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taires soient dépouillés de leurs biens, soit à titre de peine soit pour un motif quelconque autre que l’utilité publique ■ encore, en permettant l’expropriation pour cause d’utilité publique, la Constitution ajoute-t-elle que le propriétaire doit être indemnisé, et cette indemnité doit lui être payée avant sa dépossession. De là suit que la propriété est" inviolable, en ce sens quelle ne peut être enlevée au maître. Sauf cette restriction, le législateur peut régler les droits du propriétaire, les modifier, les limiter comme il l’entend. Il est omnipotent. Nous parlons do son droit et non de l’usage qu’il en doit faire. Le législateur ne doit pas facilement restreindre le droit de propriété ; ce droit est le fondement de l’ordre social, s’il veut que les non-proprié’ taires le respectent, il doit donner l’exemple du respect.

115. L’article 544 dit que l’usage de la propriété peut être réglementé, en ce sens qu’il peut être défendu aux propriétaires de faire de leurs biens un usage que les règlements prohibent. Quelle est l’autorité qui a le droit de faire des règlements concernant l’usage de la propriété? D’après notre droit constitutionnel, le pouvoir réglementaire est exercé par le roi, les conseils provinciaux et les conseils communaux. Le roi a le droit de prendre des arrêtés pour l’exécution des lois. Pour que le roi. puisse réglementer l’usage de la propriété, il faut donc qu’il y ait une loi qui établisse le principe dune restriction; un arrêté royal peut en ce cas être pris en exécution de la loi . C’est le droit commun, il est inutile de s’y arrêter. Le pouvoir réglementaire des conseils provinciaux est limité aux intérêts de la province ; ce n’est guère qu’en matière de cours d’eau que l’exercice de ce pouvoir touche à l’usage de la propriété : nous y reviendrons au titre des Servitudes.

Restent les conseils communaux. Ce sont les règlements qu’ils font qui touchent le plus souvent à l’usage de la propriété; les restrictions qu’ils y apportent sont nombreuses; il nous faut donc voir quelle est l’étendue de ce pouvoir réglementaire. Nous n’entendons pas entrer dans le domaine du droit administratif; notre travail ne doit pas dépasser le droit privé. Mais ici c’est précisément le plus

considérable des droits privés, la propriété, qui esten cause; les règlements communaux peuvent-ils le restreindre? Ces restrictions ont-elles une limite et laquelle? La question est aussi importante que difficile.

, fl 16. La loi communale du 30 mars 1836 porte (art. 78) : « Le conseil fait les règlements communaux d’administration intérieure et les ordonnances de police communale. Ces règlements et ordonnances ne peuvent être contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale ou provinciale. « La dernière disposition de l’article 78 est l’application d’un principe général, qui est formulé par notre Constitution en ces termes ; « Les cours et tribunaux n’appliqueront les arrêtés et règlements généraux, provinciaux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois. « Ce principe est une conséquence de la subordination des pouvoirs. Le roi, comme chef du pouvoir exécutif, est lié par les lois, il est donc impossible qu’il y déroge; s’il le fait, l’arrêté , est illégal et partant n’oblige pas les tribunaux. De même, les communes sont liées d’abord par les lois, par les arrêtés royaux qui ont la même force obligatoire que les lois, et par les. règlements provinciaux qui obligent toutes les communes de la province; dès lors, on ne conçoit pas que les conseils communaux dérogent aux lois, aux arrêtés royaux et aux règlements provinciaux; s’ils y dérogeaient, leurs règlements et ordonnances, seraient nuis et les tribunaux auraient le droit et le devoir de ne pas les appliquer.

Sur ce point, il n’y a aucun doute. Mais cela ne nous fait pas encore connaître la limite dans laquelle le pouvoir réglementaire des communes doit se mouvoir. On peut demander s’il y a une limite autre que celle qui résulte de l’article 108 de la Constitution. Cette disposition attribue aux conseils communaux tout ce qui est & intérêt communal, et elle ajoute que le roi et le pouvoir législatif interviennent pour empêcher que les conseils communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l’intérêt général. Cela veut-il dire que les conseils communaux ont le droit de faire toute espèce de règlements d’administration intérieure et toute espèce d’ordonnances de police comrnu-

DROITS RÉELS

nale, sans autre restriction que celle de l’intervention du roi ou de la législature? Non, car ce serait faire des conseils communaux autant de législateurs qui auraient le droit de porter des lois locales dès qu’il y aurait un intérêt communal en cause; ce serait donner aux communes un pouvoir supérieur à celui du roi, alors que la Constitution les subordonne au roi. 11 est impossible que les auteurs de la Constitution aient voulu organiser une pareille anarchie. Nous disons que cela est impossible; en effet, cela serait contraire à l’essence même du pouvoir réglementaire. Le règlement diffère essentiellement delà loi; le législateur a l’initiative, il prescrit, il défend ce qu’il juge convenable dans l’intérêt général ; tandis que le réglement suppose une loi préexistante dont il assure l’exécution. Tel est le pouvoir réglementaire du roi, et tel est à plus forte raison le pouvoir réglementaire des communes.

Pourquoi la Constitution veut-elle que les conseils communaux règlent ce qui est d'intérêt communal^ pourquoi n’abandonne-t-elle pas ce soin au pouvoir législatif, au roi ou aux conseils provinciaux? Parce que les mesures d’exécution doivent être prises en vue des nécessités sociales; or, ces nécessités sont essentiellement variables; elles ne varient pas seulement d’après le temps et les circonstances, elles varient encore d’après les lieux et les besoins locaux : c’est dire que le législateur, le roi et les conseils provinciaux sont incompétents pour réglementer l’exécution des lois, dès que cette exécution touche à des intérêts locaux. Vçilà pourquoi les lois, d’accord en cela avec notre Constitution, ont attribué aux autorités communales la réglementation des matières qui demandent des mesures spéciales selon les exigences des diverses localités. Tel est le sens de l’expression un peu vague d'intérêt communal dont la Constitution s’est servie pour limiter la compétence des conseils communaux; et c’est aussi en ce sens qu’il faut entendre l’article 78 de la loi communale, qui donne aux conseils le pouvoir de faire des règlements communaux d’administration intérieure et de porter des ordonnances de police communale. Cela- implique qu’il y a des lois qui déterminent les matières sur lesquelles les autorités lo-

cales peuvent faire des règlements et des ordonnances.

il 7. Quelles sont ces lois? Ce n’est pas dans la loi communale que le législateur pouvait faire l’énumération des matières nombreuses qui sont abandonnées à la’réglementation des autorités locales : la loi communale se borne à organiser la commune et à déterminer les attributions des divers corps qui la composent. L’article 78 n’a pas d’autre objet; il donne au conseil communal le pouvoir qui, d’après les lois françaises, appartient au maire, celui de faire les règlements d’administration et les ordonnances de police .qui concernent un intérêt communal. C’est aux lois spéciales qu’il faut recourir pour déterminer quelles sont les matières qui concernent l’administration et la police locales. Nous n’entrons pas dans ce détail, qui n'est pas de notre domaine : les seuls points qui nous intéressent dans les règlements communaux sont ceux qui touchent à l’usage du droit de propriété.

D’après ce que nous venons de dire, il est évident que les conseils communaux n’ont pas le pouvoir illimité de faire des règlements sur l’usage de la propriété ; nous répétons que le roi lui-même n’a pas ce pouvoir; il peut seulement prendre des arrêtés en exécution des lois; de même les conseils communaux ne peuvent réglementer l’usage de la propriété que dans les points que le législateur leur a attribués. Leur pouvoir déréglementation estdoncplus restreint que celui du roi ; ils ne peuvent régler l’usage de la propriété que dans les cas prévus par la loi. Ouvrons donc nos lois et voyons quelles sont les attributions quelles donnent aux autorités locales, quand il s’agit de la propriété. Ces lois datent de l’ère nouvelle qui a commencé* en 89 ; les autorités investies du pouvoir réglementaire ont varié d’après les diverses constitutions qui se sont succédé depuis la Révolution, mais les principes concernant les attributions sont restés les mêmes , parce qu’ils dérivent de la nature des choses.

Le décret du 14 décembre 1789, relatif à la constitution des municipalités, porte, article 50 (î): « Les fonctions pro-

(1) Publié eu Belgique par l'arrêté du 19 frimaire au iy.

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près au pouvoir municipal sont de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police , notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté' et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. » On s’est prévalu de l’expression vague de bonne police pour en induire que le droit de réglementation des autorités locales s’étend atout ce qui concerne la police dans sa plus large acception. La jurisprudence a toujours rejeté cette interprétation qui ne tendrait à rien moins qu’à transformer les conseils communaux en corps législatifs au petit pied. Le décret de 89, le premier qui ait organisé les municipalités dans l’esprit de la Révolution, ne fit que poser un principe, sauf à le pré* eiser ensuite en le développant ; et l’article 50 même limite déjà en l’expliquant cette vague locution de bonne police qui, prise à la lettre, comprendrait tout ; il s’agit de la police locale, puisque ce sont les municipalités qui en sont chargées, et cette police locale comprend seulement certains intérêts que le décret énumère, la propreté , la salubrité, la sûreté , la tranquillité. L’explication est déjà limitative ; la loi du 24 août 1790 l’est encore davantage. Cette loi, dont l’objet principal est l’organisation judiciaire, contient un titre sur les juges en matière de police; l’article 3 (î) porte : « Les objets de police confiés à. la vigilance et à l’autorité des corps municipaux sont : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté ou la commodité du passage dans les rues, quais , places et voies publiques ; ce qui comprend le nettoiement, l’illumination, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou la réparation des bâtiments menaçant ruine, l’interdiction de rien exposer aux fenêtres ou autres parties des bâtiments qui puisse nuire par sa chute, et .celle de rien jeter qui puisse blesser ou endommager les passants ou causer des exhalaisons nuisibles ; 2° le maintien du bon ordre dans les endroits où il se fait un grand rassemblement d’hommes , tels que les foires , marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles , jeux, cafés, églises et autres lieux publics; 3° l’inspection sur la fidélité, du débit des denrées qui se vendent au poids , à

(1) Publié en Belgique par l’arrêté du 7 pluviôse an Y*

Faune ou; à la mesure, et sur la salubrité des comestibles exposés en vente publique. » Nous n’avons transcrit que celles des dispositions de la loi de 90 qui touchent direcr tement à l’usage de la propriété. Voilà donc la définition de la police communale et les limites dans lesquelles elle s’exerce : G’est le développement du décret de 89. La loi de 90 nous dit ce que les autorités locales peuvent et doivent faire pour assurer aux habitants la propreté, la salubrité, la sûreté et la tranquillité. Hors de là, les conseils communaux sont incompétents (î).

118. Il résulte du principe que nous venons de formuler une conséquence importante en ce qui concerne les règlements relatifs à la propriété : les conseils communaux ne peuvent pas porter atteinte à la propriété, ils peuvent seulement en régler l’usage, en tant que la propreté , la salubrité, la sûreté et la tranquillité des habitants y sont intéressées.

Un règlement du conseil communal de Liège, du 26 mai 1854, porte qu’il sera ouvert, au bureau du commissaire de police en chef, un registre dans lequel seront inscrites les déclarations d’objets perdus. Puis il dit que toute personne qui sera en possession d’un objet perdu est tenue d’en faire immédiatement la déclaration audit bureau; et si ce sont des clefs, il en doit être fait dépôt. Ce règlement est-il légal? Il suffit de lire les lois de 1789 et 1790 pour se convaincre que la matière des objets perdus n’a aucun rapport avec la police locale ; c’est la police générale qui est en cause, et cette police, quant aux objets trouvés, ne pourrait être réglée que par une loi ; l’article 717 du code civil le dit expressément (2).

Les conseils communaux ont le droit incontestable de régler le commerce de la boucherie dans un intérêt de salu-

(1) Le principe, tel que nous venons de le formuler, est consacré par la

jurisprudence de la cour de cassation de Belgique (arrêts du 7 mars 1853, du 26 janvier 1857, du 13 avril 1863, dans la Pasicrisie, 1853, 1, 310 ; 1857, 1, 74; 1863, 1, 242).

(2) Arrêt de rejet de la cour de cassation de Belgique du 13 avril 1863 ( Pasicrisie , 1863, 1, 242). Dans le même sens, un jugement du tribunal de police d’Arbois du 8 décembre 1864 et du tribunal de la Seine du 4 avril 1863 (Dalloz, 1868, 3, 105 et 106). .

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brité publique ; ils peuvent notamment faire un règlement sur les abattoirs , mais ils ne peuvent pas attribuer à la commune la propriété de choses qui appartiennent aux bouchers ou aux abatteurs. C’est ce qu’avait fait le conseil communal de Nivelles, en décrétant que les abatteurs, bouchers et charcutiers n’avaient aucun droit sur le fumier, le résidu, les vidanges et le sang, qui restaient la propriété de la ville. La ville s’appropriait des choses qui étaient propriété privée; le .législateur lui-même n’aurait pas ce droit, puisque c’est une véritable expropriation, une atteinte portée à l’inviolabilité de la propriété, telle que la Constitution la garantit. L’arrêté fut déclaré illégal par la cour de cassation (i).

119. Les conseils communaux n’ont pas un pouvoir absolu de régler l’usage de la propriété ; ils ne le peuvent que dans un intérêt de police locale, telle quelle est définie par le décret de 1789 et la loi de 1790. Dans un arrêt récent, la cour de cassation de Belgique a formulé le principe d'une manière beaucoup plus large. On lit dans les considérants que « l’usage du droit de propriété comporte toutes les restrictions nécessaires pour qu’il ne soit pas abusif et inconciliable avec l’état de société. » Sans doute, mais reste à savoir qui peut y apporter ces restrictions, et certes les conseils communaux n’ont pas le pouvoir étendu que semble leur reconnaître la cour suprême. Nous croyons que le considérant que nous venons de transcrire dépasse la pensée de la cour ; il faut le rapprocher de ce qui précède ; or, il y est dit que le conseil communal dont on attaquait le règlement avait statué dans l’intérêt de la sécurité et de la salubrité publique. En y ajoutant cette restriction, la proposition de la cour est exacte, et sa décision en tout cas est irréprochable.

Un règlement du conseil communal d’Ixelles porte que tout propriétaire d’un terrain contigu à la voie publique est tenu de le clôturer par un mur ou un grillage. La légalité de celte disposition fut contestée. On disait que l’article 544 permet bien de restreindre l’usage de la pro-

(I) Arrêt du 16 mars 1857 [Pasicrisie, 1857, 1, 142).

priété, mais il n'autorise pas d’enjoindre aux propriétaires tel ou tel exercice obligatoire de leur propriété, et aucune loi ne donne aux autorités communales le droit de contraindre les particuliers à clôturer leurs terrains contigus à la voie publique; elles le pourraient tout au plus dans un intérêt communal de salubrité, de tranquillité, de sûreté ou de commodité, tandis que le règlement est général et absolu. La critique ne nous paraît pas sérieuse. Il est clair que le règlement avait pour objet un intérêt communal : comme le dit l’arrêt de .la cour de Bruxelles, contre lequel le pourvoi était dirigé, la sûreté et la commodité du passage ne pourraient être garanties , si le long des rues il était permis de conserver des terrains vagues, accessibles au premier passant; ouverts à toute heure du jour et de la nuit, ils pourraient servir de refuge aux malfaiteurs et de dépôt pour les matières insalubres. Voilà l’intérêt de police locale que le règlement était destiné à sauvegarder. Et dès que le conseil avait le droit de prescrire une clôture, il pouvait aussi et il devait même, pour atteindre le but qu’il avait en vue, déterminer le mode de clôture (1).

f 20. Les règlements sur les constructions donnent lieu à de nombreuses difficultés. Dès que les autorités locales statuent dans un intérêt de salubrité, de sûreté, de voirie vicinale, leurs règlements sont légaux. Il a été jugé par là cour de cassation de France qu’un arrêté municipal peut interdire aux propriétaires de placer leurs écuries le long de la voie publique; ces arrêtés sont fondés sur un intérêt de salubrité, les écuries répandant une mauvaise odeur; il y a aussi un intérêt de tranquillité publique, les animaux renfermés dans les écuries troublant, par leurs cris, beuglements et chants, le repos et la tranquillité des habitants; le maire était donc dans son droit en ordonnant de construire les écuries derrière les habitations ou dans les cours. On contestait la légalité de son arrêté parce qu’il n y a pas de loi qui interdise à un propriétaire de placer

ü) Arrêt de rejet de la cour de cassation de Belgique du 20 novembre 1869 ( Pasicrisie , 1870, 1, 26). La jurisprudence française est conforme. Voyez les arrêts de cassation rapportés dans Dalloz, au mot Commun t, n° 1028.

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ses écuries où bon lui semble. C était dire que pour chaque objet de police communale il fallait une loi, ce qui évidemment restreindrait l’action des autorités locales dans des limites trop étroites; c’est précisément parce que des lois sont impossibles en cette matière que le législateur s’en est rapporté à la vigilance des autorités locales, comme le dit la loi de 1790 (i).

Il est encore incontestable que les règlements communaux peuvent fixer la hauteur des édifices et la limiter. Un règlement de voirie du maire de Lyon expose très-bien les motifs de ces restrictions que reçoit le droit de propriété. « La hauteur démesurée que l’on donne aux maisons est de nature à compromettre la sûreté, la salubrité et la commodité publiques : la sûreté, en ce qu’il est difficile de prévoir les événements que peuvent occasionner, soit les défauts de proportion dans les constructions qui ont une hauteùr aussi considérable, soit la difficulté de porter des secours pour sauver les étages supérieurs en cas d’incendie : la salubrité et la commodité, en ce qu’une trop grande hauteur, dans les rues peu larges, interceptant le jour et la circulation de l’air, rend ces rues toujours obscures, humides et malsaines. » On contesta néanmoins la légalité de ce règlement. Le demandeur en cassation invoqua l’article 552, aux termes duquel la propriété du sol emporte la propriété du dessus. Il aurait pu invoquer aussi l’article 544 qui donne au propriétaire le droit de jouir et de disposer de sa chose de la manière la plus absolue ; mais ce même article ajoute que l’exercice du droit de propriété peut être limité par les lois et les règlements. Le maire avait-il le droit de porter ce règlement? Son droit est écrit dans le décret de 1789 et dans la loi de 1790 que nous avons rapportés plus haut. Avait-il dépassé les nécessités de la police locale? On le prétendait; la cour de cassation décida que les tribunaux ont seulement le droit d’examiner si les règlements locaux ont été faits dans les limites des attributions confiées à l’autorité municipale. Si les règlements statuent sur des intérêts que les lois placent sous sa sur-

(1) Arrêt de cassation du 1 « mars 1851 (Dalloz 1851, 1, 303).

veillance, le juge doit les appliquer; il ne lui appartient pas d’apprécier le mérite des mesures prescrites par l’autorité locale (1). Cette dernière proposition est conçue- en termes trop généraux, qui dépassent certainement la pensée de la cour : si, tout en se fondant sur un intérêt de sûreté et de salubrité, le règlement violait le droit de propriété, il est certain qu’il serait illégal , inconstitutionnel même. Nous verrons plus loin des applications de ce principe.

f*i. Il y a un statut de la ville de Bruxelles du 19 avril i657, dont l’article 85 porte : « Personne ne peut hausser ou abaisser le fonds ancien de son héritage, tellement que les biens voisins en souffrent et que les murailles, fondements ou ouvrages seraient en danger de tomber ou d’être détériorés. » Ce règlement ne viole-t-il pas le principe que celui qui use de son droit ne fait de tort à personne? Est-ce que le propriétaire n’a pas le droit de hausser et d’abaisser son fonds? La cour de Bruxelles a considéré le règlement comme obligatoire et avec raison (2). Nous dirons plus loin quel est le sens de la maxime que chacun peut user de son droit; ce principe est limité quand le droit de l’un est en conflit avec le droit de l’autre; dans ce cas, les droits égaux se restreignent nécessairement l’un l’autre. Reste à savoir si les autorités locales peuvent prendre des dispositions pour prévenir des conflits. Elles ne le peuvent que s’il y a un intérêt de police locale en cause ; or, dans l’espèce, le statut lui-même se fonde sur un intérêt de sûreté : cela suffit pour légitimer les dispo-' sitions qu’il prescrit.

1S5Î. La salubrité publique peut aussi justifier l’intervention de l’autorité locale. Il y a une législation spéciale sur les établissements dangereux, insalubres ou incommodes ; nous en dirons un mot plus loin. Les conseils communaux peuvent porter des règlements sur les habitations insalubres; ils puisent leur droit dans le décret de 1789 et dans la loi de 1790. Il y a de ces règlements dans la plupart de nos villes. Celui de Bruxelles a donné lieu à

(1) Arrêt de cassation du 30 mars 1827 (Dalloz, au mot Commune , n° 866}

(2) Bruxelles, 3 avril 1830 ( Pasicrisie , 1830, jp. 95).

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de vifs débats. Il autorise le college échevinal à interdire l’habitation des maisons , logements et bouges dont la . malpropreté et le défaut d’aérage compromettraient d’une manière permanente la salubrité publique. En exécution de cet arrêté, le collège, sur un rapport do la commission médicale, interdit l’habitation de cinq maisons, et ordonna leur évacuation dans les six jours; sur le refus du propriétaire, les locataires furent expulsés et les clefs remises à l’administration. Le propriétaire intenta une action possessoire, qui ne fut pas reçue ; les faits de dépossession étant légaux, il ne pouvait pas s’agir de trouble. Devant la cour de cassation, le demandeur ne contesta pas la légalité du règlement ; il prétendit qu’en chassant -les locataires et en s’emparant des clefs, l’administration communale l’avait illégalement exproprié. La cour rejeta le pourvoi; elle décida qu’il ne pouvait pas s’agir d’une violation du droit de propriété, puisque le demandeur conservait la propriété et la possession; on lui interdisait seulement de faire de son droit un usage qui compromettait la salubrité publique (i).

123. Il y a, dans nos grandes cités, des constructions destinées à l’habitation des ouvriers. La spéculation s’en est emparée ; ces misérables maisons produisent un gros intérêt, parce que les spéculateurs les construisent en mesurant avec une cruelle parcimonie l’espace et l’air nécessaires à la vie. Il a fallu que les autorités locales intervinssent pour mettre une limite au honteux profit que les riches faisaient sur la santé et la vie des indigents. Le droit des conseils communaux n’est pas douteux; ils le puisent dans le décret de 89 et dans la loi de 90 ; et ce droit a été consacré de nouveau par la loi belge du 1er février 1844 sur la voirie. Nous citerons les dispositions du règlement de la ville de Gand sur les enclos ; elles sont sévères, mais leur légalité est incontestable (2).

Une autorisation du collège échevinal est requise pour

(1) Arrêt de rejet de la cour de cassation de Belgique du 6 février 1851 {Pasicrisie, 1851, 1, 287).

(2) Règlement du 3 août 1850 {Mémorial administratif de la ville de Gand, t. V»p. 335).

construire ou reconstruire des bâtiments, de même que pour approprier des maisons- dans le but de les louer en chambres, lorsque ces constructions se font dans l'intérieur des cours et jardins. Bien qu’il s’agisse de maisons construites dans l’intérieur d’une propriété, le propriétaire n’est pas libre de bâtir, ni de bâtir comme il l’entend. On pourrait croire qu’il y a là une violation de la propriété, mais ces maisons étant destinées à l’habitation des classes ouvrières, il y a un droit plus considérable que l’usage absolu de la propriété, c’est la santé et la vie des hommes. L’autorisation n’est accordée que lorsqu’une enquête a constaté que les constructions offrent toutes les garanties, sous le rapport.de la salubrité publique. Quand il s’agit de la voirie ordinaire, les propriétaires sont libres de construire comme ils l’entendent, sauf l’application des règlements . sur l’alignement et sur la hauteur des bâtiments. Pour les enclos, l’administration intervient jusque dans les moindres détails, afin de veiller à ce que dans l’exécution les propriétaires ne sacrifient pas les intérêts de 1’h.umanité à l’esprit de lucre. Vient la sanction : elle est d’une juste rigueur. Les locaux qui ne reçoivent pas directement l’air de la rue ou d’une cour suffisamment étendue ne peuvent servir à l’habitation. Il est défendu d’habiter les caves ainsi que les greniers et les mansardes non plafonnés et n’ayant pas la hauteur fixée par le règlement. Lorsqu’il y a des enclos, maisons ou habitations quelconques qui, par le mode de leur construction, par leur état de délabrement, de malpropreté, de vétusté, par défaut d’aérage, d’eau potable, d’écoulement des eaux, par l’encombrement des habitants, par le défaut d’entretien des latrines ou pour toute autre cause, sont de nature à compromettre la salubrité ou la sûreté des habitants, le college échevinal notifiera à la partie intéressée les mesures quelle doit prendre; si elle ne les exécute pas dans le délai prescrit, le collège interdit l’habitation des maisons et logements. Les enclos déclarés inhabitables sont évacués dans les quinze jours, et il est apposé sur la façade de la maison ou de l’enclos un écriteau. portant : enclos ou maison interdits pour cause d’insalubrité.

124. Sauf les enclos qui sont construits dans l’intérieur des propriétés et qui- sont soumis, à raison de leur destination, à une législation spéciale, les règlements sur les constructions ne concernent que les maisons qui longent l'a voie publique. On a demandé si les conseils communaux pouvaient défendre de construire sans l’autorisation du collège, alors même que la construction ne touche pas àja voie publique. La question s’est élevée au sujet d’un règlement de la ville d’Anvers, qui porte : « Il est interdit d’exécuter, de réparer, de changer ou de démolir aucune construction ou clôture, et ce jusqu à vingt mètres de distance de la voie publique, sans autorisation préalable du collège des bourgmestre et échevins, qui prescrira l’alignement et les conditions spéciales qu’il jugera nécessaires. » Procès-verbal fut dressé contre un propriétaire pour avoir fait construire dans la cave de sa maison un puits de pompe à trois mètres de distance de la voie publique. Le prévenu fut acquitté en première instance et en appel, par le motif que le règlement n’avait pour objet que les constructions extérieures. Devant la cour de cassation, on contesta la légalité du règlement si on voulait l’appliquer aux travaux qui se feraient dans l’intérieur d’une maison. La cour cassa le jugement du tribunal d’Anvers. Elle rappelle, la disposition de la loi du 24 août 1790 qui confie à la vigilance des conseils communaux la sécurité du passage dans les rues, et par suite la solidité des bâtiments qu’on élève le long de la voie publique, afin de prévenir, par des mesures convenables, les accidents qui pourraient résulter de constructions vicieuses. Suffit-il pour cela que l’autorité communale donne l’alignement et veille aux constructions extérieures? Non, il faut qu’elle étende sa surveillance aux travaux faits à l’intérieur, mais dans le voisinage de la voie publique, parce qu’ils pourraient compromettre les intérêts quelle est appelée à sauvegarder. C’est donc aux conseils communaux à déterminer la limite jusqu’à laquelle s’exerce l’action du collège; si les parties intéressées trouvent que les règlements dépassent les justes exigences de la police locale, elles doivent adresser leurs réclamations à l’administration supérieure; quant aux tribunaux, ih sont obli-

gés d’appliquer les arrêtés sur les constructions parce qu’ils sont pris dans les limites prescrites par la loi (i).

Le tribunal correctionnel de Garni, auquel l’affaire fut renvoyée, jugea comme celui d’Anvers. Il y eut un nouveau pourvoi, qui fut porté devant les chambres réunies. La cour de cassation maintint sa jurisprudence. Toutefois le procureur général insista sur un point, afin de préciser les limites dans lesquelles s’exerce le pouvoir réglementaire des communes quant aux constructions. Ce pouvoir s’appuie sur le décret de 89 et la loi de 90. Or, ces dispositions chargent les corps municipaux de veiller à la salubrité publique et à la sécurité du passage dans les rues; pour que l’autorité locale puisse intervenir, il faut donc que la construction compromette la sécurité du passage dans les rues ou la salubrité publique ; si la construction est intérieure, en ce sens qu’elle n’a aucun rapport avec la voie publique et ne peut en rien compromettre la sécurité du passage et la salubrité publique, les conseils communaux sont sans action. C’est dans ces limites qu’ils doivent se renfermer. S’ils les dépassent, les parties intéressées peuvent faire réformer le règlement par l’autorité supérieure; mais les tribunaux doivent les appliquer dès qu’ils ont pour objet les intérêts confiés aux communes (2). Un arrêt récent delà cour de cassation formule ce principe avec une grande netteté. Les lois de 89 et de 90 ne déterminent pas la nature des précautions ni les lieux où elles peuvent être prises pour assurer la salubrité publique et la sécurité du passage. Il résulte du but que le législateur s’est proposé que les mesures s’étendent nécessairement aux causes qui ont leur principe et leur siège dans l’enceinte des propriétés particulières, et dont l’action insalubre, se propageant au dehors, est de nature à nuire à la santé publique et à amener des fléaux calamiteux, ou peut compromettre la sûreté des passants (3).

125. Les tribunaux doivent appliquer les règlements communaux quand ils sont pris sur des matières que les

(1) Arrêt de cassation du 14 mars 1854 ( Pasicrisie , 1854, 1, 147).

(2) Arrêt de cassation du 2 août 1854 ( Pasicrisie , 1854, 1, 348).

(3) Arrêt de rejet du 23 janvier 1865 ( Pasicrisie , 1865, 1, 143).

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lois confient à la vigilance des autorités locales ; ils ne peuvent pas examiner le mérite des dispositions prises pour sauvegarder l’intérêt de la police. Ce droit n’appartient qu a l’autorité administrative appelée à contrôler les actes des communes, c’est-à-dire à la députation permanente du conseil provincial et au roi. Mais si le règlement concerne un objet qui n’entre pas dans la compétence des conseils communaux, les tribunaux ont le droit et le devoir de ne pas l’appliquer. Nous avons dit que, dans un intérêt de salubrité et de sûreté publiques, les conseils communaux peuvent fixer la hauteur des maisons. Il y en a qui sont allés plus loin et ont déterminé le mode de construction, l’architecture, toutes choses qui tiennent à l’embellissement des villes, mais qui n’ont rien de commun avec la salubrité publique ni avec la sûreté du passage. Ces règlements sont illégaux, car aucune loi ne donne aux autorités communales le droit de réglementer les constructions dans un intérêt d’embellissement. Une pareille loi serait en opposition avec le principe de l’individualité, qui est la base de notre ordre social : il faut que chacun ait le droit de construire son habitation à sa guise, d’après son goût, bon ou mauvais; l’aspect des rues en sera moins beau, mais la variété des constructions témoignera que le législateur respecte les droits de l’individualité humaine. La jurisprudence est en ce sens (1).

Il arrive parfois que les autorités locales invoquent les lois de 89 et de 90, tout en dépassant les limites que ces lois tracent à leur action. Est-ce à dire qu’il suffit qu’un règlement déclare qu’il a été porté dans le but de sauvegarder la salubrité publique pour qu’il soit obligatoire? Non, certes. Les tribunaux ont le droit d’examiner si, en réalité, le règlement est conforme aux lois qui règlent la sphère d’action des autorités locales. Un arrêté municipal ordonne aux habitants de faire badigeonner au blanc de chaux ou autre couleur claire toutes les murailles donnant sur les rues, ainsi que sur' les jardins et cours intérieures ;

(1) Arrêts de la cour de cassation de* France du 13 janvier 1844 (Dalloz, 1845. 4. 536-537) et du 14 août 1830 (Dalloz, au mot Commune, n° 1031).

il ajoute quils devront également recrépir toutes les parties des maisons où les intempéries ont mis à nu les chevrons et poutres qui composent les façades. Dans le préambule de son ordonnance, il est dit que la ville présente un aspect aussi nauséabond que dangereux pour la santé et la sûreté des habitants, vu quelle se compose principalement de maisons lézardées, sales et dégarnies de la crépissure qui préserve des incendies. On voit que ce règlement se base sur les grands intérêts de sûreté et de salubrité que l’Assemblée constituante a confiés à la vigilance des municipalités. Néanmoins la cour de cassation a décidé qu’il était illégal parce que les mesures qu’il prescrivait pouvaient bien contribuer à l’embellissement de la ville, mais quelles n’étaient pas nécessaires pour la sûreté et la salubrité publiques (1). A plus forte raison en est-il ainsi d’un règlement qui interdit d’employer plusieurs couleurs ou certaines nuances pour la peinture extérieure ou le badigeonnage des murs. Un règlement du conseil communal de Liège décréta que les façades des maisons longeant la voie publique ne pourraient être peintes que d’une seule nuance, comprise entre la couleur pierre de sable et le vertréséda clair. La cour de cassation de Belgique décida que cette ordonnance ne se rattachait à aucun des objets que les lois placent dans les attributions des autorités locales, que par conséquent elle n’était pas obligatoire (2).

f £6. L’intérêt de la santé publique apporte encore bien d’autres restrictions au droit de propriété. Parmi les objets que la loi du 24 août 1790 confie à la vigilance et à l’autorité des corps municipaux, se trouve la salubrité publique que la loi définit en ces termes : « Le soin de prévenir par des précautions convenables et celui de faire cesser les accidents et fléaux calamiteux, tels que les épidémies, les épizooties. » Ces' termes ne doivent pas être interprétés restrictivement ; le but que le législateur a eu en vue demande, au contraire, que l’on donne la plus large extension au pouvoir des autorités communales, alors qu’il s’agit

(1) Arrêt de rejet du 7 mars 1862 (Dalloz, 1863, 1, 200).

(2) Arrêt de rejet du 7 mars 1853 ( Pasicrisie , 1853, 1, 310).

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d’assurer la santé et la vie des habitants. C’est aussi en ce sens que la jurisprudence applique les lois de l’Assemblée constituante.

La loi du 6 octobre 1791 (titre II, art. 13) ordonne que les bestiaux morts seront enfouis dans la journée, à quatre pieds de profondeur, par le propriétaire et dans son terrain, ou voitures à l’endroit désigné par la municipalité pour y être enfouis. Comme la loi ne spécialise rien, il appartient aux conseils communaux de prendre des règlements afin d’assurer l’exécution de la loi, et surtout afin de prévenir que les propriétaires ne vendent les animaux morts pour les livrer à la consommation. Le droit de propriété se trouve ici en conflit avec un droit supérieur, celui de la santé et de la vie ; c’est naturellement la salubrité publique qui l’emporte (î).

Il y a des matières corrompues que les propriétaires emploient à nourrir des porcs : telles sont les chr3rsalides des vers à soie. Cela n’empêche pas les autorités locales d’ordonner leur enfouissement dans l’intérêt de la salubrité publique. Les propriétaires n’ont pas manqué d’invoquer leur droit de propriété, disant que celui qui use de son droit ne commet pas un délit; on leur a répondu qu’user de sa chose en contrevenant à un règlement qui en ordonne l’enfouissement, ce n’est plus user d’un droit. On opposait encore que les objets que les règlements ordonnaient d’enfouir étaient déposés à une distance telle de la voie publique, qu’ils ne pouvaient plus être nuisibles; les tribunaux n’ont pas écouté ces excuses. Quand une prohibition est absolue, le juge doit l’observer; c’est à l’autorité administrative à voir si elle doit être modifiée (2).

Les règlements peuvent, dans l’intérêt de la salubrité, restreindre l’exercice du droit de propriété, même-dans l’intérieur des habitations. Un arrêté enjoignait aux propriétaires ou locataires de faire disparaître tous les cinq jours, de leurs maisons, cours, ruelles, jardins ou dépendances, tous les fumiers, immondices et autres matières de nature

(1) Arrêt de cassation de la cour de cassation de France du 2ô septembre 1839 (Dalloz, au mot Commune , n° 979).

(2; Arrêt de cassation du 12 juin 1828 (Dalloz, au mot -Commune, n° 981).

à répandre des exhalaisons infectes et malsaines ; à l’expiration de ce délai, le commissaire de police devait faire enlever les dépôts d’office, aux frais des contrevenants et sans préjudice de l’application des peines. La cour de cassation décida que cet arrêté, pris en vue de prévenir une épidémie dont le pays était menacé,- était légal et obligatoire (1). Vainement invoque-t-on l’inviolabilité du domicile et le droit absolu de propriété : l’inviolabilité du domicile et le droit de propriété ne permettent pas au propriétaire de faire de sa propriété un foyer d’infection. 11 y a deux droits en conflit, et c’est le plus impérieux qui l’emporte.

Il ne faut pas induire des termes de l’arrêt que nous venons de rapporter que les conseils communaux ne peuvent intervenir que lorsque la commune est menacée d’une épidémie. La salubrité publique est un intérêt permanent, et si l’on ne prend pas les mesures nécessaires pour la garantir, il se produira des épidémies. Donc l’autorité locale est dans son droit, d’après le texte même de la loi de 90 ; elle peut et doit toujours veiller à la santé des habitants, et ses règlements sont obligatoires, bien qu’ils portent sur l’intérieur des habitations. Les propriétaires diront-ils qu’ils peuvent faire sur leur domaine tout ce qu’il leur plaît? Nous avons d’avance répondu à l’objection. La jurisprudence est en ce sens : elle valide les règlements qui défendent aux propriétaires de tenir sur leur terrain des amas de fumier et de tout ce qui peut corrompre l’air en y répandant des exhalaisons malfaisantes (2).

127. C’est sur ce principe que reposent les règlements qui prescrivent des mesures- pour la vidange des fosses d’aisances. Déjà la coutume de Paris prescrivait aux habitants d’avoir «‘latrines et privés suffisants en leurs maisons. » Sur ce point, la coutume était loin de former le droit commun de la France : il y a telle grande ville du Midi où les fosses d’aisances ne furent introduites qu’en 1854! C’est un droit incontestable des autorités locales d’ordon-

(1) Arrêt de cassation du 2 mars 1867 (Dalloz, 1867, 1, 414).

(2) Arrêts de cassation du 6 février 1823 (Dalloz, au mot Commune , n° 909) et du 6 octobre 1832 ( ibid.t a® 974) ,

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ner à tout propriétaire de construire des latrines dans sa maison. Il est vrai qu’ici les règlements pénètrent dans l'intérieur des habitations; mais, comme nous venons de le dire, les communes ont ce droit quand il s’agit d’assurer un intérêt aussi important que la santé et la vie des hommes. Il a été jugé que l’arrêté municipal qui ordonne que, dans un délai déterminé, toutes les maisons de la ville devront être pourvues de fosses d’aisances fixes ou mobiles, s’applique aussi bien aux maisons existantes qu’aux maisons à construire (i). Les hommes résistent même aux mesures qui tendent à garantir leur existence ; on opposa à ces règlements si nécessaires, qu’ils rétroagissaient; les tribunaux n’ont pas écouté ces réclamations dictées par un' aveugle intérêt : est-il besoin de dire qu’il n’j a pas de droit acquis contre le droit de la société? et y a-t-il un droit supérieur à celui de la vie?

Il y a de nombreux arrêts sur cette matière ; c’est un témoignage de la sollicitude des autorités municipales tout ensemble et de la résistance que les propriétaires opposent même aux meilleures mesures, quand elles leur imposent quelque sacrifice. La cour de cassation a jugé que le maire peut prescrire, dans l’intérêt de la salubrité publique, que la vidange des fosses d’aisances soit opérée aussitôt qu’elle est devenue manifestement nécessaire (2); qu’il lui appartient de déterminer l’heure à laquelle elle doit avoir lieu (3). Les contrevenants trouvent mille excuses : tantôt ils disent que l’autorité locale, avertie de l’enlèvement, ne s’y était pas opposée, tantôt que les matières fécales avaient été désinfectées; la cour de cassation n’admet aucune excuse; elle applique les règlements avec la même rigueur que le code pénal, sans se laisser influencer par les réclamations de l’intérêt froissé. Une amende d’un franc est peu de chose; il est de jurisprudence qu’outre la peine, il peut y avoir une condamnation à des dommages intérêts ;

(1) Arrêt de cassation du 13 février 1857 (Dalloz, 1857, 1, 178).

(2) Arrêt de cassation du 5 avril 1852 (Dalloz, 1853* 5, 472).

(3) Airêts de cassation du 31 décembre 1846 (Dalloz, 1847, 4, 37) et du 13 avril 1849 (Dalloz, 1849, 5, 397). Arrêt de la cour de cassation de Belgique du 14 juin 1838 ( Pasicrisie , 1838, 1, 339).

la réparation consiste en ce que l’autorité locale peut faire construire des fosses d’aisances aux dépens des propriétaires récalcitrants (1). Il est inutile de s’arrêter aux objections banales que l’on fait contre cette prétendue violation de la propriété et du domicile, nous y avons déjà répondu.

f 28. Il y a cependant quelques points qui donnent lieu à un doute. Les règlements peuvent-ils prescrire un mode spécial de construction des fosses d’aisances? N’est-ce point porter atteinte à la propriété? Non, évidemment. Les autorités locales n$ font, en ordonnant des précautions, que ce qui se fait tous les jours en matière d’établissements dangereux, insalubres ou incommodes; tout en permettant de les construire dans l’intérieur des villes, l’administration prescrit des mesures qui peuvent en neutraliser ou atténuer du moins les inconvénients. C’est un droit qui résulte de la nature des choses. Vainement l’autorité municipale ordonnerait- elle aux propriétaires d’avoir des lieux d’aisances, il faut encore veiller à ce qu’ils soient suffisants, comme le dit la coutume de Paris ; car le danger qui en résulte pour la salubrité publique ne peut être écarté que si le mode de construction empêche les odeurs malfaisantes de se répandre. La doctrine et la jurisprudence sont d’accord (2).

La sollicitude des autorités locales doit encore s’étendre au mode de transport des matières fécales. Ici le droit des communes est évident, puisque la salubrité publique est directement intéressée (3). Il en est de même du mode d’extraction ; le pouvoir réglementaire doit s’étendre jusque-là, si l’on veut qu’il atteigne le but dans lequel il s’exerce. La îour de cassation a jygé qu’un arrêté du maire a pu légalement enjoindre de ne plus employer désormais dans la ville, pour la vidange des fosses d’aisances, que des pompes aspirantes et foulantes, conduisant par tuyaux, sans fuite ou épanchement, les matières fécales depuis les fosses

(1) Arrêt de cassation du 18 août 1860 (Dalloz, 1860, 5, 32).

(2) Dalloz, au mot Vidanges , nos 28-30.

(3) Arrêt de rejet du 1er décembre 1838 (Dalloz, au mot Commune, n° 944, 1°). Arrêt de cassation du 23 août 1839 {ibid., n° 674).

jusqu’aux futailles de réception. Le droit nous paraît évident, mais la résistance des propriétaires et des locataires est plus évidente encore. Il y a des règlements qui ont essayé de trancher la difficulté, en ordonnant que l’extraction se ferait par un entrepreneur et pour le compte de la ville, ce qui lui procurait un revenu, tout en garantissant complètement l’intérêt de la salubrité. Reste à savoir si ces règlements sont légaux. La cour de cassation a longtemps décidé l’affirmative, mais elle est revenue sur cette jurisprudence. A notre avis, l’illégalité est évidente. D’une part, on enlève aux propriétaires des matières qui servent d’engrais et qu’ils peuvent utiliser soit en les employant eux-mêmes, soit en les vendant : c’est violer le droit de propriété. D’autre part, on crée un monopole au profit de l’entrepreneur, ce qui est en opposition avec la liberté d’industrie proclamée par les lois de la Révolution. (Loi du 17 mars 1791, art. 7) (i).

129. 11 se présente une dernière question sur cette matière. Une commune établit un aqueduc dans une rue, et un règlement ordonne aux propriétaires riverains de supprimer les puits ou fosses d’absorption qui existeraient sur leurs propriétés. On entend par là les réceptacles où viennent s’amasser les eaux ménagères, les immondices, les matières fécales, toutes choses qui, par leur accumulation, produisent des exhalaisons nuisibles, et par leur infiltration corrompent les sources et par suite les eaux des puits. La suppression de ces fosses est donc une mesure prescrite dans l’intérêt de la salubrité publique. Mais ne porte-t-elle pas atteinte au droit de propriété? Cette question a donné lieu à de longs débats devant la cour de cassation de Belgique. La propriété, disait le tribunal de Maîines, est le droit de jouir des. choses de la manière la plus absolue; donc, on ne peut priver le propriétaire de sa jouissance sans l’exproprier; or, d’après l’article 11 de la Constitution, nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique. On répond que la jouissance

(1) Voyez la jurisprudence française dans Dalloz, au mot Commune , .a? 943). Il y a un arrêt dans le même sens de la cour de cassation de Belgique du 26 avril 1841 ( Pasïcrisie , 1849, 1, 246).

ne doit pas être confondue avec la chose ; que larticle 544 permet de restreindre par des règlements l’usage et partant la jouissance qui se confondent. On insiste et on dit qu’il y a expropriation dès que le propriétaire est privé de sa propriété, en tout ou en partie ; or, le propriétaire est privé de la fosse d’absorption qu’il est obligé de supprimer. On ajoute que la Constitution belge, sous ce rapport, est plus restrictive que le code civil ; l’article 545 dit seulement que nul ne peut être contraint de céder sa propriété, ce qui implique qu’il n’y a expropriation que lorsqu’il y a transmission de propriété, tandis que la Constitution défend de priver le propriétaire de ce qui lui appartient, quand même il n’y aurait pas d’appropriation par suite de cette privation. Nous admettons que l’article 11 de la Constitution est applicable alors même qu’un propriétaire serait privé de sa propriété sans qu’il y eût appropriation au profit de l’Etat ou d’uu particulier. La question est donc celle-ci : Y a-t-il réellement privation de la propriété dans l’espèce? Nous venons de dire (n° 128) qu’il y aurait violation de la propriété si un règlement attribuait à l’entrepreneur de vidanges la propriété des matières fécales qu’il est chargé d’extraire des fosses d’aisances ; à cet égard, il n’y a aucun doute, puisqu’on enlève au propriétaire un bien, une valeur pécuniaire. Si, au lieu de s’emparer de ces matières au profitde l’entrepreneur et, en définitive, de la ville, l’autorité communale ordonne de les déverser dans un aqueduc pour un motif de salubrité, la perte pour le propriétaire est la même. Qu’importe que la commune n’en retire aucun profit pécuniaire? La chose qui produit ce profit n’en est pas moins perdue pour le propriétaire ; il en est donc privé, et par suite il y a expropriation dans le sens large de la Constitution. La question, à notre avis, se réduit donc à ces termes : s’il y a privation d’une chose utile, d’une chose qui est dans le commerce, il y a par cela même expropriation : tandis qu’il n’y en a pas si la chose n’est pas utile, ni dans le commerce Noire conclusion est que la cour de cassation est ailée hop loin en décidant, d’une manière absolue, que les règlements qui or donnent la suppression des puits d’absorption sont lé-

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gaux (1). Nous devons ajouter que la jurisprudence de la cour de cassation paraît être en harmonie avec l’ensemble de notre législation : nos lois imposent bien des restrictions au droit de propriété sans indemnité aucune, quoique ces restrictions diminuent leur valeur. Telles sont les servitudes établies dans un intérêt public; nous y reviendrons.

130. Le code civil, en maintenant les restrictions apportées à l’usage de la propriété par les règlements, ne distingue pas entre les anciens règlements et les nouveaux. On peut doncinvoquer les anciens règlements, bien entendu pourvu qu’ils ne soient pas contraires aux nouveaux principes proclamés après la révolution de 89. Jadis, dans ce qu’on appelle le bon vieux temps, la propriété n était guère respectée; les règlements la violaient et souvent avec une rare inintelligence. Nous citerons quelques traits, ne fût-ce que pour prouver que les législateurs révolutionnaires ont inauguré le véritable respect de la propriété. Des lettres patentes de 1599 défendaient de fumer avec du fumier de pourceau pour y semer des plantes de jardinage. Une ordonnance de police de 1697 interdisait l’emploi des matières fécales pour l’engrais des terres, à moins quelles ne fussent entièrement consommées. Un arrêt du conseil d’Etat du 5 juin 1731 défendait de planter des vignes. D’autres édits et arrêts voulaient qu’on conservât tout le chaume pour les pauvres. Un des premiers décrets de l’Assemblée constituante affranchit les terres de toute servitude féodale. La loi du 6 octobre 1791 résuma les principes nouveaux en déclarant que le territoire de la France, dans toute son étendue, était libre comme les personnes qui l’habitaient ; elle en déduit cette conséquence que « les propriétaires sont libres de varier, à leur gré, la cuhureet l’exploitation de leurs terres » (titre I, sect. I, art. 1 et 2). Cette loi abroge implicitement les lois, usages et règlements anciens qui y sont contraires. Il y avait dans le Limbourg un usage en vertu duquel on pouvait passer sur les terres ■cultivées par soles et saisons, pendant l’année de jachère,

(1) Arrêt de cassation du 2 août 1851 ( Pasicrisie , 1852, 1,20, et le réquisitoire conforme du procureur général, p. 14j

avec chevaux et voitures, alors même quelles auraient été cultivées, contre la coutume. Cet usage est évidemment en opposition avec la liberté de culture consacrée par la loi de 1791 , donc il est abrogé (1). Il en est de même des bans de vendange que lçs autorités municipales reproduisent chaque année; elles ne peuvent pas interdire aux propriétaires l’entrée des vignes, ni subordonner l’exercice de cette faculté à une autorisation; une pareille défense est incompatible avec le libre exercice de la propriété consacré par la loi de 1791 et maintenu par le code civil (2). De même, est illégal un arrêté qui interdit aux cultivateurs d’aller faire de l’herbe dans les blés (3). A plus forte raison sont illégaux les règlements qui, se fondant sur d’anciens usages, fixent la quantité de chaume que chaque laboureur peut enlever, et ordonnent que le surplus demeurera aux pauvres : il y a ici une violation évidente du droit de propriété, une véritable expropriation au profit des pauvres (4).

131. La sûreté publique donne aussi à l’autorité locale le droit d’apporter des restrictions à la propriété. Il est certain quelle peut défendre de couvrir les toits en chaume ; et à titre de réparation, les tribunaux peuvent ordonner la destruction de ces couvertures. Mais l’autorité locale dépasserait la limite de ses pouvoirs en prescrivant aux propriétaires de détruire les toits couverts en chaume. Ces couvertures ayant été faites à une époque où aucune loi, aucune ordonnance ne les prohibaient, le propriétaire a fait ce qu’il avait le droit de faire; il ne peut encourir une peine, ni par suite être tenu à des réparations civiles pour un fait licite : ce serait, dit la cour de cassation, porter une grave atteinte au droit sacré de propriété et violer le principe de la non-rétroactivité (5). Ce dernier motif 11e nous parait pas exact : il n’y a pas de droit acquis contre l’in-

(1) Arrêt de la cour de cassation de Belgique du 29 juin 1836 (Pas terme, 1836, 1, 268).

(2) Arrêt de cassation du 24 février 1865 (Dalloz, 1865, 1, 496).

(3) Arrêt de rejet du 3 décembre 1859 (Dalloz, 1859, 1, 520).

(4) Arrêt de cassation du 29 thermidor an ix ^Dalloz, au mot Commune , n° 684, 1°).

(5) Arrêt de rejet du 3 décembre 1840 (Dalloz, au mot Commune , n° 684, 3°).

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térêt général, car l’intérêt de la société, pour mieux dire, son droit domine le droit des individus (1). Reste à savoir si, dans ^espèce, la société a droit à ce que des toitures en chaume soient détruites. Son intérêt est évident, car d’un jour à l’autre, ces couvertures peuvent occasionner ou propager des incendies. Cet intérêt autorise les municipa- . lités à défendre pour l’avenir de couvrir les maisons en I chaume; elles peuvent même défendre de réparer les couvertures existantes; elles peuvent encore, dans l’intérêt de ' la sûreté, qui est un intérêt public, ordonner la destruction des toits ; mais le peuvent-elles sans Indemnité? Voilà, nous semble-t-il, la vraie difficulté. Nous répondons négativement, par application du principe que nous venons de poser ; le propriétaire dont on détruit la toiture est privé d’une partie de sa propriété, il est exproprié partiellement ; il doit être indemnisé. Nous avons déjà dit que nos lois ne prévoyaient pas cette espèce d’expropriation. C’est une lacune que nous signalons à l’attention du législateur.

La question que nous débattons présente encore une autre difficulté. Il a été jugé par la cour de cassation de Belgique, comme nous l’avons dit (n° 129), que l’autorité locale, en creusant un aqueduc, peut ordonner la suppression des puits ou fosses d’absorption. N’y a-t-il pas contradiction entre cette jurisprudence et celle de la cour de cassation de Franceen matière de couvertures de chaume ? Supprimer un puits ou détruire un toit, n’est-ce pas, dans l’un et l’autre cas, priver un particulier de sa propriété? Nous avons fait nos réserves sur la jurisprudence de notre cour de cassation; et l’arrêt de la cour de cassation de France vient à l’appui de nos scrupules. Il nous paraît certain que, dans l’un et l’autre cas, si un propriétaire est privé d’une partie de sa propriété, il y a lieu de l’indemniser. Il est vrai que dans un cas il conserve sa chose, tandis que dans l’autre elle est détruite. C’est une différence, bien que subtile. On doit en tenir compte pour décider, comme nous l’avons fait, que le propriétaire du puits ne peut demander une indemnité que s’il est privé d’un droit

(1) Voyez le tome Ier de mes Principes, p. 226, n° 153.

utile, et nous avons ajouté, qui est dans le commerce. Ceci explique la solution différente que tout le monde admet dans le cas où des animaux morts doivent être erifouis ex vertu de règlements locaux. Les propriétaires peuvent-ils dire en ce cas qu’on les prive de leur chose, et que par suite ils ont droit à une indemnité? Non ; on les prive d’une chose qui, à raison de l’état où elle se trouve, n’est plus l’objet d’un droit utile, puisque, pour des motifs de salubrité, la vente en est interdite. Donc il n’y a pas lieu à indemnité. On voit combien cette matière présente de difficultés : il serait à désirer que le législateur les décidât.

§ IL Des restrictions établies dans un intérêt général.

• 132. Ces restrictions sont une exception au droit de propriété que le code civil déclare absolu ; c’est dire quelles n’existent qu’en vertu de la loi et qu elles sont de la plus rigoureuse interprétation. Le principe, en cette matière, a été formulé par la cour de cassation : « Selon le droit naturel et la loi civile, tous les biens sont libres dans les mains de ceux qui les possèdent légitimement (1). » Pourquoi donc le législateur y a-t-il apporté des restrictions? Nous venons de parcourir les cas où l’usage de la propriété est restreint dans un intérêt de police locale ; ils font connaître la raison qui justifie ces restrictions. Ce n’est pas un intérêt général,- comme on le dit d’ordinaire, et comme nous le supposons dans l’intitulé de ce paragraphe. Montesquieu ne veut pas que l’on dise que le bien particulier doit céder au bien public : c’est un paralogisme, parce que le bien public est toujours que chacun conserve invariablement la propriété que lui donnent les lois civiles. D’après cela Montesquieu pose comme maxime que le bien public n’est jamais que l’on prive un particulier de son bien, ou même qu’on lui en retranche la moindre partie par une loi ou un règlement politique (2). Il y a cependant

(1) Arrêt de cassation du lEfmars 1837 (Dalloz, au mot Domaines engagés , n° 34).

(2) Montesquieu, de l’Esprit des lois, livre XXVI, ch. XV.

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des lois et des règlements qui restreignent l’usage de la propriété; le code civil lui-même le fait : nous demandons quelle est la raison de ces exceptions, et nous répondons avec l’auteur de X Esprit des lois que ce n’est point l’intérêt général, l’intérêt ne pouvant jamais l’emporter 'sur le droit. Mais la société a aussi ses droits, parce quelle a des devoirs quelle ne pourrait pas remplir si elle' ne pouvait imposer à ses membres certaines obligations ou restrictions. 11 y a donc deux droits en conflit, ce qui implique que l’un modifie l’autre : le droit du propriétaire est modifié en ce sens qu’il est restreint dans l’usage qu’il voudrait faire de sa propriété : le droit de la société est limité, en ce sens quelle ne peut jamais enlever à un citoyen son bien, sauf pour cause d’utilité publique et moyennant une jus\e et préalable indemnité.

133. Le principe de l’expropriation pour cause d’utilité publique est écrit dans toutes lés constitutions qui se sont succédé depuis 89. On le justifie mal en disant que l’intérêt particulier doit céder devant l’intérêt général (i). Le propriétaire a plus qu’un intérêt, il a un droit. S’il doit faire le sacrifice d’une partie de ce droit, c’est que la société aussi a un droit, parce quelle a une mission à remplir. Il s’agit d’assurer la santé et la vie des habitants d’une grande ville; il faut pour cela percer des rues à travers des quartiers malsains, imposer des conditions pour les nouvelles constructions que l’on va élever : la société s’arrêtera-t-elle devant la résistance des propriétaires qui refusent de céder leurs propriétés? La vie des hommes est le plus puissant des droits, il l’emporte sur le droit des propriétaires; non pas que la société puisse les dépouiller, mais elle peut les forcer à lui céder leurs terres et leurs maisons, en les indemnisant. Celui qui est exproprié reçoit donc 1 équivalent de ce qu’il perd, il ne sacrifie que ses goûts et ses convenances.

Le code Napoléon dit (art. 545) : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété. » Notre Constitution dit (art. 11) : « Nul ne peut être privé de sa propriété. » La

(1) Faure, Rapport au Tribunat, u° 3 (Locré, t. IV, p. 86).

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rédaction est différente et a par conséquent un sens différent. Le code Napoléon suppose une vente forcée, le mot d 'expropriation exprime la même idée, donc une transmission de propriété à l’Etat, nécessaire pour l’exécution de travaux publics. C’est en effet ainsi que les choses se passent d’ordinaire. Mais il se peut aussi que l'Etat ne se serve pas de la chose, qu’il en demande la destruction afin de sauvegarder un intérêt, pour mieux dire, un droit social. 11 n’y a pas là de cession proprement dite, il y a cependant privation de la propriété, et partant il y a lieu à indemnité. En ce sens, la disposition de la Constitution est plus large. L’application du principe soulève bien des difficultés, dans lesquelles les limites de notre travail ne nous permettent pas d’entrer.

Le code civil et la Constitution disent que l’expropriation ne peut avoir lieu que pour cause d 'utilité publique. D’après la Constitution de 1791, reproduite par celles de 93 et de l’an iii, il fallait une nécessité publique qui exigeât évidemment l’expropriation. Ces termes étaient trop restrictifs. Si on les avait pris au pied de la lettre, il n’y aurait jamais eu d’expropriation pour travaux publics, car il n’y a jamais une nécessité évidente qu’une voie de communication passe par tel fonds plutôt que par tel autre, puisqu’on peut, à la rigueur, faire des détours. La formule nouvelle vaut mieux que l’ancienne : l 'utilité publique est un droit de la société, cela suffit pour que, dans ce conflit du droit social et du droit individuel, celui-ci souffre une restriction.

Notre Constitution dit ce que le code Napoléon ne dit pas, que l’expropriation ne peut avoir lieu que « dans les cas et de la manière établis par la loi. » La Constitution de 1791 disait que la nécessité publique devait être légalement constatée . Le sens est le même, mais la rédaction de la Constitution belge est plus claire. Il ne faut pas de loi pour chaque travail d’utilité publique; les lois peuvent donner au gouvernement le droit de déclarer l'utilité publique ; tel est notre droit ; ce qui importe aux propriétaires, c’est qu’ils ne puissent être privés de leur propriété que dans les cas et de la manière établis par la loi. Quelles sont

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ces lois? Nous ne pouvons que les indiquer, en faisant connaître les principes nouveaux qui se sont fait jour par suite de nouveaux besoins. La première loi qui ait été portée sur la matière est celle du 16 septembre 1807, relative à l’expropriation par suite d’alignement : elle est encore en vigueur. Puis est venue la loi du 8 mars 1810, dont les titres III et IV ont été remplacés, en Belgique (î), par la loi du 17 avril 1835. Une loi du 1er juillet 1858 a introduit le principe de l’expropriation par zones pour faciliter et favoriser l’assainissement des quartiers insalubres. L’expropriation semble impliquer que l’Etat ne peut priver les particuliers que des terrains qui sont nécessaires pour l’exécution des travaux d’intérêt général. C’est ainsi que se fait d’ordinaire l’expropriation : l’Etat n’acquiert que les terrains dont il a besoin. Ce mode d’expropriation ne sauvegarde pas le droit social quand il s’agit de travaux d’assainissement; il ne suffit pas de percer une rue à travers un quartier malsain, si les riverains delà rue nouvelle peuvent élever des constructions également malsaines : de là la nécessité d’exproprier au delà de ce qui est employé à la rue, c’est ce qu’on appelle l’expropriation par zone; l’Etat acquiert tous les terrains qui longent la voie nouvelle, et ne les concède aux particuliers que sous lés conditions qu’il détermine. Ce que la loi de 1858 a fait dans l’intérêt de l’assainissement, une loi récente, du 15 novembre 1867, l’a étendu à l’amélioration de la voirie, par suite même à l’embellissement des villes. Des travaux d’amélioration et d’embellissement sont aussi un droit social, parce qu’ils sont un devoir de la société; or, qui veut la fin doit vouloir les moyens : pour que ce but soit atteint, il faut que l’Etat ait la faculté de disposer des terrains riverains.

Quand le gouvernement et les propriétaires intéressés ne traitent pas de gré à gré, l’expropriation est prononcée par les tribunaux; ce sont aussi eux qui fixent l’indemnité. D’après la législation française, la fixation de l’indemnité appartient à uû jury qui a pour directeur un juge commis

(1) Sur la législation française et sur les auteurs qui ont traité cette jjaatière, voyez Aubry et-Rau, t, II, § 193, p. 191-193.

par le tribunal. Le code civil et la Constitution veulent que l’indemnité soit juste et préalable; les magistrats veillent à ce qu’elle soit juste; elle est préalable en ce sens quelle doit être payée avant la prise de possession ; le propriétaire exproprié a donc un droit de rétention; il peut s’opposer à ce que l’on se mette en possession des terrains expropriés, tant qu’on ne lui paye pas l’indemnité convenue ou fixée par le tribunal. Si l’Etat s’emparait d’une propriété quelconque sans déclaration d’utilité publique, sans convention ou sans un jugement d’expropriation, le propriétaire dépouillé aurait le droit de revendiquer sa chose contre l’Etat : c’est le droit commun, et l’Etat y est «ou mi s (1).