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conseil d’Etat est identique (1). Cela suppose, comme nous l’avons dit, que l’objet du règlement est de modifier l’état des possessions, résultant des titres, de la prescription ou des jugements. Il se peut que le nouveau règlement maintienne les anciens titres, en ce sens que ses dispositions se concilient avec les titres particuliers. Il est certain qu’un règlement pourrait réserver expressément les droits fondés sur des titres; cette réserve peut même être implicite, l’administration ne devant toucher aux droits des individus que lorsqu’il y a nécessité publique : c’est ce qui a élé jugé par la cour de Rouen (2).

3*27. Si un riverain se prétend lésé par un règlement, peut-il demander des dommages-intérêts? La question se présente sous diverses faces. On peut demander d'abord si un riverain a droit à une indemnité contre l’Etat, lorsqu’un règlement lui enlève une jouissance qu’il a eue pendant un temps plus ou moins long. Nous avons déjà répondu à la question (n° 322) : l’Etat ne peut pas être tenu à payer une indemnité alors qu’il remplit un devoir et qu’il ne lèse aucun droit, car les riverains n’ont pas de droit absolu qu’ils puissent opposer à l’Etat. Autre est la question de savoir si l’un des riverains peut agir contre un coriverain. Ici il faut distinguer. Un premier point est certain : si des conventions sont intervenues entre riverains, et s’il en résulte une action en garantie, en restitution du prix ou en dommages-intérêts, il va sans dire que le règlement n’enlève pas aux parties intéressées le droit d’agir en justice (3). La vraie difficulté est celle-ci. Le règlement prive un riverain d’une partie des eaux dont il jouissait et il l’attribue à un autre riverain ; est-ce que le premier peut agir en dommages-intérêts contre le second? Il a été jugé que l’usage des eaux donne lieu, entre riverains, à des droits résultant de titres ou delà prescription; que ces droits fléchissent à la vérité devant les actes de l’autorité administrative, parce qu’elle agit dans un intérêt gé-

(1) Ordonnances du 17 janvier 1831, du 20 octobre 1830, du 13 novembre 1835 et du 13 février 1840 (Dalloz, au mot Eaux, nos 467 ; 465, 1°; 470, 2°; 500, 1° ; 466, 2»).

(2) Rouen, 13 décembre 1824 (Dalloz, au mot Servitude, n° 333).

(3) Proudhon, Du domaine public , t. IV, n« 1525.

DBS SERVITUDES.

néral; mais que la partie lésée n’en est pas moins fondée à réclamer une indemnité du coriverain qui s’enrichit à -ses dépens (1). Cela nous paraît douteux. Quand l’un des riverains gagne, tandis que l’autre perd, peut-*n dire que l’un s’enrichit aux dépens de l’autre? Si la modification dans le régime des eaux résultait du fait de l’un des riverains, on pourrait invoquer la maxime qui défend de s’enrichir aux dépens d’autrui. Mais, dans l’espèce, c’est dans un intérêt public que le règlement a été porté, ce n’est pas dans l’intérêt du riverain qui en profite. Si un acte de l’autorité procure un avantage à une personne et nuit à une autre, celle-ci aura-t-elle une action en dommages-intérêts contre la première? Certes, non. Le recours pour cause de lésion devant les tribunaux ne peut pas résulter d’un simple préjudice, lorsque le défendeur n’est pas l’auteur du fait dommageable, bien qu’il en profite. Il ne peut y avoir d’action, en ce cas, que si elle est fondée sur la lésion d’un droit, ce qui rentre dans la première hypothèse.

Nous avons supposé un simple ‘règlement d’eau, profitable à l’un des riverains, désavantageux à l’autre. Le cas serait tout différent si l’administration autorisait un riverain à faire certains travaux, et si l’exécution de ces travaux causait un préjudice à un autre riverain. Il y a dans ce cas un fait dommageable, et s’il n’y avait pas d’autorisation administrative , la partie lésée aurait sans aucun doute une action en dommages-intérêts. Il s’agit donc de savoir si l’autorisation de l’administration a cet effet que l’un des riverains peut impunément nuire à son coriverain. Non, certes. D’ordinaire l’administration ajoute la clause que le concessionnaire répondra du dommage que les travaux pourront causer (2). Quand même cette réserve ne se trouve pas dans la concession, elle y est sous-entendue, car l’administration ne peut pas donner à un individu le droit de causer un préjudice à un autre (3).

(1) Agen, 24 et 26 juillet 1865 (Dalloz, 1865, 2, 189 et 190). Dans le même sens, Aubry et Rau, t. III, p. 60 et note 64.

(2) Comparez arrêt de rejet de la cour de cassation de Beleioue du 9 juillet 1846 ( Pasicrisie , 1846, 1, 390).

(3) Arrêts de rejet du 23 mai 1831 (Dalloz, au mot Manufactures. nQ 170 4°)

et du 2 janvier 1832 (Dalloz, au mot Eaux, n° 572, 6°). ’

328. Le riverain qui prétend qu’un règlement lèse ses droits en peut-il demander la nullité? Notre loi provinciale dorme au roi le droit d’annuler les actes des conseils provinciaux qui sortent de leurs attributions ; il a le même droit pour les actes des députations permanentes (art. 89 et 116) ; les actes qui n’ont pas été annulés par le roi peuvent encore l’être par le pouvoir législatif. Le riverain qui prétend que l’autorité provinciale est sortie de ses attributions en statuant sur des droits privés, pourra donc adresser sa réclamation soit au roi, soit aux chambres. Pourra-t-il aussi demander aux tribunaux l’annulation d’un règlement administratif? La négative est évidente; les tribunaux ne peuvent jamais annuler les actes émanés du pouvoir exécutif; mais ils ont le droit et le devoir d’examiner la légalité de ces actes, et de ne pas les appliquer s’ils sont illégaux. En ce sens, la partie lésée peut porter sa réclamation devant les tribunaux (î) (Constitution belge, art. 107.)

On demande si le riverain lésé peut intenter l’action ' possessoire à l’effet d’être maintenu en possession contre un acte de l’administration provinciale? La cour de cassation de Belgique a. jugé, et avec raison, que l’usage des eaux courantes étant toujours subordonné à l’intérêt général auquel les intérêts particuliers doivent céder, il en résulte que les riverains n’ont pas un droit de possession qui puisse fonder une action en complainte ou en maintenue. Il y a un mélange de propriété et de précarité dans leur jouissance; ils sont copropriétaires à l’égard de leurs coriverains; entre eux, il y a donc lieu à des actions fondées sur la possession. Mais à legard de l’autorité administra- . tive, ils n’ont qu’une possession précaire, qui peut être modifiée d’un jour à l’autre: De là suit qu’ils ne peuvent pas se plaindre d’un trouble ; la seule chose qu’ils puissent faire, c’est de s’adresser à l’administration, laquelle peut toujours modifier ses décisions (2),

(1) Eu France, on n'admet pas la demande en nullité d’un arrêté préfectoral par la voie contentieuse. Voyez la jurisprudence du conseil d’Etat, dans Dalloz, au mot Eaux, n° 439.

■ (2) Arrêts de rejet du 8 janvier 1842 ( Pasicrisie , 1842, 1, 108), du 6 juin -1834 ( Pasicrisie , 1834, 1, 262) et du 9 juillet 1846 (Pasicrisie, 1846, i, 390).

DES SERVITUDES

329. Quand un règlement a été porté par l’autorité provinciale, il a force de loi. Cela est incontestable en ce qui concerne les interets généraux qui font l’objet de ces règlements. En est-il de même pour les intérêts privés des riverains? Ils peuvent les régler entre eux comme ils l’entendent; et si les conventions sont valables, n’y a-t-il pas lieu, par voie de conséquénce, à la prescription? Il y a quelque doute; le motif.de douter vient du mélange d’intérêts divers qui sont en cause en matière de cours d’eau. Dans notre opinion sur la propriété de ces eaux, on pourrait, dire que les riverains étant propriétaires des rivières non navigables, ils doivent avoir le droit de régler leurs rapports entre eux, pourvu qu’ils ne lèsent pas l’intérêt général qui fait l’objet du règlement. Dans ces limites, nous croyons que les conventions des riverains, sont valables, et que par suite il peut y avoir prescription (1). Mais le plus souvent les .intérêts individuels sont inséparables de l’intérêt général, en ce sens que le règlement déterminant, au point de vue de l’utilité publique, l’usage que les riverains peuvent faire des eaux, ils ne pourraient faire de conventions sur cet usage sans déroger au règlement. Et cette dérogation n’est pas permise, les particuliers lie pouvant déroger à des lois d’intérêt public (2). Les conventions contraires à un règlement sur les eaux sont donc nulles. Et si les conventions sont nulles, il ne peut pas davantage s’établir de droit contraire à un règlement par voie de prescription. On ne prescrit pas contre l’intérêt public. Comment y aurait-il une prescription fondée sur une violation do la loi? La violation de la loi deviendrait-elle un droit si elle était répétée pendant trente ans, c’est-à-dire aggravée par cette répétition même ? La doctrine et la jurisprudence s’accordent à réprouver de pareilles entreprises (3).

■ (1) Comparez Grenoble, 17 août 1842 (Dalloz, 1845, 2, 161): Daviel Des cours d’eau, t. II, p. 76. *

(2i Voyez le tome Ier de mes Principes, p. 83, n03 47 et suiv.

(3) Aubry et Rau, t. III, p. 54 et note 38. Arrêt de rejet du 24 juin 1841 IP ri1 rnot Prescription, n° 152); Paris, 30 avril 1844 (Dalloz 1845 , 16l) ; Bordeaux, 8 mai 1850 (Dalloz, 1852, 2, 170), Arrêt de cassation du 8 mars 1863.(Üalloz, 1868, I, 153).

b) Des concession s.

330. L’administration intervient par voie de concession quand elle autorise l’établissement d’une usine ou des travaux faits pour l’irrigation. À vrai dire, elle ne concède rien en matière dé cours d’eau non navigables, puisque les riverains tiennent leur droit de la loi, qui ne fait que consacrer le droit que donne la nature. Si elle intervient, c’est pour régler l’exercice du droit des riverains, de manière à concilier leur intérêt avec celui des autres riverains et avec l’intérêt général, tel que nous l’avons défini plus haut (nos 314-316). 11 y a donc dans les concessions comme dans les règlements un double caractère; elles sont accordées dans un intérêt particulier, et elles touchent aussi à l’intérêt général; mais à la différence des règlements, c’est l’intérêt particulier qui y domine. D’abord c’est sur la demande d’un riverain que l’administration intervient, tandis que le pouvoir réglementaire agit par voie d’initiative, comme le pouvoir législatif. Puis la concession est accordée dans un intérêt individuel, pour mieux dire c’est un droit individuel qui est exercé par le riverain, et qui est seulement réglementé par l’administration; les règlements au contraire sont portés, avant tout, dans un intérêt public, bien que dans leur application ils régissent des intérêts privés. Tel est le principe (î); nous allons voir les conséquences qui en résultent.

331. La concession règle l’exercice d’un droit préexistant; elle n’en confère aucun au concessionnaire. Il est certain que celui-ci ne peut pas s’en prévaloir comme d’un droit acquis à l’égard de l’administration ; l’autorité administrative intervient toujours dans un intérêt public, et l’on ne peut jamais opposer un droit, pour mieux dire un intérêt privé à l’intérêt public; bien moins encore peut-on fonder un droit sur un acte administratif. Les autorités qui agissent dans l’intérêt public, le pouvoir exécutif aussi bien que le pouvoir législatif, peuvent toujours revenir sur

(l) Comparez Demolombe, t. XI, p. 234, n° 193,

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ce qu’elles ont fait, en abrogeant leurs actes ou en les mo * difiant; il n’y a pas de droit acquis contre l’Etat. De là le principe que les concessions en matière de cours d’eau sont essentiellement révocables, et la révocation se fait, comme nous l’avons déjà dit, sans que le concessionnaire ait droit à une indemnité, du moins en vertu de la concession. S il a des droits préexistants contre un coriverain, il peut les faire valoir en justice (1). Car il résulte encore de la nature des concessions quelles ne sauraient donner ni enlever un droit.

Quel est donc l’effet que les concessions produisent à l’égard des autres riverains? En un certain sens, elles peuvent leur être opposées ; comme nous le dirons plus loin, un établissement autorisé a une existence légale, puisqu’il est fait en vertu de la loi, avec l’autorisation du pouvoir administratif compétent; d’où suit que les riverains lésés n’en peuvent demander la destruction aux tribunaux. Ils ne peuvent pas davantage demander une modification des travaux ; l'administration qui les a autorisés peut seule les modifier; c’est donc à elle que les parties intéressées doivent adresser leurs réclamations. Puisque les concessions ne donnent aucun droit nouveau au concessionnaire, et quelles n’enlèvent aucun droit aux autres riverains, les droits de tous les intéressés restent, après la concession, ce qu’ils étaient avant; or, tous ceux qui ont un droit peuvent le faire valoir en justice. Donc les riverains lésés par la concession peuvent agir devant les tribunaux pour faire maintenir leurs droits. Mais comment le juge maintiendra-t-il leurs droits s’il ne peut pas prononcer la suppression des travaux? Il n’y a qu’un moyen pour cela, c’est d accorder des dommages-intérêts au riverain lésé. Dirat-on qu il résultera de là un conflit entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative, puisque le juge condamnera à payer une indemnité celui qui a agi avec l’autorisation de l’administration ? A vrai dire, il n’y a pas de conflit. En effet, l’autorisation n’est accordée que sauf les droits des

EaL°tf°ma\°) dU C0I1Seil d’Etat du 18 novembre 1842 (Dalloz, au mot

tiers. Cette clause est d’ordinaire insérée dans l’acte de concession, et quand elle ne s’y trouverait pas, elle est sous-entendue, car elle est de l’essence de la concession. La concession ne donne aucun droit au concessionnaire contre les autres riverains; ceux-ci conservent les droits qu’ils avaient. En définitive, le juge décidera la contestation d’après la loi, ou les titres que l’on invoquera devant lui, sans tenir compte de la concession; il ne défait pas ce que l’administration a fait, il maintient à chacun son droit, et s’il y a un droit lésé, il allouera des réparations (i).

Reste à savoir quand un droit est lésé. Les droits des riverains se fondent, soit sur la loi, soit sur des titres. Nous avons dit quels sont les droits que l’article 644 accorde aux riverains, et comment ces droits peuvent être modifiés par des conventions ou par la prescription. Les droits légaux ou conventionnels sont placés sous la protection de la justice, comme toute espèce de droits. En matière de cours d’eau, il y a ceci de spécial, c’est que les riverains ayant tous des droits égaux, F un ne peut user de son droit de manière à causer un préjudice aux autres; donc dès qu’il y a un préjudice, il y a un droit lésé et par suite il y a lieu à réparation. De plus, les tribunaux ont un pouvoir modérateur, et en un certain sens un pouvoir réglementaire, sur lequel nous reviendrons.

332. Le principe que les concessions ne donnent aucun droit au concessionnaire n’est vrai que pour les actes émanés de l’autorité administrative depuis les lois nouvelles portées après 89. Nous avons dit plus haut que sous l’ancien régime, l’administration se confondait avec la souveraineté; les seigneurs exerçaient sur les cours d’eau un droit bien plus étendu que celui qui appartient aujourd’hui à l’administration. Presque partout ils étaient considérés comme propriétaires des cours d’eau non navigables, ils pouvaient par conséquent les aliéner en tout ou en partie ; d’où suit que les concessions donnaient un droit de propriété au concessionnaire. Là où les seigneurs n’étaient

(I) Liège, 25 janvier 1844 ( Pasicrisie , 1851, 2, 46). Bruxelles, 8 juin 1856 (Pasicrisie, 1859, 2, 315).

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pas propriétaires, ils exerçaient un droit de police et de surveillance, dernier débris de la souveraineté féodale; en vertu de ce pouvoir, ils faisaient également des concessions qui équivalaient à une aliénation et transportaient au concessionnaire la propriété des eaux. Les lois qui ont aboli la féodalité n’ont pas porté atteinte aux droits de propriété acquis sous l’ancien régime. 11 est donc de doctrine et de jurisprudence que les concessions antérieures à 1789 ont donné aux riverains concessionnaires des droits de propriété qu’ils peuvent toujours faire valoir contre les autres riverains. Il va sans dire que ces droits ont passé à leurs ayants cause (i).

333. Nous -avons supposé que les concessions étaient faites dans les limites du pouvoir que la loi accorde à l’administration. Que faudrait-il décider si elles dépassaient ces limites? Au lieu d’intervenir dans un intérêt général, elles statuent sur des droits individuels; le riverain lésé pourra-t-il demander l’annulation de cet acte illégal? En France, il y a un tribunal administratif supérieur, le conseil d’Etat, qui connaît des recours exercés contre les actes de l’administration. La jurisprudence du conseil d’Etat n’admet pas les demandes en nullité ÿar la voie contentieuse; tandis que la doctrine admet, au moins en certains cas, l’annulation des actes administratifs, alors qu’ils sont étrangers à l’intérêt public (2). En Belgique, il n’y a pas de conseil d’Etat. Il ne peut donc s’agir que d’un recours devant les tribunaux. Pourraient-ils annuler un acte de l’administration qui léserait le droit d’un riverain? S’il s agissait dun règlement provincial, il faudrait appliquer 1 article 107 delà Constitution, aux termes duquel les tribunaux ne peuvent appliquer les règlements que s’ils sont conformes aux lois; sont-ils illégaux, le juge ne les annule pas, mais il rien tient aucun compte. Que faut-il dire des actes administratifs qui ne sont pas des règlements? La loi provinciale donne au roi le droit d’annuler les actes émanés des députations permanentes (art. 116); qucune

(1) Demolombe, t. XI, p. 195 n° 159 et les autorités qu’il cite. Comparez

le t. Vide mes Principes, p. 24, n° 14. F

(2) Aubry etHau, t. III, p. 55, note 41, Demolombe, t, XI, p, 215, n® 173.

loi ue donne ce pouvoir aux tribunaux. Il serait contraire à la séparation et à l’indépendance des pouvoirs publics, que le pouvoir judiciaire annulât ce que le pouvoir exécutif a fait. Il faut donc dire des concessions ce que la Constitution dit des règlements : s’ils sont illégaux, les tribunaux n’en tiendront aucun compte. Nous dirons plus loin ce que les tribunaux peuvent ou ne peuvent pas faire.

334. Si un riverain faisait, sans l’autorisation de l’administration, des ouvrages pour lesquels une autorisation est requise par les lois ou par les règlements, ces ouvrages n’auraient pas d’existence légale à l’égard de l’autorité administrative; par suite elle aurait le droit d’en ordonner la suppression. C’est la conséquence logique de la nécessité de l’autorisation (1). Sur ce point il n’y a aucun doute. Mais quel sera l’effet de ces établissements non’ autorisés à l’égard des autres riverains? Nous verrons plus loin s’ils peuvent en demander la suppression. Il est certain que si un ouvrage non autorisé leur cause un préjudice, ils peuvent demander des dommages-intérêts. De son côté, le riverain qui a fait ces ouvrages peut-il agir en justice, s’il est troublé dans sa possession? Cette possession peut-elle fonder une prescription? Au premier abord, on est tenté de se prononcer contre le riverain qui a contrevenu à la loi en exécutant des travaux sans autorisation; un acte illégal peut-il produire des effets juridiques en faveur de celui qui en est l’auteur? Ici il faut se rappeler dans quel but la loi exige l’intervention de l’autorité administrative. C’est pour sauvegarder les intérêts généraux ; donc l’administration seule, gardienne de ces intérêts, peut se prévaloir de l’inobservation de la loi. A l’égard des autres riverains, et au point de vue des intérêts purement privés, l’établissement n’est pas illégal dès qu’il ne lèse pas leurs droits ; or, le seul droit qu’ils ont, c’est de se servir des eaux, et ce droit appartient également au riverain qui a fait des ouvrages non autorisés; si les autres riverains

peuvent se plaindre du préjudice qu’il leur cause, lui de #

(1) Proudhon, Du domaine public, t, IV, n° 1261. Aubry et Rau, t. III, p. 58 et note 50, et les autorités qui y sont citées.

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son côté peut demander réparation du préjudice que les coriverains lui font. La doctrine et la jurisprudence sont d’accord sur ces points (1).