrête la déchéance. Dans l’usage, cette requête sommaire est ensuite complétée par une requête ampliative fart. 1er du décret du 22 juillet 1806).

Le président de la section désigne un rapporteur, sur le rapport duquel la section du contentieux ordonne la communication à la partie adverse, ordonnance en vertu de laquelle le demandeur peut assigner le défendeur ; cette ordonnance de soit communiqué est accordée dans toutes les affaires, et, depuis qu’elle n’est plus qu’une simple formalité, elle ressemble à un circuit inutile pour appeler l’adversaire devant le Conseil d’État.

Il n’est pas rendu d 'ordonnance de soit communiqué pour les pourvois formés par les particuliers contre les ministres ; ces derniers sont considérés comme suffisamment avertis par le dépôt du pourvoi au conseil, et la communication au ministre compétent est faite administrativement; en d’autres termes, l’envoi des pièces a lieu dans la forme ordinaire des relations entre les sections du Conseil d’État et les divers ministères.

Au contraire, quand il s’agit de communiquer à une partie adverse autre que le ministre, il n’y a pas d’autre voie à

prendre que de faire notifier X ordonnance de soit communiqué. Le demandeur a deux mois (décret du 2 novembre 1864, art. 3), sous peine de déchéance, pour faire signifier l’ordonnance, et ce délai court à partir du moment où elle a été rendue (art. 12 du décret du 22 juillet 1806). Le défendeur a, pour notifier la requête en défense, les délais suivants : quinzaine, s’il est domicilié à Paris ou dans un rayon de cinq myriamètres; un mois, s’il demeure à une distance plus éloignée, dans le ressort de la Cour de Paris ou dans les ressorts des Cours d’Orléans, Rouen, Amiens, Douai, Nancy, Metz, Dijon et Bourges; deux mois pour les autres Cours. Enfin, pour les colonies, c’est à la section qu’il appartient de fixer le délai, et il est fixé par X ordonnance de soit communiqué. Tels sont les délais réguliers ; mais, s’il y avait urgence, le président de la section pourrait fixer un délai plus court au défendeur pour produire sa requête en défense.

Dans la quinzaine, après les défenses fournies, le demandeur est autorisé à notifier une nouvelle requête à laquelle le défendeur peut répondre dans la quinzaine suivante. On voit par là que les parties ont le droit de signifier deux requêtes chacune, et la loi déclare formellement qu’il n’en doit pas être fait un plus grand nombre ; nous rappellerons seulement que, d’après l’usage reçu, le demandeur en peut donner trois : 1° la requête provisoire ; 2° la requête ampliative ; 3° la requête en réponse aux défenses.

Si c’est un ministre, au nom de l’État, qui est demandeur, la notification de X ordonnance de soit communiqué se fait en la forme administrative ; mais, dans tout autre cas, même quand l’affaire intéresse un département ou une commune, il faut employer le ministère des huissiers.

Pour les parties domiciliées à Paris, les huissiers au Conseil d’État doivent être employés comme ils le sont nécessairement pour les notifications d’avocat à avocat; celles qui ne sont pas domiciliées à Paris peuvent s’adresser à un huissier des lieux.

L’affaire est l’objet d’un premier examen, à huis clos,

dans la section du contentieux. Un projet de décret conforme à l’avis adopté par la majorité de la section, est rédigé par le rapporteur, et c’est sur cette rédaction que doit s’ouvrir la discussion après la séance publique.

Toutes les affaires ne sont pas l’objet d’un débat public ; on ne porte à l’audience, d’après l’art. 21 du décret organique, que les affaires où il y a eu constitution d’avocat, et, parmi celles qui ont été formées directement par les parties, les affaires dont le renvoi à l’audience est demandé par l’un des conseillers d’État de la section ou par le commissaire du Gouvernement1.

L’assemblée du Conseil d’État délibérant au contentieux se compose : 1° de la section du contentieux ; 2° de huit membres adjoints, pris dans les autres sections, à raison de deux par chacune. — Quatre maîtres des requêtes sont désignés pour remplir les fonctions de commissaires du gouvernement. L’assemblée ne peut délibérer qu’autant qu’il y a neuf conseillers présents (art. 21 de la loi du 24 mai 1872), et on ne doit pas compter ceux qui font partie de la section administrative par laquelle a été préparée la décision attaquée2 (art. 20 delà loi du 24 mai 1872). On peut, pour compléter l’assemblée du contentieux, appeler les conseillers qui font partie des autres sections (art. 21, ïbid.').

3° L’assemblée du conseil, délibérant au contentieux, est ordinairement présidée par le président de la section ; mais le vice-président du Conseil d’État a aussi le droit de la présider. Il n’y avait pas de président de section pour le contentieux d’après la loi du 24 mai 1872, et l’art. 10 disait expressément que la section du contentieux se composait de six conseillers et du vice-président du conseil. En

1 Loi du 24 mai 1872, art. 19 et décret du 2 août 1879, art. 21.

2 II faut supposer, pour comprendre cette élimination de quelques conseillers, que le ministre dont l’acte est attaqué, avait pris l’avis de la section du Conseil d’Etat correspondant à son administration. Les deux conseillers envoyés à rassemblée du contentieux par cette section ont donc déjà connu l’affaire, et c’est pour cela que le législateur ne veut pas qu’on les compte; ils n’ont pas voix délibérative sur cette affaire (art. 22 de la loi organique du Conseil d’Etat).

créant un président pour la section du contentieux, la loi des 1er- 4 août 1874 n’a pas modifié, sous ce rapport, la situation du vice-président du Conseil d’État, et d'un autre côté la loi du 13 juillet 1879, art. 5, dit aussi que l’assemblée délibérant en séance publique se compose 1° du vice-président ; 2° des membres de la section du contentieux; 3° etc., etc. 1 .

En cas de partage, la voix du président n’est pas prépondérante ; on appelait à voter le plus ancien des maîtres des requêtes présents à la séance, d'après l’art. 15 de la loi du 24 mai 1872, mais la loi du 13 juillet 1879, pour prévenir le partage, a disposé que si les conseillers étaient en nombre pair le dernier des conseillers dans l’ordre du tableau devrait s’abstenir (art. 5 in fine).

Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires et voix délibérative dans les affaires qu'ils rapportent.

Les auditeurs n’ont à la séance publique que voix consultative dans les affaires dont le rapport leur est confié 2. Ils ont voix délibérative à la section.

Les affaires sont portées à l’audience, d’après un rôle qui est proposé par le commissaire du gouvernement, et arrêté par le président de la section. Un ordre du jour imprimé est distribué d’avance aux membres de l’assemblée du conseil délibérant au contentieux, aux maîtres des requêtes, ~ aux auditeurs et aux avocats dont les affaires sont discutées. — Les avocats obtiennent, quatre jours à l’avance, communication des questions qui sont posées par le rapport (art. 18 de la loi du 24 mai 1872).

C’est par la lecture du rapport que commence l’examen de l’affaire, en audience publique ; ce rapport est fait par écrit (art. 15, 2e § de la loi du 24 mai 1872) et ne contient aucune indication qui puisse faire pressentir quels sont l’opinion du rapporteur ou le projet présenté par la section.

1 D’après la loi du 3 mars 1849, le vice-président de la République, qui était de droit président du Conseil d’Etat, pouvait présider toutes les sections, hormis celle du contentieux (art. 56).

1 Loi du 24 mai 1872, art. 11.

Le rapporteur se borne à exposer les faits et à poser les questions qui en résultent. — L’avocat est ensuite admis à présenter des observations orales, et enfin le commissaire du gouvernement donne ses conclusions. Le président déclare qu’il en sera délibéré, et la délibération est renvoyée à la chambre du conseil ; ordinairement on ne délibère pas après chaque affaire, et c'est à la fin de la séance qu’on reprend les affaires qui ont été plaidées.

La délibération s’ouvre sur le décret préparé conformément à l’avis de la section : 1a, rédaction définitive est arretée par la majorité des membres qui concourent à cette seconde délibération.

Les arrêts se composent de trois parties que nous avons déjà distinguées dans les arrêtés des conseils de préfecture :

1° Les visa ;

2° Les considérants ; et

3° Le dispositif.

Le procès-verbal dressé par le secrétaire de la section doit énoncer qu’on s’est conformé aux formalités prévues par les art. 15 et 18 à 22 de la loi du 24 mai 1872. Si elles n’avaient pas été remplies ou si la mention n’en était pas faite au procès-verbal, il y aurait ouverture au recours en révision dont nous parlerons bientôt1.

Lorsque l’affaire a été portée à l’audience publique, le décret renferme la mention qu’il a été rendu, « Le Conseil d' Etat délibérant au contentieux entendu... » Si l’affaire a seulement été examinée en section, le décret porte : « La section du contentieux entendue , » ou le « Conseil d'Etat (section du contentieux') entendu » 2. Les arrêts sont rendus au nom du Peuple français, et l’expédition délivrée par le secrétaire du contentieux porte la formule exécutoire (art. 25 du règlement du 2 août 1879).

Les voies de recours ouvertes contre les décrets rendus au contentieux sont V opposition, la tierce opposition , et la révision. — L’opposition peut être formée par toute partie

1 Art. 23 § 2 do la loi du 24 mai 1872. Non esse et non apparere sunt unum et idem.

* Art. 24 du règlement du 2 août 1879.

défaillante, dans le délai de deux mois (décret du 2 novembre 1864, art. 4), à partir de la notification du décret rendu par défaut ; l'opposition n’est pas suspensive. Lorsque la section est d’avis que l’opposition doit être admise, rapport en est fait à l’assemblée du conseil délibérant au contentieux, qui remet, s’il y a lieu, les plaideurs dans l’état où ils étaient avant le décret attaqué. Les règles du profit-joint ne sont pas applicables devant le Conseil d’État, aux parties dont les unes comparaissent et dont les autres font défaut; car, aux termes de l’art. 34 du décret du 22 juillet 1806, « l’opposition d'une partie défaillante à une décision rendue contradictoirement avec une autre partie, ayant le meme intérêt, ne sera pas recevable. »

La tierce opposition est accordée à toute personne qui, n’ayant pas été appelée dans l’instance, a intérêt à empêcher l’exécution du décret. La loi n’ayant fixé aucun délai, la tierce opposition est recevable pendant trente ans. Elle est formée par une requête signée d'un avocat et déposée au secrétariat; il est ensuite procédé conformément aux règles ordinaires 1 .

La révision est une sorte de requête civile applicable aux matières administratives; mais elle est ouverte dans des cas moins nombreux que la requête civile du droit commun ; ces cas sont au nombre de trois :

1° Lorsque la décision a été rendue sur pièces fausses ;

2° Lorsqu’une partie a été condamnée faute de représenter une pièce qui était retenue par son adversaire ;

3° Lorsque le procès-verbal n’énonce pas qu’on s’est conformé aux dispositions des art. 15 et 17 à 22 de la loi du 24 mai 1872 2 (V. Pr. civ., art. 480).

Le délai pour se pourvoir en révision est de deux mois (décret du 2 novembre 4864, art. 4) qui partent, dans le premier cas, du jour de la notification de la décision. Quant à la procédure à suivre, elle est la même qu’en cas d’opposition à un décret par défaut. Ainsi la section étant d’avis

1 Arr. Gons.d’Ét. du 13 décembre 1872 de'p art ement d’Ille-et-Vilaine.

2 Les deux premiers ont été prévus par l’art. 32 du décret du 22 juillet 1806, et le troisième par l'art. 24 du règlement du 2 août 1879.

d’admettre la requête en révision, rapport en est fait à l’assemblée du conseil au contentieux qui, s’il y a lieu, remet les parties dans l’état où elles étaient avant le décret attaqué. C’est ce qu’on appelle le rescindant , dans la procédure civile. La décision qui admet la requête doit être signifiée à l’avocat de l’adversaire ; mais, s’il s’était écoulé plus d’une année depuis le décret attaqué, c’est à la partie elle-même qu’il faudrait faire la notification. La loi présume qu’après un tel délai les relations entre l’avocat et le client ont cessé, et que ce serait un moyen inefficace d’avertir la partie que de signifier à son avocat. Le Conseil statue ensuite au fond, et c’est cette décision qui correspond à ce que, dans la procédure civile, on appelle le rescisoire. Lorsqu’un décret a été l'objet d’un premier recours en révision, les parties n’ont pas le droit d’en former un second, même fondé sur une autre cause. Révision sur révision ne vaut.

C’est un principe de justice que toute partie qui succombe doit être condamnée aux dépens. Aussi, quoique le règlement du 22 juillet 1806 ne s'occupe que de la liquidation des frais, le Conseil d’État condamne aux dépens les parties qui perdent leurs procès. D’après la loi du 3 mars 1849. art. 42, « étaient applicables à la section du contentieux l’art. 88 du Code de procédure sur la police des audiences, et l’art. 130 relatif à la condamnation aux dépens. » Tant que cette loi a été en vigueur, le conseil d’État a condamné aux dépens les parties qui succombaient, même les ministres agissant au nom de l’État. Le décret-loi du 26 janvier 1832 abrogea la loi du 2 mars 1849, et le règlement des 30 janvier 18 février 1852, art. 19, ne déclara applicable à la section du contentieux que l’art. 88 sur la police des audiences ; il garda le silence en ce qui concerne l'art. 130 relatif à la condamnation aux dépens. Le Conseil d’État a vu, dans ce retranchement, la confirmation de la jurisprudence qui, avant la loi de 1849, ne condamnait jamais aux dépens l’État qui succombait. Les raisons de cette doctrine étaient les suivantes : 1° l’État plaide sans frais, puisqu’il est dispensé d’employer le ministère des avocats au Conseil

d'État, et ce serait lui faire perdre le bénéfice de ce privilège que de le condamner aux dépens faits par l’adversaire; 2° le texte de l’art. 130 n’est pas applicable aux ministres ; car l’art. 130 condamne aux dépens la partie qui succombe ; or le ministre n’est pas une partie, puisque, même quand il agit au contentieux, il fait acte d’administrateur 1 .

Après bien des controverses, la question a été tranchée par le décret du 2 novembre 18G4, dont l’art. 2 est ainsi conçu : « Les art. 130 et 131 du Code de procédure civile sont applicables dans les contestations où l'administration agit comme représentant le domaine de l’État, et dans celles qui sont relatives, soit au marché de fournitures, soit à l’exécution des travaux publics, aux cas prévus par l’art. 4

4 Cette doctrine a été réfutée par M. Reverchon, alors maître des requêtes, dans ses conclusions sur l'affaire Niocel , jugée contrairement à son avis, sur ce point, par décret du 27 février 1852. Ces conclusions ont été analysées dans le recueil de M. Lebon, volume de 18S2, p. 13. — Voici en substance la réponse que fit le commissaire du gouvernement à ces deux arguments. Sur le premier point, après avoir reconnu que la partie adverse de l’État ne pourrait pas être condamnée aux dépens envers l’Etat qui n’est pas obligé d’en faire, il ajoutait : ce Mais si l’Etat n’a pas souffert de la résistance ou des prétentions mal fondées d*une partie, il est tout simple que cette partie n’ait pas à répondre du dommage qu’elle n'a pas causé ; il ne suit nullement de là que, dans le cas inverse, l’Etat ne doive pas cette réparation. » — Sur le second argument, il disait : « Si la différence réelle qui existe entre l’Etat et une partie proprement dite devait faire affranchir l’Etat des dépens, cela ne serait pas moins vrai devant les tribunaux que devant la juridiction administrative. A l'exception des matières domaniales, l’Etat devant les tribunaux n’est pas une partie ; il y représente les droits de la puissance publique, tout aussi pleinement, tout aussi exclusivement que devant le Conseil d’Etat. »

M. Lebon rapporte qu’il fit à M. Reverchon l’objection tirée de la différence de rédaction entre la loi du 3 mars 1849, art. 42, et le règlement des 30 janvier-18 février 1852, art. 19. — M. Lebon demandait s’il ne fallait pas voir dans cette différence l’intention d’abroger le renvoi à l’art. 130 du Code de procédure, qui venait d’être pratiqué pendant trois années. M. Reverchon dit que si l’Gbjection avait été faite, il aurait répondu que la loi du 26 janvier 1852 n’avait eu pour objet que d’abroger, d’une manière générale, le système établi par la loi du 3 mars 1849, et de restaurer celui qu’avait établi la loi de 1845 : par conséquent, la question peut être posée et discutée comme elle l’aurait été sous la loi de 1845. C’est ce qui résulte du texte de la loi nouvelle, et l’on ne peut juger que diaprés le texte, puisque ce décret n’a été précédé d’aucun exposé de motifs ni d’aucun rapport.

de la loi du 20 pluviôse an VIII. » Il résulte a contrario de cette disposition que, dans les autres cas, l’administration qui succombe ne peut pas être condamnée aux frais, et que la partie est dans l’impossibilité de répéter les sommes qu’elle a été obligée de dépenser pour faire respecter son droit A . A plusieurs reprises, le Conseil d’Etat a décidé que la formule employée par le décret du 2 novembre 1864 est limitative 1 2.