ADMINISTRATION CENTRALE. PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Le président est le chef du pouvoir exécutif, et par conséquent celui de l’administration. Âlais, tandis qu’il exerce le pouvoir exécutif pour tout ce qui a un caractère politique, les détails de l’administration ont été, presque entièrement, délégués aux agents subordonnés; certaines matières seulement sont réservées au chef de l’Etat, et l’on peut dire qu’en matière d’administration, la délégation est la règle, tandis que la réserve n’est que l’exception. C’est le président qui, par exemple, concède les mines; qui exerce la tutelle administrative des établissements ecclésiastiques,et, en certains cas, celles des personnes morales autres que les établissements de cette nature ; qui autorise l’établissement des

octrois, dans les cas où leur établissement n’est pas de la compétence du conseil municipal. Quoique cette énumération soit courte, les exemples cités suffisent pour démontrer que le chef de l’Etat administre, et que plusieurs jurisconsultes ont eu bien tort d’affirmer qu’il était en dehors de l'administration. Il est vrai que la plus grande partie des attributions administratives sont déléguées aux ministres, et que les attributions réservées au président sont peu nombreuses; mais les cas que nous venons de citer suffisent pour établir qu’une partie des attributions, en matière administrative, a été retenue par le chef de l’Etat.

Le pouvoir réglementaire du chef de l’Etat, dont nous avons parlé plus haut* appartient au droit public et au droit administratif : au droit public, puisque l’exercice de ce pouvoir sert à compléter la loi ; au droit administratif , parce qu’il procure l’application des principes de la loi aux détails de la pratique.

MINISTRES

Le nombre et la division des ministères ne sont pas fixés par la loi, et toutes les modifications qu’exigent les besoins du service peuvent être faites par décret. Mais les crédits 'que nécessiterait la création d’un ministère ne pourraient être ouverts qu’en vertu d’une loi. Aujourd’hui les départements ministériels sont au nombre de onze.

1° Le ministère de la justice et des cultes ;

2° Le ministère des affaires étrangères ;

3° Le ministère de l’intérieur ;

4° Le ministère des finances ;

5° Le ministère de la guerre ;

6° Le ministère de la marine et des colonies ;

7° Le ministère de l’instruction publique et des beaux-arts ;

8° Le ministère des travaux publics ;

9° Le ministère de l’agriculture ;

10° Le ministère du commerce ;

11° Le ministère des postes et télégraphes;

Le mouvement général de chaque ministère dépend du ministre, qui manifeste sa volonté par des instructions, des ordres ou des décisions. Les instructions sont tantôt générales et tantôt individuelles, suivant qu’elles s’adressent à tous les fonctionnaires de la même catégorie ou à un fonctionnaire pour une affaire spéciale. Les ordres sont des injonctions envoyées à un fonctionnaire, pour lui prescrire un acte déterminé. Quoique l’ordre soit plus impératif que l’instruction, celle-ci n’est cependant pas moins obligatoire pour le subordonné qui la reçoit; d’un autre côté, elle

le couvre par la responsabilité ministérielle. L’ordre et l’instruction sont l’un et l’autre des actes de propre mouvement que le ministre fait, sans être provoqué par la demande des parties ; au contraire, les décisions ministérielles sont rendues sur la réclamation des parties ou le référé des agents inférieurs.

Parmi les décisions ministérielles, les unes sont d'administration pure et ne peuvent pas être attaquées devant le Conseil d’Etat ; les autres, au contraire, sont rendues en matière contentieuse, et donnent lieu au recours devant le Conseil d’Etat. Nous verrons ultérieurement en quoi consistent Y administration pure et les matières contentieuses .

Le droit de faire des règlements obligatoires, à l’égard du public, n’a pas été délégué aux ministres, mais ils peuvent faire des instructions réglementaires pour leurs subordonnés, qui seront obligés de s’y conformer en leur qualité de fonctionnaires. S’ils les violaient comme administrés , ils ne seraient passibles d’aucune peine pour l’infraction aux dispositions de l’instruction. Pour l’interprétation des lois ou règlements, les instructions ministérielles n’ont qu’une autorité purement doctrinale.

Si les ministres n’ont pas reçu le pouvoir de réglementer, ils ont le droit d’annuler ou d’approuver les arrêtés réglementaires des préfets ; mais cette compétence est bornée à la faculté d’opposition, et ne va pas jusqu’à remplacer l’initiative du préfet par celle du ministre ; celui-ci ne pourrait pas substituer un règlement départemental à un règlement qu’il aurait annulé.

conseil d’état.

L’organisation et les attributions du Conseil d’Etat sont déterminées par l’art. 4 de la loi sur les pouvoirs publics du 25 février 1875, par les lois du 24 mai 1872 et du 13 juillet 1879, et par le règlement du 2 août 1879.

Personnel du Conseil d’Etat. — Le conseil est composé :

1° Du garde des sceaux, ministre de la justice, président;

2° De trente-deux conseillers d’Etat en service ordinaire ; c’est parmi les conseillers en service ordinaire que sont désignés par décret le vice-président du Conseil et les quatre présidents de section ;

3° De dix-huit conseillers d’Etat en service extraordinaire.

Les ministres ont rang et séance au Conseil d’Etat; ils y ont aussi voix délibérative, soit à l’assemblée générale, soit aux séances de section, à deux conditions ;

1° Qu’il s’agisse d’une affaire non contentieuse ; 2° que cette affaire soit de celles qui dépendent de leur département ministériel.

11 y a auprès du conseil : 1° vingt-quatre maîtres des requêtes;

2° trente-six auditeurs, dont 12 de première classe, et 24 de seconde; 3° un secrétaire général avec rang de maître des requêtes. Les conseillers d’Etat en service ordinaire ou extraordinaire, les maîtres des requêtes, les auditeurs de première classe et Je secrétaire général sont nommés par décret. Les auditeurs de deuxième classe sont désignés par le concours.

Les auditeurs de première classe sont nommés pour un temps qui n’est pas limité; c’est la véritable pépinière du Conseil d’Etat. Ceux qui sont parvenus à la première classe sont destinés à faire leur carrière dans le conseil; leur traitement est de la moitié du traitement des maîtres des requêtes.

Les auditeurs de deuxième classe ne sont nommés que pour quatre ans. S’ils n’entrent pas dans la première classe, ils cessent leurs fonctions à l'expiration de ce délai. La deuxième classe est une véritable école d’administration pour la préparation des administrateurs: car ils sortent ordinairement du conseil pour entrer dans les fonctions actives.

Délibérations du Conseil d’Etat. — La délibération au Conseil d’Etat se fait de trois manières :

1° En assemblée générale;

2° En séance de section ;

3° En assemblée publique délibérant au contentieux.

Dans quels cas le Conseil d’Etat doit-il délibérer en assemblée générale? Quand il s’agit d’examiner 1° les projets de loi et les règlements d’administration publique; 2° les projets de décret qui ont pour objet une des affaires énumérées par l’art. 7 du décret du 2 août 1879 ou règlement du Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat est pai’tagé en cinq sections, qui sont :

1° La section de la législation, de la justice et des affaires étrangères ;

2° La section de l’intérieur, de l’instruction publique, des cultes et des beaux-arts ;

3° La section des finances, de la guerre, de la marine, des colonies et de l’Algérie;

4° La section des travaux publics, de l’agriculture, du commerce.

5° La section du contentieux (art. 10 de la loi du 24 mai 1872 et art. 1er du règlement intérieur du 21 août 1872).

Indépendamment des affaires administratives envoyées par le ministère auquel elle correspond, chaque section est chargée de préparer la rédaction des projets de loi sur les matières de sa compétence. Mais le garde des sceaux ou le vice-président du conseil d’Etat peut réunir à la section compétente soit la seclion de législation soit telle autre section qu’il croira devoir désigner (art. 1 et 2 du règlement intérieur).

Le jugement des affaires contentieuses se divise en deux par-

ties : 1° la délibération de la section ; 2° la discussion, en audience publique, devant une assemblée composée des membres de la section et de huit conseillers d’Etat en service ordinaire, choisis dans les autres sections (deux par section), par le vice-président du conseil délibérant avec les présidents de section,; (Loi du -1 3 juillet 1879, art. 5.) — Ces conseillers adjoints ne peuvent être remplacés que par une décision prise dans la forme qui est suivie pour leur désignation (art. 17 de la loi du 24 mai 1872).

En matière contentieuse, le Conseil d’Etat ne se borne pas à émettre des avis ; il rend des arrêts et « statue souverainement » (art. 9 delà loi du 24 mai 1872). La loi actuelle a fait retour, sur ce point, au système qu’avait adopté la loi de 1849 et substitué le principe de la justice déléguée au principe de la justice retenue > qui avait prévalu dans les autres lois sur le Conseil d’Etat.

ADMINISTRATION DEPARTEMENTALE. PREFETS.

Dans noire organisation départementale, Yaction administrative est confiée au préfet et la délibération à deux conseils, dont l’un est nommé par le chef de l’Etat et l’autre par les électeurs : 1° le conseil de préfecture et 2° le conseil général.

Les préfets sont nommés par décret sur la proposition du ministre de l’intérieur, sans condition d’àge ni de capacité ; car la loi n’en exige aucune. Ils sont également révoqués par décret, sur l’initiative du ministre de l’intérieur. Quoiqu’ils dépendent, au point de vue des questions de personnel, du ministère de l’intérieur, ils correspondent directement avec chaque ministre pour les affaires ressortissant à son département ministériel; ils sont, dans cette mesure, les subordonnés de tous les ministres, qui peuvent leur adresser des instructions et des ordres. On doit donc plutôt voir en eux les représentants du chef de l’Etat, dans le département, que ceux du ministre de l’intérieur; car leur compétence dans le département s’étend à tous les services administratifs, et ressemble, en petit, à celle du chef de l’Etat.

11 est facile de ramener à quelques idées principales les diverses attributions du préfet :

1° Il est l’agent politique et administratif du gouvernement, et comme tel il est chargé de veiller à l’exécution des mesures prises par l’autorité centrale, dans l’intérêt de l’ordre général et du principe que le gouvernement représente. A son tour, il a le droit de donner des ordres aux sous-préfets et aux maires, pour communiquer l’impulsion venue du centre aux dernières extrémités

de l’organisation administrative. Il n’a, du reste, pas besoin d’attendre des ordres, et il peut ou doit agir en vertu des pouvoirs généraux qui lui appartiennent.

A ce titre, le préfet est chargé de prendre toutes les mesures qui concernent l'exécution et la publication des lois.

En ce qui concerne l’exécution des lois, le préfet a spécialement reçu le pouvoir de faire des règlements qui mettent les principes généraux, écrits dans la loi, en harmonie avec les besoins locaux du département. Son pouvoir réglementaire diffère du pouvoir réglementaire du Président, indépendamment de l'étendue du ressort, en ce qu’il est limité non seulement par les lois, mais encore par les règlements généraux. Les règlements préfectoraux n’ont d’application que dans le département; ils n’obligent pas les habitants en dehors du département. En d’autres termes, la compétence réglementaire du préfet est territoriale. Quant à l’application du règlement, elle n’est obligatoire qu'à partir du jour où il a été publié d'après les usages des lieux.

2° Le préfet représente l’Etat comme personne morale, et c’est par lui et contre lui que doivent être intentées les actions concernant le domaine.

3° Le préfet est le représentant du département considéré comme personne morale ; mais la qualité de représentant de l’Etat prédomine en lui, et c’est pour l’Etat qu’il agit dans les procès entre le domaine et le département. Le département, en ce cas, este en justice par un membre de la commission départementale (art. 54 de la loi du 10 août 1871).

4° Enfin, le préfet a des attributions nombreuses comme tuteur des départements, des communes et des établissements publics.

Le décret de décentralisation du 25 mars 1852 et celui du 13 avril 1861 ont beaucoup étendu les pouvoirs des préfets, en matière de tutelle administrative. Dans un grand nombre de cas où la législation antérieure exigeait l’autorisation du pouvoir central, l’homologation peut maintenant être accordée par’ le préfet. Aux décrets de 1852 et 1861 sont annexés quatre tableaux contenant l'énumération des affaires décentralisées, et ces tableaux sont désignés par les quatre premières lettres de notre alphabet.

Secrétaires généraux. — Avant la loi du 21 juin 1865 sur les conseils de préfecture, il n’y avait de secrétaires généraux que dans les préfectures de première, de deuxième et quelquesunes de troisième classe. Ces fonctions étaient remplies, dans les^ autres préfectures de troisième classe, par un conseiller de préfecture désigné à cet effet. Mais la loi précitée, généralisant cette institution, a disposé qu'il y aurait un secrétaire général dans toutes les préfectures, et a soumis ces fonctionnaires à la division en trois classes.

Comme les préfets, les secrétaires généraux sont nommés et révoqués par décret, sur la proposition du ministre de l’intérieur. Aucune condition d'âge ni de capacité n’est exigée par la loi.

Le secrétaire général a quelques attributions propres et peut recevoir des délégations du préfet. Il a pour attributions propres la surveillance des registres sur lesquels sont inscrits les arrêtés du préfet et ceux du conseil de préfecture ; il doit veiller à ce que ces actes soient constamment tenus à jour. C’est le secrétaire général qui signe les ampliations ou expéditions des pièces déposées aux archives de la préfecture. La loi du 21 juin 1865, art. 5, et le décret du 30 décembre 1862 l’ont chargé de remplir, près des conseils de préfecture, jugeant en audience publique, les fonctions de ministère public.

Indépendamment de ces attributions propres, le secrétaire général peut recevoir du préfet les délégations qui lui confient une partie de l’administration départementale ; cette délégation, lorsqu’elle a un caractère permanent, est soumise à L'approbation du ministre de l’intérieur. Que si, au contraire, le préfet empêché voulait seulement se faire remplacer, par intérim, pour tout ou partie de l’administration départementale, il pourrait déléguer le secrétaire général sans l’approbation du ministre de l’intérieur, pourvu cependant que l’empêchement ne vint pas d’une absence hors du département . En cas d’absence hors du département, au contraire, la délégation au secrétaire général ne peut être faite qu’avec l’agrément du ministre de l’intérieur.