JURISPRUDENCE

428. On enseigne et on juge que l’Etat est responsable lorsqu’il agit comme propriétaire et qu’il lèse un droit, tandis qu’il ne l’est pas lorsqu’il agit comme pouvoir public, quand même il causerait un dommage. Dans notre opinion, PEtat est toujours un pouvoir public : il est responsable ou il ne l’est point, selon qu’il y a ou non un droit lésé. Nous allons citer des cas dans lesquels on dit que l’Etat agit comme propriétaire.

L’Etat vend un moulin qui avait «été concédé aux hospices de Pontoise en l’an 1 198. Comme vendeur, il devait à l’adjudicataire la garantie de l’exercice utile du droit de propriété. Voilà un droit conventionnel que l’Etat ne pouvait pas léser. Après 1830, l’administration fit des réparations au pont de Pontoise et elle exécuta des travaux qui eurent pour résultat de diminuer considérablement la force motrice des eaux dont profitait le moulin vendu. La cour de. Paris jugea qu’il y avait lésion d’un droit et elle condamna l’Etat à réparer le préjudice, par appli-

cation de l’article 1382 (1). Dans notre, opinion, cela n’est pas douteux, puisqu’il y avait lésion d’un droit. Mais comment justifier l’arrêt si l’on admet que l’Etat n’est pas responsable comme pouvoir public? Dira-t-on .que l’Etat est propriétaire du pont et, comme tel, soumis au droit commun? Non, l’Etat n’agit pas comme un propriétaire qui répare sa chose ; la cour de Paris elle-même le constate, puisqu’elle dit que l’administration ne s’était pas bornée aux réparations nécessaires; elle avait fait des innovations dans l’intérêt général, donc l’Etat avait agi comme pouvoir public, et néanmoins il fut déclaré responsable.

Voici une espèce dans laquelle il a été jugé que l’État n’était point responsable. L’Etat avait exécuté des travaux d’endiguement sur les rives de la basse Seine ; par applicationdela loi du 16 septembre 1807, les riverains avaient dû payer une indemnité égale à la moitié des avantages résultant pour leurs prairies delà construction des digues. Des propriétaires se plaignirent que les digues étaient mal entretenues et réclamèrent des dommages-intérêts, de ce chef, contre l’Etat. Il a été jugé qu’il n’y avait pas lieu à responsabilité. L’Etat n’était engagé, ni en vertu d’une loi, ni en vertu d’une convention, à entretenir les digues dans l’intérêt des riverains. Ceux-ci se prévalaient vainement de l’indemnité qu’ils avaient dû payer; cette indemnité est une contribution de la part du propriétaire aux dépenses de premier établissement des digues; quant à l’entretien des digues, il devait y être pourvu par un réglement d’administration publique, conformément à la loi de 1807 (2). L’Etat avait-il agi, dans l’espèce, comme propriétaire? La question n’a pas de sens. Il est vrai que les rivières navigables sont dans le domainè de l’Etat, mais ce domaine n’est pas une propriété privée, et l’Etat ne le gère pas comme telle, il agit dans un intérêt général, donc comme pouvoir public. S’il a été déclaré non responsable, c’est parce qu’il n’avait lésé aucun droit.

Le conseil d’Etat déclare l’Etat responsable quand il

(1) Paris, août 1835 (Dalloz, au mot Responsabilité , n° 99, 6°).

(2) Décret du conseil d’Etat du 4 mai 1870 (Daîloz, 1872, 3, 4).

lèse un droit, bien qu’il agisse comme pouvoir public. L’établissement d’un polygone pour les 'exercices à tir n’est certes pas un acte de propriétaire, c’est un acte que l’Etat pose à raison d’une nécessité sociale donc il agit comme pouvoir public et dans un intérêt général, néanmoins il est responsable dès qu’il lèse un droit. Des boulets lancés par les batteries d’un polygone atteignent les maisons voisines; l’Etat est tenu de réparer les dégâts qu’il cause; il est encore obligé de prendre des mesures afin de prévenir le retour de semblables accidents. Si ces mesures sont insuffisantes, si les habitations voisines continuent à être exposées aux atteintes des projectiles pendant les exercices à tir, l’Etat doit non-seulement une réparation pour les dégâts matériels qu’il cause, il est aussi tenu de payer une indemnité à raison de la dépréciation de la propriété (i).

Le conseil d’Etat a jugé de même, lorsque les balles provenant du champ de tir d’une garnison pénètrent dans une propriété voisine : il a accordé au propriétaire une indemnité, d’abord pour les dégâts matériels qui en résultent, puis à raison de la dépréciation de son héritage (2). >-

429. Si nous approuvons les décisions, nous ne pouvons pas toujours approuver les motifs de décider. Un décret du 26 octobre 1854 porte que, jusqu’à ce qu’il en ait été autrement ordonné, la distillation des céréales et de toute autre substance farineuse servant à l’alimentation est interdite. Des distillateurs se sont pourvus devant le ministre du commerce pour obtenir une indemnité à raison du dommage qu’ils ont éprouvé par cette interdiction. Le ministre ayant décidé qu’il n’y avait pas lieu à indemnité, les parties lésées demandèrent l’annulation de sa décision. Elles soutenaient d’abord que le décret les expropriait de leur industrie; or, toute expropriation donne lieu à une indemnité ; elles invoquaient en outre l’article 1382. Leur action a été rejetée. Le conseil d’Etat

(DaUozfîseï 3U28)jUin ^ (Dalloz’ 1860‘ 3> U) et <*u 27 février 1862 (2) Décret’ du 9 août 1865 (Dalloz, 1866, 3, 27).

a jugé que l’abolition d’une industrie ne tombait pas sous l'application de la loi qui régit l’expropriation pour cause d’utilité publique. C’est une mesure générale, tandis que l’expropriation est un acte individuel. L’expropriation opère une transmission de propriété, c’est une vente forcée ; tandis que l’interdiction de distiller ne transfère aucun droit à l’Etat, c’est une mesure prise dans l’intérêt de l’alimentation publique. Quant à l’article 1382, le conseil d’Etat l’écarte comme ne recevant aucune application aux mesures de gouvernement prises dans un intérêt général et de sûreté publique. Le décret de 1854, en interdisant la, distillation des céréales, n’a réservé à ceux qui exerçaient cette industrie aucun droit à une indemnité, et il ne résulte d’aucune disposition de loi qu’une indemnité puisse être accordée à raison des interdictions de cette nature (î).

Ce que le conseil d’Etat dit de l’expropriation est trèsjuste. Il n’en est pas de même du motif pour lequel il écarte l’article 1382. Peu importe que l’Etat agisse dans un intérêt général ; il ne peut pas sacrifier les droits des individus à la sûreté publique. Si donc les distillateurs avaient eu un droit, le conseil d’Etat aurait dû leur accorder une réparation. C’est ce que fait effectivement le conseil d’Etat, comme nous venons de le dire (n° 428), et comme nous le dirons encore. Mais, dans l’espèce, les distillateurs n’avaient pas de droit, ils n’avaient qu’un intérêt; c’est ce que le conseil explique très-bien en prouvant qu’il n’y avait pas d’expropriation.

430. Il n’y a qu’un cas dans lequel le gouvernement n’est pas responsable parce qu’il agit comme pouvoir, c’est quand il prend des arrêtés généraux. Dans ce cas, il participe de l’irresponsabilité du pouvoir législatif. Un décret du 24 février 1858 abrogea l’ordonnance royale du 18 octobre 1829 qui limitait le nombre des bouchers dans la ville de Paris et rétablit la liberté du commerce de la boucherie. Les bouchers de F’aris, au nombre de 460, réclamèrent une indemnité qui leur fut refusée par le ministre

(1; Décret du 26 février 1857 (Dalloz, 1857, 3, 81).

du commerce, et la décision fut confirmée par le conseil d’Etat. Us soutenaient que l’ordonnance de 1829 avait accordé un privilège aux boucliers maintenus en exercice, puisqu’ils avaient le droit exclusif de vendre les viandes nécessaires à l’alimentation de Paris ; que ce droit avait été l’objet de nombreuses transactions et que les concessionnaires actuels n’en pouvaient être dépouillés sans une indemnité. Le commissaire du gouvernement contesta le point de départ des réclamants. En 1829, le gouvernement a tenté une expérience dans l’intérêt de l’alimentation de Paris, sans entendre donner au nouveau système un caractère de perpétuité qui eût été contraire à l’intérêt général. Il est de l’essence des mesures réglementaires d’être révocables à volonté, pour mieux dire, detre toujours subordonnées à l’intérêt public. Le gouvernement a donc pu, en 1858, révoquer une mesure qu’il jugeait contraire à l’intérêt de l’alimentation de Paris. Ces dispositions ne donnent pas lieu à indemnité. La souveraineté n’est pas responsable. Or, le gouvernement, oû le suppose, agissait dans les limites de ses attributions ; donc il agissait comme organe de la nation, ce qui exclut toute responsabilité. Il en résultait, à la vérité, un préjudice, mais il n’y avait pas de droit lésé, donc pas de délit civil (l).

43 f. Le vrai motif de décider est toujours la lésion d’un droit : un droit est-il lésé, l’Etat est responsable, tandis qu’il ne l’est pas quand il n’y a pas de droit lésé. A l’appui du principe tel que nous venons de le formuler, nous citerons un arrêt de la cour de Paris. Un arrêté du préfet de la Seine désigna la place située à l’extrémité du faubourg Saint-Jacques pour servir aux exécutions des condamnés à mort, qui jusque-là setaient faites sur la place de l’Hôtel-de-Ville. Le propriétaire d’une maison voisine de la nouvelle place forma contre le préfet de la Seine, représentant la ville de Paris, une action eu dommages-intérêts pour le préjudice qu’il éprouvait. On répondit, pour la ville de Paris, qu’en admettant le préju-

(1) Décret du 30 juin 1859 (Dalloz, 1860, 3, 10).

dice, elle n’en devait aucune réparation, parce qu’elle ne faisait qu’user de son droit. La cour de Paris rejeta la demande, mais elle ne se borna pas à dire que la ville n avait fait qu’user de son droit; l’arrêt porte que la ville a fait un usage licite de son droit et quelle n’a. porté aucune atteinte matérielle aux droits des propriétaires voisins de la place publique ; la cour ajoute que tout propriétaire riverain de la voie publique, jouissant des avantages que procure ce voisinage, est soumis. aux charges résultant de l’usage légal qu’en fait l’administration (1). Ainsi la ville usait de son droit et elle ne lésait pas le droit des propriétaires; ceux-ci, loin d’avoir un droit, étaient soumis à une charge. Cela est décisif; c’est l’application de notre principe.

431 bis. L’application de ces principes n’est pas sans difficulté. A notre avis, la cour de Bruxelles les a méconnus dans l’espèce suivante. Au mois d’août 1850, les eaux de la Senne débordèrent et se jetèrent dans le canal latéral de Charleroi avec une telle violence, quelles compromettaient les digues et menaçaient d’un imminent désastre toute la vallée, notamment la ville de Hal. Pour prévenir ce malheur, l’administration communale, d'accord avec l’ingénieur chargé du service du canal, fit faire des coupures dans la rive droite du canal; par suite, les eaux furent rejetées dans la vallée, où elles envahirent une fabrique et y causèrent de grands dommages. Le fabricant actionna en dommages-intérêts la ville de Hal et l’Etat belge. Sa demande fut rejetée. La cour commence par constater les faits, l’inondation, suite de la crue excessive des eaux, la fabrique déjà envahie lorsque les coupures furent pratiquées. Il était difficile de nier que, par suite de ces coupures, les eaux ne se fussent portées avec plus de violence dans la fabrique. Donc il y avait un fait dommageable ; restait à savoir s’il constituait, nous ne disons pas un délit, mais un quasi-délit. Il est certain, dit l’arrêt, que l’administration n’a pas pratiqué les coupures dans le but de nuire au demandeur. Cela est d’évidence, et la

(1) Paris, 14 janvier 1834 (Dalloz, au mot Compétence administrative , n° 167).

cour ne devait pas même le dire, car on en pourrait conclure que le fait dommageable ne donne lieu à réparation que lorsqu’il y a volonté de nuire, ce qui serait une confusion du délit et du quasi-délit. L’administration avait agi pour prévenir la rupture des digues, laquelle aurait amené des désastres incalculables et dont le demandeur eût été une des premières victimes. En droit, continue la cour, il s’agit d’apprécier si les mesures n’ont été, de la part de l’autorité publique, que l’exercice d’un pouvoir légitime. Non, ce n’est là qu’une face de la question. Sans doute, si les mesures avaient été prises sans droit, il y aurait eu fait illicite, et partant délit civil. Mais un fait dommageable peut très-bien être licite et néanmoins constituer un quasi-délit quand il lèse un droit. Nous l’avons dit plus haut (n° 408), et cela n’est point contesté lorsque le dommage est cause par un propriétaire qui use de son droit. La vraie difficulté est celle ci : Peut-on appliquer à l’Etat, quand il agit par voie de police, les principes qui régissent les droits des individus? Il ne suffisait donc pas de constater, comme le fait la cour de Bruxelles, que la ville et l’Etat avaient eu le droit de prendre les mesures qui eurent pour effet d’augmenter l’inondation de la fabrique. La cour se borne à dire que les articles 1382 et 1383 sont sans application, par cela seul que les travaux exécutés étaient autorisés et même commandés par la loi; il fallait encore prouver que les travaux ne lésaient pas le fabricant. L’arrêt garde le silence sur ce point. C’est en cela qu’il nous paraît contraire aux principes. En supposant que les travaux eussent porté atteinte à la propriété du fabricant, il y avait lieu d’appliquer le principe de responsabilité établi par les articles- 1382 et 1383 (î). Nous ne voyons aucune, raison pour exempter l’Etat de la loi générale de la responsabilité ; ce que, dans l’espèce, il a fait pour sauver la ville de Hal d’un imminent désastre, il n’a pas le droit de le faire aux dépens 'd’un tiers. Gardien et protecteur de tous les droits, l’Etat ne peut pas sacrifier l’un pour sauvegarder les autres. Si l’on objecte

(1) Bruxelles, 3 avril 1857 ( Pasicrisie , 1857, 2, 386).

délits et quasi-délits.

que, sans ces mesures, le fabricant eût été la première victime du désastre, nous répondons que ce fait, en supposant qu’il fût constant, ne pouvait influer que sur la quotité des dommages-intérêts ; il est étranger au principe.