DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET DISPOSITIONS EXCEPTIONNELLES

Les contrats de vente, quittances et autres actes relatifs à l’acquisition des terrains peuvent être passés dans la forme des actes administratifs ; la minute restera déposée au secrétariat de la préfecture, expédition en sera transmise à l’administration des domaines (art. 56). Le préfet étant seul chargé de l’administration dans le département (art. 2 de la loi du 28 pluviôse an VIII), c’est à lui qu’appartient la compétence pour dresser les actes en la forme administrative ; mais il peut déléguer ses pouvoirs au souspréfet ou au maire l. L’acte ainsi rédigé est authentique et fait foi de sa date à l’égard des tiers ; il a même la force exécutoire 2, et sa force probante ne pourrait être combattue que par l’inscription de faux. Au reste, l’emploi de la forme administrative n’est pas obligatoire, et il arrive souvent que l’administration préfère employer le ministère des notaires dont l’expérience inspire aux intéressés une confiance particulière.

Que l’acte soit fait en la forme administrative ou passé devant notaire , le contrat sera toujours un contrat de droit commun, dont l’interprétation ou l’application appartiendra aux tribunaux ordinaires. Le conseil de préfecture ne serait compétent que pour statuer sur les questions relatives à la forme de l'acte, par exemple dans le cas où il s’agirait de savoir si l’acte a été revêtu de l’approbation de l’autorité supérieure 3.

Les notifications et significations qui sont mentionnées

1 Circul. du ministre des travaux publics du 26 décembre 1840.

2 Nous avons décidé plus haut que les actes en forme administrative pouvaient contenir la stipulation d’une hypothèque conventionnelle, mais n’emportaient pas, de plein droit, une hypothèque générale. — MM. Delamarre et de Peyronny (p. 569, n° 681) enseignent, sans discuter la question, que l’acte emporte hypothèque générale (art. 14, tit. II de la loi des 28 octobre-5 novembre 1790). V. C. cass., arr. du 12 janvier 1885, Préfet des Basses-Pyrénées .

- 3 Trib. des conflits, décis. du 14 mars 1850, Ajasson de Gransagne. Dufour, n° 45, et Delamarre et de Peyronny, p. 571, n° 690.

dans la loi du 3 mai 1841 sont faites à la diligence du préfet toutes les fois que l’expropriation est poursuivie pour l’État ou pour le département. On admet qu’il en serait de môme (argument tiré de l’art. 9 de la loi du 21 mai 1836) lorsqu’il s’agirait de chemins vicinaux de grande communication. Si les travaux ont un caractère purement communal; les notifications et significations seront faites à la requête du maire. Elles peuvent être confiées à des huissiers suivant le droit commun; mais l'art. 57 admet en outre la faculté de les faire faire par des agents de V administration dont les procès-verbaux font foi en justice. Deux conditions sont donc exigées : 1° qu’il s’agisse d’un agent de l’administration 1 ; 2° que les procès-verbaux fassent foi en justice. Il n’est pas nécessaire qu’ils aient force probante jusqu’à inscription de faux, mais seulement qu’ ils fassent foi, sauf la preuve contraire 2.

Les plans, procès-verbaux, certificats, certifications, jugements, contrats, quittances et autres actes faits en vertu

1 Les mots : agents de V administration ne peuvent pas s’entendre des préposés institués pour un service spécial, tels que les employés des douanes. Car leurs procès-verbaux ne font foi, ordinairement du moins, que pour les faits qui rentrent dans l’ordre de leur service. MM. Gillon et Stourm ( Code des municipalités, p. 205), et MM. Delamarre et Peyronny (p. 574, n° 604). — Contra, Delalleau, n° 979.

2 Quels sont les agents de l’admiuistration dont les procès-verbaux font foi en justice? Ce sont :

Les gardes champêtres ;

Les gardes du génie (L. du 29 mars 1806, art. 2);

Les portiers-consigne des places de guerre (décr. du 16 septembre 1811, art. 15);

Les gardes et ageuts forestiers (art. 176 et 177 C. for.) ;

Les conducteurs des ponts et chaussées (décr. du 16 décembre 1811, art. 112) ;

Les agents voyers (L. du 21 mai 1836, art. 11);

Les agents de la navigation (L. du 29 floréal an X, art. 2) ;

Les piqueurs et cantonniers-chefs dûment commisssionnés et assermentés (L. du 23 mars 1842, art. 2);

Les porteurs de contrainte (arr. du 16 thermidor an VII, art. 24 et Code pénal, art. 209) ;

Les gendarmes (instr. crim., art. 72; loi du 3 mai 1844, art. 22);

Les gardes-pêche (Loi du 3 mai 1844, art. 22) ;

Les commissaires de police,

Nous empruntons cette énumération à MM. Delamarre et de Pej'ronny, p. 574, n° 694.

de la loi du 3 mai 1841, seront visés pour timbre et enregistrés gratis. Il ne sera perçu aucun droit pour leur transcription au bureau des hypothèques. Les droits perçus antérieurement à l’arrêté de cessibilité seront même restitués lorsque, dans le délai de deux mois à partir de la perception, il sera justifié que les immeubles acquis sont compris dans cet arrêté. La restitution des droits ne pourra s’appliquer qu’à la portion des immeubles qui aura été reconnue nécessaire à l'exécution des travaux (art. 58).

Si les terrains acquis pour des travaux d'utilité publique ne reçoivent pas cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit peuvent en demander la remise (art. 60, § 1). Que faut-il entendre par ayant droit1? Cette expression a fait naître la question de savoir si l’acquéreur d'une parcelle contiguë à celle qui avait été expropriée peut agir en vertu de l’art. 60, ou bien si ce droit appartient, comme toutes les actions, aux héritiers de celui qui avait été exproprié. Le seul motif à faire valoir en faveur de l’acquéreur tient à ce qu’il est plus intéressé qu'aucun autre à se prévaloir de l’art. 60. Mais de ce qu'il a intérêt, même un intérêt supérieur, à requérir la remise des terrains non •employés, il ne résulte pas qu’il ait le droit de l'exiger. Il n’est qu’un successeur à titre particulier et ne succède qu'aux droits formellement conférés par son titre. Si l’exproprié lui avait cédé le droit éventuel à profiter de l’art. 60, le prix aurait été fixé en conséquence; mais si le titre est muet, l’acquéreur n’a pas acquis la faculté résultant de l’art. 60, et il ne serait pas juste de lui en donner les avantages, puisque cet avantage n’est point entré dans les éléments du prix. Les actions sont transmises aux héritiers lorsquelles n’ont pas été attribuées spécialement à un successeur particulier par un titre ou par une disposition formelle L

1 L’opinion contraire est soutenue par MM. Delamarre et de Peyronny (p. 605, n° 726). Ces auteurs donnent un motif qui me paraît être contraire à leur conclusion : « Le principe de l'inviolabilité de la propriété, auquel l'expropriation porte une atteinte si grave, ne suffitil pas d’ailleurs pour justifier un privilège qui a pour but de rendre la

Si les immeubles expropriés avaient été employés à une autre destination que celle pour laquelle l’expropriation avait été faite, l’art. 50 ne serait pas applicable. En effet, lorsqu’ils reçoivent une autre destination, on ne peut pas dire, comme l’exige l’art. GO, que les immeubles restent sans emploi 1 .

L’art. 60 s’applique aux terrains acquis par les départements et les communes 3, môme par les concessionnaires3,

aussi bien qu’aux parcelles expropriées par l’Etat. Maison se demande si les terrains expropriés antérieurement à la loi de 1833 sont soumis à rétrocession à défaut d’emploi. Le doute tient à ce que la loi du 8 mars 1810 ne contient aucune disposition relative à ce sujet, et qu’il y aurait rétroactivité si la loi de 1833 et celle de 1841 étaient étendues à des faits consommés avant leur promulgation. Mais cette rétroactivité étant favorable aux propriétaires et leur conférant une simple faculté, on admet dans la pratique que la réquisition tendant à rétrocession s’applique, sans distinction d’époques, à toutes les parcelles expropriées et restées sans emploi.

Si l’expropriant, pendant le temps qu’a duré la possession et avant la loi du 3 mai 1841, avait fait des améliorations, il en serait évidemment tenu compte dans

propriété à elle-même? » Il nous semble cependant que la propriété a été atteinte dans la personne de l’exproprié et non dans celle de l’acquéreur à titre particulier. Ce n’est pas la propriété qu’il faut protéger, c'est le propriétaire, et l’article n’a pas été fait pour rendre la propriété à elle-même, mais pour rendre au propriétaire la parcelle qui lui aurait été enlevée. M. Daffry de la Monnoye a adopté la même doctrine que MM. Delamarre et de Peyronny (n° 5, p. 454).

< Les tribunaux sont compétents pour décider si l’héritier on le successeur à titre particulier ont droit à invoquer l’art. 60. Arr. Cons. d’Etat du 1er avril 1840. Mais c’est l’autorité administrative qui seule peut décider si les terrains expropriés sont inutiles à l’exécution des travaux. G. cass., arr. des 29 mars 1842, ■préfet de la Nièvre , et 28 décembre 1852, préfet du Rhône.

- L’art. 60 de la loi de 1841 dit : la somme moyennant laquelle les terrains ont été acquis, » et cette rédaction générale a été adoptée à dessein, sur la proposition de M. Vivien, pour remplacer celle de 1833 qui disait : « la somme moyennant laquelle D’Etat était devenu proprie'- « taire. »

3 Cette proposition résulte de l’art. 63.

la fixation du prix. Il est vrai que, d’après l’art. 60 § 2, à défaut d’accord amiable sur le prix, la fixation en est faite par le jury, et que la somme allouée à l’expropriant nepeut pas dépasser celle moyennant laquelle les terrains ont été acquis. La disposition ajoute meme que le jury ne peut, en aucun cas, excéder cette limite. Mais ces termes, quelque absolus qu’ils soient, ne doivent pas être appliqués à outrance et jusqu’à l’injustice. L’expropriant avait pu de bonne foi faire des améliorations aux parcelles expropriées avant la loi qui a permis de requérir la rétrocession, et ce serait enrichir l’exproprié ou ses ayants cause sans motif que de leur rendre les terrains améliorés pour le prix qu’on leur avait donné de terrains en mauvais état.

Lorsque les terrains ne doivent pas recevoir d’emploi, un avis publié dans la forme prescrite par Part. 6, c’est-à-dire par publication, affiches et insertion dans les journaux, fait connaître les terrains que l’administration est dans le cas de revendre. Dans les trois mois de cette publication, les anciens propriétaires qui veulent réacquérir la propriété desdits terrains sont tenus de le déclarer ; et dans le mois de la fixation, wsoit amiable, soit judiciaire, ils doivent passer le ^contrat de rachat et payer le prix : le tout à peine de déchéance du privilège que la loi leur accorde (art. 61). L’application de cet article est réglée par une ordonnance du 22 mars 1835.

Nous avons vu que les chemins vicinaux ont été, au point de vue de l’expropriation, l’objet de quelques dispositions spéciales. D’après l’art. 15 de la loi du 21 mai 1836, combiné avec l’art. 86 de la loi du 10 août 1871, les arrêtés d’élargissement attribuent à la voie publique les portions de terrains non bâtis qui sont pris sur les propriétés riveraines. L’indemnité n’est pas, en ce cas, préalable, et elle est fixée par le juge de paix sur un rapport d’experts. Les experts sont nommés, l’un par le sous-préfet, l'autre par le propriétaire. En cas de désaccord, le tiers expert est désigné par le juge de paix L

1 L’art. 17, auquel renvoie l’art. 15, dit que le tiers expert sera nommé par le conseil de préfecture; mais il faut remarquer que, dans

Quant aux travaux d’ouverture et de redressement, la prise de possession des terrains nécessaires à leur confection ne peut avoir lieu que moyennant une juste et préalable indemnité. Mais les formes de l’expropriation ont été simplifiées par l’art. 16 de la loi du 21 mai 1836. En quoi consistent les différences ? 1° L’utilité publique est déclarée par arrêté de la commission départementale, au lieu de l’être par décret ; 2° le tribunal d’arrondissement n’est pas obligé de désigner un de ses membres pour magistrat directeur ; il peut aussi choisir le juge de paix du canton, ce qui serait impossible dans l’expropriation ordinaire ; 3° le magistrat directeur a voix délibérative pour l’expropriation en matière de chemins vicinaux, tandis qu'aux termes de la loi de 1841, il doit, même à peine de nullité, s’abstenir de prendre part à la délibération du jury. D’après la loi du 21 mai 1836, c’est le magistrat directeur qui préside le jury, tandis que, d’après la loi du 3 mai 1841, le président est choisi par les jurés au commencement de la délibération. 4° Le jury n’est composé que de quatre personnes, au lieu de douze. Le tribunal choisit, en conséquence, sur la liste générale dressée par le conseil général pour l'arrondissement, quatre jurés titulaires et trois jurés supplémentaires. L’administration et la partie intéressée ont le droit d’exercer chacune une récusation péremptoire, au lieu de .deux que permet la loi de 1841, et si la récusation est faite, les titulaires sont remplacés par les jurés supplémentaires.

L’action en indemnité des propriétaires pour les terrains qui auront servi à la confection des chemins vicinaux et pour extraction des matériaux, sera prescrite par le laps de deux ans (art. 18 delà loi du 21 mai 1836). Cette disposition suppose que l’administration s’est mise en possession des terrains avant le règlement de l’indemnité ; car il est

le cas de l’art. 17, le conseil de préfecture juge le fond, tandis que dans le cas de l’art. 15 c’est le juge de paix qui est compétent. La loi a évidemment voulu que le tiers expert fût choisi par le juge du fond. MM. Dumay (t. Il, n° 527) et Serrigny ( Traité de la compétence, etc., 1” édit., t. II, u° 721), Mais Y. 2' édit., t. III, n° 964, p. 466. Cons. d’Et., arr. du 26 avril 1844, Breton.

évident que si le propriétaire avait gardé la possession, aucune prescription ne courrait contre lui. Elle implique aussi que l'indemnité n'a pas été fixée ; car si elle était réglée, il n’y aurait qu’une action de payement; et l'art. 18 ne dit pas que la prescription de deux ans soit applicable à l'action en payement; il ne parle que de Y action en indemnité, ce qui doit s'entendre de l’action pour en obtenir le règlement. La différence est facile à saisir. Tant que l’indemnité n’est pas fixée, l’administration qui s’est mise en possession sans obstacle peut croire que le propriétaire renonce à toute réclamation et que les avantages qu’il retire des travaux d'utilité publique lui paraissent être une compensation suffisante à lapertede sa propriété. Il est donc naturel qu’une courte prescription ait été appliquée à cette situation. Au contraire, lorsque le propriétaire a fait régler son indemnité, on ne doit pas présumer sa renonciation, et c’est pour cela que l’action en payement reste soumise aux règles en matière de prescription.

En cas de changement de direction ou d'abandon d’un chemin vicinal, en tout ou en partie, les propriétaires riverains de la partie de ce chemin qui cessera de servir de voie de communication pourront faire leur soumission de s’en rendre acquéreurs et d'en payer la valeur qui sera estimée dans la forme déterminée par l’art. 17 (art. 19 de la loi du 21 mai 1836). La valeur sera donc fixée par le conseil de préfecture après expertise. Le droit de préemption accordé par l'art. 19 de la loi sur les chemins vicinaux est bien distinct de celui qui est écrit dans l’art. 60 de la loi sur l’expropriation. L’art. 60 de la loi de 1841 suppose que l’exproprié ou ses ayants droit réclament la rétrocession de parcelles qu’on leur avait prises, tandis que l’art. 19 de la loi du 21 mai 1836 accorde aux riverains la préemption du chemin abandonné, alors même qu’ils n’auraient jamais été propriétaires des terrains qui ont servi à faire la chaussée.

La loi du 3 mai 1841 a conféré au propriétaire exproprié pour partie le droit de requérir l’acquisition intégrale dans certains cas que nous avons distingués en interprétant l’art. 50. Mais elle n’accorde pas à l’adminis-

tration la faculté réciproque d'exproprier plus qu’elle n’a besoin pour l’exécution de : ces travaux. Quelques atteintes cependant ont été portées à ce principe général par des lois spéciales. L’art. 13 de la loi des 13-22 avril 1850 a autorisé les communes, lorsqu’un état d’insalubrité est le résultat des causes extérieures et permanentes ou que les causes ne peuvent être détruites que par des travaux d’ensemble, à exproprier la totalité des propriétés comprises dans le périmètre des travaux. « Les portions de ces propriétés, ajoute l'art. 13, qui, après l’assainissement opéré, resteraient en dehors des alignements arrêtés pour les nouvelles constructions, pourront être revendues aux enchères publiques, sans que, dans ce cas, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit puissent demander l’application des art. 60 et 61 de la loi du 3 mai 1841. »

Une disposition analogue a été consacrée par le décretloi sur les rues de Paris, du 26 mars 1852, art. 2. « Dans tout projet d’expropriation pour l’élargissement, le redressement ou la formation des rues de Paris, l’administration aura la faculté de comprendre la totalité des immeubles atteints lorsqu’elle jugera que les parties restantes ne sont pas d’une étendue ou d’une forme qui permette d’y élever des constructions salubres. — Elle pourra pareillement comprendre dans l’expropriation des immeubles en dehors des alignements lorsque leur acquisition sera nécessaire pour la suppression d’anciennes voies jugées inutiles. — Les parcelles de terrains acquises en dehors des alignements et non 'susceptibles de recevoir des constructions salubres seront réunies aux propriétés contiguës, soit à l’amiable, soit par l’expropriation de ces propriétés conformément à l’art. 53 de la loi du 16 septembre 1807. — La fixation du prix de ces terrains sera faite suivant les mêmes formes et devant la môme juridiction que celle des expro= priations ordinaires. — L’art. 54 de la loi du 3 mai 1841 est applicable à tous les actes et contrats relatifs aux terrains acquis pour la voie publique par simple mesure de voirie. »

Quoiqu'il ait été fait spécialement pour la ville de Paris,

ce décret-loi peut être appliqué à d’autres villes aux conditions suivantes : 1° que le conseil municipal ait fait une demande d’extension, et 2° que cette demande ait été approuvée par un décret. L’extension, toutes les fois qu’elle aura été ordonnée, emportera l’application du décret du 27 décembre 1858; car ce dernier décret est l’interprétation du premier, et par conséquent on doit le considérer comme formant avec lui un tout indivisible. Est-il possible d’admettre l’application du décret de 1852 sans le faire suivre de son interprétation et de son complément 1 ?

Le décret-loi n’accorde le droit d’expropriation totale que s’il est impossible d’élever des constructions salubres sur les parcelles restantes. Pour faire décider cette question, le décret du 27 décembre 1858 ordonne de procéder à une enquête à l’effet de provoquer les observations et oppositions des propriétaires intéressés. S’il y a des oppositions, l’art. 2 du décret du 27 décembre 1858 dispose qu’en ce cas l'expropriation ne peut être autorisée que par un décret rendu en Conseil d'Etat. Ce décret vide-t-il d'une manière définitive les oppositions, ou bien les propriétaires peuvent-ils se pourvoir par la voie contentieuse contre le décret qui ordonne, à leur égard, l’expropriation intégrale ? La question de salubrité n’est pas du nombre de celles qui peuvent être débattues en audience publique, sur plaidoiries ; elle appartient à l’ordre de l’administration pure ou même de la police sanitaire. Aussi sa nature nous parait-elle inconciliable avec la discussion par la voie contentieuse. Est-ce à dire que les particuliers, si ce système était adopté, n’auraient pas de juges? C’est toujours le conseil d’Etat qui prononcera, et entre les deux doctrines il n’y aura de différence que celle de la procédure. Le décret du 27 décembre 1858, en statuant qu’il serait prononcé par un décret en conseil

1 M. Chauveau {{Journal de droit administratif, année 1859) décide cependant que l’application du décret du 26 mars 1852 n’entraîne pas celle du décret du 27 décembre 1858, parce que ce dernier ne contient pas, comme le premier, une disposition qui autorise cette extension. Mais cette lacune est, à notre avis, comblée par la maxime : Accessorium sequitur principale.

d’État, a établi la seule forme qu’il lut possible d’adopter, ou égard à la nature de la réclamation. Lorsque la question n’est pas susceptible d’un débat contentieux, les seuls juges qui puissent être appelés à prononcer sont les conseils chargés de préparer l'action administrative par leurs avis 4.

Le décret-loi du 26 mars 1852 ne s’est pas borné à étendre des servitudes établies par les lois antérieures, il en a créé de nouvelles et notamment l’obligation de demander le nivellement. « A l'avenir, porte l’art. 3, l’étude de tout plan d’alignement de rue devra nécessairement comprendre le nivellement; celui-ci sera soumis à toutes les formalités qui régissent l’alignement. Tout constructeur de maisons, avant de se mettre à l'oeuvre, devra demander l’alignement et le nivellement de la voie publique au-devant de son terrain, et s’y conformer. »

L’exécution de cet article a donné lieu à plusieurs difficultés. Il est arrivé, par exemple, qu’après avoir donné un nivellement à un propriétaire qui s’y est conformé, la ville de Paris n’a fait exécuter les travaux de déblai que longtemps après l'achèvement de la construction privée. Aussi le propriétaire s’est-il, dans l’intervalle, trouvé en contrebas de la voie publique de manière à ne pouvoir pas sortir de sa maison. Des demandes en indemnité pour dommages temporaires ayant été formées sur le fondement de cette exécution tardive des travaux, le conseil d’État les a repoussées. Le motif du rejet était tiré de ce que l'administration, en délivrant le nivellement, n’avait fait qu’autoriser le propriétaire à construire, mais n’avait contracté aucun engagement d’achever les travaux dans un délai déterminé 2.

* MM. Delamarre et de Peyronny (p. 730, n° 878) décident que le pourvoi contentieux doit être admis, et ils citent, indépendamment d’un article de M. Chauveau ( Journal de droit administratif de 1859), un passage de M. Duvergier {Collection des lois, 1858, p. 251. Mais le passage de ce dernier qu’ils invoquent ne parle pas de pourvoi contentieux et ne peut fournir aucun argument.

* Cons. d’Et., arr. des 10 février 1865, 6 décembre 1865, Candas et 13 juillet 1866, Richard

Quelquefois aussi le préfet de la Seine n’a pas délivré les nivellements en se fondant sur ce que des projets étaient préparés d’après lesquels le niveau serait modifié. Ces décisions ayant été attaquées par la voie contentieuse, le conseil d’Etat a répondu avec raison qu’il n’y avait pas lieu à statuer parce que le propriétaire pouvait, en présence de cette réponse négative, agir à son gré et sous sa responsabilité. C’est ce que plusieurs propriétaires ont fait. Ils ont bâti en suivant le niveau actuel. Non seulement aucune poursuite n’a pu être dirigée contre eux pour contravention, mais ils ont pu, selon nous, exiger des dommagesintérêts lorsque plus tard les travaux de nivellement ont modifié et gêné les accès de leur construction ' .