N° %. BIENS DU DOMAINE PRIVÉ DE D'ÉTAT

38. On lit dans le préambule du décret du 1er décembre 1790, que le domaine national, que le décret appelle * domaine public, a fourni pendant plusieurs siècles la principale et presque l’unique source de la richesse nationale, et qu’il a longtemps suffi aux dépenses ordinaires du gouvernement. La destination de ces biens est donc de subvenir aux dépenses publiques. On conçoit l’importance de ce domaine à une époque où les contributions publiques étaient inconnues ou mal organisées. A mesure que les besoins de l’Etat ont augmenté, le revenu des domaines nationaux s’est trouvé insuffisant; il a fallu recourir à l’impôt. Les domaines ne sont plus que l’une des sources du revenu des Etats, et leur importance va en diminuant. Tout en veillant à leur conservation, l’Assemblée constituante condamne en quelque sorte le principe, en constatant que « des possessions foncières, livrées à une administration générale, sont frappées d’une sorte de stérilité, tandis que dans la main de propriétaires actifs et vigilants, elles se fertilisent, multiplient les subsistances, animent la circulation, fournissent des aliments à l’industrie et enrichissent l’Etat. » Nous n’insistons pas sur cette question, qui appartient à l’économie politique plutôt qu’au droit.

I, Des biens sans maître.

33. Aux termes de l’article 539, tous les biens vacants et sans maître appartiennent au domaine public. L’édition primitive du code civil, celle de 1804, portait que ces biens appartenaient à la nation ; ce qui était plus exact. Sous l’empire, la nation disparut, et on l’effaça du code Napoléon. Pour être exact, il eût fallu dire que les biens sans maître appartiennent à 1 Etat. C’est ainsi que s’exprime l’article 713, oui reproduit la disposition de l’article 538.

Le principe des articles 539 et 713 s’applique aux immeubles quand il y en a de vacants, ce qui ne peut guère arriver que dans les grandes calamités, la peste ou la guerre, et alors même l’Etat succéderait par droit de déshérence. Pour qu’il y ait lieu à l’application du principe, il faut supposer qu’un propriétaire abandonne un immeuble dans l’intention de ne l’avoir plus ; ce qui n’ar-, rivera guère dans nos sociétés modernes ou les hommes sont si avides de propriété. Quant aux meubles, le principe ne s’applique que dans les cas où il n’y a pas lieu au droit d’occupation. 11 s’est présenté une singulière application de la loi. Une personne confectionne des pièces de drap avec de la laine volée; les propriétaires de la laine ne réclamant pas, le voleur agit contre l’Etat en restitution des pièces de drap. Il fut jugé que l’Etat était devenu propriétaire en vertu des articles 538 et 713. La chose volée reste la propriété du maître; si celui-ci ne la revendique pas, c’est une chose vacante qui, à ce titre, appartient à l’Etat, Donc la laine volée était devenue la propriété de l’Etat. Restait à savoir si l’ouvrier n était pas devenu propriétaire par la spécification. Or, d’après l’article 570, c’est le propriétaire de la matière qui, par droit d’accession, acquiert la propriété de la nouvelle espèce, sauf à rembourser le prix de- la main-d’œuvre. Ainsi l’Etat était devenu propriétaire, et en même temps débiteur du voleur, pour le prix de la main-d’œuvre (i).

40. L’article 539 attribue encore à l’Etat les biens des personnes qui décèdent sans héritiers ou dont les successions sont abandonnées. D’après notre droit héréditaire, l’Etat est appelé à succéder comme successeur irrégulier, lorsqu’il n’y a ni héritier légitime, ni enfants naturels, ni conjoint survivant (art. 768). L’Etat succède encore quand les héritiers ou successeurs irréguliers abandonnent la succession, c’est-à-dire ne la réclament pas. Le siège de cette matière est au titre des Successions.

(1) Montpellier, 23 avril 1844 (Dalloz, 1845, 2, 90)

des biens.

domaine public. Dès lors elle ne peut sortir du domaine public que par une nouvelle concession ; cest donc le nouveau concessionnaire qui en acquiert la propriété. L’ancien concessionnaire ne peut pas se plaindre; cest un événement fortuit, un cas de force majeure qui la dépouillé. Lorsque la mer envahit une propriété riveraine, cette terre entre dans le domaine public, puisqu’elle devient une partie du rivage*; et tant quelle continue à être couverte par les Ilots, elle ne peut sortir du domaine public que par un acte de concession, comme nous venons de le dire. N’en doit-il pas être de même d’une terre concédée? Où est la raison de différence entre la terre concédée et la terre non concédée? C’est la nature qui décide : l’homme est ici hors de cause.

La cour de cassation a jugé la question en sens contraire, et nous croyons qu’elle a bien jugé (1). Ce pas n’est l’article.538, dit la cour, qui forme le terrain 'du débat; il ne s’agit pas de décider ce qui est rivage de la mer et ce qui est relais; il s’agit de savoir quels sont les effets d'une concession faite par l’Etat, quels sont les droits du concessionnaire, quelles sont les obligations du gouvernement. Ce n’est donc pas une question de distinction des biens, c’est une question de transmission de propriété ; il faut chercher la raison de décider dans les principes suivant lesquels la propriété s’acquiert, se transmet et se perd. Or, dans l’espèce, le concessionnaire est devenu propriétaire en vertu d’un titre émané de l’Etat; a-t-il perdu sa propriété par l’une des causes juridiques que la loi admet? On n’en invoque d’autre contre lui que l’envahissement des terres par les flots de la mer, d’où serait résulté un changement de propriété, une vraie mutation ; la terre, dit-on, qui était relais est devenue rivage; donc elle est devenue propriété de l’Etat : et peut-elle devenir propriété de l’Etat sans cesser d’être propriété privée? Ici est l’erreur, dit la coui de cassation. Un propriétaire perd-il sa propriété par cela seul qu il est dans 1 impossibilité temporaire d’exercer

(1) Arrêt de rejet du 28 décembre 1864 (Dalloz 18 conclusions contraires de l’avocat général Fabre (ibic

1, 139). Voyez les p. 140 et suiV.j.

ses droits? Non, certes. Donc le concessionnaire primitif a conservé son droit, malgré l’occupation temporaire du terrain litigieux par la mer ; et il en reprend l’exercice dès que les flots de la mer 11e couvrent plus ses fonds.

Il y a une objection et elle est très-grave. Sans doute, le propriétaire conserverait son droit s’il n était intervenu aucun changement dans la propriété. Mais il y a eu un changement; le relais est redevenu rivage, et comme tel il est entré dans le domaine public de l’Etat ; partant, diton, le concessionnaire a cessé d’être propriétaire. La cour de cassation avoue que le terrain litigieux est devenu une dépendance du domaine public pendant tout le temps qu’il était couvert périodiquement par les hautes marées. Mais de ce que le terrain envahi par la mer est rentré dans le domaine public, doit-on conclure que l’Etat est dégagé des obligations qu’il a contractées comme vendeur? 11 ne doit aucune garantie à l’acheteur du cas fortuit qui l’empêche de jouir de sa propriété; mais aussi cette occupation ne saurait délier le gouvernement de ses engagements : obligé de garantir à ce concessionnaire les terrains vendus, peutil se prévaloir d’un cas fortuit qui met le terrain dans sa main pour le concéder à un nouveau concessionnaire au mépris de ses engagements? Le gouvernement était libre de ne plus concéder le terrain sans que le concessionnaire eût à se plaindre ; mais du moment qu’il le concède , reparaît l’obligation qui! avait contractée envers le premier concessionnaire. C’est eetto obligation, incombant à l’Etat vendeur, qui explique la différence entre un terrain concédé par le gouvernement et un terrain qui a toujours été propriété privée ; celui-ci, envahi définitivement parla mer, devient rivage et par suite entre dans le domaine public; l'Etat peut le concéder, s’il y a lieu, à qui il veut, il n’est lié par aucun lien d’obligation envers le propriétaire dépossédé.

N’est-ce pas aller trop loin que d’admettre que le droit du propriétaire périt par l’envahissement des eaux? Nous avons ajouté une restriction en disant que l’occupation de la mer doit être définitive. Mais quand peut-on dire quelle est définitive? c’est-à-dire à quel moment l’Etat peut-il con-

M - DES BIENS

des circonstances dans lesquelles ils ont été rendus. La difficulté est de savoir s’il faut un acte de l’administration pour constater que tels terrains ne font plus partie du riva*^e pour les délimiter et séparer ce qui appartient au domaine public et ce qui est dans le domaine privé de l'Etat. La décision que reçoit la question est capitale en matière de prescription. S’il ne faut pas d’acte de délimitation, la prescription reste soumise aux. règles générales, elle commence à courir avec la possession; tandis que s’il faut un acte du gouvernement, il ne peut être question de prescription, aussi longtemps qu’il n’y a pas d’acte administratif qui ait fait sortir les terrains du domaine public pour les attribuer au domaine privé de l’Etat, car le domaine public est hors du commerce et partant imprescriptible. La difficulté se résout par une distinction (i).

Si la mer laisse une partie du rivage à découvert, sans qu’il y ait eu un travail de l'homme, les terrains que les flots cessent de couvrir périodiquement, cessent par cela même d’être une dépendance du rivage. Cela résulte delà définition même du rivage de la mer : elle implique que le flot de la mer couvre périodiquement les terres qui le constituent; du moment que le flot ne les atteint plus, on ne peut plus les appeler rivages : ce sont des relais. Un changement considérable s’est fait, il est l’œuvre de la nature, l’homme ny est pour rien. Dès lors il n’y a aucune nécessité que le gouvernement intervienne. A quoi bon une déclaration quand la nature des choses manifeste la révolution qui s est opérée ? C’est la nature qui a changé le rivage en relais; dès lors le droit doit tenir compte de ce changement; il ne peut plus appliquer les principes qui régissent le rivage, puisqu’il n’y a plus de rivage, il doit appliquer les principes qui régissent les relais. C’est dire que du moment que le rivage est devenu relais, il rentre dans le commerce et peut être acquis par prescription (2).

. 1).e suit qu’aussi longtemps que les flots couvrent périodiquement les terrains riverains de la mer, ces terrains

!iï * Rau en ont fait la remarque (t. II, p. 43, note 5).

(2) Ariêt de cassation du 2/ novemhre 1867 (Dalloz 1867, 1, 449),

continuent- à faire partie du rivage, et appartiennent par conséquent au domaine public. De là une conséquence importante. Si les riverains occupent ces terrains, s’ils font des travaux pour les arracher à la mer, s’ils les possèdent, s’ils les exploitent comme propriété privée, pourront-ils invoquer la prescription? La négative est évidente ; en effet, le terrain qu’ils ont occupé appartenait au domaine public, à titre de rivage, il était donc hors du commerce et partant imprescriptible. Vainement diraient-ils qu’ils ont repoussé la mer, que les Üots n’envahissent plus les terres qu’ils possèdent; on leur répondrait que les riverains n’ont pas qualité pour transformer le domaine public de l’Etat en domaine privé, que ce droit n’appartient qu’à l’Etat : c'est au gouvernement à voir si la défense nationale, si la navigation, si l’intérêt général permettent de renoncer à une partie du rivage en le transformant en propriété privée. Ici donc il faut un acte de concession qui délimité les terrains que l’Etat trouve bon d’abandonner à l’industrie privée. C’est seulement à partir de l’acte de concession que les terrains détachés du rivage rentrent dans le commerce. Toute possession antérieure serait inopérante pour la prescription (i).

44. Il se présente une autre question sur laquelle il y a quelque doute. Un relais est concédé par l’Etat, transformé en terrain cultivable ; puis il est envahi par les flots de la mer, qui le couvrent périodiquement pendant vingttrois ans. Après ce long laps, de temps, les terrains sont mis à découvert et à l’abri des flots par les travaux d’un nouveau concessionnaire. Est-ce que le premier concessionnaire peut revendiquer les terrains qui lui avaient été concédés? A s’en tenir au texte du code, on serait tenté de répondre négativement. Les terres qui bordent la mer sont ou rivage ou lais et relais; le rivage est cette partie des terres que les flots couvrent périodiquement; donc toute terre qui est envahie périodiquement par ia mer fait partie du rivage, et à ce titre elle appartient au

(1) Arrêt de rejet du 17 novembre 1852 (Dalloz, 1853, I, 105). Arrêt de cassation du 2L juin 1859 (Dalloz, 1859, 1, 252) et les arrêts rapportés dans Dalloz, au mot Propriété, n°* 104 et 105.

DES BIENS