COUR DES COMPTES

Histoire et compétence. — La suppression des anciennes Chambres des comptes, prononcée par la loi des 6-7 septembre 1790, décrétée de nouveau le 4 juillet 1791, ne fut consommée que parla loi des 17-29 septembre 1791, qui organisa le bureau de comptabilité générale.

Le bureau n’avait aucun pouvoir de décision propre ; il examinait les comptes et présentait ses propositions à l’Assemblée nationale, qui était chargée de l’apurement définitif. Du reste, au milieu des préoccupations politiques de l’Assemblée, les propositions du bureau étaient presque toujours adoptées. En cas de contestation sur un article, Y agent du Trésor public poursuivait devant les tribunaux de district la solution du procès.

La loi des 17-29 septembre 1791 ne fut pas mise à exécution avant d’être modifiée. Une loi du 12 février 1792 étendit les pouvoirs du bureau de comptabilité.

D’après cette loi, les commissaires du bureau de compta -

1 Un arrêt du Conseil d’État du 22 avril 186 5 canal de Craponne a refusé la condamnation aux dépens à une association d’arrosants contre le ministre demandeur en interprétation de l’acte de concession. Le Conseil a pensé que dans cette affaire le ministre avait agi en vertu de ses pouvoirs sur la police des eaux.

Le Conseil de préfecture pourrait-il condamner l’État aux dépens ? Oui, selon nous, dans les cas prévus par le décret du 2 novembre 1864. — C’est aussi l’opinion de M. Chauveau, Instr. adm., t. II, p. 7 o n° 882 bis.

* Arr. du 27 juillet 1870 Lerrigmj ; même date Cretée\ 30 mai 1873, y Burgues.

3 Lois administratives , p. 77 à 98.

bilité étaient nommés par l’Assemblée ; leur division en sections était décidée par un scrutin individuel entre les membres du bureau. Indépendamment des réunions des sections, les commissaires se réunissaient en comité général chaque semaine, ou même plus souvent si l’Assemblée nationale l’exigeait. La Chambre pouvait charger le bureau de lui présenter un plan général de comptabilité ou un plan sur quelque partie de ce service ; en ce cas, la délibération était faite en comité général. Le comité général avait aussi pour mission de maintenir l’unité de principes entre les sections (art. 22 de la loi du 12 février 1792) L

Le bureau ne fut pas cependant érigé en cour des comptes; comme sous la loi de 1791, sa mission continua d’être préparatoire et consultative, l’apurement définitif appartenant toujours à l’Assemblée nationale. Mais la disposition sévère de l’article 23 prouve que, dans la pensée des législateurs, l’Assemblée ne devait que rarement réformer le travail des commissaires. « Dans le cas, portait cet article, où l'Assemblée nationale décréterait une cause de responsabilité qui n’aurait pas été dénoncée par les commissaires de la comptabilité, les trois commissaires formant la section qui aurait vérifié le compte seront, de plein droit , déchus de leurs places » (tit. 1er, art. 23).

Une loi du 28 pluviôse an III, sans augmenter le nombre des commissaires, porta celui des sections h sept, à raison de deux commissaires par section. Le quinzième commissaire était chargé de la direction du bureau central ; il était renouvelé tous les ans. La même loi instituait un agent de comptabilité faisant fonctions de ministère public et chargé spécialement de poursuivre les comptables en retard de présenter leurs comptes.

La nomination des commissaires, en cas de vacance, était faite par l’Assemblée, sur la proposition du comité des finances. L’agent de la comptabilité était placé sous l’autorité des commissaires du bureau ; tous les trois mois, il avait

* Les sections étaient au nombre de cinq.

à leur remettre un état des poursuites contre les comptables. Si le bureau jugeait que les poursuites avaient, été trop mollement conduites, il donnait ordre à l’agent de les pousser ou d’en commencer de nouvelles.

La loi du 18 frimaire an IV substitua au bureau de comptabilité cinq commissaires élus par le Corps législatif, conformément à l’article 321 de la Constitution du o fructidor an III. Les nouveaux commissaires reçurent une compétence plus étendue que celle de l’ancien bureau ; ils prononcèrent définitivement sur les comptes. « Les arretés de comptes, disait l’art. 4 de la loi du 18 frimaire an IV, les décisions des commissaires et leurs certificats signés de trois certificateurs, seront exécutoires . Ils opéreront, sous la responsabilité des commissaires, la décharge définitive des comptables, la mainlevée de séquestre ou d’opposition, et leur serviront de titres pour le remboursement de leurs avances et le payement (les intérêts ou pensions qui peuvent leur être dus par la République. » L’agent de la comptabilité étant supprimé, les poursuites étaient exercées par les commissaires établis près les administrations départementales. Tous les trois mois le bureau adressait au Corps législatif un état des comptes arrêtés, et cet état était imprimé à la suite du Bulletin des lois.

La loi du 7 vendémiaire an V mit la comptabilité sous la surveillance du Corps législatif. Mais les commissaires n’en conservèrent pas moins leurs attributions, et ce régime fut maintenu sous le Consulat et sous l’Empire, jusqu’à la loi du 19 septembre 1807 qui créa la Cour des comptes.

Le défaut des lois de 1791 et de 1792 venait de ce qu’elles n’avaient pas donné le caractère exécutoire aux arrêtés de comptes préparés par le bureau de comptabilité. La loi du 18 frimaire an IV avait fait disparaître ce vice, mais le personnel qu’elle avait chargé d'apurer les comptes était insuffisant. En combinant ces législations, en prenant à l'une la force exécutoire des décisions, à l’autre le nombre des commissaires et 1 'agent do la comptabilité, en donnant aux premiers le nom de conseillers et au second celui

de procureur général, pour les environner du prestige des anciens titres, on aboutit à l’institution de la Cour des comptes L

Napoléon voulait que l’administration conservât une indépendance complète à l’égard de l’autorité judiciaire ; c’était d'ailleurs un principe du nouveau droit public et, à plusieurs reprises, il avait été consacré depuis 1789, sous le nom de séparation des pouvoirs. L’article 7o de la constitution consulaire avait poussé cette règle jusqu’à exiger l'autorisation du Conseil d’État pour toute poursuite criminelle ou civile dirigée contre les fonctionnaires pour faits relatifs à l’exercice de leurs fonctions. Quoique la Cour des comptes fût une juridiction de l’ordre administratif, l’inamovibilité de ses membres aurait pu entraver la marche de l’administration si l’on n’avait pris des précautions à cet égard. C’est pour cela que les ordonnateurs furent soustraits à cette juridiction dont les attributions ne s’étendirent que sur les comptables. La loi de 1807 est encore aujourd'hui la loi fondamentale de cette institution, et les comptables de deniers (ou de matières) sont toujours les seules personnes qui relèvent de la Cour des comptes. Cette règle sera facile à comprendre par l’exemple suivant ; un payeur refuse d’acquitter un mandat en se fondant sur ce que l'ordonnateur a dépassé ses crédits. Le ministre insiste et envoie au payeur une réquisition par écrit d’acquitter le mandat. Le comptable de deniers doit obéir ; la réquisition couvrira sa responsabilité et la Cour des comptes sera obligée détenir la dépense pour régulièrement faite. Quelle sera donc la garantie du Trésor ?

L’ordonnateur est responsable devant son supérieur et,

1 Thiers, Histoire du Consulat et de l’Empire, t. VIII, p. 11 1. « Il restait à créer une juridiction élevée, une magistrature apurant tous les comptes, déchargeant valablement les comptables, dégageant leurs personnes et leurs biens hypothéqués à l’État, affirmant après un examen fait en dehors dés bureaux des finances l’exactitude des comptes présentés, et donnant à leur règlement annuel la forme et la solennité d’un arrêt de la Cour suprême. Il fallait enfin créer une Cour des comptes. Napoléon y avait souvent pensé, et il réalisa au retour de Tilsitt cette grande peuT&ée. »

s’il est ministre, devant le pouvoir législatif. Lorsqu’il rendra son compte d’ administration, la chambre lui accordera ou refusera un bill d’indemnité, suivant que les circonstances expliqueront ou non cet ordonnancement irrégulier h

D’après la loi organique de 1807, la compétence de la Gourdes comptes ne s’appliquait qu’aux comptables de deniers et laissait en dehors les comptables de matières. Pendant près de quarante années, d’incessantes réclamations ont signalé cette lacune, qui mettait à la disposition de l’administration des valeurs considérables sans que leur emploi fût soumis au contrôle judiciaire. Les arsenaux de la guerre et de la marine étaient cependant autrement importants que la caisse d’un receveur général, et ils pouvaient fournir à la malversation des occasions plus faciles. L’article 14 de la loi du 6 juin 1843 posa le principe des comptes de matières, et une ordonnance du 26 août 1844 détermina les formes et les conséquences de cette espèce de comptes; ces dispositions ne furent déclarées applicables qu’à partir du 1er janvier 1843.

Entre les comptes de matières et les comptes de deniers, il existe une grande différence ; ceux-ci aboutissent à des arrêts exécutoires qui déclarent le comptable en débet ou lui donnent décharge. S’il obtient son quitus , le cautionnement lui est remboursé et ses biens sont affranchis d’hypothèque ou de privilège. S’il est déclaré reliquataire, l’arrêt de la Cour des comptes est exécutoire sur ses biens et sur sa personne. Pour les comptes do matières l’arrêt est simplement déclaratif { art. 10 de l’ordonn. du 26 août 1844) .

« La Cour des comptes procédera dans les formes déterminées aux articles 339, 360, 361, 362, 363, 364, 363, 366 et 367 de notre ordonnance du 31 mai 1838, à la vérification des comptes individuels et statuera sur lesdits comptes par voie de déclaration .

« Une expédition de chaque déclaration sera adressée au

1 Décret du 31 mai 1862, art. 426, et loi du 16 septembre 1807, art. 18.

ministre ordonnateur qui en donnera communication au comptable.

« Le ministre, sur le vu de cette déclaration et des observations du comptable, arrêtera définitivement le compte. »

Pourquoi l’examen de la Cour ne conduit-il qu'à un arrêt déclaratif pour les comptes de matières, tandis que pour les comptes de deniers il aboutit à un arrêt exécutoire ? L’emploi des matières, et en particulier des matériaux delà guerre et de la marine, est trop intimement lié à l'action administrative et politique pour qu’on donne à une juridiction inamovible le pouvoir de constituer les comptables en debet. La transformation ou la dépense des matériaux est quelquefois soudaine, et le comptable n’a pas le temps de se procurer une réquisition écrite ni même un ordonnancement régulier. Il pourrait d’ailleurs se faire que les matières eussent péri dans les magasins par force majeure, et c’est là une question administrative dont l’appréciation n’appartient pas à la Cour des comptes, qui juge seulement les entrées, les sorties et la différence entre ces deux faits.

Le contrôle extérieur de la Cour des comptes est-il donc illusoire et n’ajoute-t-il rien au contrôle intérieur du ministre ? Il est utile à deux points de vue. Il pourrait se faire que l’irrégularité du compte matière fût passée inaperçue dans les bureaux du ministère. D’un autre côté, le simple examen, même sans pouvoir propre de décision, est une garantie efficace parce que la crainte d’être vu suffit pour empêcher les mauvaises actions ou pour rendre difficile l’indulgence d’un ministre qui voudrait sauver un comptable infidèle.

Si les ordonnateurs ne sont pas soumis à la juridiction de la Cour des comptes, leurs actes n’échappent cependant pas entièrement à son examen. — L’article 12 de l’ordonnance du 26 août 1844 contient une disposition importante : « La Cour consignera dans son rapport annuel les observations auxquelles aurait donné lieu l’exercice de son contrôle, tant sur les comptes individuels que sur les comptes

généraux ainsi que ses vues d’amélioration sur la comptabilité en matières. »

Cette disposition n’est que l’application aux comptes de matières de l’art. 22 de la loi du 16 septembre 1807. Chaque année une commission présidée par le premier président discute les observations faites par les conseillers référendaires et arrête celles qui seront signalées dans le rapport annuel au chef de l’Etat.

lia Cour ayant à l’égard des comptables de deniers le pouvoir de procéder par voie d’injonction, le droit de faire des observations, consacré par les deux dispositions précitées, ne s’applique pas aux faits de gestion. Si la Cour, au lieu de juger le comptable et de le déclarer en débet, se bornait à présenter de simples observations, elle abdiquerait sa compétence. Puisqu’elle peut condamner, il ne conviendrait pas qu’elle se bornât à des remarques. Les observations qu’elle est invitée à présenter ne peuvent donc être relatives qu’à l’Ordonnancement et aux irrégularités qu’elle viendrait à découvrir. Ce droit d’examen, analogue à celui des arrêts déclaratifs, n’empêche pas l’action administrative ; comme il n’aboutit pas à un arrêt exécutoire, aucun obstacle réel n’en peut résulter. Son utilité est incontestable, parce que les observations d’un corps considérable ont une grande autorité, et que la crainte de les encourir est de nature à prévenir les abus. Cette censure (si on peut appeler ainsi un droit qui s’exerce avec une parfaite modération) ne réprime pas, mais elle prévient ; elle ne signale en fait que peu d’irrégularités, mais elle fait surtout le bien en empêchant le mal.

La Cour des comptes juge le plus souvent en premier et dernier ressort, et quelquefois en appel. Les comptes des receveurs municipaux sont examinés par le conseil de préfecture, lorsque les revenus ordinaires de la ville sont audessous de 30,000 fr. Le comptable peut appeler à la Cour des comptes de la décision du conseil de préfecture. Audessus de 30,000 fr. , les comptes sont portés directement à la Cour, qui les juge en premier et dernier ressort comme ceux des comptables de l’État. Les communes qui ont 30,000 fr.

de revenu, sont celles dont les recettes ordinaires ont, en moyenne, atteint ce chiffre dans les trois dernières années. Les recettes extraordinaires ne sont pas comptées, quelle que soit leur importance, pour déterminer le revenu moyen de la commune.

Voici l’énumération des préposés qui relèvent directement de la Cour des comptes :

Les trésoriers-payeurs généraux et le receveur central du Trésor; — les receveurs de l’enregistrement, des domaines et les conservateurs des hypothèques; les receveurs principaux des douanes ; — les receveursprincipaux des contributions indirectes; les directeurs des postes; — les receveurs des différen ts droits à Alger ; les directeurs des monnaies ; — les économes des établissements d'instruction publique; — le caissier payeur central et les trésoriers à Alger; les trésoriers des colonies; — le trésorier de la Caisse des Invalides de la marine , le caissier de la caisse d'amortissement; le caissier de la Caisse des dépôts et consignations; le caissier de l’Imprimerie nationale ; — le caissier de la Légion d'honneur ; — les agents de la dette publique au ministère des finances; — les agents pour le service de la dette inscrite dans les départements (trésoriers-payeurs généraux).

Il faut ajouter à cette nomenclature les maires, les curés ou simples particuliers qui, n’étant pas comptables, reçoivent cependant des deniers publics et les dépensent, catégorie nombreuse qu’on désigne sous le titre de comptables occultes 1 .

On voit, par cette énumération, que ni les receveurs par-

1 La question de savoir si un particulier est comptable occulte de deniers communaux est jugée par lg conseil de préfecture et peut être portée en appel au Conseil d’Etat par la voie contentieuse ; mais tout ce qui est relatif au compte lui-même, à la recette et à la régularité des dépenses est de la compétence de la Cour des comptes en appel. — Arr. Cons. d’Et. du 20 mars 1874, Duchemin.

Nous ne pouvons mieux faire que de reproduire ici ce qu’a dit, sur ce point, M. Ducrocq dans une conférence qui a été imprimée ;

« La jurisprudence offre des décisions pleines d’enseignements et qui vous crieraient bien haut, si je n’étais trop pressé par le temps pour vous les lire, que nul ne peut impunément ignorer ou méconnaître les lois protectrices de la comptabilité publique.

ticuliers, ni les percepteurs, ne relèvent directement de la Cour des comptes ; ils rendent leurs comptes à leurs supérieurs. Les percepteurs comptent au receveur particulier et celui-ci au trésorier-payeur général. Cependant dans les petites communes où le percepteur est, en même temps, receveur municipal, il doit, à ce dernier titre, présenter un compte de gestion au conseil de préfecture qui le juge en premier ; ressort, sauf appel à la Cour des comptes.

Le compte du trésorier-payeur général comprend celui

« Entre autres exemples, vous verriez ici un père de famille faisant aux noces de sa fille une quête pour les pauvres de la commune, là leur distribuant lui-même, au lieu de la verser dans la caisse du bureau de bienfaisance, obligé de rendre compte (Arrêté du conseil de préfecture de l’Indre du 9 mars 1866); — vous verriez ici un adjoint et un desservant recueillant des souscriptions pour achever la construction d’une église paroissiale, édifice communal au premier chef, et forcés de rendre compte, alors que le desservant a employé de son chef à des travaux d’embellissement un prétendu excédent qui, par suite de circonstances imprévues, s’est trouvé nécessaire aux travaux de construction et dont le déficit donne lieu, à la charge de la commune, à de nouvelles dispositions (Arr. du Cons, d’Et. du 12 août 1848, Antony et Dumas contre la commune d’Arveyres)\ — vous verriez ailleurs un desservant déclaré comptable de deniers communaux à raison de souscriptions par lui recueillies pour la reconstruction de l’église paroissiale delà commune, nonobstant l’intervention des souscripteurs soutenant devant le Conseil d’Etat qu’en souscrivant à la souscription ouverte par le succursaliste, ils ont entendu le laisser libre de disposer, à son gré, des fonds qu’ils lui remettaient, sans qu’il eût à en rendre compte (Arr. du Cons. d’Et, du 15 avril 1857., Chervaux et Clermont-Tonnerre conti'e la commune de Vireaux ).

cc Veuillez remarquer, Messieurs, qu’au cas de gestion occulte, le comptable de fait ne s’expose pas seulement à l’obligation, souvent bien difficile en pareils cas, de rendre compte ; il encourt aussi des poursuites pour immixtion dans l'exercice des fonctions publiques, aux termes de l’art. 258 du Code pénal, et l’hypothèque légale sur ses biens, aux termes de l’art. 2121 du Code Civ. et de la loi du 5 septembre 1807.

« Cette règle vous paraît-elle sévère? Songez, Messieurs, que si, dans les espèces citées, la fidélité de ces comptables de fait ne paraît pas avoir été incriminée, parfois aussi le vol et la fraude pourraient se glisser sous le manteau des intentions les plus respectables ! Songez aussi que la loi est protectrice de l'intérêt général sans être draconienne, car elle permet au juge « à défaut de justifications suffisantes « et lorsque aucune infidélité ne sera relevée à la charge du comp- « table de fait, de suppléer, par des considérations d’équité, à l’insuffi « sance des justifications produites. »

des receveurs particuliers et des percepteurs, et nous avons vu que la loi déclare responsables des agents qui lui sont subordonnés médiatement ou immédiatement. La responsabilité est-elle encourue, non seulement en cas de fraude ou de négligence, mais aussi en cas de force majeure? Le ministre des finances peut libérer le trésorier-payeur général, lorsqu'il résulte des circonstances que la perte a été produite par une force majeure inévitable. Cette décharge est prononcée après avoir pris l’avis du Conseil d’État (section des finances). Il n’appartient pas à la Cour des comptes déjuger si le receveur doit ou non être déchargé de la responsabilité. Lorsqu’il s’agit de préposés à la recette, elle n’a qu’à examiner si le comptable a fait rentrer le montant des rôles dans les délais voulus ; quant à la responsabilité, c’est une question administrative et d’appréciation sur laquelle le ministre des finances a seul le droit de statuer.

La Cour des comptes est associée au contrôle législatif pour les déclarations de conformité. Pour bien comprendre cette importante attribution, nous exposerons préalablement quelques notions auxiliaires sans lesquelle la matière serait obscure '.

Les recettes et les dépenses d’un exercice se comptent du 1er janvier au 31 décembre. Après le 31 décembre on dit que V exercice est expiré. Toutes les dépenses ou rentrées ne sont cependant pas toujours faites dans ce délai, et le législateur a pensé qu’il n’était pas possible d'exiger que les faits financiers fussent, sans exception, consommés exactement dans cette période. Jusqu’au 31 juillet, après l’expiration de l’exercice, les dépenses peuvent encore être liquidées et ordonnancées ; ce mois étant révolu, aucune ordonnance nouvelle n’est délivrée, mais les payements peuvent ; encore être effectués, en vertu des mandats antérieurement délivrés, jusqu’au 3i août. Après le 31 août, l’exercice est clos , et les ordonnances de payement qui auraient été délivrées sont annulées. Les

* Lois administratives , p. 1041 à 1100.

crédits ou portions de crédits qui n’ont pas été employés au 34 août par des payements effectifs, sont reportés aux exercices suivants, et le ministre délivre aux créanciers de l’État des ordonnances qui sont imputées « sur un chapitre spécial, ouvert pour ordre et pour mémoire, au budget spécial de chaque ministère, sans allocation spéciale. Le montant des payements effectués, pour des exercices clos, est porté au crédit de ce chapitre et compris parmi les crédits législatifs lors du règlement de l'exercice b » Le réordonnancement peut être fait jusqu'à ce que la créance soit périmée par l’expirai ion du délai de cinq ans, conformément à l’article 9 de la loi du 29 janvier 1831. Après l’expiration des cinq années, on dit que l'exercice est périmé.

Les comptes d’administration que les ministres sont tenus de présenter, comprennent tous les faits qui se sont passés depuis l'ouverture de l’exercice jusqu’à sa clôture. Ils se composent : 1° d'un tableau général présentant, par chapitre législatif, les résultats de la situation de l’exercice expiré ; 2° de développements destinés à expliquer, avec les détails propres à chaque nature de service, les dépenses constatées, les payements effectués et les créances restant à solder à la clôture de l’exercice; 3° d’un état comparatif par chapitre des dépenses de l’exercice expiré avec celles du budget de l’exercice précédent, expliquant les causes des différences qui ressortent de cette comparaison; 4° de la situation provisoire de l’exercice courant arrêté au 31 décembre de la première année; 3° du compte d’apurement pour les exercices clos, législativement arrêtés ; G° des comptes en matières à publier pour les divers services ; 7° de quelques documents spéciaux à chaque ministère, et dont l’énumération est faite dans les art. 437 et suivants de l’ordonnance du 31 mai 18G2.

Indépendamment des comptes de chaque département ministériel, le ministre des finances dresse le compte général de V administration des finances. Ce compte général

* Art. 90-104 de l’ordonnance du 31 mai 1862, art. 161 à 1 1. V. décret de prorogation du 10 octobre 1871.

comprend toutes les opérations de recette et de dépense au commencement et à la fin de l’année; il est appuyé des cinq comptes de développement suivants : 1° le compte de contributions publiques qui fait connaître par année, par exercice, par branches de revenus et par nature de perception : les droits constatés à la charge des redevables de l’État; les recouvrements déjà faits et les recouvrements à faire ; 2° le compte des dépenses publiques qui récapitule

les résultats développés dans les comptes des ministres et fait connaître les droits constatés au profit des créanciers, les payements déjà faits et ceux qui restent à faire; 3° le compte de trésorerie qui présente : les mouvements de fonds opérés entre les comptables des finances ; l’émission et le retrait des engagements à terme du Trésor, et enfin l’excédent de recouvrements ou de payements provenant des revenus et des dépenses publiques ; 4° le compte des budgets qui se compose de la situation définitive de l’exercice expiré et de la situation provisoire de l’exercice courant; 5" le compte des divers services publics qui se rattachent directement ou indirectement à l’exécution de la loi de finances. Le compte spécial de la dette inscrite et des cautionnements est présenté distinctement en capital et intérêts.

Les comptes des ministres et le compte général des finances se composent des mêmes éléments que ceux des comptables, et de la relation des premiers avec les seconds pourrait résulter un précieux contrôle. La loi prescrit une double comparaison: 1° avec la comptabilité administrative ; 2° avec les décisions de la Cour des comptes.

Une commission composée de neuf membres, nommés annuellement par le chef de l'État, compare les comptes des ministres avec les écritures de la comptabilité générale. Le procès-verbal où sont constatés les résultats de cette comparaison est remis au ministre des finances, qui en donne communication aux Chambres. On met sous les yeux de la commission un tableau présentant, pour l’exercice clos dont le règlement définitif est proposé aux Chambres, la comparaison des comptes publiés par les ministres avec les

résultats des jugements prononcés par la Cour des comptes. La commission vérifie ce tableau, qui est communiqué aux Chambres avec son rapport 1 2 .

La comparaison entre les comptes ministériels et les arrêts de la Cour des comptes est confiée à la Cour.

Art. 385 de l’ordonnance du 31 mai 1838 : « La Cour des comptes consacre et certifie, d’après le relevé des comptes individuels et les pièces justificatives que doivent lui produire les comptables, l’exactitude des comptes généraux publiés par le ministre des finances et par chaque ordonnateur. »

Art. 388. « La Cour des comptes constate, par des déclarations de conformité , la concordance des résultats de ses arrêts sur les comptes individuels des comptables avec ceux de chaque résumé général, et confirme aussi l’accord de ces mômes arrêts avec les opérations correspondantes qui sont comprises dans le compte général de l’administration des finances 3. »

La Cour doit rendre sa déclaration générale de conformité, sur les comptes de l’exercice clos, le 1er septembre de l’année qui suit la clôture, et sa déclaration générale sur les comptes de l’année avant la fin de l’année suivante. Les déclarations générales sont prononcées en audience solennelle par le premier président, imprimées et distribuées au Corps législatif. — Avant la déclaration générale, chacune des Chambres de la Cour rend une déclaration partielle de conformité , telle qu’elle résulte des arrêts qu’elle a rendus.

Telles sont les attributions principales de la Cour des comptes. Nous ne pouvons pas mieux les résumer qu’en reproduisant un passage du discours que prononça M. le premier président Barthe lorsque la Cour fut, en 1842, installée à. l'hôtel du quai d’Orsay : « Dans l’administration des États, disait-il, il existe des principes qui répondent à des nécessités permanentes. Ce n’est pas d’aujourd’hui qu’on proclame que, s’il est bon, utile que l’administration

1 Art. 164 et 163 de l’ordonnance du 31 mai 1838, 194 et 193 du décret du 31 mai 1862.

2 Art. 436 à 443 du décret du 31 mai 1862.

se surveille elle-même, ce contrôle ne peut exister seul : il faut un contrôle extérieur, désintéressé, indépendant ; c'est celui qu’exerçaient les anciennes Chambres des comptes, c’est celui qui vous appartient. La loi de notre institution, en nous donnant juridiction sur les comptables, devait nous refuser tout pouvoir sur les ordonnateurs. Nous avons soin de nous renfermer dans ces limites hors desquelles tout ne serait que confusion. Nous sommes pénétrés, autant que qui que ce soit, de cette vérité, qu'il n’y aurait plus d’administration le jour où un tribunal pourrait traduire l’administration à sa barre dans la personne ou les arrêtés de ses agents. Mais si c’est au comptable seul, détenteur de deniers publics, que nous pouvons, par voie de juridiction, demander l’exécution rigoureuse des lois et règlements, l’administration est responsable devant le prince et devant les Chambres, et il nous appartient d’éclairer le prince et les Chambres sur les abus qui proviendraient des ordonnateurs et non des comptables 1 . » La dernière phrase faisait allusion au rapport annuel : « Tous les ans, le résultat général des travaux de la Cour des comptes et les vues de réforme et d’améliorations dans les différentes parties de la comptabilité seront portées à la connaissance du président de la République 2 ».

Composition de la Cour des comptes 3. — La Cour des comptes est composée d’un premier président, de trois présidents de chambre, de dix-huit conseillers maîtres, de conseillers référendaires, divisés en deux classes, dont la première est de vingt-six et la seconde

1 Moniteur du 19 avril 1842.

2 Art. 346 du décret du 31 mai 1862.

3 Le Gouvernement provisoire avait, par décret du 2 mai 1848, réduit le nombre des conseillers maîtres de 18 à 12, celui des référendaires de première classe de 18 à 15, et ceux de deuxième classe de 62 à 55. Un décret du 15 janvier 1852 a abrogé purement et simplement le décret du 2 îhai 1848. En même temps, il a institué une chambre temporaire, à l’effet de vider l’arriéré que les suppressions de personnel faites en 1848 avaient laissé accumuler pour l’examen des comptes des établissements communaux. Un décret du 12 décembre 1860 a porté le nombre des référendaires à 84 et un décret du 17 juillet 1880 l’a élevé à 86.

de soixante, en tout quatre-vingt-six. Un décret a créé des auditeurs, dont le nombre est de vingt L Le premier président distribue les conseillers maîtres entre les trois Chambres de la Cour 1 2. Quant aux référendaires, ils ne sont attachés à aucune Chambre et ils rapportent auprès de toutes les trois les affaires qui leur sont distribuées par le premier président. La voix délibérative appartient exclusivement aux conseillers maîtres, et les référendaires ne l’ont môme pas dans les affaires dont le rapport leur est confié. Chose digne de remarque ! dans l’ancienne Chambre des comptes les auditeurs ou clercs du roi avaient voix délibérative sur les objets de leurs rapports, et, malgré ce précédent, la loi nouvelle a refusé la voix délibérative au membre qui connaît le mieux l’affaire. Gomme les conseillers référendaires ne sont attachés à aucune Chambre, on a craint que, sur les questions où la Chambre est presque partagée, leur voix délibérative ne donnât à la jurisprudence trop de mobilité.

La Cour est divisée en trois Chambres, dont chacune est composée de six conseillers maîtres et du président. D'après la distribution des matières qui a été faite parles décrets réglementaires, la première chambre jugeait les comptes relatifs aux recettes publiques, la seconde ceux relatifs aux dépenses, et la troisième les comptes dos communes et établissements publics. Cette division n’est pas suivie dans la pratique, et chacune des chambres connaît des trois espèces d’affaires, sans distinction.

Procédure. — Le référendaire chargé du rapport examine d'abord si la ligne du compte est exacte, et seconde-

1 Décret du 23 octobre 1856. Les auditeurs sont adjoints aux conseillers référendaires pour la préparation des rapports. D’après le décret du 12 décembre 1860, les auditeurs, après quatre ans d’exercice, peuvent, au nombre de dix au plus, être chargés de présenter des rapports directement aux chambres de la Cour.

* La Cour est divisée en trois chambres, entre lesquelles les affaires sont réparties suivant la lettre alphabétique des noms des départements ; cet usage n'est pas en harmonie avec les lois et règlements qui prescrivent une distribution fondée sur la nature des affaires. Mais il a été adopté comme plus commode.

ment si les paiements ont été valablement faits, c’est-à-dire s’ils ont été faits à des parties ayant le droit de recevoir, et, d’un autre côté, si le comptable qui a payé est resté dans les limites du crédit affecté à cette dépense.

Le rapport est ensuite remis à un conseiller maître, qui en vérifie au moins une partie prise au hasard, et qui ensuite expose à la Chambre les questions qui résultent du rapport.

Les premier président, présidents et conseillers maîtres ou référendaires sont inamovibles ; mais il existe auprès de la Cour des comptes deux fonctionnaires révocables, un procureur général et un greffier. Le procureur général n’a, relativement à la police de la Cour et à la surveillance du service, que le droit d'adresser des réquisitions au premier président, à qui appartient l’action et la décision. 11 fait dresser un état de tous ceux qui doivent présenter leurs comptes à la Cour, et lorsqu’un comptable n'a pas produit le sien dans le délai fixé par les lois et règlements, il requiert contre lui l’application des mesures disciplinaires.

Le procureur général a la faculté de prendre communication de tous les comptes, quand il le juge nécessaire. Mais il y a certaines affaires qui doivent être communiquées au ministère public. Ce sont : 1° toutes les demandes en mainlevée, radiation ou translation d’hypothèques prises sur les biens des comptables, pour garantir la fidélité de leur gestion ; 2° les demandes en révision formées contre les arrêts de la Cour des comptes ; 3° le procureur général doit être appelé et entendu toutes les fois qu’un référendaire élève contre un comptable une prévention de faux.

Enfin le procureur général doit adresser au ministre des finances les expéditions des arrêts de la Cour, et correspondre avec tous les ministres pour les renseignements dont ils pourraient avoir besoin relativement à l’exécution des arrêts, mainlevées, radiations ou restrictions de séquestres, saisies-oppositions ou inscriptions hypothécaires et remboursements d’avances. Un décret du 17 juillet 1880 a porté le nombre des conseillers référendaires de 84 à 86, dont 26 de première classe et 60 de deuxième. Cette aug-

mentation a été faite pour modifier l’organisation du parquet. Un conseiller référendaire de première classe est chargé des fonctions d’avocat général, et un conseiller référendaire de deuxième classe des fonctions de substitut. Le procureur général est remplacé, en cas d’absence ou d’empêchement, par l’avocat général, et à défaut de celuici par son substitut.

Le greffier en chef assiste aux assemblées générales de la Cour et y tient la plume. Il veille à la garde et conservation des minutes et arrêts ; il fait enregistrer, par ordre de numéros et de dates, tous les comptes déposés au greffe de la Cour. C’est lui qui signe tous les certificats, expéditions et extraits des actes émanés de la Cour 1 .

La Cour des comptes, dont la juridiction s’étend sur tout le territoire -de la France, comme celle du Conseil d’Etat et de la Gourde cassation, est quelquefois juge d’appel et ordinairement juge unique en premier et en dernier ressort. Nous avons déjà dit que les comptes des receveurs municipaux sont examinés en première instance par les conseils de préfecture, sauf appel à la Cour, lorsque les revenus de la commune, de l'hospice ou établissement de bienfaisance ne dépassent pas 30,000 fr. 2. A part cette exception, les comptes sont directement présentés à la Cour des comptes, qui les juge souverainement. En cas d’erreur, le comptable lésé doit se pourvoir devant la Cour elle- même, en révision de son compte. La loi a tellement reconnu, en cette matière, la vérité de la maxime vulgaire : erreur n’est pas compte , qu’elle n’a fixé aucun délai pour former cette demande en rectification. Après s’être montrée sévère envers les comptables, pour empêcher toute malversation, elle a voulu éviter d’être injuste en créant des déchéances au profit du Trésor contre ceux qui servent l’État.

Une autre voie de recours est ouverte aux parties devant le Gonseil d’État délibérant au contentieux ; mais on n’en

* Tit. Y. de la loi du 16 septembre 1807.

* Pour juger si la commune ou rhospice ont 30,000 fr. de revenus, on ne doit compter que les revenus ordinaires . On prend ensuite une moyenne des trois dernières années.

peut faire usage que pour excès de pouvoir , incompétence, ou violation de la loi. Le Conseil d’État joue donc, à l’égard de la Cour des comptes, le rôle que la Cour de cassation remplit à l’égard des Cours d’appel et autres tribunaux statuant en dernier ressort. Comme la Cour de cassation, il doit rester étranger à la connaissance du fond, et, s’il casse, le compte revient à la Cour des comptes, où la seconde vérification est faite par une autre Chambre que celle dont l’arrêt a été annulé L

1 L’art. 90 de la Constitution du 4 novembre 1848 attribuait au tribunal des conflits les recours pour incompétence et excès de pouvoir contre les arrêts de la Cour des comptes.