CHAPITRE m

L'impôt est une obligation légale et conventionnelle

34. — Dans nos institutions nationales, l'impôt est une obligation légale et conventionnelle contractée par les citoyens envers l'Etat, par l'intermédiaire des mandataires delà nation (art. 110 et 111 de la Constitution).

Les Chambres établissent Timpôt de commun accord avec le pouvoir exécutif; la loi issue de cet accord est donc empreinte d*un caractère conventionnel.

La dette d'impôt est ainsi doublement légitime : obligation naturelle en principe, elle est en outre une obligation légale et conventionnelle.

Sous les gouvernements absolus, Tirnpôt a un tout autre caractère : c'est un tribut que le souverain peut exiger de ses siyets sans leur consentement, sans leur contrôle, arbitrairement.

Pour établir chez nous un impôt, le consentement des contribuables est donc nécessaire : ce sont eux qui, par Torgane de leurs mandataires, d*accord avec FEtat, créent Timpôt, en déterminent la nature, la base, la quotité, les limites, la durée et en vériflent la

(1) Thonissen, La Constitution belge annotée, n^ 527.

Malheureusement, le Congrès n'a pas atteint, au moyen du renouvellement annuel des lois d'impôt, le but qu'il se proposait; l'expérience a démontré que les agents de l'administration de l'enregisti^ementne respectent pas toigours les droits des contribuables.

fidèle application aux dépenses nationales. Déjà sous Tempire de la Constitution du 3 septembre 1791, les citoyens avaient le droit de consentir les contributions publiques.

35. — Le gouvernement et le pouvoir législatif d'une nation n'ont pas une entière latituoe dans la création des impôts, nous l'avons dit déjà; ils sont liés par des principes économiques et des règles d'équité, auxquelles les dispositions de la loi constitutionnelle elle-même ne peuvent déroger sans arbitraire.

Spécialement, l'impôt doit être modique et limité aux dépenses nationales strictement nécessaires; il ne peut frapper, sous des dénominations diflFérentes, les mêmes valeurs à raison d'une seule et même opération. Sa répartition entre les citoyens doit être équitable et proportionnelle, de façon que tous soient égaux devant l'impôt. Enfin, les lois qui rétablissent doivent être très précises, très détaillées et fort claires.

I. L'impôt doit être modique : P parce qu'il convient de ne pas tarir la source même de Timpôt, en paralysant la production des richesses ou leur circulation (qui s opère au moyen des transactions civiles et commerciales ou de la mise en pratique des dr'oits privés) ; 2^ parce que l'élévation de l'impôt peut exaspérer le contribuable jusqu'à lui donner le dégoût des institutions nationales ; en tout cas elle le porte à la fraude, qui s'explique quand l'impôt est excessif, alors qu'elle est sans excuse quand il est modéré.

II. L'impôt doit êlre limité aux dépenses nationales strictement nécessaires, nous l'avons dit précédemment.

Les membres de la représentation nationale ne peuvent oublier leur qualité de mandataires des contribuables, ni méconnaître les obligations qu'elle leur impose. Les contribuables ne se soumettent à l'impôt que pour vivre en société et obtenir la protection et la sécurité dont ils ont besoin — avantages que l'Etat doit leur procurer au plus bas prix possible par la raison que ce prix vient diminuer soit la ressource annuelle, soit le capital. Evidemment, ce sacrifice d*une partie de la propriété doit être limité aux dépenses qui sont absolument indispensables à l'Etat pour qu'il puisse accomplir sa mission sociale ; auti'ement la légitimité de Timpôt est compromise ; il dégénère en une atteinte à la propriété, en une spoliation.

III. L'impôt ne doit pas frapper les mêmes valeurs, à raison d'une seule et même affaire.

Cette proposition découle des deux précédentes, à savoir la modicité et la limitation de l'impôt aux dépenses nationales strictement nécessaires. L'Etat n'a pas le droit d'absorber les biens des contribuables. Etablir sous différentes dénominations des impôts sur une même matière à propos de la même opération, ce n*est plus demander un sacrifice aux contribuables, c'est les dépouiller de leur propriété, confisquer ; n'atteignît-elle qu'une partie de la propriété, la confiscation est inadmissible.

IV. La répartition de l'impôt entre les citoyens doit être équitable et proportionnelle.

Equitable, afin que toutes les valeurs et tous les contribuables sans exception y soient soumis. Ainsi, l'agriculture ne peut être plus imposée que l'industrie. D'un autre côté, — c'est dans notre pays un principe constitutionnel — les citoyens doivent être égaux devant l'impôt.

Proportionnelle, afin que chacun y contribue dans la mesure de ses ressources et de la jouissance ou de la propriété qui lui est assurée. Proportion exacte entre la fortune du contribuable et la part qu'il doit supporter dans les charges de l'Etat, tel est l'idéal de l'impôt (i).

Une des conséquences de l'égalité et de la proportionnalité de l'impôt, c'est que toutes les valeurs soient atteintes sans distinction quant à leur nature. Les valeurs mobilières doivent être imposées aussi bien que les valeurs immobilières. Sous ce rapport, en matière d'enregistrement surtout, de nombreuses réformes sont à opérer. Nous n'en indiquerons qu'une seule. Certains biens meubles, les valeurs de bourse, ne sont pas soumis à l'impôt de transmission à titre onéreux; les citoyens qui achètent ces valeurs sont donc affranchis de l'impôt alors que ceux qui achètent des immeubles doivent payer un impôt très lourd : 5,50 % d'enregistrement, plus 1,25 «/o de transcription, ensemble 6,75 <>/o. Et cependant les acheteurs de valeurs mobilières jouissent des garanties sociales comme les acheteurs d'immeubles. Et le revenu qu'ils retirent des valeurs achetées n'est pas moins élevé (au contraire) que le revenu des immeubles. Les aliénations d'immeubles

(1) Voyez le discours prononcé par M. le directeur général Appelius, aux Etats généraux des Pays-Bas, dans la séance du 23 janvier 1817, a propos de la loi sur les droits de succession.

continueront-elles longtemps encore à être imposées à Texclusion des aliénations de valeurs industrielles, alors surtout que de toutes parts on demande le dégrèvement de la fortune agricole? Il est plus que temps d*exonérer quelque peu les acquisitions immobilières ; d'un autre côté, il serait équitable d'imposer les acquisitions de valeurs de bourse. Conçoit-on que la fortune d'un môme individu, représentée en valeurs de bourse, soit exempte d'impôt, alors qu'elle y serait sujette si elle se composait d'immeubles ? I/inégalité actuelle est anti-constitutionnelle. L'art. U2 de la Constitution porte qu'il ne peut être établi de privilège en matière d'impôt et que nulle exemption ou modération d'impôt ne peut être établie que par une loi : application du principe constitutionnel de l'égalité des belges devant la loi (i). Et pour observer entièrement le principe d'égalité, il ne sufSt pas que la perception de rimpôt se fasse sur tous les citoyens et sur tous les biens (2), il faut encore que V établissement des impôts spéciaux soit opéré sur les différentes richesses, de telle manière que tous les citoyens propriétaires des richesses, soient imposés avec égalité sous le rapport de la consistance de leur fortune respective. Les termes de l'art. 112 de la Constitution sont généraux et s'appliquent à l'établissement comme à la perception des impôts. C'est à dessein, M. Thonissen l'observe, que le Congrès national s'est servi de termes généraux (3).

V. Les lois d'impôt doivent être très précises et très détaillées.

Sinon, les citoyens ne connaissent pas la mesure exacte de leurs obligations et sont exposés à des réclamations injustes et vexatoires, les agents du fisc ne sachant exactement ce qu'ils peuvent exiger. Les lois fiscales incomplètes engendrent nécessairement des abus qui aigrissent les citoyens contre l'organisation sociale et provoquent des protestations. Il y a là un véritable danger.

Rappelons en passant une protestation célèbre, qui date de plus d'un siècle. Les droits de contrôle, d'insinuation et de centième denier, disait Malesherbes en 1775, dans ses Remontrances au roi, au nom de la Cour des Aides, «* s'arbitrent suivant la fantaisie des fermiers ou de leurs préposés; les prétendues lois sur cette matière sont si obscures et si incomplètes que celui qui paie ne peut jamais savoir ce qu'il doit,

(1) Thonissen, La Constitution belge annotée, n^ 528.

(2) Gipon, Le droit administratif de la Belgique, t. 2, n^ 529.

(3) Thonissen, op. czY., n" 52S.

que souvent le préposé ne le sait pas mieux, et qu*on se permet des interprétations plus ou moins rigoureuses suivant que le préposé est plus ou moins avide »». La législation fiscale, depuis lors, a fait d'incontestables progrès; cependant elle suscite chaque jour des réclamations et des procès, preuve évidente de son imperfection. Si celui qui paie sait mieux aujourd'hui ce qu'il doit, il ne le sait pas encore assez bien, et le préposé ne le sait pas mieux : dans une certaine mesure,les paroles de Malesherbes sont encore vraies de nos jours.

yi. Les lois d'impôt doivent être fort claires, pour éviter, sons couleur d'interprétation, l'établissement anti-constitutionnel d'impôts sans loi.

Nous verrons bientôt que dans le cas de doute provenant de l'obscurité du texte, la loi doit être interprétée en faveur du contribuable. Dans l'application, ce principe est rarement respecté par l'administration, principalement en matière d'enregistrement. A côté de la loi, et sur les points obscurs, une «* jurisprudence *» administrative s'est établie, qui, par la force des choses, a, aux yeux des préposés, plus d'autorité que la loi elle-même. Croit-on que les agents de l'enregistrement basent leurs réclamations sur le texte ou les motifs de la loi? Non pas. Ils invoquent les décisions de l'administration, qui sont pour eux la loi et les prophètes ; quiconque commente la loi sans égard aux décisions est bientôt tenu pour ignorant! Et comme cette jurisprudence tranche rarement le point douteux en faveur du contribuable, ainsi que cela devrait être, il en résulte que, sous prétexte d'interprétation, les impôts sont exigés sans loi, contrairement à la Constitution. Cette regrettable conséquence de l'obscurité des lois serait évitée si l'administration appliquait le principe de l'interprétation en faveur du contribuable ; mais puisqu'il en est autrement, il ne reste, pour empêcher l'imposition des cito3'ens au moyen de décisions administratives, qu'à recommander au législateur une grande clarté dans la rédaction des lois fiscales nouvelles. Nous n'allons pas jusqu'à demander une refonte générale ou une codification des lois actuelles, car si elle est désirable sous certains rapports, elle s'expose aussi, selon la façon dont elle sera conçue, à eflacer, dans un temps donné, les enseignements précieux de la doctrine de la jurisprudence judiciaire et à faire courir le danger de nouveaux tâtonnements. Nous indiquons simplement une règle dont le législateur ne devrait jamais se départir dans la rédaction des lois à venir.