II. Du pouvoir exécutif

i. PRINCIPE.

419. Quand on parle de l’Etat en matière de responsabilité, on entend le gouvernement, c’est-à-dire le pouvoir exécutif. Il y a une grande différence entre ce pouvoir et le pouvoir législatif: en principe, il est responsable.

(I) Voyez le tome Ier de mes Principes, p. 67, n?31.

Notre constitution consacre ce principe, tout en déclarant çue le roi est Irresponsable. La raison de cette différence entre les deux pouvoirs se comprend. C’est le pouvoir législatif qui est le vrai organe de la souveraineté, et la souveraineté est irresponsable : l’individu ne peut pas se plaindre de ce que son droit est lésé par la loi, car, en face de la loi, il n’a pas de droit; la loi reste obligatoire alors même quelle violerait un droit garanti par la constitution. Le pouvoir exécutif, en tant qu’il prend part au pouvoir législatif, est aussi irresponsable : il y prend part en proposant les lois et en les sanctionnant; il y prend part encore en portant des arrêtés pour l’exécution des lois. Mais ici déjà l’on voit le rôle subordonné que joue le pouvoir exécutif; il est soumis à la loi, il ne peut donc pas porter un arrêté contraire à la loi, un pareil acte n’obligerait pas les citoyens ni les tribunaux; par contre, lès arrêtés conformes à la loi ont la même force que la loi ; en les portant, le pouvoir exécutif n’encourt aucune responsabilité, quand même il y aurait lésion d’un droit, car cette lésion serait le fait de la loi avec laquelle l’arrêté s’identifie.

Pour qüé l’Etat, considéré comme gouvernement, soit responsable, il faut qu’il s’agisse d’un acte autre quun arrêté royal pris en exécution de la loi : tels sont les nombreux actes d’administration que l’Etat fait comme gouvernement, par exemple en matière de travaux publics. L’Etat est-il responsable lorsque, en administrant, il lèse un droit? A notre avis, il faut poser en principe que l’Etat est responsable. Tout droit lésé donne lieu à une réparation, à moins que la partie lésée ne se trouve en face d’un pouvoir irresponsable ; or, le gouvernement est responsable quand il agit comme tel : ce qui est décisif.

420. Les objections ne manquent point, et elles sont sérieuses. On dit que le gouvernement agit comme pouvoir politique, qu’il fait ce qu’il a le droit de faire ; que, par conséquent, il ne peut pas commettre un délit, c’està-dire un fait illicite. Nous avons d’avance répondu à l’objection. C’est faire une fausse application de l’adage que celui qui use de son droit ne fait de tort à personne ;

il faut y ajouter cette restriction, pourvu qu’en usant de son droit, on' ne lèse pas le droit d’autrui. Le propriétaire a aussi un pouvoir absolu de jouir et do disposer, et c’est de lui que l’on a dit qu’en usant de son droit, il n’est pas tenu de réparer le dommage qu’il cause. Or, nous venons de dire que le propriétaire est responsable dès qu’il lèse le droit d’autrui. Il en doit être de même de l’Etat.

4*1. On dit qu’il y a une différence essentielle entre l’Etat et les individus. L’Etat agit comme pouvoir politique, il gère les intérêts généraux de la société; son action serait à chaque instant entravée et rendue impossible si, sous prétexte de droits lésés, il était déclaré responsable des actes légitimes qu’il fait. L’objection implique que l’Etat, comme tel, doit être irresponsable pour qu’il puisse remplir sa mission ; cela n’est pas exact. Sans doute l’Etat a mission de gérer les intérêts généraux, mais il doit le faire dans la limite de son pouvoir ; or, la loi, au nom de laquelle il agit, ne lui donne certes pas le pouvoir de porter atteinte aux droits des particuliers; Il.faut donc que l’Etat gère les intérêts sociaux de manière à ne pas léser les droits des individus et, s’il les lèse, il doit réparer le dommage qu’il cause.

L’objection à laquelle nous répondons implique encore une autre erreur. Elle suppose que l’intérêt général, dont l’Etat est l’organe, doit toujours l’emporter sur le préjudice que peut souffrir un particulier par un acte du gouvernement. Cela est vrai si le particulier n’est lésé que dans son intérêt , cela n’est pas vrai s’il est lésé dans son droit: Tant qu’il n’y a que des intérêts en cause, l’intérêt des individus doit être subordonné à l’intérêt général : il n’y a de société possible qu a ce prix. Il n’en est plus de même quand l’individu a un droit : l’intérêt de la société doit céder devant le droit de l’individu, car il n’y a pas d’intérêt plus grande plus sacré que le respect du droit. Vainement invoque-t-on la fameuse maxime que le salut publié est la loi suprême. C’est une maxime fausse et funeste* si on l’entend en ce sens que l’intérêt général doive l’emporter sur les droits des particuliers, car 1 1 société na pas d’autre mission quede garantir les droits des hommes.

Que l’on ne dise pas que, dans cette doctrine, l’action de l’Etat sera impossible. Le code civil nous, dit comment se vide le conflit entre l’intérêt général et le droit de l’individu. On suppose que l’Etat construise une voie de communication, il ne peut le faire qu’en disposant des terrains appartenant à des particuliers. Peut-il les exproprier pour cause d’utilité publique? Voilà le conflit entre l’intérêt général qui demande l’expropriation, et le droit du propriétaire. Comment la loi concilie-t-elle l’intérêt général avec le droit.de l’individu? L’article 545, reproduit par la constitution belge (art. 11), répond à la question : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. » Il en doit être de - même dans tous les cas où le droit de l’individu est en opposition avec l’intérêt général; l’Etat doit réparation au droit lésé. C’est dire que l’article 1382 lui est applicable. Rien de plus juste. S’il y a un sacrifice à faire dans l’intérêt général, tous y doivent contribuer, c’est-à-dire que l’Etat, organe de la société, doit supporter le dommage ; il serait injuste que le sacrifice fût à charge de l’individu dont le droit est lésé.

422. Le principe de la responsabilité de l’Etat soulève encore une autre difficulté. Quand on dit que l’Etat est responsable, cela signifie que la partie lésée a action contre l’Etat et que l’Etat est condamné aux dommagesintérêts. L’Etat est une personne civile, c’est-à-dire un être fictif. Est-ce qu’un être fictif peut commettre un délit ou un quasi-délit? Non, évidemment. En réalité, ce n’est pas la personne civile qui cause le dommage, c’est tel ou tel agent de l’Etat. De là la question de savoir si tout dommage causé par un agent de l’Etat donne lieu à une action en responsabilité contre l’Etat. Nous laissons de côté la responsabilité que les ministres encourent. Aux termes de l’article 90 de notre constitution, la responsabilité des ministres est pénale et civile : une loi doit déterminer le mode de procéder contre les ministres sur la poursuite des parties lésées. Cette matière appartient au droit public. Nous supposons que le fait dommageable qui pro-

voque l’action en dommages-intérêts est un acte d’administration légal, en ce sens que le gouvernement avait le droit de le faire. Mais, tout en agissant légalement dans la limite de ses attributions, un agent de l’État peut causer un dommage en lésant un droit. L’Etat est-il responsable de ce dommage? Ici se présente une difficulté : l’Etat est-il responsable, à titre de commettant, des délits et quasi-délits commis par ses agents? Nous reviendrons sur la question en expliquant l’article 1384. A notre avis, l’Etat est responsable lorsqu’il est commettant; de sorte' que le principe général de la responsabilité reçoit toujours son application à l’Etat considéré comme gouvernement. '

493. Il reste à prouver que cette doctrine est celle de la loi. Nous ne pouvons pas prendre appui sur les articles 1382 èt suivants, car on nie que ces. dispositions soient applicables à l’Etat; elles ‘ parlent des faits de 1 homme, dit-on, c’est-à-dire de l’individu, donc des rapports d’intérêt privé, et par cela seul elles ne peuvent pas recevoir d’application à l’Etat, au moins quand il agit comme pouvoir politique. L’article 545 semble consacrer le principe que l'Etat ne peut pas léser les droits de l’individu, même pour cause d’utilité publique, sans être tenu de réparer le dommage qu’il cause. Par contre, l’article 544, tout en déclarant que la' propriété est un droit absolu, admet quelle peut être limitée par les lois ou par les règlements, et il n’ajoute pas que ces limitations impliquent l’obligation d’indemniser les propriétaires auxquels le législateur les impose; cela implique que le droit de propriété -est subordonné à l’intérêt général, ce- qui serait la négation de notre principe. Il y a, en effet, des servitudes dites légales qui altèrent profondément le droit de propriété et qui ne donnent droit à aucune indemnité, quelque grave que soit le préjudice qui en résulte pour le propriétaire qui en est grevé. Voilà bien la preuve, dit-on, que l’individu ne peut pas opposer son droit à l’Etat.

A notre avis, la législation sur les servitudes légales est une exception au droit commun, et l’exception, loin de détruire la règle, la confirme. Constatons d’abord que ces servitudes sont imposées par la loi ou en vertu de la

loi, ce (pii nous place en dehors de l’hypothese où l’Etat est responsable ; l'Etat, en grevant les propriétés de servitudes dans un intérêt général, agit domine pouvoir législatif, donc comme pouvoir irresponsable ; dès lors l’individu est réellement sans droit. Il faut dire plus, c’est que les lois qui imposent ces charges aux propriétaires sans les indemniser dérogent au principe établi par l’article 545 du code civil et consacré par notre constitution (art* 11)* Si le propriétaire a droit à une indemnité quand on le priye de sa propriété pour cause d’utilité publique, il y a même raison de l’indemniser quand on démembre sa propriété, et c’est la démembrer que de la grever de servitudes. L’Etat qui m’enlève le quart de mon fonds pour construire une route doit me payer une juste et préalable indemnité, et il ne m’en doit aucune quand il construit une forteresse et que par là il diuiinue mon fonds de la même valeur. Dans l’un et l’autre cas, mon droit est lésé dans un intérêt général; donc, en principe, l’Etat me devrait une réparation. Nous avons1 dit ailleurs les raisons que l’on donne pour justifier les servitudes légales (i); elles n’expliquent pas, à notre avis, la différence qui en résulte entre l’expropriation totale et l’expropriation partielle en ce qui regarde le droit du propriétaire à une indemnité. Là où il y a sacrifice d’un droit imposé à des particuliers dans un intérêt général, il devrait y avoir indemnité, sinon il y a inégalité; les uns souffrent un pré^ judice et la généralité des citoyens en profite, sans devoir indemniser ceux qui sont lésés. Cette inégalité est Une injustice*

Notre conclusion est qu’il faut laisser de côté les servitudes légales, c’est une législation exceptionnelle qui place l’individu en face d’un pouvoir irresponsable. Cela n’a rien de commun avec le .principe de la responsabilité qui suppose l’Etat agissant comme pouvoir exécutif (n° 419).

424. On a soutenu, devant la Cour de cassation de Belgique, que les servitudes militaires résultant de la construction d’une forteresse donnaient aux propriétaires

(1) Voyez le tome VII de mes Principes, p. 540, û08 474-476.

DKS DÉLITS BT DES QUASI-DÉLITS. 445

grevés de ces charges une action en dommages-intérêts contre l’Etat. C’était confondre le domaine du législateur avec celui du juge. Il j a une loi spéciale sur les servitudes militaires; cette loi ne considère pas les servitudes comme une expropriation ; donc l’article 545 est hors de cause, ainsi que l’article 1 1 de la constitution qui garantit l’inviolabilité de la propriété. Dans la théorie de la loi, les servitudes légales sont une modification de la propriété que l’état social impose aux propriétaires * ceux-ci ne peuvent donc pas invoquer l’article 1382 et soutenir que rétablissement d’une servitude légale lèse leur droit; leur droit n’est pas absolu, il est limité par la loi, c’est ce droit ainsi limité qui constitue la propriété dans l’état de société. La construction d’une forteresse ne lèse donc pas le droit des propriétaires qui vont être soumis à la charge des servitudes militaires. Dès lors l’article 1382 doit également être écarté. En définitive, les propriétaires grevés de servitudes n’ont aucune action. Us ne peuvent invoquer que des considérations de justice et d’équité, mais ces considérations sont à l’adresse du législateur qui seul peut y faire droit. C’est, il est vrai, l’Etat qui construit la forteresse, mais ce n’est pas l’Etat, comme gouvernement, qui impose les servitudes militaires : elles existent en vertu de la loi, et là. loi est l’œuvre d’un pouvoir irresponsable; le propriétaire grevé de servitude est sans droit en face de la loi. La cour de cassation a jugé en ce sens (i).

425. La loi du 8 juillet 1791 qui régit les places fortes confirme, à certains égards, l’opinionque nous enseignons. Elle impose à l’Etat l’obligation d’indemniser les propriétaires du préjudice qu’il leur cause par les mesures de défense qü’il prend, quand même ce serait en temps de guerre, tant qüe la place n’est pas en état de siège. Nous citerons plus loin les textes. C’est une disposition remar* quable et décisive. Certes l’Etat agit comme pouvoir politique quand il ordonne des inondations ou des démolitions pour la défense d’une place forte; le droit de- l’Etat

(1) Rejet, 17 juin 1845, et le réquisitoire du procureur général, M. Leclercq ( Pasicrisie , 1845. 1.392).

est en même temps un devoir, car il agit pour sauvegarder l’existence même de la nation. Et néanmoins dès qu’il lèse un droit individuel, il doit réparer le dommage qu’il cause. Le droit de l’individu, bien que, dans l’espèce, il paraisse minime quand on le compare au droit de l’Etat, est en réalité tout aussi considérable, c’est l’intérêt qui diffère, mais ce n’est pas l’intérêt qui fait la mesure d’un droit. Nous l’avons déjà dit, et on ne saurait trop le répéter en cette matière, l’Etat n’a d’autre raison d’être que le respect du droit; par conséquent, le plus grand intérêt de la société, c’est de maintenir les droits individuels : à quoi servirait la défense nationale si les droits des citoyens pouvaient être impunément lésés pour cette défense? Le droit est le but, la défense est le moyen ; or, c’est le moyen qui doit être subordonné au but, ce n’est pas le but qui doit être subordonné au moyen. À ce titre, la réparation de toute lésion d’un droit est un principe essentiel de l’ordre social.

C’est ce qui fait l’importance du principe consacré par la loi de 1791. A la< vérité, le droit à l’indemnité cesse lorsque la place forte est mise en état de siège. Ce n’est pas là une violation du principe que nous soutenons. Lorsqu’une forteresse est en état de siégé, il y a guerre, et les faits de guerre, comme nous le dirons plus loin, ne donnent pas lieu à une action en indemnité. Pour mettre dans tout son jour le principe de la loi de 1791, nous citerons les applications qui en ont été faites par les cours de Belgique.

Au mois d’octobre 1830, le général Chassé, commandant la citadelle d’Anvers au nom du roi des Pays-Bas, notifia à l’autorité communale que la forteresse était déclarée en état de siège. Le 24 du mois, il ordonna des inondations qui causèrent de grands dommages aux polders ; de là une action en dommages-intérêts contre l’Etat. La demande a été repoussée par la cour de Bruxelles.. L’état de guerre était flagrant, et il n’est dû aucune indemnité pour le dommage causé par les faits de guerre (i).

(1) Bruxelles, 14juin 1848 ( Pasicrisie , 1849, 2, 73).

Il en est autrement quand les travaux de défense sont exécutés avant la mise en état de siège d’une placé.- En avril 1815, on mit la place de Mons en état de défense contre l’invasion imminente des armées françaises. Par suite, des propriétés furent inondées. Les propriétaires réclamèrent des dommages-intérêts que le tribunal de première instance leur accorda ; la décision fut confirmée en appel. Toute atteinte au droit de propriété, dit la cour, donne lieu à une action en réparation contre l’auteur du fait dommageable. L’Etat est soumis à cette action aussi bien que les particuliers. Il n’y a d’exception que lorsqu’il s’agit d’événements extraordinaires et fortuits, tels que ceux qui résultent du siège d’une ville et, en général, des maux de la guerre lorsqu’elle est flagrante. Mais les mesuresquela prudence commande dans la seule prévoyance d’une guerre, quelque imminente quelle puisse être, ne sont pas des cas de force majeure; or, dès que Ton n’est pas dans l’exception, on rentre dans la règle et, par suite, il y a lieu à indemnité. Tels étaient les travaux exécutés à Mons (1).

La loi de 1791 étant l’application d’un principe général, il faut l’appliquer par analogie à tous les faits dommageables résultant des mesures prises en temps de guerre, quand ces mesures ne constituent pas des faits de guerre proprement dits. Après la révolution de 1830, le gouvernement fit percer une digue à titre de mesure de défense. Ce n était pas un fait de guerre, et ce n’était pas non plus un fait prévu par la loi de 1791, puisqu’il ne s’agissait pas de la défense d’une place; mais peu importe. Cette loi n’est pas une dérogation au droit commun; elle ne fait, au contraire, que consacrer le droit commun ; donc le principe quelle établit doit recevoir son application à tous les cas (2).