STI

Quand on dit que les autorités locales sont incompétentes pour réglementer les cours d’eau, c’est au point de vue de la direction des eaux; mais il y a des intérêts de police qui sont confiés aux communes, tels que la sûreté et la salubrité publiques. Quand un de ces intérêts est en cause, l’autorité • municipale est compétente pour le régler, bien qu’il s’agisse d’un cours d’eau. Ainsi quand les eaux des fleuves sont gonflées outre mesure, ou bien lorsque ces eaux présentent habituellement des dangers pour les barques et bateaux, l’autorité locale peut défendre le passage des rivières, soit pendant un certain temps pour tout le cours d’eau, soit pour toujours sur les points dangereux. Ces règlements étant pris pour garantir la sûreté des citoyens, en prévenant les accidents qui pourraient menacer leur vie, sont pris dans les limites des attributions que les lois confient aux autorités locales (i). Il en faut dire autant de la salubrité publique (2).

310. Nous laissons de côté les attributions des communes en matière de cours d’eau ; elles sont étrangères aux principes que nous exposons pour le moment. Quant aux autorités provinciales, leur compétence est réglée par des lois qu’il importe de transcrire, pour que nos lecteurs comprennent les difficultés auxquelles elles donnent lieu. La première loi est celle du 22 décembre 1789; elle est ainsi conçue (sect. III, § 2, n° 6) : « Les administrations de département seront encore chargées, sous l’autorité et l’inspection du roi, comme chef suprême de la nation et de l’administration générale du royaume, de toutes les parties de cette administration, notamment de celles qui sont relatives... 6° à la conservation des forêts, rivières , chemins. » La loi, en forme d’instruction, des 12 et 20 août 1790 (chap. VI) précise les droits et devoirs des autorités départementales : « Elles doivent aussi rechercher et indiquer le moyen de procurer le libre cours des eaux , d’empêcher que les prairies ne soient submergées par la trop

(1) Arrêt de cassation de la chambre criminelle du 16 octobre 1835 (Dalloz, au mot Commune, n° 1015).

(2) Arrêts de cassation du 25 mars 1865 (Dalloz. 1865, 1, 398) et du

8 décembre 1865 (Dalloz, 1869, 5, 336, n° 6). r 1

grande élévation des écluses , les moulins et autres ouvrages d'art établis sur les rivières ; de diriger enfin, autant qu’il sera possible, toutes les eaux du territoire vers un but d r utilité générale , d’après les principes de l 'irrigation. » Vient ensuite la loi des £8 septembre-6 octobre 1791 (tit. II, art. 16) qui ne fait qu’appliquer celle de 1790 :

« Les propriétaires seront forcés de tenir les eaux à une hauteur qui ne nuise à personne, et qui sera fixée par le directoire de département. « Enfin l’article 645, en chargeant les tribunaux de décider les contestations qui s’élèvent entre les propriétaires riverains, veut que les règlements locaux sur le cours et Yusage des eaux soient observés.

317. La loi de 1790 établit un principe général qui est hors de toute contestation, c’est que l’administration n’intervient que dans un but d 'utilité générale ; si un débat s’élève entre les riverains sur l’usage des eaux, ces contestations sont -de la compétence des tribunaux, parce quelles touchent à des intérêts purement privés. Rien de plus simple que ce principe ; il résulte de la séparation et de la mission des deux pouvoirs qui sont appelés à exécuter et à appliquer les lois, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. Les tribunaux n’agissent que lorsqu’ils sont ✓saisis d’une demande, et il n’y a pas de demande sans intérêt; ce sont donc essentiellement des intérêts privés sur lesquels les tribunaux statuent en décidant les contestations auxquelles ils donnent lieu. Tandis que le pouvoir réglementaire de l’administration a pour objet des intérêts généraux; quand les conseils provinciaux interviennent, c’est pour régler des intérêts provinciaux, comme le dit notre Constitution, donc des intérêts qui concernent une généralité de citoyens, ou comme le dit plus énergiquement encore le législateur de 90, Y utilité générale. Si le principe est simple, il n en est pas de même de l’application; elle touche à des intérêts particuliers; les riverains sont en cause lorsque l’administration exécute ses règlements, et ils sont en cause quand les tribunaux appliquent les lois ou les règlements qui tiennent lieu de loi. Quelle est donc la ligne de démarcation des deux pouvoirs, et

DES SERVITUDES

comment savoir si c’est l'administration qui doit intervenir ou si ce sont les magistrats (1) ?

318. Il faut s’en tenir au principe que l’autorité provinciale administre et règle des intérêts généraux, alors même quelle prend une mesure qui touche à des intérêts individuels. Dès que ces intérêts sont en conflit, il ne s’agit plus d 'intérêts, mais de droits ; la contestation doit être portée devant les tribunaux qui ont mission de maintenir les droits et les obligations. Un arrêt de la cour de cassation a nettement formulé cette distinction. « Les règlements des cours d’eau, dit la cour, appartiennent exclusivement à l’autorité administrative, toutes les fois que les conséquences de ces règlements peuvent atteindre soit un intérêt général , soit l 'intérêt de tiers non parties au litige, soit un acte émané de l’autorité administrative pour ordonner ou pour défendre certains travaux; mais il appartient à l’autorité judiciaire de statuer sur les contestations entre particuliers, lorsqu’elles n’engagent que la question de savoir quels droits respectifs sur un cours d’eau résultent pour eux seuls des conventions qu’ils ont réciproquement consenties (2). « Dans un autre arrêt, on lit que « l’autorité administrative règle les cours d’eau dans Yintérêt collectif des riverains, et que l’autorité judiciaire statue sur les contestations qui s’élèvent entre des particuliers à l’occasion du mode de jouissance des cours d’eau et des entreprises qui peuvent y être faites (3). »

Il est de principe que l’intérêt général domine sur l’intérêt privé; quand donc l’administration réglemente un cours d’eau, les riverains ne peuvent pas attaquer le règlement ni se dispenser de l’observer, par la raison qu’il froisse leur intérêt, privé (4). Mais la maxime qui subordonne 1 intérêt privé à l’intérêt général ne signifie pas que le pouvoir administratif puisse léser les droits des individus, tels qu’ils résultent soit de la loi, soit de leurs con-

(V) Demolombe, t. XI, p.’238, n° 199.

g) Arrêt de rejet du 2 juillet 1839 (Dalloz, au mot Eaux, no 563 10»). 1856 ^359^ cassatlon de la chambre criminelle du 16 avril 1856 (Dalloz,

(4) Arrêt de rejst du 14 février 1870 de 1? rur de cassation de Belgique

m DROITS RÉELS.

ventions. L’administration ne statue pas sur les droits, elle les réserve toujours dans ses décisions ; si un débat s’élève sur les droits des individus, elle est incompétenTe ; les tribunaux seuls ont mission de décider la contestation.

319. On sait qu’en France l’administration a un pouvoir beaucoup plus étendu que celui dont elle jouit en Belgique. L’autorité administrative est envahissante de sa nature. Plus d’une fois le conseil d’Etat a dû intervenir pour réprimer les excès de pouvoir des préfets. Il ne sera pas inutile de citer quelques traits de ces usurpations, avant d’aborder les difficultés qui se sont présentées devant les cours de Belgique. Un descendant d’un maréchal de l’Empire possède aujourd’hui une terre q'ui appartenait jadis à madame de Pompadour. Des eaux amenées dans le parc y forment des cascades, des jets d’eau qui constituent un des grands agréments de la propriété. Des difficultés s’élevèrent entre le propriétaire et les riverains inférieurs sur l’usage des eaux ; le tribunal eut le tort de se déclarer incompétent. Intervint alors un arrêté du préfet, dont voici quelques dispositions : il enjoignit au duc de Conegliano de démolir une partie du mur de 'clôture de son parc et de le reconstruire de façon à rendre constamment visibles et accessibles, soit pour le garde-rivière, soit même pour les riverains intéressés, divers ouvrages dont le préfet crut devoir ordonner l’établissement dans l’intérieur du domaine. L’arrêté allait jusqu a réglementer la forme et le jeu du jet d’eau dans ses plus minutieux détails. Que deviendrait la liberté du domicile si on laissait •faire l’administration? Nos vieilles coutumes disaient que « pauvre homme dans sa maison roi est. » N’oublions jamais que la liberté de l’individu constitue sa vie. Le conseil d’Etat annula l’arrêté du préfet, non-seulement pour ces excès incroyables, mais pour avoir méconnu les limites du pouvoir administratif, lequel ne peut régler que des

( Pasicrisie , 1870, 1, 261) : « Les dispositions édictées par l'administration obligent tous les habitants du pays, et nul ne peut les enfreindre sous 1 prétexte qu’elles froissent, un intérêt privé. •* Comparez arrêt de rejet, d 4 âvûi 1859 ( Pasicrisie , 1859, 1, 194).

DBS SERVITUDES.

intérêts publics ou collectifs dans un but d intérêt général (1).

320. Faut-il conclure de là que l’administration est incompétente dès qu’un intérêt individuel est en cause? La question s’est présentée dans une affaire qui a eu un long retentissement, ayant donné lieu à trois arrêts de la cour de cassation de Belgique. Quand elle revint pour la troisième fois devant la cour suprême, le tribunal de Charleroi avait refusé d’appliquer un arrêté de la députation permanente du Hainaut qui fixait la hauteur du déversoir d’une usine. Cette usine jouissait d’une retenue plus considérable; un seul riverain s’était plaint, dans un intérêt particulier ; le conseil des ponts et chaussées reconnut que la hauteur des eaux n’affectait en rien l’intérêt public, ce qui n’empêcha pas la députation de la réduire. Il semblaau tribunal que la députation était sortie de ses attributions en statuant sur une contestation entre deux usiniers, concernant la hauteur à laquelle l’un d’eux prétendait retenir les eaux. « S’il est vrai, dit le tribunal, qu’il appartient à la députation de régler tout ce qui se rapporte à l’intérêt public de la province, il est vrai aussi quelle est sans qualité pour porter des décisions sur des prétentions individuelles auxquelles l’intérêt général est, comme dans l’espèce, complètement étranger. ?» En conséquence le tribunal refusa d’appliquer l’arrêté, en vertu de l’article 108 de la Constitution, aux termes duquel les cours et tribunaux ne peuvent appliquer les règlements qu’autant qu’ils seront conformes aux lois.

Ce jugement fut cassé. Il est certain que la députation avait le droit de fixer la hauteur des eaux ; la loi de 1791 que nous avons citée est formelle; mais on prétendait quelle ne pouvait le faire que dans un intérêt général, tandis

(1) Décret du . 19 juin 1863 (Dalloz, 1865, 3, 19). Comparez décret du 4 mai 1854 (Dalloz, 1855, 3, 11), qui formule nettement le principe : « Si les préfets ont le droit et le devoir de régler, dans un but de police et d’utilité générale, le régime des moulins et usines établis sur les rivières non navigables, il ne leur appartient en aucun cas de statuer sur des droits privés et individuels. » Ces décisions étant entachées d’excès de pouvoir peuvent être annulées par la voie contentieuse, d’après la législation française, c’est-à-dire par un décret rendu en conseil d’Etat fVover les autorités citées par Aubry et Rau, t. III, p. 60, note 65.) 1 y les

ÛROITS RÉELS.

qu’elle avait statué sur la réclamation d'un usinier et partant dans un intérêt purement privé. La question était mal posée. L’intérêt général n’empêche pas qu’il y ait des intérêts privés ; car n est-ce pas la somme des intérêts privés qui constitue l’intérêt général? Peu importe donc que l’administration statue sur la réclamation d’un riverain et que la décision profite à ce riverain. Ce qu’il fallait examiner, c’est si la députation avait décidé une contestation. Or, la contestation suppose des droits, et, dans l’espèce, le plaignant ne réclamait aucun droit sur les eaux ; il soutenait seulement que la hauteur à laquelle le propriétaire supérieur retenait les eaux lui causait un préjudice. 11 aurait pu porter sa plainte devant les tribunaux et demander un règlement d’eau. L’administration, saisie de la plainte, ne décida pas lequel des deux usiniers avait raison, elle prit un arrêté qui ne fait pas même mention des droits que les riverains peuvent avoir sur les eaux; elle fixa la hauteur des eaux comme elle en avait le droit, et elle eut soin d’ajouter que cette mesure avait pour objet de prévenir les inondations des propriétés riveraines. Appréciait-elle bien ou mal l’intérêt général quelle invoquait? Le tribunal n’avait pas mission d’examiner cette question, car il n’appartient pas au juge de critiquer les actes que l’administration fait dans la limite de ses attributions (1).

321. Nous disons que, dans cette espèce, le plaignant aurait pu porter sa demande devant les tribunaux, bien entendu pour régler les droits des riverains sur les eaux, mais non pour que les juges fixent la hauteur à laquelle l’un des riverains peut tenir les eaux : ce droit appartient exclusivement à l’autorité administrative (2), en Belgique à la députation permanente. C’est ce que dit la loi de 1791. L’application a donné lieu à une difficulté qui a été décidée par la cour de cassation. Un arrêté, qui autorise l’établissement d’un moulin, fixe la hauteur de la retenue d’eau,

(1) Arrêt de cassation de la cour de Belgique du 5 novembre 1855, et les conclusions conformes de M. Faider, avocat général (Pasicrisie , 1855, 1, 438).

(2) Voyèz Aubry et Eau, t. III, p. 58 et note 55, et le» autorités qui y sont citées.

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et ordonne qu’un clou de repère soit scellé dans la pierre, à l’intervention de l’ingénieur en chef et du bourgmestre. Le concessionnaire dépassa la limite ; il prétendait que le clou de repère avait été fixé plus bas qu’il n’aurait dû 1 être. Cette prétention, rejetée par la cour de Bruxelles, fut reproduite devant la cour de cassation. Il fut jugé que la hauteur des eaux ne peut être fixée que par 1 administration, parce que c’est à, elle à veiller à ce que les eaux, par leur trop grande élévation, ne causent aucun dommage aux chemins, aux propriétés riveraines et aux usines. C est donc une question d’intérêt général, bien qu il y ait aussi un intérêt individuel en cause; mais cet intérêt particulier ne permettait pas aux tribunaux d’intervenir, car pour décider à quelle hauteur les eaux devaient être retenues, ils auraient dû consulter l’intérêt général, ce qui n’est pas de leur domaine (î).

L’administration, avant le droit de fixer la hauteur des eaux, a par cela même le pouvoir d’imposer aux riverains les travaux nécessaires pour empêcher quelles ne soient tenues au-dessus de la hauteur prescrite. Cela aussi a été contesté; mais le principe une fois admis, il faut en accepter toutes les conséquences, et celle-ci est si évidente qu’il est inutile d’insister (2).

Le principe lui-même a été contesté. On a soutenu que les règlements provinciaux qui défendent aux riverains d’élever leurs eaux au-dessus du clou de jauge sont illégaux. Aux termes de l’article 85 de la loi provinciale, les règlements et ordonnances des conseils provinciaux ne peuvent porter sur des objets déjà régis par une loi; or, il y a une loi sur la matière, c’est l’article 457 du code pénal qui prévoit le cas où les usiniers élèveraient le déversoir de leurs eaux au-dessus de la hauteur déterminée par l’autorité compétente. Le code pénal ne punit ce fait qu’autant que la surélévation des eaux aurait inondé les chemins

(1) Arrêt de rejet du 6 juin 1834, de la cour de cassation de Belgique 1842*2*’ *l6h1834’ 1,262)‘ GomparezBruxelles> 31 décembre 1842 (. Pasicrisie ,

1 Poi icris /(1 8 5 3 j &l <\oï) ^ ** CaSSatkm de Algique du 18 octobre 1852

ou les propriétés d’autrui. De là on a tiré la conséquence qu’un règlement qui punit le seul fait de la surélévation, des eaux, quand même il n y aurait pas d’inondation, est contraire à l’article 457, donc illégal. La cour de cassation a condamné cette fausse interprétation. On ne peut contester à l’administration le pouvoir de fixer îa hauteur des eaux; et que deviendrait ce droit si les arrêtés manquaient de sanction? Or, l’article 457 n’a pas pour objet de sanctionner les règlements provinciaux concernant les eaux; son seul but est de punir un fait dommageable. 11 n’y a donc pas de violation de cet article quand un conseil provincial établit une peine pour une contravention, abstraction faite de toute inondation, les deux faits étant essentiellement distincts. Dès lors, on ne peut pas dire que les règlements administratifs sont contraires à la loi (î). On a élevé d’autres réclamations contre les arrêtés des députations permanentes qui abaissent la hauteur du déversoir. Dans une espèce jugée par la cour de cassation, il s’agissait d’une usine vendue par l’Etat à la maison d’Arenberg, le 14 novembre 1652. Depuis deux siècles, le propriétaire exploitait ce moulin avec un déversoir qui lui assurait une force motrice sans laquelle il ne pouvait marcher, quand en .1853 la députation permanente réduisit la hauteur d’eau. De là procès. Le demandeur soutint qu’on le privait d’une partie essentielle de sa propriété, ce que, d’après la Constitution et les lois, on ne pouvait faire sans l’indemniser. La réponse était très-simple et péremptoire. Peut-on opposer la possession, fût-elle immémoriale, à l’Etat chargé d’administrer les eaux? On ne prescrit pas contre l’intérêt public, parce que ce qu’on appelle intérêt public est en réalité un devoir que l’Etat remplit, et on ne prescrit pas contre un devoir. L’administration a donc toujours le droit, pour mieux dire, le devoir de réglementer le cours des eaux dans l’intérêt général. Doit-elle une indemnité à ceux qui sont lésés par ses actes? Il est difficile de concevoir que l’on doive une indemnité alors qu’on

(1) Arrêt de cassation du 9 janvier 1854, de la cour de cassation de Belgique ( Pasicrisie , 1854, 1, 46).

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remplit un devoir. L’Etat qui exproprie doit une indemnité, parce que dans ce cas il acquiert un terrain; étant acheteur et forçant le propriétaire de vendre, il est juste qu’il paye le prix.

On s’est prévalu, dans ce débat, de la loi du 16 septembre 1807, dont l’article 48 porte : « Lorsque, pour exécuter un dessèchement, l’ouverture d’une nouvelle navigation, un pont, il sera question de süpprimer des moulins ou autres usines, de les déplacer, modifier, ou de réduire l élévation de leurs eaux , la nécessité en sera constatée... Le prix de l’estimation sera paye par l’Etat,. lorsqu’il entreprend les travaux... » Il suffit de lire cette disposition pour se convaincre quelle n’a rien de commun avec l’exercice du pouvoir réglementaire, en matière de cours d’eau. L’Etat qui construit un canal acquiert une propriété aux dépens des riverains. Quand il modifie le régime des usines dans l’intérêt de la nouvelle voie de navigation qu’il ouvre, il est juste qu’il indemnise les propriétaires, parce que c’est lui qui profite des travaux qu’il exécute. Mais lorsque l’administration diminue la hauteur d’eau d’une usine par un règlement, acquiert-elle un droit nouveau ? Elle n’acquiert rien, elle remplit un devoir. On est donc tout à fait hors du texte et hors de l’esprit de la loi de 1807 (î).

323. Le libre écoulement des eaux est-il le seul motif d’intérêt public qui permette à l’administration de réglementer les cours d’eau non navigables? On demande si elle peut régler l’usage des eaux sous le rapport de Y irrigation. L’affirmative n’est pas douteuse, puisque la loi des 1,2. et 20 août 1 /90, qui lui donne le droit de diriger toutes les eauxvers un but d 'utilité générale, ajoute « d’après les principes de l 'irrigation (2). « C’est aussi un intérêt public et le premier de tous, celui du moins que les auteurs du code civil citent de préférence, l’intérêt de l’agriculture; et il s’agit de concilier cet intérêt avec celui de l’industrie* également vital. Il est vrai que l’article 645 charge les tribunaux de concilier ces intérêts divers, mais il ajoute que,

(PMtoSte, 185?î 315* C°Ur dÔ ca8sation de Be]gique, du 10 juillet 1855

(2) Aubry et Rau, t. III, p, 59 et note 61, et les autorités qui y citéea

« dans tous les cas, les règlements particuliers et locaux sur le cours et Y usage des eaux doivent être observés. » Donc quand l’autorité administrative a porté un règlement, il ne reste aux tribunaux que le devoir d’en assurer l’observation. La cour de cassation de France a appliqué ce principe à un cours d’eau fait de main d’homme; mais ce canal, connu sous le nom à’Alartc, est une dérivation de l’Àdour , c’est donc une eau publique et non une propriété privée ; il y existe cinquante -deux usines, et il sert de plus à l’irrigation des prairies et aux besoins domestiques des communes, qu’il traverse sur une étendue de plus de soixante et dix kilomètres. Certes il y a un intérêt général à régler l’usage des eaux qui servent à tant de besoins, alors que des intérêts, en apparence opposés, se croisent et se heurtent (1).

324. Les arrêts que nous venons d’analyser admettent que l’administration peut aussi réglementer les cours d’eau dans l’intérêt de l’industrie. Il est vrai que les lois que nous avons rapportées ne parlent pas expressément des intérêts industriels, peu développés à la fin du xvm0 siècle, mais elles ne les excluent pas non plus. L’expression d'utilité générale dont se sort le législateur comprend tous les intérêts. Cela n’est pas douteux quant à l’industrie (2) et à la salubrité publique (3). Il y a un autre intérêt général qui soulève une singulière difficulté. Les eaux courantes dont parle l’article 644 sont des rivières non navigables. On demande si l’administration peut prescrire aux riverains des mesures qui ont pour objet de favoriser la navigation. En France, le conseil d’Etat a décidé la question négativement dans l’espèce suivante. Il existe des rivières non navigables dont les eaux, au temps de reflux de la mer, s’élèvent suffisamment pour rendre possible une navi-

(1) Arrêt de cassation du 22 janvier 1858, et le réquisitoire du procureur général Dupin (Dalloz, 1858, 1 , -89). Arrêt de cassation de la chambre criminelle, du 3 décembre 1858 (Dalloz, 1868, 5, 157, n° 15). Arrêt de rejet de la chambre criminelle, du 7 décembre 1861 (Dalloz, 1862, 5, 122). ■

(2) Arrêt de cassation du 28 mai 1827, Paris, 21 juillet 1828 (Dalloz, au mot Eaux, n° 560, 7°), et arrêt de cassation du 2 mars 1868 (Dalloz, 1868, 1, 153j.

(3) Arrêt de rejet de la cour de cassation de Belgique, du 8 janvier 1842 (Pasicrisie, 1842, 1, 108).

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Èiï

nation momentanée ; les riverains en prônent pour transporter leurs récoltes et les objets utiles à leur exploitation. Afin de favoriser cette navigation intermittente, un arreté préfectoral enjoignit à un riverain de n’établir sur le cours d’eau qu’un pont tournant, et il ordonna à tous les riverains de laisser sur les rives un marchepied de halage ; , enfin il régla leurs obligations quant au^curage, toujours en vue de la navigation. Le conseil d Etat annula ces règlements ; il décida que l’administration nepouvait prendre des mesures dans l’intérêt de la navigation d’un cours d’eau, tant qu’il n était pas déclaré navigable (1). Ce décret est en harmonie avec la doctrine que nous avons exposée ailleurs sur la propriété des cours d’eau non navigables (2). Ce ne sont pas des voies de communication; donc ils ne sont pas destinés à la navigation ; restreindre les droits que la loi accorde aux riverains en vue de la navigation, c’est leur imposer des servitudes de ce chef, c’est porter atteinte à leur propriété, ou du moins au droit d’usage, qui est aussi une espèce de propriété. Il y a un arrêt de la cour de cassation de Belgique qui paraît contraire à cette opinion. Elle a jugé que la députation permanente peut exercer son pouvoir réglementaire dans l’intérêt de la navigation aussi bien que dans l’intérêt des propriétés riveraines auxquelles les eaux peuvent nuire par-leur trop grande élévation (3). Mais il y avait encore d’autres intérêts en cause dans l’espèce ; de sorte que la question ne se présentait pas telle que l’a décidée le conseil d’Etat. Toujours est-il quil n’est pas exact de dire que les droits des riverains puissent être modifiés par des motifs quelconques d utilité publique; il faut au moins que ces motifs soient en rapport avec la destination des rivières. C’est en ce sens que la loi de 1790 dit qu’il faut diriger les eaux vers un but d utilité publique, et la navigation n’a certes pas de rapport avec les rivières non navigables.

325. Par application de ces principes, le conseil d’Etat a décidé que l’administration n’a pas le droit de modifier

ü) Décret du conseil d’Etat du 12 mai *1847 (Dalloz, 1847, 3, 172). l °yf.z ]e VI de mes Principes, p. 25, n°® 15 et suiv.

W Arrêt de reiet du 21 octobre 1856 (Pasicrisie, 1857, 1, 26).