DES FON DATIONS POUR LES ÉCOLES

199. Le chapitre Ier de la loi de 1864 traite des fondations en faveur de l’enseignement public. Pourquoi la loi est-elle conçue dans ces termes restrictifs? Il y a, en Belgique, un enseignement public et un enseignement

(1) Documents parlementaires et discussions concernant la révision de ta législation sur les fondations d’instruction publique, 2 vol. m-S°. Bruxelles,

libre. La constitution proclame la liberté absolue de l’enseignement en interdisant toute mesure préventive, par conséquent toute garantie de capacité et de moralité. L’article 1 7 ajoute que l’instruction donnée aux frais de l’Etat est réglée par la loi ; c’est l’enseignement public. Il va sans dire que des libéralités peuvent être faites au profit de l’enseignement public; le droit commun permet de faire des dons aux établissements chargés d’un service public; et certes le plus important de tous les services, c’est l’enseignement, pain de vie de l’intelligence. Le législateur a cru devoir consacrer ce principe, sans doute pour appeler l’attention des personnes bienfaisantes sur l’instruction. On lit dans la loi du 11 floréal an x (art. 43) : « Le gouvernement autorisera l’acceptation des dons et fondations des particuliers en faveur des écoles ou de tout autre établissement d’instruction publique. Le nom des donateurs sera inscrit à perpétuité dans les lieux auxquels leurs donations seront appliquées. » La loi belge de 1864 ne pose pas de principe général; elle se borne à décider, comme nous allons le dire, en faveur de quel établissement les libéralités concernant l’enseignement sont réputées faites.

Le silence de la loi implique qu’il ne peut être fait de libéralités au profit de l’enseignement libre. Ce principe est encore de droit commun, et il a été proclamé comme tel dans le rapport de la section centrale de la Chambre des représentants. « La défense de faire des libéralités au profit de l’enseignement privé se justifie par les notions les plus élémentaires du droit public. Ne peuvent recevoir des libéralités que les personnes capables, c’est-à-dire les individus et les êtres moraux auxquels une fiction légale attribue la capacité des personnes naturelles. Pour que les écoles privées pussent recevoir des dons et des legs, il faudrait donc que la loi leur reconnût la qualité de personnes civiles. « C’est ce que le législateur belge, malgré sa prédilection pour l’enseignement libre, s’est bien gardé de faire. Ne peut-il pas se trouver des établissements privés dont l’enseignement soit mauvais et dangereux £ Les fondations, perpétuelles de leur nature, auraient donc

pour résultat de perpétuer des institutions qui seraient un danger permanent pour la société (i)î II y a plus; les fondations au profit de renseignement privé sont incompatibles avec la liberté illimitée dont les écoles libres jouissent en Belgique. Elles ne peuvent pas même être inspectées; or, l’effet nécessaire des fondations serait de les soumettre au contrôle et à la surveillance de l’autorité publique,, seul moyen de vérifier l’emploi des revenus de la fondation et leur affectation à la destination que le fondateur leur a donnée (2).

5ÎOO. L’enseignement public a ses organes légaux qui le dirigent ; la commune, la province et l’Etat. C’est à ces organes que les libéralités doivent être faites. Il nous faut donc voir quelles sont les attributions de la commune, de la province et de l’Etat en matière d’instruction.

La commune est chargée de l’enseignement primaire. D’après la loi du 23 septembre 1842, il doit y avoir, dans chaque commune, au moins une école primaire. La commune est tenue de procurer l’instruction gratuite à tous les enfants pauvres. C’est le conseil communal qui nomme les instituteurs, et c’est l’autorité communale^qui exerce la surveillance des écoles, quant à l’administration et à l’instruction. Par application de ces principes, la loi de 1864 décide que les libéralités en faveur de l’enseignement primaire d’une commune sont réputées faites à la commune (art. 1). Il se peut que le donateur veuille gratifier l’enseignement primaire d’une province ; dans ce cas, la libéralité est réputée faite à la province, de même qu elle est réputée faite à l’Etat quand le donateur a voulu faire une fondation au profit de l’enseignement primaire du pays (art. 2, 3). La province et l’Etat reçoivent, en ce cas, la libéralité, bien qu’ils ne soient pas chargés du service de l’enseignement primaire, comme représentants des communes d’une province ou des communes du royaume. Il y a une légère difficulté lorsque la libéralité est faite en termes généraux, en faveur de l’enseignement pri-

(1) Bara, Rapport ( Documents , t. I, p. 47 et sufv,).

(2) Rapport de Gheldolf au Sénat ( Documents , t. II, p. 218).

maire, sans autre indication ni désignation ; on demande à qui il faut l’attribuer? C’est une question d’intention. La loi décide qu elle sera réputée faite au profit de la commune ; il faut entendre la commune où le testateur réside, présomption fondée sur la probabilité ; l’homme ne s’attache qu a ce qui le touche de près, à ce qu’il voit, à ce qu’il connaît; il est rare que ses sympathies s’étendent au delà. Toutefois ce n’est qu’une simple présomption ; les circonstances, la nature de la disposition peuvent révéler une intention contraire; dans ce cas, la libéralité sera attribuée à la province ou à l’Etat (art. 4 et 11).

Ces difficultés n’existent, hélas ! qu’en théorie. Lors de la discussion de la loi de 1864, il a été dit que l’on ne ferait pas de libéralités au profit de l’enseignement public. Il ne fallait pas être prophète pour faire cette prédiction. Les testateurs, il faut l’avouer, font des libéralités par esprit de calcul, pour le bien de leur âme, c’est-à-dire qu’ils achètent le ciel ; c’est un marché qu’ils font avec Lieu, ou avec ceux qui sé disent ses organes. Or, l’Etat, la province et la commune n’ont pas de ciel à vendre; voilà pourquoi on ne leur fait guère de legs. Est-ce à dire que la loi de 1864 est une lettre morte? Pour le moment, oui ; mais la loi s’adresse à l’avenir ; le législateur a bien fait d’ouvrir une voie nouvelle à la charité. Reste à apprendre aux classes riches quels sont leurs devoirs. Ceci est l’œuvre des siècles, car il s’agit de changer la direction morale des nouvelles générations. Le jour viendra où le salut cessera d’être une spéculation ; les hommes comprendront que le seul moyen de faire leur salut c’est de remplir leurs devoirs ; et l’un des devoirs qui incombent aux classes riches n’est- il pas de travailler à l’amélioration de la condition matérielle, intellectuelle et morale des classes les plus nombreuses et les plus pauvres?

5801. L’enseignement moyen se donne dans les athénées, les collèges, les écoles dites moyennes et les écoles . professionnelles, industrielles ou commerciales. Qui est chargé de diriger ces établissements? La loi du 1er juin 1850 sur l’enseignement moyen porte que les établissements d’instruction moyenne dépendent soit du gouver-

nement, soit de la province, soit de la commune (art 11 Les établissements du gouvernement sont de deux degrés • les écoles moyennes supérieures, sous le nom d’athénées royaux ; les écoles moyennes inférieures, dans lesquelles sont comprises les écoles primaires supérieures ainsi qU0 les écoles industrielles et commerciales ; elles portent le nom d’écoles moyennes depuis la loi de 1850 (art. 2). Les provinces et les communes peuvent aussi avoir des établissements d’instruction moyenne; ils portent le nom de collèges, ou decoles moyennes provinciales ou communales (art, 5).

C’est d’après ces distinctions que la loi de 1864 décide à qui appartiennent les libéralités faites en faveur de l’enseignement moyen. Si la disposition désigne un établissement communal, ou l’enseignement scientifique, artistique ou professionnel donné dans un établissement dépendant de la commune, il n’y a aucun doute : la libéralité s’adresse à, la commune. Elle appartiendra à la province si elle est faite en faveur de l’enseignement public dans un établissement dépendant de la province, ou au profit d’un pareil établissement. De même elle appartient à l’Etat si elle est faite au profit de l’enseignement public dans un établissement dépendant de l’Etat, ou en faveur d’un pareil établissement (art. 5, 6 et 8).

Si la libéralité est faite en faveur de l’enseignement moyen en général, il faut voir quelle est l'intention du donateur. Dans le doute, elle est réputée faite au profit de l’Etat, parce que c’est l’Etat qui est chargé spécialement de cette partie de l’instruction publique. Mais la présomption cède à la preuve contraire ; on admettra même facilement, à raison des circonstances ou de la nature de la disposition, que la libéralité est faite au profit de la province, ou de la commune (art. 7). C est cette dernière hypothèse qui sera toujours la plus probable. Les testateurs ont d’ordinaire en vue les établissements auxquels ils se sont intéressés de leur vivant ; et c’est si bien leur intention, qu’ils ne désignent pas même la commune ni 1 établissement communal au profit desquels ils testent : c est la commune où le testateur avait son domicile lors de la

disposition qui sera réputée légataire, conformément à la présomption générale établie par l’article 11.

209. L’enseignement supérieur se donne dans les deux universités de l’Etat, établies à Gand et à Liège. De là suit que les libéralités faites en faveur de l’enseignement public supérieur, ou en faveur de l’une des deux universités, sont réputées faites à l’Etat. C’est ce que dit l’article 8 en termes généraux, sans mentionner les universités, ni l’enseignement supérieur, parce que l’Etat dirige encore d’autres établissements d’instruction, qu’il serait difficile de rattacher à l’enseignement supérieur. Telles sont les écoles spéciales, et partant professionnelles, où l’on forme les officiers de l’armée et les médecins vétérinaires; tels sont encore les conservatoires royaux de musique. Dès que l’enseignement gratifié est donné par l’Etat, la libéralité s’adresse évidemment à l’Etat.

203. Les libéralités ne peuvent être faites qu’au profit de l’enseignement public. Si le don ou le legs a pour objet une école libre, ou s’il est fait en faveur d’une corporation religieuse enseignante, la libéralité est nulle comme étant faite à un incapable. Ce ne serait pas le cas d’appliquer l’article 900 et de dire : La condition que l’enseignement sera donné dans une école librç, ou par une congrégation religieuse, est illicite, donc réputée non écrite; mais la libéralité reste valable, et elle appartiendra à la commune, à la province ou à l’Etat, selon l’enseignement que le disposant a voulu gratifier. En effet, l'article 900 suppose une donation ou un testament valables, en ce sens qu’il y ait un donataire ou un légataire capable de recevoir ; le donateur ou testateur lui a imposé une condition illicite; cette condition est effacée, et la libéralité maintenue. Nous supposons, au contraire, que le donataire ou le légataire est incapable ; dès lors la libéralité est nulle (i).Le cas s’est présenté avant la loi de 1864. Une demoiselle lègue à l’école de l’église protes-

(1) Cela a été dit, lors de la discussion, par le ministre de la justice, M. Tesch {Documents, t. II, p, 48} et cela ne fait aucun doute.

tante de Dour une somme de cinq mille francs, pour être administrée par le pasteur de ladite église. L’arrêté royal autorisa le conseil communal de Dour à accepter le legs, sauf à attribuer les revenus de la somme léguée à l’école que la testatrice voulait gratifier, si elle réunissait les conditions exigées par la loi du 23 septembre 1842 (î). Si lecole, comme l’arrêté le suppose, était un établissement communal, il n’y avait aucun doute ; la libéralité devait être recueillie par la commune, la testatrice s’était trompée en désignant le pasteur comme administrateur du legs, le conseil communal étant le seul représentant légal de l’enseignement primaire public. Mais s’il s’était agi d’une école libre établie par un pasteur, le legs aurait été nul, puisqu’on ne peut pas faire de libéralité pour l’enseignement libre. On ne pourrait pas attribuer un legs pareil à la commune, en vertu de l’article 900 ; car le legs fait à un incapable est frappé de nullité : il ne peut profiter à l’école libre, puisqu’elle est incapable de recevoir ; il ne peut profiter à la commune, puisqu’il n’est pas fait à l’enseignement public.

Il en serait autrement si le legs était fait au profit des enfants pauvres de la commune. Un testateur lègue la nue propriété de ses immeubles au bureau de bienfaisance, à la charge de faire donner l’instruction aux enfants pauvres de la commune ; les enfants devaient être choisis par le curé, le bourgmestre et l’instituteur. Prévoyant que cette institution d’administrateurs spéciaux pourrait ne pas être approuvée, le testateur ajoutait qu’il entendait que le legs fût exécuté conformément aux lois en vigueur au jour de son décès ; il manifestait seulement le désir que l’on eût égard au choix d’administrateurs spéciaux quil avait fait. Ce legs était très-régulier; le bureau de bienfaisance fut autorisé à l’accepter (2) , mais la condition ou le désir de respecter le choix des administrateurs désignés par le testateur ne pouvait être validé, parce que la loi du 3 juin 1859 n’autorise pas la nomination dadmi-

(1) Arrêté du 19 avril 1860 (Circulaires du ministère de la justice, 1860,

(2) Arrêté du 3 avril 1860 (Circulaires, 1860, p. 616).

nistrateurs spéciaux pour l’enseignement ; c’est aux conseils communaux qu’il appartient d’administrer l’instruction gratuite (1) .

204. Lors de la discussion de la loi de 1864, il se présentait une question analogue à celle que nous venons de toucher, à l’occasion du legs Verhaegen. Le testateur avait légué à la ville de Bruxelles une somme de 100,000 francs pour favoriser et augmenter le haut enseignement dans la capitale. A qui ce legs s’adressait-il? La réponse ne pouvait guère être douteuse. Dans une brochure écrite en faveur du legs, M. Tielemans, président de la cour de Bruxelles, dit qu’il avoue sans détour que M. Verhaegen a testé en vue de luniversité libre, que c’est pour favoriser et augmenter l’enseignement donné par cette université qu’il a donné 100,000 francs à la ville de Bruxelles (2). On pouvait se passer de l’aveu; la chose est évidente. Le legs ainsi interprété était-il valable? Nous ne comprenons pas que la question ait été posée. Où est la différence, au point de vue juridique, entre luniversité libre et une école de petits frères? L’une n’existe pas plus que l’autre, aux yeux de la loi ; l’une est donc incapable aussi bien que l’autre. Cela encore est évident; on reconnaît qu’un legs fait en faveur de l’université libre serait nul. Mais, dit-on, c’est à la ville de Bruxelles que le legs s’adresse. Oui, et pour cause : le testateur était avocat, et il savait que l’on ne fait pas de legs au profit de l’enseignement libre. Mais est-ce bien la ville de Bruxelles qu’il a voulu gratifier ? Non, car son legs a une destination : c’est l’enseignement supérieur, qui se donne à Bruxelles, qu’il a entendu favoriser et augmenter. Quel est cet enseignement? Celui de l’université libre, répond M. Tielemans, et le bon sens le dit aussi. Donc c’est une libéralité au profit de l’enseignement libre, partant nulle.

Voilà la question réduite à ses termes les plus simples ; elle n’a pas été décidée par la loi de 1864, car les lois

(1) Voyez, plus loin, en quel sens le bureau de bienfaisance intervient dans les fondations d’instruction (n° 211).

(2) Tielemans, Etude sur te legs deM. Verhaegen (Bruxelles, 1863), p. 7.

284 r DONATIONS ET TESTAMENTS.

n’ont pas pour objet de trancher des difficultés particulières ; mais le rapporteur de la section centrale l’a résolue en ce sens (1), et pour les esprits non prévenus, la solution n’est pas douteuse. Elle a été obscurcie par 'les passions politiques; nous regrettons qu’un honorable magistrat se soit mêlé k ce débat. Pour soutenir une cause insoutenable, M. Tielemans a dû recourir à des arguments peu dignes d’un jurisconsulte ; puis l’on en est venu à des doctrines réellement extravagantes. Il faut nous y arrêter un instant, ne fût-ce que comme enseignement pour l’avenir. La question est neuve, dit M. Tielemans : elle concerne la capacité des communes. Il s’agit de savoir si les communes ont le droit de faire des dépenses facultatives pour l’enseignement supérieur. L’affirmative ne lui paraît pas douteuse-. Cela décide, à son avis, la question du legs Yerhaegen. C’est une libéralité faite à la ville de Bruxelles pour l’aider à supporter les dépenses facultatives qui sont inscrites dans son budget en faveur de l’université libre. Nous laissons de côté les dépenses facultatives que les communes peuvent faire ; en supposant, ce qui n’est pas notre avis, qu’une commune ait le droit d’inscrire dans son budget un subside pour l’enseignement libre, nous disons qu’autre chose est un subside, autre chose est une donation. Les dépenses facultatives se votent chaque année ; il n’en résulte jamais une obligation à charge de la commune. En est-il de même d’une donation avec destination spéciale? Non, car c’est une vraie fondation, bien que le testateur se soit gardé de prononcer ce mot. Est-ce que par hasard un legs comme celui de Yerhaegen se discuterait et se voterait chaque année, comme cela se fait pour les dépenses facultatives? La commune légataire serait-elle libre de ne pas employer ce legs à la destination que le testateur lui a assignée, comme elle est libre de ne pas renouveler une dépense facultative? C’est, dit-on, accuser le testateur devoir voulu éluder la loi ! Oui, en avocat habile, il a voulu la tourner, en essayant de faire indirectement ce qu’il ne lui était pas permis de faire directement.

(1) Bara, Rapport ( Documents , 1. 1, p. 51 et suiv.).

de là capacité DE RECEVOIR. S85

Les passions politiques ne reculent devant rien; aucun frein ne les arrête. Pour valider le legs Verhaegen, on a imaginé des théories incroyables (î). Les communes, diton, ne doivent pas être confondues avec les établissements publics ; elles préexistent à l’Etat, à la loi ; ce sont des personnes civiles naturelles qui jouissent des mêmes droits que les individus. Donc elles peuvent user des droits que la constitution assure aux citoyens, et notamment de la liberté d’enseignement. Sans doute, il y a une différence entre un établissement d’utilité publique et une commune, mais la différence ne concerne pas le principe de la personnalité : en dehors des personnes naturelles, il n’y a que des personnes fictives. La commune est donc aussi une personne fictive ; et toute personne fictive n’a d’autres droits que ceux que la loi lui attribue. Cela est vrai des communes comme des hospices, seulement la commune a un cercle d’activité bien plus étendu. Est-ce à dire quelle puisse faire tout ce qui ne lui est pas défendu? Cette énormité aussi a été soutenue, il est inutile de la discuter, parce quelle est en opposition avec la notion même de la personnification civile. La difficulté se réduit à une question de texte. Y a-t-il une loi qui permette aux communes d’intervenir dans l’enseignement supérieur? Non, donc elles n’ont pas ce droit. Qu’a-t-on répondu? Que l’enseignement est, avant tout, un intérêt communal (2). Oui, pour ceux qui ne voient dans l’instruction qu’un intérêt d’argent; non, pour ceux qui considèrent l’enseignement comme le plus grand des intérêts sociaux, celui qui est le but suprême de l’individu, et par conséquent de la société, c’est-à-dire le développement intellectuel et moral de l’homme. Si les communes interviennent dans l’enseignement primaire et moyen, c’est, non en vertu d’un droit qui leur soit naturel, mais parce que la loi leur a délégué cette mission.

Mais à quoi bon continuer cette discussion? Ceux qui

(1) M. Van Humbeeck s’est fait l’organe de cette étrange doctrine, dans la discussion de la loi de 1864 ( Documents , t. I, p. 291 et suiv.).

(2) M . Alphonse Nothomb, dans la discussion de laloi de 1864 {Documents,

placent la commune si haut, ceux qui lui attribuent les mêmes droits qu’aux citoyens, ne voient pas que cette doctrine, tout inouïe quelle est, ne leur servirait de rien, quand même on l’admettrait. Une commune établit une université : sera-ce un établissement public? un enseignement public? Non, ce sera l’exercice de la liberté d’enseignement, car l'enseignement public ne peut exister qu’en vertu de la loi. Ce sera donc une université libre. Et une école libre peut-elle recevoir? Non. Si elle ne peut recevoir directement, le peut-elle indirectement? Encore une fois, non. Or, le legs Verhaegen était un legs fait indirectement au profit de l’enseignement libre, donc nul.

205. Il nous reste à dire un mot de l’enseignement religieux. La loi de 1864 porte, article 9 : « Les libéralités au profit de renseignement spécial qui se donne dans les grands séminaires, dans les églises paroissiales ou consistoriales sont réputées faites aux séminaires, fabriques d’église ou consistoires. « Cette disposition n’a donné lieu à aucune discussion ; elle nous paraît cependant trèsdifficile à concilier avec le principe fondamental de la loi. Qu’est-ce, sous l’empire de notre constitution, que l’enseignement qui se donne dans les séminaires et dans les églises ? Un enseignement libre, en ce sens que l’Etat n’y intervient, ni pour le diriger, ni pour l’inspecter, ni pour le contrôler. Sous le régime du concordat, les séminaires étaient des établissements publics, capables, comme tels, de recevoir. Mais à quelles conditions? On lit dans les articles organiques du concordat : « Les évêques seront chargés de l’organisation de leurs séminaires. » Quelle était la position des évêques? C’est le chef de l’Etat qui les nommait, le pape leur donnait seulement l’institution canonique ; ils devaient prêter serment de fidélité avant d’entrer en fonctions (Concordat, art. 5 et 6). Etaient-ils libres d’organiser les séminaires comme ils l’entendaient? Leurs règlements, dit la loi organique, seront soumis à l’approbation du premier consul. L’enseignement, au moins, était-il libre? L’article 24 des articles organiques porte : * Ceux qui seront choisis pour l’enseignement dans les séminaires souscriront la déclaration faite par le

clergé de France en 1682, et publiée par un édit de la même année ; ils se soumettront à y enseigner la doctrine qui. y est contenue, et les évêques adresseront une expédition en forme de cette soumission au conseiller d’Etat chargé de toutes les affaires concernant les cultes. » Leur eût-il été permis d’enseigner les nouveaux dogmes proclamés à Rome, l’immaculée conception, l’infaillibilité du pape? Non, car l’article 1er de la loi organique défend de publier et de mettre à exécution aucune bulle de la cour de Rome sans l’autorisation du gouvernement. Et, aux termes de l’article 3, les décrets des synodes étrangers, même des conciles généraux, ne peuvent être publiés en France avant que le gouvernement en ait examiné la forme, leur conformité avec les lois, droits et franchises de la république française, et tout ce qui, dans leur publication, pourrait altérer ou intéresser la tranquillité publique. Inutile d’insister. Qui ne sait que l’Eglise du concordat et des articles organiques était soumise à l’Etat, tandis que l’Eglise, d’après notre constitution, est entièrement indépendante de l’Etat? Il n’y a plus d’autre lien que le temporel de l’Eglise; or, l’enseignement religieux n’a rien de commun avec le temporel. C’est un enseignement libre donné sous la direction des évêques ; il est si loin d’être public, qu’on le cache, on le soustrait aux regards du public, et pour une bonne raison : c’est que cet enseignement est devenu tout à fait ultramontain, c’est-àdire qu’il est le contre-pied de notre ordre civil et politique, la négation des bases mêmes sur lesquelles repose notre ordre social. Nous demandons si un enseignement hostile à l’Etat peut être qualifié d’enseignement public? Nous demandons si, en droit, la loi peut donner la personnification à un enseignement quelle ne connaît point et quelle n’a point le droit de connaître? La réponse, à notre avis, n’est pas douteuse ; l’article 9 de la loi de 1864 est une anomalie dans notre ordre légal.

^06. Les établissements connus sous le nom de petits séminaires peuvent-ils recevoir des libéralités? L’article 9 tranche la question ; les grands séminaires sont seuls capables de recevoir. Lors de la discussion de la loi de

1864 au sénat, l’archevêque de Malines adressa à cette assemblée une requête dans laquelle il signalait la disposition de 1 article 9 comme fautive : c’est l’expression du cardinal. En quoi est-elle fautive? C’est qu’il n’y a point de grands séminaires en Belgique, il n’y a que des séminaires divisés en deux sections (i). Le sénat ne tint aucun compte de cette singulière distinction Déjà au sein de la commission chargée de l’examen du projet de loi, cette réclamation avait été produite. Le rapporteur, M. Gheldolf, jurisconsulte consommé, la repoussa. La raison qu’il donne est péremptoire. Un établissement peut-il être légal et d’utilité publique sans loi? Or, il n’y a pas de loi qui reconnaisse les petits séminaires à ce titre. Ce sont des collèges épiscopaux, donc des établissements privés, et partant incapables de recevoir (2).