EXPROPRIATION POUR CAUSE D’UTILITÉ PUBLIQUE

L’expropriation est l’application directe du principe social que l'intérêt particulier est subordonné à l’intérêt général. Sans elle, toute entreprise publique serait impossible, et le caprice d’un particulier malveillant ou aveugle pourrait arrêter les travaux les plus féconds. Aussi a-t-on de la peine à se faire l’idée d’une société régulière où le pouvoir n’aurait pas, pour r exécution de travaux d’intérêt général, le moyen de vaincre légalement les résistances du droit privé. On peut donc affirmer à jpriori que, sous une

1 Arr. dn Cons. d’Et. du 20 novembre 1822, qui étend les lois sur l’alignement aux chemins de halage. Pagès-Hoyes. Le Conseil d’Etat est revenu sur cette jurisprudence, arr. Cons. d’Et. des 17 juillet 1848 Comman ; 28 août 1844 Jourdain; 19 décembre 1848 Bataille .

* Lois administratives f p. 1125-1147.

forme ou sous une autre, cette institution a existé partout où les hommes ont vécu soumis à des lois, et que, si les codes sont muets, il y une a lacune dans les textes1. Aussi quel a été notre étonnement lorsque nous avons lu un passage où Proudhon enseigne que l’expropriation était inconnue des Romains 2 1 Ce qui n’est admissible pour aucune société organisée l’est encore moins pour le peuple romain, qui fut le plus grand constructeur de l’antiquité. Il est vrai qu’ Auguste (et non Commode, comme le dit Proudhon) renonça, d’après le récit de Suétone, au projet qu'il avait d’agrandir le forum pour ne pas faire violence à un propriétaire qui résistait. Mais cet acte de modération, que l'historien raconte à la louange du souverain, n’implique-t-il pas le droit de faire céder la propriété privée à l'intérêt général ? Si le pouvoir n’avait pas appartenu à l’empereur, y auraitil eu là une occasion de vanter la modération d’Auguste ?

Ce n’est pas seulement par une raison à 'priori qu’on peut affirmer que les Romains ont employé l’expropriation pour cause d’utilité publique. Des textes formels viennent à l’appui de cette proposition rationnelle. Ces textes sont peu nombreux au Digeste ; mais on en trouve plusieurs au Code Théodosien, et spécialement au titre De operibus publicis. Quelques-uns prouvent même qu’à Rome on expropriait les meubles comme les immeubles, les choses incorporelles, telles que les servitudes prédiales et les droits d’usufruit. Au nombre des choses mobilières se trouvaient les esclaves, qui pouvaient être mis àla torture, à la charge d’indemniser le propriétaire de l’esclave 3. La loi romaine

1 Merlin ( Répertoire , v° Retrait d’utilité publique ) retrouve l’origine de l’expropriation pour cause d’utilité publique jusque dans l’Ecriture sainte.

2 Suétone, Vie d’Octave Auguste, ch. 29 et 46. La réfutation du passage de Proudhon a été faite par M. de Fresquet, professeur de droit romain à la faculté de droit d’Aix, Revue historique, mars et avril 1S60, et par M. Garbouleau, Thèse pour le doctorat , p. 18 et 124. Cette matière a depuis lors été développée par plusieurs autres docteurs daus leurs thèses, MM. Saint-Raymond, p. 7, Auvray, p. 12 et Henri Pascalis.

3 Dig., I. 27, De adulteriis (lib XLVIII, tit. ’V) ; I. I. §§ 18 et 19, et I. 6. De quœstionibus (lib. XLVIII, tit. XVIII).

affranchissait aussi les esclaves qui dénonçaient les fauxmonnayeurs 1 et les déserteurs 2. Or cet affranchissement, qui était prononcé par la loi dans un intérêt général, n’était accordé que moyennant indemnité.

La vérité est qu’à Rome cette matière n’était pas réglementée par une loi complète et générale ; que, si le droit était reconnu, il était diversement appliqué; que, dans chaque affaire, se présentaient des particularités; qu’enfln il n’y avait aucune règle sur la nature de l’indemnité, sur la manière dont elle était fixée 3, sur les autorités préposées à l’expropriation 4, pas plus que sur le moment où l’indemnité était payable.

Nous trouvons dans notre ancien droit un état de choses semblable, et cette analogie s’explique par l'identité du régime. Le roi puisait dans sa toute-puissance le moyen de faire céder le droit privé, et, en ordonnant ces mesures, il fixait les conditions auxquelles les propriétés seraient prises. Aussi ne trouvons-nous dans l’ancien droit que des édits spéciaux et point d’ordonnance générale sur la matière.

Les écrivains sous l’ancien droit, se servent, pour dési-

1 L. 2 et 4 C. Just. Pro quibus causis servi, etc., etc, (liv. VII, tit. XIII).

2 L. I, De desertôribus (C. lib XII, tit. XLVI).

3 C’est l’opinion de M. Serrigny , Droit public et administratif romain, t. II, p. 2ÿ7 . M. de Fresquet, toc. cit., soutient que l’indemnité était fixée judiciairement et payéee préalablement. Mais il ne cite que quelques textes, desquels il est, à notre avis, impossible de tirer une propotion générale.

4 Les travaux publics dont l’exécution donnait lieu à l’expropriation étaient ordonnés par une loi : sous la République par les comices, et sous l’Empire par une constitution impériale. La loi spéciale désignait les antorités qui seraient chargées de faire exécuter les travaux C’étaient ordinairement les censeurs sous la République, et le préfet de la ville sous l’Empire. Les travaux étaient adjugés à des entrepreneurs, qui devaient s’entendre avec les particuliers à exproprier. En cas de résistance, on en référait aux censeurs et au préfet de la ville, dont l’autorité était assez grande pour vaincre, au moins indirectement, cet obstacle. Les censeurs particulièrement, sous la République, étaient, par la nature de leur charge, tellement puissants, que les particuliers ne devaient pas facilement résister à leur intervention en matière de travaux.

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gner cette institution, de l’expression Retrait d'utilité publique.

L’inviolabilité de la propriété privée était réclamée par un grand nombre de cahiers, et l’opinion publique demandait généralement qu’elle fût entourée de garanties qui la missent à l’abri des actes arbitraires. Aussi la déclaration des droits de l'homme, votée le 26 août 1789, annexée plus tard à la constitution du 14 septembre 1791 dont elle forma le préambule, posa-t-elle ce principe : « La propriété étant inviolable et sacrée, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »Ce principe fut reproduit, même sous une forme plus énergique, par l’art. 19 du préambule de la constitution du 24 juin 1793 : « Nul ne peut être privé de la moindre portion de sa propriété sans son consentement, si ce n’est lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. y> On retrouve une disposition semblable dans l’art. 358 de la constitution directoriale du 5 fructidor an III.

Pas un article, au contraire, de la constitution du 22 frimaire an VIII ne s’occupe de la question, et c’est seulement dans le Code civil, art. 545, que la règle est reproduite avec un changement notable. Au lieu de la nécessité publique qu’avaient exigée les constitutions de 1791, 1793, et de l’an III, le Gode civil permet d’exproprier pour raison d ' utilité publique . Depuis lors on n’a pas cessé d’exproprier pour cause d’utilité, et cette notion a été fort élargie, puisqu’on a compris sous ce mot les embellissements et ornements.

En vertu de ces dispositions, le propriétaire pouvait exiger une indemnité préalable, mais l’administration désignait les terrains à céder sans que la régularité de ses ordres fût contrôlée par les tribunaux, qui sont les gardiens naturels de la propriété privée. D’après la loi du 28 pluviôse an VIII, l’administration déterminait les parcelles, et le conseil de préfecture fixait l’indemnité (art. 4 de la loi du 28 pluviôse

an VIII). Ainsi la propriété était livrée à l’administration, et le principe de la juste et préalable indemnité n’était plus qu’un principe abstrait. La loi du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais ne changea pas cet état de choses ; elle étendit môme, à quelques égards, les pouvoirs de l’administration.

La réclamation énergique d’un citoyen contre la législation en matière d’expropriation émut Napoléon, et c’est à cette occasion qu’il écrivit de Schœnbrunn, le 29 septembre 1809, à Cambacérès une note brève et lucide qui a fixé les bases des lois postérieures sur la matière :

« D’abord, dit-il, il faut définir quelles sont les formes qui constatent l’utilité publique. Il faudrait que ce fût un sénatus-consulte, une loi ou un décret délibéré en conseil d’Etat. S’il prend fantaisie à un préfet d augmenter d’une aile ou d’un jardin la préfecture, la prison ou l’hôpital, ce ne doit pas être une raison pour exproprier aucun citoyen; il faut qu’un acte de l’autorité supérieure dise que cela est utile, - -Silo propriétaire n’est pas d’accord, la cause de sa discordance peut venir de deux raisons différentes : ou il croit que ce n’est pas le cas d’utilité; le préfet doit alors l’appeler au tribunal de première instance. Si le procureur impérial peut établir quê la dépossession est dans le cas d’utilité publique, le juge ordonne que le propriétaire ait à céder sa propriété, à nommer des experts et à se mettre en règle pour le contrat... Si le propriétaire refuse, parce que l’évaluation lui paraît insuffisante, alors les formes sont claires, et le juge, prononçant sommairament, ordonne l’expropriation à telles conditions. Alors l’expropriation n’a plus lieu par consentement mutuel, mais par sentence L »

Cette note distinguait avec beaucoup de netteté les trois périodes principales qui doivent être distinguées et qui l’ont été en effet par les lois subséquentes : 1° la déclaration d’utilité publique ; 2° la translation de propriété de l’expro-

* Correspondance de Napoléon Ier , t. XIX, p. 623.

prié à l’expropriant, et 3° la fixation de l’indemnité.

Les principes exposés dans la note de Schœnbrunn furent convertis en loi dès l’année suivante. L’art. 1er de la loi du 8 mars 1810 disposa que l’expropriation s’opérerait par Y autorité de la justice, et, d’après l’art. 2, les tribunaux ne pouvaient prononcer l’expropriation qu’autant que l’utilité avait été constatée dans les formes établies par la loi. « Ces « formes consistent, disait l’art. 3, dans le décret qui seul « peut ordonner des travaux publics ou achats de terrains « ou édifices destinés à des objets d’utilité publique. » L’indemnité était fixée par le tribunal, eu égard « aux baux « actuels, aux contrats de vente passés antérieurement, et « néanmoins aux époques les plus récentes, soit des fonds « voisins et de même qualité, aux matrices des rôles et à « tous les autres documents qu’il pourra réunir » (art. 16). Si ces documents étaient insuffisants pour l’éclairer, le tribunal pouvait nommer d’office un ou trois experts, dont le rapport, conformément aux principes généraux, ne liait pas les juges et ne valait que comme renseignement (art. 17). Quant aupayementde l’indemnité, il devait se faire préalablement à la prise de possession, ainsi que le prescrivait l’art. 545 C. civ. (art. 20). Le § 2 de l’art. 20 portait cependant que, dans le cas où des circonstances particulières rendaient impossible le payement préalable de l’indemnité, l’expropriant devait les intérêts de la somme, et que les intérêts seraient payables de six en six mois, sans que le payement du capital pût être retardé plus de trois ans, à moins que les propriétaires n’y consentissent. Les mots circonstances particulières étaient tellement élastiques que l’exception pouvait dévorer le principe de l’indemnité préalable ; car il était facile de trouver une circonstance particulière qui servît de motif pour renvoyer le payement du capital à trois ans après la prise de possession. Cependant l’art. 545 C. civ. était considéré comme l’expression de la règle générale, et la loi du 8 mars 1810 rendait hommage au principe dans l’article même qui fournissait le moyen de l’anéantir par les exceptions.

La division des périodes est fixée parla loi de 1810 d’une

manière en quelque sorte définitive, et nous la trouvons reproduite, dans le môme ordre, par les lois postérieures : 1° acte qui déclare l’utilité publique; 2° arrêté du préfet qui détermine les parcelles à exproprier ou arreté de cessibilité; 3° jugement qui prononce l’expropriation, à défaut de cession amiable par les propriétaires ; 4° fixation de l’indemnité; 5° payement préalable à la prise de possession.

Cette loi attribuait au chef de l’Etat le pouvoir d’ordonner tous les travaux ou achats par décrets ; mais, d’un autre côté, elle donnait des garanties à la propriété privée, puisqu’elle attribuait à la justice ordinaire l’expropriation et la fixation de l’indemnité. Au point de vue politique, on se plaignit, sous la Restauration, du pouvoir accordé au chef de l'Etat pour déclarer l’utilité publique ; mais l’administration, de son côté, ne manqua pas do faire observer que les tribunaux donnaient des indemnités excessives, et qu’à force de protéger la propriété privée, ils rendaient impossibles les entreprises les plus utiles. C’était une réaction exagérée contre la jurisprudence qu’avaient suivie les conseils de préfecture au temps où ils étaient chargés de fixer l’indemnité par l’art. 4 de la loi du 28. pluviôse an VIII. La législation ne fut cependant pas retouchée sous la Restauration ; mais après 1830 on reprit la question. Le 29 avril 1832, le nouveau gouvernement présenta un projet à la Chambre des pairs, et le 7 juillet 1833 fut promulguée une loi qui modifiait celle de 1810, principalement en ce que : 1° l’art. 3 exigeait, en règle générale et sauf quelques exceptions, une loi spéciale pour déclarer l’utilité publique ; 2° la fixation de l’indemnité était attribuée à un jury dont l’impartialité était garantie par la double qualité des personnes dont il se composait. Car, comme ; -propriétaires , ils étaient intéressés à ne pas commettre des injustices qui auraient créé des précédents contre eux, et comme contribuables ils avaient intérêt à ne pas grossir les indemnités qui étaient payables avec les fonds provenant de l’impôt.

La loi du 7 juillet 1833 ne prévoyait pas le cas où l’urgence ne permettrait pas de remplir les formalités de

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l’expropriation. L’art. 66 renvoyait à la loi du 30 mars 1831 qui avait édicté quelques dispositions exceptionnelles pour les travaux de fortifications, en ajoutant seulement que, si l’indemnité fixée provisoirement et consignée n’était pas acceptée par le propriétaire, elle serait définitivement réglée par le jury, conformément à la nouvelle loi. Mais l’expropriation d’urgence demeurait spéciale aux travaux de fortifications, et pour les travaux ordinaires il n’existait aucun moyen d’abréger les formes prescrites par la loi du 7 juillet 1833. Cette lacune fut comblée par la loi du 3 mai 1841, dont les art. 65 à 74 déterminèrent fies formes à suivre lorsque, par exception, il y aurait urgence dans l’exécution des travaux autres que ceux des fortifications. Indépendamment de cette importante innovation, la loi du 3 mai 1841 modifia, sur quelques points de détail, la loi du 7 juillet 1833. La loi du 3 mai 1841 est le véritable code de la matière (art. 77). Les lois de 1810 et de 1833 ne sont plus que des documents à consulter pour l’interprétation de la nouvelle loi ; car celle de 1810 a été formellement abrogée par l’art. 67 de la loi de 1833, et, quant à cette dernière, toutes ses dispositions ont été reprises une à une par la loi de 1841, qui forme un travail complet, ce qui emporterait abrogation virtuelle par voie de remplacement, alors môme que l’art. 77 n’aurait pas prononcé l’abrogation formelle. Après 1841 , la législation sur cette matière reçut une modification grave par le sénatusconsulte du 25 décembre 1852, dont l’art. 4 disposait que tous les « travaux d’utilité publique , notamment ceux « désignés par l’art. 10 de la loi du 21 avril 1832 et l’art. 3 « de la loi du 3 mai 1841, toutes les entreprises d’intérêt * général sont ordonnées ou autorisées par décrets del’Em- « percur dans la forme des règlements d’administration pu- « blique. » Mais ce sénatus-consulte a été, en ce qui concerne les travaux entrepris par l’Etat, remplacé par la loi du 27 juillet 1870, qui a remis en vigueur les dispositions de la loi du 3 mai 1841. Nous disons, en ceiqui concerne les travaux de V Etat, parce que l’art. 2 de la loi du 27 juillet 1870 dit qu’il n’est rien innové relativement à la déclaration

d’utilité publique pour les travaux publics des départemrnts et des communes*.

A quelles choses peut s’appliquer l’expropriation d’utilité publique ? — La loi du 3 mai 1841 ne s’occupe que des immeubles. L’administration peut se procurer, du moins en général, des meubles semblables à ceux qu’un propriétaire refuse de céder, et il n’y a pas lieu à combattre la résistance d’un particulier lorsque la nécessité ou Yutilitè peut être remplie d’une autre manière. Quelques dispositions cependant ont prévu des cas où il serait impossible de se procurer à l’amiable certains meubles déterminés. Ainsi les lois des 3 vendémiaire an Y et 14 messidor an YII règlent les réquisitions des moyens de transport d’armes, de fournitures et de vivres de guerre. La loi du 19 brumaire an III permet de faire des réquisitions de subsistances et autres fournitures pour cause de nécessité publique 2. La loi du 13 fructidor an Y oblige les propriétaires qui font des démolitions à prévenir les salpêtriers commissionnés qui ont le droit d’enlever les vieux matériaux, à la charge d'en payer la valeur, ou, si le propriétaire l’exige, de les remplacer par d’autres matériaux rendus sur place. La loi du 3 mars 1822, sur la police sanitaire, permet de détruire, même sans donner d’indemnité, les animaux et autres objets susceptibles de transmettre la contagion. En cas d’impossibilité, dit l’art. 5 de cette loi, de purifier, de conserver ou de transporter sans danger des animaux ou des objets susceptibles de transmettre la contagion, ils pourront être, sans obligation d'en rembourser la valeur , les

* Nous avons signalé plus haut plusieurs dispositions exceptionnelles : 1° la loi du 11 juin 1880 sur les chemins d'intérêt local, qui exige une loi sans distinction ; 2° la loi du 21 mai 1836, art. 13 et 16, sur les chemins vicinaux ; 3° la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales.

2 La matière des réquisitions militaires est aujourd’hui régie par la loi du 3 juillet 1877 et le décret du 2 août 1877. L’art. 5 de la loi énumère les fournitures ou prestations qui peuvent être l'objet de la réquisition. Le droit de réquisition est plus étendu en cas de mobilisation qu’en temps de paix pour les grandes manœuvres. Une loi du 1er août 1874 avait réglé la conscription des chevaux en vue de la réquisition. Cette loi est remplacée par les art. 36 et suivants de la loi du 3 juillet 1877 sur les réquisitions.

animaux tués et enfouis , les autres objets détruits et brûlés.

La loi du 3 mai 1841 ne s’applique meme pas à toutes les espèces d’immeubles. Elle a surtout pour objet les terrains bâtis ou non bâtis, c’est-à-dire les immeubles par nature. Quant aux immeubles par destination, ils ne seraient régis par cette loi qu’autant qu'ils feraient corps avec le fonds auquel ils sont attachés à perpétuelle demeure. S’ils pouvaient en être détachés sans détérioration matérielle, il n'y aurait pas lieu de les comprendre dans l'expropriation.

Les concessions de canaux, de havres, de chemins de fer, ont pour objet de conférer aux concessionnaires le droit de percevoir certaines taxes et, à plusieurs égards, elles ont un caractère emphytéotique. Pourront-elles être expropriées? Une loi spéciale du 29 mai 1845 a déterminé les conditions auxquelles serait effectué le rachat 'pour cause d’utilité publique des concessions de canaux. L’art. Importe que ce rachat ne pourra être ordonné que par une loi spéciale. Il faudrait adopter la même solution pour les chemins de fer. Le rachat en vertu d'une loi est le seul parti qu’il soit possible de prendre, d'autant plus que l’étendue du parcours sur un grand nombre d’arrondissements rendrait, sinon impraticable, au moins très difficile l’accomplissement des formalités prescrites par la loi de 1841.

Les concessions de mines créent une propriété distincte de la surface, et l’administration ne pourrait en prendre possession qu’en remplissant les formalités de la loi du 3 mai 1841. Mais si, au lieu d’une dépossession, le concessionnaire avait à subir une interdiction d’exploiter par mesure de police, il ne pourrait demander qu’une indemnité pour dommages. Encore faudrait-il que l’interdiction fût prononcée, non par des raisons de police uniquement, mais aussi dans l'intérêt d’une autre entreprise, par exemple d’une compagnie de chemin de fer L

1 La construction des chemins de fer a fait naître la question de savoir si, pour les tunnels, Tadministration était obligée d’exproprier la superficie. Le tribunal de la Seine et la cour d’appel de Paris

Les usiniers ont un droit acquis à leur concession : 4° sur les cours d’eau navigables ou flottables, lorsque l’acte de concession est antérieur au 1er avril 1566 * ; 2° sur les cours d’eau non navigables ni flottables, par cela seul que l’autorisation leur a été donnée en suivant les formes légales.

La jurisprudence du Conseil d’Etat décide que l’évaluation de la force motrice ne doit pas être comprise dans l’expropriation lorsque l’utilité publique demande la prise de possession des bâtiments qui renferment l’usine. Il en résulte que l’usinier étant exproprié pour les constructions, le jury doit fixer une indemnité correspondante à la valeur de l’édifice sans égard à la force motrice, et qu’à ce dernier point de vue l'usinier n’a qu’à s’adresser, par une action distincte, au conseil de préfecture pour obtenir la réparation du préjudice qu’il éprouve de ce chef par suite de Y exécution de travaux 'publics 2.

Après avoir énuméré les biens qui peuvent être expropriés, nous avons à rechercher dans quels cas on ne doit pas procéder par expropriation. En règle générale, il n’y a lieu à suivre les formalités de la loi du 3 mai 1841 qu’autant qu’il y a cession de propriété à l’expropriant. Cette proposition résulte de l’économie générale de la loi et des

avaient jugé que le sous-sol et la superficie ne formaient qu’une propriété et qu’on ne pouvait pas les exproprier l’un sans l’autre. Mais la Cour de cassation, partant de cette disposition qui permet d’acquérir un souterrain par prescription (art. 553, C. civ,), a décidé que le soussol pouvait être exproprié indépendamment de la superficie. Arr. du 1er avril 1866, Delamarre .

1 M. Duwarnet a soutenu, dans la Revue critique , t. II, p. 744, que même après 1566, les concessions sur les cours d’eau navigables purent être faites valablement par les rois. Il en donne pour raison que les rivières navigables furent classées dans le petit domaine , lequel demeura constamment aliénable. En tout cas, ajoute-t-il, ces concessions auraient été rendues incommutables par la loi du 12 mars 1820 sur les domaines engages, et par l’expiration du délai de trente ans à partir du 14 ventôse an VII.

2 Cons. d’Et.,arr. des 20 juin 184 8, Chevalier ; 22 juin 1850, Rambaud; 29 mars 1851, Chevalier et Truchon ; 13 août 1851, Rouxel; 28 ruai 1852 Nodal et 27 août 1857 Robo et Méhéreuc de Saint-Pierre . — V* dans le même sens Jousselin, Revue critique , livraison de janvier 1852. Contra, Delamarre et Peyronny, p. 99, n° 106, et Aueoc, Confér. t. Il, p. 526, n° 837.

travaux préparatoires ; elle est également confirmée par les discussions d’où étaient sorties les lois antérieures de 1810 et de 1833 L

La cession de la propriété privée pour cause d’utilité publique a, dans certains cas, lieu sans que les formalités de la loi du 3 mai 1841 aient été remplies. Nous avons déjà vu, en nous occupant de l’alignement, que les lignes des plans généraux coupent souvent les maisons, et qu’au moment de la démolition, le terrain sur lequel s’élevait la partie retranchable est ajouté à la voie publique. Réciproquement le riverain peut être obligé, au moins indirectement, d’avancer sur la voie publique en acquérant les parcelles qui sont devenues disponibles par suite du rétrécissement de la rue ou du déplacement de son axe. L’indemnité dans ces deux cas sera fixée par le jury. Il y a cession d’une propriété immobilière pour cause d’utilité publique dans le premier cas 1 2 * 4, et dans le second il s’agit d’une espèce de droit de préemption analogue à celui qui est consacré par l’art. 60 de la loi du 3 mai 1841.

En sens inverse, quelques dispositions plus exceptionnelles encore ont étendu les formes du règlement de l’indemnité à des cas où il n’y avait pas cession de la propriété privée. C’est ce qui a été ordonné :

1° Pour l’évaluation du droit de pêche dans les rivières qui sont rendues navigables (L. du 16 avril 1829, art. 3) ;

2° Pour la fixation de l’indemnité due aux propriétaires dont les maisons sont détruites dans la zone de servitudes auxquelles donne lieu le voisinage d’un chemin de fer (L. du 13 juillet 1843);

1 V. exposé fait au Corps législatif en 1810 par Riboud (Locré,

t. IX, p. 744) et discours de M. Laplagne-Barris dans la discussion de la loi de 1843 sur les chemins de fer ( Moniteur de 1844, p. 840 et 893). — La cour d’Agen a décidé, le 22 novembre 1861, qu’il n’y avait pas lieu de procéder par voie d’expropriation lorsqu’il s’agit d’établir un tunnel de chemin de fer. La conséquence de cet arrêt serait qu’il y

aurait lieu seulement à indemnité pour dommages causés par l’exécution de travaux publics. Mais il y a plus que dommage, car l’administration prend possession et devient propriétaire du sous-sol dans la partie traversée. C’est ce qui rend l’expropriation indispensable.

4 Avis du Conseil d’Etat des 1er avril et 13 juin 1830.

I’KÉCIS DU COURS

3° La fixation de l’indemnité due aux propriétaires pour suppression de leurs maisons autour des magasins de poudre, conformément à la loi du 22 juin 1834. — Mais ces exceptions sont écrites dans des textes formels, et elles ne font que confirmer le principe général d’après lequel « il « n'y a lieu à expropriation d’utilité publique que dans les cas « où il y a cession amiable ou forcée , soit par jugement, soit par « la vertu de la loi , d’une propriété privée immobilière. »

Qui peut exproprier ? — Le droit d’exproprier appartient incontestablement à l’Etat, au département et à la commune. Plusieurs articles de la loi du 3 mai 1841 le supposent, et notamment l’art. 3, dont la terminologie s’accorde avec celle de l’art. 30 de la loi du 16 septembre 1807. L’Etat, le département et la commune ne pourraient cependant exproprier que pour des entreprises ayant pour objet des services publics. Ainsi ce moyen ne pourrait pas être employé pour augmenter le domaine privé de l’Etat, du département ou de la commune ; car, sous ce rapport, ces personnes morales ne sont que des propriétaires ordinaires, et les affaires qui concernent leur domaine privé n’ont pas le caractère d’utilité publique qu’implique l’expropriation. Le même art. 3 suppose que l’expropriation peut être poursuivie par des compagnies particulières ; mais ces compagnies ne procèdent qu’en vertu d’une subrogation aux pouvoirs de l’Etat, du département ou de la commune. 11 est cependant des sociétés qui ont un droit propre d’expropriation : ce sont les associations syndicales autorisées , dont nous avons déjà parlé, conformément à la loi du 21 juin 1863, art. 18.

Le conseil d’Etat a consacré le droit d’expropriation au profit des fabriques d’églises, et la loi du 24 juillet 1873 a autorisé, pour la construction de l’église de Montmartre, l’expropriation d’utilité publique par l’archevêque de Paris représentant l'archevêché, personne morale 1 * * 4 .

1 Dans la discussion que souleva la loi sur l'église de Montmartre,

on cita contre ma proposition un passage de mon ouvrage où je ne

reconnaissais le droit d’expropriation qu’à l’Etat, au département et à la

commune. J’avais en effet soutenu cette opinion dans mon livre

Déclaration d’utilité publique. — Les lois de l’an VIII, de 1807 et de 1810 attribuaient au chef du pouvoir exécutif la déclaration d'utilité publique, et la législation ne fut pas modifiée sur ce point jusqu’à la loi du 21 avril 1832. Un amendement introduit dans la loi du budget, et qui devint l’art. 10, consacra le principe que, pour autoriser les travaux publics, une loi serait nécessaire. Cette règle spéciale fut reproduite dans l’art. 3 de la loi du 7 juillet 1833, qui prescrivit l’autorisation par une loi spéciale dans tous les cas. Le principe fut restreint par la loi nouvelle, qui, suivant l’importance des travaux, tantôt exigeait une loi et tantôt seulement un décret. D’après l’art. 3 de la loi du 3 mai 1841, une loi spéciale était nécessaire pour déclarer l’utilité publique des grands travaux entrepris par l’État, les départements, les communes ou les compagnies. — Par exception une ordonnance du chef de l’État suffisait pour les routes départementales, pour les ponts et pour l’exécution des embranchements n’excédant pas 20,000 mètres de route, de canaux ou de chemins de fer.

Le sénatus- consul te du 25 décembre 1852 modifia sur ce point la loi du 3 mai 1841 : « Tous travaux d’utilité publique, disait l’art. 4, notamment ceux désignés par l’art. 10 de la loi du 21 avril 1832 et l’art. 3 de la loi du 3 mai 1841, toutes les entreprises d’intérêt général sont autorisées ou ordonnées par décret de l’empereur. — Ces décrets sont rendus dans les formes prescrites pour les règlements d’administration publique. » Ainsi, un décret

( Précis , p. 573 de la 3e édition). Mais la pratique s’était prononcée contre mon sentiment en autorisant l’expropriation par une fabrique d’église. Les mêmes motifs pouvaient être invoqués en faveur de l’archevêché, personne morale. Dans le doute et ne pouvant pas moi seul trancher la question, je présentai un projet de loi pour faire vider le débat par la Chambre, et l’archevêque a été autorisé à exproprier, mais comme substitué à l’ administration. En 1854, lorsque pour ouvrir l’avenue du Bois de Boulogne (de l’Impératrice) on voulut sortir des conditions ordinaires, le gouvernement présenta un projet de loi spécia. qui couvrait J’exceptiou. Or, en 1854, un décret suffisait pour déclarer l’ utilité publique des travaux, qu’ils fussent entrepris par l’Etat, par les départements ou par les communes (Sénatus-consulte du 25 décembre 1852).

suffisait désormais pour déclarer l’utilité publique; mais l’examen en conseil d’État était exigé comme pour les règlements d’administration publique, ce qui impliquait la nécessité de la délibération en assemblée générale.

La loi du 27 juillet 1870 a rétabli à peu près complètement le système de la loi du 3 mai 1841. Tous les grands travaux publics entrepris par l’État1 ou par les compagnies concessionnaires, avec ou sans péage, avec ou sans subside du trésor, avec ou sans aliénation du domaine public, ne peuvent être autorisés que par une loi rendue après une enquête administrative. Un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique et également précédé d’une enquête pourra autoriser l’exécution des canaux et chemins de fer d’embranchement de moins de vingt kilomètres, les ponts et tous autres travaux de moindre importance. Nous avons vu plus haut que des dispositions spéciales attribuent la déclaration d’utilité publique aux conseils généraux pour les chemins vicinaux de grande communication et aux commissions départementales pour les chemins vicinaux ordinaires. D’après la loi du il juin 1880, art. 2, dernier §, l’utilité publique pour les chemins de fer d’intérêt local est déclarée par une loi, et cet article ne fait aucune distinction. Il en résulterait cette anomalie qu’une loi serait toujours exigée pour déclarer l’utilité publique d’un chemin de fer d’intérêt local, même ne fût-il qu’un embranchement au-dessous de 20,000 mètres, tandis qu’un décret serait suffisant dans le même cas pour un chemin de fer d’intérêt général. Cependant, comme le texte de la loi du 11 juin 1880 ne parle pas des embranchements , on peut soutenir que l’art. 2, § dernier ne s’applique qu’aux lignes principales des chemins d’intérêt local, et que, pour les embranchements, la distinction faite parla loi du 27 juillet 1870 s’applique aux chemins de fer d’intérêt local comme à ceux d’intérêt général.

1 Nous avons fait observer plus haut que la loi du 27 juillet 1870 n’a rétabli les distinctions de la loi du 3 mai 1841 que relativement aux travaux de l’Etat, et n’a rien innové quant aux travaux des départements et des communes.

La loi du 27 juillet 1870 dit que la déclaration d’utilité publique, qu’elle soit faite par une loi ou par un décret, doit être précédée d’une enquête administrative. Les formes de cette enquête ont été déterminées, en ce qui concerne les travaux de l’État et des départements, par une ordonnance du 18 février 1834, qu’a complétée l’ordonnance du 15 février 1835 pour les cas où les travaux s’étendent sur plusieurs départements ; et, relativement aux travaux communaux, par une ordonnance du 23 août 1835.

Supposons que le décret qui déclare l'utilité publique ait été rendu sans que les formalités de l’enquête administrative aient été observées, quelles seraient les conséquences de cette omission ? C’est une règle générale que dans les cas où certaines formalités sont prescrites pour la garantie des particuliers, leur inobservation emporte un excès de pouvoirs qui donne ouverture au recours devant le Conseil d’État. Faisant ici l’application de ce principe, nous décidons que le décret qui déclare Futilité publique * pourra être attaqué pour excès de pouvoirs, si les formalités de l’enquête administrative n’ont pas été remplies. Il y aurait également lieu à recours pour la même cause, si le décret n’avait pas été rendu dans la forme des règlements d’administration publique, lorsque cette garantie est exigée par la loi.

Mais faut-il aller plus loin et donner à l’autorité judiciaire le droit de refuser l'expropriation par la raison que le décret déclarant l’utilité publique n’aurait pas été précédé d’une enquête ? L’art. 14 de la loi du 3 mai 1841 dit que le « tribunal prononce l’expropriation sur la produc—

« tion des pièces constatant que les formalités prescrites « par l’art. 2 du titre Ier et par le titre II de la présente loi « ont été remplies. j> Or l’enquête n’a été prescrite que par l’art. 3 du titre I91'. L’expropriant n’est donc pas tenu de justifier de l’enquête ; par conséquent, le tribunal n’a pas

1 Cette doctrine a été consacrée par le Conseil d’Etat dans trois arrêts rendus le 27 mai 1856, de Pommereu, Camuzat-B usser oies et Audiffred. Arr. du 26 décembre 1873, G arrêt.

488 FRÉCIS DU COURS

à rechercher si cette formalité a été oui ou non remplie L

En ce qui concerne le fonds, aucun recours ne peut être élevé par les parties intéressées contre le décret qui déclare Futilité publique. L’utilité est une question d’administration pure, et elle ne peut être l’objet d’aucun débat contentieux.

La déclaration d’utilité publique doit être expresse et faite par un décret spécial. Ainsi, on ne pourrait pas induire cette déclaration de l’approbation donnée par décret au budget d’une commune, quoique dans ce budget il y eût des crédits ouverts pour les travaux d’utilité communale qui rendraient l’expropriation nécessaire.

Qu’arriverait-il si l’administration, sans décret qui déclare l’utilité publique, sans aucune formalité préalable, se mettait en possession de la propriété privée et y faisait exécuter des travaux ? D’abord l’art. 438 du Code pénal ne serait pas applicable au propriétaire qui, par des voies de fait, s’opposerait aux travaux ; car cet article suppose que les travaux ont été autorisés par le gouvernement. En outre, les agents d’exécution qui auraient envahi les terrains illégalement pourraient être condamnés à des dommagesintérêts pour violation de la propriété privée. Ordinairement aussi les faits accompagnant cette invasion illicite renfermeront quelques-uns des délits prévus par les art. 434 et suivants du Code pénal sous la rubrique : Destructions , dégradations , dommages .

Arrêté de cessibilité. — Le décret qui déclare l’utilité publique ne désigne que l’ensemble du travail, et, s’il s’agit d’une route, d’un canal, d’un chemin de fer, fixe les points extrêmes avec quelques points intermédiaires principaux. Il reste à déterminer les parcelles dont la cession

1 La doctrine contraire a été consacrée par arrêt de la Cour de cassation du 13 janvier 1840, qui a rejeté un pourvoi du préfet de la Drôme contre un jugement par lequel le tribunal civil de Montélimart avait refusé d’ordonner l’expropriation, par la raison que l'enquête n’avait pas eu lieu. Mais V. C. cass., arr. du 14 décembre 1842, Maillier.

est nécessaire pour l’exécution de l’entreprise, et cette désignation est faite par un arrêté du préfet qu’on appelle arreté de cessibilité (art. il de la loi du 3 mai 1841). Cet arrêté est préparé par des mesures qui sont énumérées dans les art. 4 à 10.

D’abord les ingénieurs ou autres gens de l’art lèvent, dans chaque commune, le plan des parcelles des terrains ou édifices dont la cession leur paraît nécessaire pour l’exécution des travaux. Il n’est pas indispensable que le plan parcellaire soit conforme à celui qui accompagnait l’avant-projet ; car il pourrait se faire que des études nouvelles eussent déterminé les ingénieurs à suivre un nouveau tracé. Quoique le plan parcellaire doive, autant que possible, se rapprocher du plan cadastral, la loi n’exige pas une entière conformité ; mais elle veut que les propriétaires des parcelles soient désignés comme ils le sont à la matrice cadastrale. C’est une facilité accordée à l’administration, qui, sans cette disposition, aurait été obligée (chose qui aurait souvent été longue et difficile) de rechercher les véritables propriétaires. Le plan indique aussi la section où est située la parcelle et le numéro de la matrice cadastrale 1 .

Le plan reste déposé pendant huit jours à la mairie de la commune où les parcelles sont situées, afin que chacun puisse en prendre connaissance (art. 5). Ce délai est franc, ainsi que cela fut reconnu dans la discussion de la loi 2. Mais quel est son point de départ ? 11 est, d'après l’art. 6, fixé par l’avertissement donné collectivement aux parties intéressées de prendre communication du plan déposé à la mairie. Cet avertissement est publié à son de trompe ou de caisse dans la commune, et affiché tant à la principale porte de l’église du lieu qu’à celle de la mairie. Il est en outre inséré dans l’un des journaux publiés dans l’arron-

1 Les extraits de la matrice réclamés par les ingénieurs pour la levée du plan sont visés pour timbre gratis. Décis. du ministre des finances du 20 octobre 1838.

* Observations présentées par M. Gillon à la Chambre des députés (Duvergier, 1841, p. 126).

dissement, ou, s'il n’en existe aucun , dans l’un des journaux du département. La loi prescrit de faire un avertissement collectif. Il y aurait donc irrégularité si les parties substituaient à cette forme des avertissements individuels. Vainement soutiendrait-on que les avertissements individuels ont naturellement plus d’efficacité que les avertissements collectifs ; le législateur a eu ses raisons pour préférer une forme qui fait marcher la procédure avec unité et donne à toutes les parties intéressées le même point de départ. La publication, l’affiche et l'insertion, sont prescrites à peine de nullité ; car l’art. 0 qui les ordonne est dans le titre II, et d’après l’art. 14 le tribunal doit vérifier si les formalités du titre II ont été remplies.

Le maire certifie les publications et affiches et ouvre un procès-verbal sur lequel il mentionne les observations et réclamations qui sont présentées verbalement. Les comparants signent le procès-verbal, et les observations adressées par écrit au maire sont annexées au procès-verbal (art. 7). La clôture du procès-verbal est faite à l’expiration des huit jours pendant lesquels le plan doit rester déposé à la mairie.

Après le délai de huitaine, une commission se réunit au chef-lieu de préfecture pour examiner les observations et réclamations. Cette commission est présidée par le souspréfet. Elle se compose en outre :

1° De quatre membres du conseil général ou du conseil d’arrondissement ;

2° Du maire de la commune où les propriétés sont situées ;

3° De l’un des ingénieurs chargés de l’exécution des travaux.

Les propriétaires qu’il s’agit d’exproprier ne peuvent pas faire partie de la commission. — La commission ne délibère valablement qu’autant que cinq de ses membres au moins sont présents. — Dans le cas où le nombre des membres présents serait de six, et où il y aurait partage d’opinions, la voix du président est prépondérante (art. 8).

La commission reçoit, pendant un nouveau délai de huit

jours, les observations des parties intéressées. Elle les appelle toutes les fois qu’elle le juge nécessaire et donne son avis. Les opérations doivent être déterminées dans le délai de dix jours, après quoi le procès-verbal est adressé par le sous-préfet au préfet. Si les opérations n’avaient pas été mises à fin dans le délai, le sous-préfet, dans les trois jours qui suivent son expiration, devrait transmettre au préfet le proces-verbal et les documents recueillis. Il ne s’agit pas ici du procès-verbal de la commission, puisqu’elle n’a pas terminé ses opérations. Au moins ce procès-verbal ne serait-il qu’un acte incomplet. La loi a voulu parler d’un procès-verbal dressé par le sous-préfet et indiquant l’état auquel ont été conduites les opérations (art. 9).

Si la commission approuve le projet d’expropriation tel qu’il a été déposé dans le plan déposé à la mairie, l’instruction est terminée. Mais il pourrait se faire qu’elle fût d’avis d’y apporter quelques modifications. En ce cas, le sous-préfet donnerait aux intéressés un nouvel avertissement collectif, dans la forme prescrite par l’art. 6, c’est-àdire au moyen de publications, affiches et insertions dans les journaux. Cet avis est le point de départ d’un nouveau délai de huit jours pendant lequel le procès-verbal et les pièces sont déposés au secrétariat de la sous-préfecture. Les propriétaires intéressés peuvent en prendre communication et fournir leurs observations. Dans les trois jours qui suivent, le sous-préfet transmet les pièces à la préfecture (art. 10). Si la commission pense qu’il y a lieu d’adopter le tracé proposé par les ingénieurs, « le préfet détermine « par un arrêté les propriétés qui doivent être cédées et « indique l’époque à laquelle il sera nécessaire d’en prendre « possession ». Que si, au contraire, la commission est d’avis de modifier le plan du tracé que proposent les ingénieurs, le préfet doit surseoir jusqu’à ce qu’il ait été prononcé par l’administration supérieure. L’administration supérieure pourra, suivant les circonstances, ou statuer définitivement ou ordonner qu’il sera procédé, de nouveau, à tout ou partie des formalités prescrites (art. 11).

L’arrêté de cessibilité doit indiquer les noms des proprié-

taires, tels qu’ils sont portés sur la matrice cadastrale L Quoique l’art. 11 ne l’exige pas formellement, cette proposition résulte de ce que le jugement d’expropriation, d’après l’art. 14, ordonne la cession des terrains désignés dans l’arrêté du préfet, et qu’en vertu de l’art. 15, extrait de ce jugement est notifié aux propriétaires. Or ces dispositions impliquent que le jugement énonce les propriétaires, la nature et la contenance des parcelles. — La loi veut que l’arrêté soit motivé et qu’il vise le procès-verbal, ainsi que les documents y annexés, c’est-à-dire qu’il constate l’accomplissement des formalités prescrites par les art. 5,6,7, 8 et 10.

L’arrêté de cessibilité peut-il être attaqué par la voie contentieuse? Il y avait dans l’art. 1 1 de la loi du 7 juillet 1833 un paragraphe final d’après lequel l’arrêté de cessibilité était qualifié de « décision définitive et sans recours « au Conseil d’Etat ». Cette disposition n’a pas été reproduite dans l’article correspondant de la nouvelle loi. Les législateurs de 1841 trouvèrent qu’il y avait des inconvénients à ce que l’administration fût liée par le caractère définitif de l’arrêté de cessibilité. Ils voulurent, au contraire, qu’elle pût revenir sur sa première détermination, et, mieux éclairée, adopter un autre tracé, en remplissant à nouveau les formalités nécessaires. Le changement a donc été fait seulement pour indiquer, par une nouvelle rédaction, que l’expropriant conservait sa liberté d’action, même après la désignation des parcelles à céder2.

La réunion de la commission, conformément aux art. 8, 9 et 10, suppose qu’il s’agit de travaux intéressant plusieurs communes et dont l’étendue demande un examen qui porte

' Lorsque la propriété de l’immeuble à exproprier est contestée, l’admiuistration ne pouvait pas être obligée d’attendre la fin du débat. Elle aurait été obligée de suspendre les travaux pendant longtemps et de sacrifier l’utilité publique. Aussi la loi permet-elle d’exproprier sur le propriétaire porté au cadastre. Les contestations auront pour objet, après l’expropriation, l’attribution de l’indemnité.

* Delalleau et Jousselin, n° 128; Dufour, Exprop., n°36; Delamarre et de Peyronny, p. 150, n° 172. L’arrêté de cessibilité peut être attaqué pour excès de pouvoir. Arr. C. d’Et. du 13 février 1874, André et Champctier .

sur l’ensemble. Ces formalités n’auraient donc pas leur raison d’être dans le cas où l’entreprise serait limitée à une seule commune.