II. — Du droit de fouille et des eaux thermales

L'intérêt qui s'attache à la conservation des eaux thermales ne saurait être contesté. Et pourtant le législateur, qui s'est occupé à diverses reprises de les réglementer, qui a imposé d'assez lourdes charges aux propriétaires de ces sources, a été longtemps sans songer à les protéger au moins d'une façon générale.

Ce n'est que dans des cas isolés, et presque toujours antérieurement à la Révolution, que l'autorité publique avait cru pouvoir protéger certains établissements thermaux contre les fouilles imprudentes des propriétaires voisins. Ainsi, le 29 janvier 1715, un arrêt du Conseil, rendu sur évocation d'un procès pendant devant le Parlement de Toulouse , interdit à un sieur Mauron de faire des creux, des fossés, ni aucun autre ouvrage qui puisse détourner ou rompre le cours des eaux des bains de Balaruc, dans le diocèse de Montpellier. Deux nouveaux arrêts, du 14 décembre 171S et du 11 mars 1783, confirmèrent le précédent et retendirent à tous autres

venue compléter cette lacune et elle u modifié de la façon suivante Tarticle 50 de la loi de 1810 : « Si les travaux de recherche ou d'ex- « ploitation d'une mine sont de nature à compromettre la sécurité pu- « blique , la conservation de la mine , la sûreté des ouvriers mineurs, « la conservation des voies de communication , celle des eaux minéa raies , la solidité des habitations , Tusage des sources qui alimentent « des villes , villages , hameaux et établissements publics , il y sera « pourvu par le préfet. » Ainsi la protection du préfet s'étend à deux hypothèses qui nous intéressent,' celle où la source serait thermale, et celle où elle alimenterait d'eau une communauté d'habitants ou un établissement public. Mais les sources des particuliers restent soumises au droit commun et ne peuvent réclamer aucune protection préventive.

que le sieur Mauron. Un décret du 7 octobre 1807 leur a conservé ce caractère W.

De même pour la source de Barèges , à laquelle un arrêt du Conseil, du 6 mars 1732, créa un périmètre de protection. Cet arrêt du Conseil fut déclaré exécutoire par un décret du 30 prairial an XII, qui en renouvela toutes les prescriptions.

Enfin deux ordonnances, du 13 mars 1810 et du 18 mai 1813 ont établi des servitudes analogues au profit des sources du Mont-Dore.

Mais encore une fois , ce n*étaient là que des mesures isolées : nous aurons occasion de parcourir plus loin les divers règlements de l'ancien régime , ainsi que la grande ordonnance de 1823, et nous constaterons que ces importants documents qui, dans l'intérêt de tous, imposent certaines entraves au droit du propriétaire de la source, ne se préoccupent pas des dommages qui pouvaient être apportés aux sources par des forages entrepris dans leur voisinage. Aussi en résultait-il de graves dangers. L'article S52 de notre Code permettant au propriétaire de pratiquer dans son terrain toutes les fouilles qu'il juge convenables, des sources dont les propriétés curatives sont inappréciables , qui attirent chaque année de France et de l'étraDger un nombre considérable de malades, pouvaient se trouver taries du jour au lendemain. C'est surtout au début du règne de Louis-Philippe que le péril apparut, à la suite de la grande extension prise parles forages artésiens. Plusieurs de nos stations ther-

(1) Le Conseil d'État a décidé que le décret était resté en vigueur, même après la loi de 1856 dont il sera parlé plus loin. (Lebon , 1867, p. 318.)

maies les plus suivies , entre autres Vichy et Cauterets , se virent menacées ; il y eut de grands intérêts lésés , et la jurisprudence, en présence des textes si formels du Code, se déclarait impuissante à y remédier. Le Gouvernement répondit à la préoccupation générale , en présentant un projet de loi pour prévenir le retour de tels abus. Ce projet, modifié par la commission, revint devant la Chambre des pairs, à la séance du samedi 18 février 1837. Il était ainsi conçu :

« Art. 1*'. Les sources d'eaux minérales, dont Texploi- « tation aura été régulièrement autorisée , pourront être « déclarées d'utilité publique après une enquête dont les « formes seront déterminées par un règlement d'admi- « nistration publique.

« Art. 2. Tous travaux qui seraient de nature à sup- <( primer, détourner, ou altérer une source d'eau miné- « raie, dont l'utilité publique aura été déclarée, pource ront être interdits administrativement.

« Art. 3. La suspension des travaux pourra être pro vice soirement ordonnée par le préfet; mais l'interdiction « ne sera prononcée par lui qu'en conseil de préfecture , « et après une information de commodo et incommodo y « sauf le recours au ministre et , s'il y a lieu , au Conseil « d'État, par la voie contentieuse.

« Art. 4. Lorsque l'interdiction des travaux aura été « prononcée soit sur la demande du propriétaire de la « source , soit d'office par l'administration , l'indemnité à « laquelle cette interdiction pourra donner lieu , de la « part du propriétaire, sera consentie à l'amiable ou ré- <« glée par les tribunaux (0. »

(1) Moniteur du 19 février 1837.

Le vote eut lieu à la séance du 21 février et la loi fut adoptée, presque sans discussion par 96 voix contre 2 (*).

La Chambre des députés devant laquelle elle arriva le 12 avril, ne l'accueillit pas sans protestations. MM. Auguis et Pelet de la Lozère réclamèrent , au nom du droit de propriété. Un autre membre, M. Colomès, mit en avant une idée que nous devons saisir au passage, car elle a été reprise depuis , et elle forme la base de notre législation actuelle, c'est celle du périmètre dans lequel aucune fouille ne pourrait être entreprise. L'amendement, combattu par Gay-Lussac, ne fut pas adopté. Le projet du Gouvernement ne fut du reste pas plus heureux, il fut rejeté dans son ensemble par 135 voix contre 127.

Les abus, que la loi de 1837 avait voulu prévenir se renouvelèrent alors plus nombreux et plus criants que jamais; on s'adressa de nouveau aux tribunaux; mais, comme par le passé, il se reconnurent impuissants.

C'est ainsi qu'en 1843 un sieur Brosson put pratiquer des fouilles à 100 mètres à peine de l'établissement thermal de Vichy, avec le but avoué de détourner les sources à son profit; le maire de Vichy prit un arrêté interdisant la continuation des travaux. Le sieur Brosson se refusa à l'exécution de l'arrêté, et, cité de ce chef devant le tribunal de police de Cusset, il fut acquitté. De là un pourvoi en Cassation du ministère public pour violation des anciens règlements sur les eaux thermales; mais la Cour suprême, après délibération en chambre du conseil, rejeta le pourvoi, sur les conclusions de l'avocat général Quénault, dans un arrêt qui résume en quelques mots trèsnets la doctrine universellement admise.

(4) Moniteur du 22 février 1837.

« Attendu que les articles 544 et 552 du Code civil « donnent au propriétaire la faculté de faire des recher- « ches et des fouilles sur son propre fonds, sauf les modin fications résultant des lois et règlements relatifs aux « mines et des lois et règlements de police;

« Attendu qu'aucune loi ne confie à l'autorité adminis- « trative, ni à l'autorité municipale le pouvoir de faire « des règlements tendant à interdire les fouilles et re- « cherches dans les terrains voisins des eaux minérales.

« Que si quelques décrets et anciens règlements prohi- « bent ces fouilles dans quelques localités, ils sont spé- « cialement relatifs à certains établissements autres que <( celui de Vichy.

« Rejette W »

Cette jurisprudence , absolument inattaquable au point de vue juridique , émut vivement l'opinion , et le Gouvernement se décida à présenter un nouveau projet en 1846. La commission de la Chambre des pairs l'adopta et le rapport fut déposé le 9 mai.; mais dans la discussion il souleva les mêmes objections que celui de 1837,11 n'alla même pas jusqu'à la Chambre des députés, et fut rejeté par 62 voix contre 57 (2).

En 1847, nouveau projet : « Le mal auquel il s'agît « de pourvoir, disait le ministre dans son Exposé des « motifs, est incontestable, et les réclamations, parve- « nues au Gouvernement depuis la dernière session, en « témoignant des vives inquiétudes des populations inté- « ressées, s'accordent à signaler la nécessité de combler « sans délai la lacune de notre législation. »

(1) Cass., 13 avril i844. S., 44. 1. 664.

(2) Moniteur des 13, 17 et 19 mai 1846.

Le Gouvernement, dans le projet de 1847, revenait à ridée du périmètre, qu'il avait combattue en 1837 et en

1846, et l'article fondamental de la loi, l'article 2, était ainsi conçu : « L'ordonnance royale, déclarative del'uti- « lité publique , déterminera autour de la source un péri- « mètre , dans l'enceinte duquel le préfet pourra interdire « tous les travaux qui seraient de nature à en entraîner « le tarissement, le détournement, ou l'altération. En « dehors du périmètre, le préfet pourra seulement or- « donner la suspension de ces travaux W. »

La Révolution de 1848 survint avant que le projet n'eût été voté. Le Gouvernement provisoire voulut pourvoir au plus pressé et il rendit le décret du 10 mars 1848, ainsi conçu : « Aucun sondage , aucun travail souterrain a ne pourront être pratiqués sans l'autorisation préalable et du préfet du département, dans un périmètre de mille « mètres au moins de rayon, autour de chacune des a sources d'eaux minérales, dont l'exploitation aura été « régulièrement autorisée. Cette autorisation ne sera dé- « livrée que sur l'avis de l'ingénieur des mines du dépar- <i tement et du médecin inspecteur de l'établissement ce thermaL »

Le décret du 10 mars 1848, comme l'a fort bien remarqué M. Nadault de BufFon, faisait, d'un seul coup, et de la manière la plus lourde pour la propriété, ce qjue, pendant une période de plus de dix années, de 1837 à

1847, le Gouvernement avait vainement demandé aux Chambres, en atténuant le. principe protecteur de la prohibition des fouilles par tous les^ tempéraments de nature à le faire accueillir.

(1) Moniteur du 19 février 1847.

Aussi ce décret fut-il vivement attaqué , on en contesta même la légalité et un arrêt de la Cour suprême, du 4 décembre 1849, le considéra comme inexistante*). Cependant on en reconnut généralement l'utilité et d'autres arrêts en grand nombre n'hésitèrent pas à l'appliquer.

Le décret de 1848 est resté en vigueur jusqu'à la loi du 14 juillet 18S6, qui régla définitivement la matière des eaux minérales. Nous allons étudier celles des dispositions de cette loi qui ont trait spécialement au droit de fouille. Son but était double; sur certains points elle atténue singulièrement la rigueur du décret; sur d'autres, au contraire, elle en comble les lacunes. C'est ce qu'établissait très-bien l'exposé des motifs, en disant : « Que le but de la loi nouvelle était de modifier les dis- « positions du décret de 1848, en ce qu'elles ont d'ex- (i cessives, la servitude se trouvant établie au profit de « toutes les sources autorisées, lesquelles comprennent « un certain nombre de sources de peu d'importance « pour qui une semblable dérogation au droit commun « ne se comprend pas , et en ce sens encore que le rayon « de un kilomètre peut être trop étendu ; de les modifier « en outre en ce qu'elles ont d'insuffisant , en y ajou- (( tant l'indication d'autres travaux que ceux de son- « dage, travaux également reconnus nuisibles aux eaux « thermales, en donnant au Gouvernement la faculté « d'étendre le rayon de protection même au delà d'un « kilomètre qui, dans certains cas, comme pour Vichy « par exemple serait réellement insuffisant; de statuer « enfin sur les divers objets accessoires laissés de côté « par le décret de 1848. »

(1) Cass., 4 décembre 1849. S., 50. 1. 33.

La loi n'est applicable qu'aux sources qui ont été déclarées d'utilité publique (art. 1). — Aucune source n'a de droit un périmètre de protection, il faut que le périmètre soit créé par un décret rendu en Conseil d'État. De plus l'idée du périmètre fixe est abandonnée; c'est le décret qui le délimite , et de nouveaux décrets peuvent en modifier l'étendue (art. 2).

Ainsi périmètre variable, déterminé par l'administration, si le besoin s'en fait sentir, telle est la base de la loi. Voyons maintenant quels sont les actes interdits dans ce périmètre, en d'autres termes quelle est l'étendue de la servitude non fodiendi qui en résulte pour les fonds situés dans le périmètre. Le projet du Gouvernement était très-rigoureux; il proscrivait toute espèce de fouilles, même à ciel ouvert, même de simples tranchées ; le Corps législatif amenda le projet, et l'article 3 ne prohibe que les sondages et tralvaux souterrains; encore une autorisation administrative peut-elle lever l'interdiction. A l'égard des fouilles , tranchées pour extraction de matériaux ou pour un autre objet, fondations de maisons, caves, ou autres travaux à ciel ouvert, le décret qui fixe le périmètre de protection peut exceptionnellement imposer aux propriétaires l'obligation de faire, au moins un mois à l'avance, une déclaration au préfet, qui en délivre récépissé. Ainsi pour les travaux de ce genre, pas d'interdiction, il suffit d'une simple déclaration.

Ces dispositions de l'article 3 de la loi de 1856 s'appliquent d'ailleurs non-seulement aux travaux nouveaux, mais à ceux qui ne seraient que la continuation de travaux entrepris avant l'établissement du périmètre de protection. Tel est l'avis donné par le Conseil général

des mines et une décision récente du Conseil d'État l'a sanctionné (0.

Maintenant , supposons les travaux entrepris , soit en vertu d'une autorisation préfectorale dans le premier cas , soit après déclaration dans le second ; le propriétaire du terrain a-t-il définitivement reconquis sa liberté? Non, le propriétaire de la source peut requérir l'interruption des travaux, et, si la demande est justifiée, le préfet doit prendre un arrêté en ce sens , non sans avoir préalablement entendu le propriétaire de la source. L'arrêté peut être attaqué devant le Conseil de préfecture et ensuite devant le Conseil d'État, mais il est toujours exécutoire par provision (art. 4).

Cette dernière règle est essentiellement limitative et ne doit s'appliquer que dans le cas d'arrêtés préfectoraux interdisant les travaux mentionnés par la loi. C'est ce qu'indique fort bien la décision suivante du Conseil d'État :

« L'article 4 de la loi du 14 juillet 1856 n'a ouvert un « recours devant le Conseil de préfecture par la voie « contentieuse que contre les arrêtés des préfets prononce çant l'interdiction des travaux mentionnés dans ledit « article et dans l'article précédent. En conséquence, l'ara rêté par lequel le préfet a ordonné que des expériences et' auront lieu, par les soins de l'ingénieur ordinaire des a mines commis à cet effet , pour constater si les travaux « exécutés par un propriétaire dans le voisinage d'une « source d'eau minérale ont eu pour effet d'altérer ou de « diminuer cette source, arrêté qui se borne à prescrire « une mesure d'instruction et ne porte aucune atteinte

(1) Gons. d'État, io déc. 1876. S., 79. 2. 2T.

« aux droits du propriétaire , n'est pas de nature à faire « l'objet d'un recours par la voie contentieuse , en vertu « de l'article 4 précité , sauf au propriétaire , au cas où ce le préfet croirait pouvoir ultérieurement prononcer l'in- « terdiction des travaux , à exercer tel recours et faire va- « loir tous droits et moyens qu'il croira lui appartenir (0. »

L'esprit de cette décision est excellent et on ne pourrait que l'appliquer à d'autres espèces analogues.

Tels sont les éléments de la servitude non fodiendi, créée dans le périmètre de la source; la loi de 1856 a fait plus et , rompant avec tous les précédents , elle a supprimé le principe de l'indemnité préalable. On a bien essayé de le contester dans une circonstance récente , mais la Cour de Montpellier et la Cour de cassation ont repoussé avec beaucoup de force cette doctrine aussi insoutenable que neuve (2).

Pour légitimer le principe admis par la loi , on a invoqué les articles 619 et 650, ainsi que les lois' spéciales organisant des servitudes d'utilité publique, sans aucun dédommagement pécuniaire pour le fonds servant (3).

(1) Cons. d'État, 5 déc. 1878. DaU., 79. 1. 145.

(2) Montpellier, 9 janv. 1878. Dali., 78. 2. 222. Cass., 30 janv. 1879. Dali., 79. 1.75.

(3) Cette exemption d'indemnité a soulevé d'assez vives critiques lors de la discussion de la loi. M. Millet notamment a fait observer : « Qu'avant tout on aurait dû établir le principe de l'indemnité et charger le jury d'expropriation de fixer celle à payer à raison des servitudes imposées. » Il ne conteste pas l'opportunité des servitudes que le projet de loi a pour objet de consacrer, ce qu'il conteste, c'est qu'on puisse les établir sans indemniser les propriétaires du sol. Le jury chargé d'en fixer le chiffre tiendrait compte des avantages résultant du voisinage de l'établissement thermal. Ces avantages pourraient bien quelquefois, dans une certaine proportion, compenser les charges

La vigilance de l'État ne s'arrête pas là; il étend sa surveillance même en dehors du périmètre, mais, en cas d'urgence, et provisoirement. Le préfet peut toujours, sur la demande du propriétaire de la source, ordonner la suspension provisoire des travaux souterrains ou de sondage, entrepris en dehors du périmètre, lorsqu'ils sont de nature à altérer la source. Seulement il faut que, dans le délai de six mois, il soit statué sur l'extension du périmètre, faute de quoi les travaux pourront être repris (art. 5).

L'article 6 étend cette disposition au cas où aucun périmètre n'a encore été assigné à la source^ mais il faut qu'elle ait été déclarée d'intérêt public.

L'article 7 renferme une atteinte bien plus grave apportée aux droits des propriétaires voisins de la source. Il décide que, à l'intérieur du périmètre de protection , le propriétaire d'une source déclarée d'intérêt public a le droit de faire dans le terrain d'autrui , à l'exception des maisons d'habitation et des cours attenantes, tous les travaux de captage et d'aménagement nécessaires pour la conservation, la conduite et la distribution de cette

résultant de la servitude pour les propriétés limitrophes, mais non pour celles qui en sont plus éloignées.

Ces critiques n'étaient pas dénuées de fondement. Il faut distinguer, suivant nous , l'obligation pour le propriétaire du terrain de ne pas nuire à la source du voisin et la servitude non fodiendi. La première nous semble toute naturelle et nous souhaitons qu'elle soit étendue à toutes les sources. La seconde, au contraire, est une disposition d'exception. Nous concevons que la loi l'ait admise dans un intérêt aussi considérable que celui qui est attaché à la conservation des eaux thermales ; mais rien ne l'obligeait à l'admettre gratuitement , sans aucune charge pour le propriétaire de la source. Les bénéfices qu'il réalise , sont assez considérables pour qu'il puisse payer la protection que la loi lui accorde.

source, lorsque les travaux ont été autorisés par un arrêté du ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics. Le propriétaire du terrain est d'ailleurs entendu dans l'instruction, et l'article 10 lui accorde une indemnité pour le dommage qui lui a été causé.

L'article 13 donne une sanction aux dispositions que nous venons d'analyser. Il prononce une amende de 50 à 500 francs contre celui qui aura exécuté sans autorisation préalable ou sans déclaration les travaux mentionnés dans l'article 3. La même peine est prononcée contre celui qui aurait repris ces travaux interdits ou suspendus administrativement. L'article 14 punit d'une amende de 16 à 100 francs les infractions aux règlements d'administration publique prescrits par Tarticle 19. Les infractions peuvent être constatées, indépendamment des officiers de police judiciaire, par les ingénieurs des mines et les agents sous leurs ordres ayant le droit de verbaliser.

Quant à la juridiction compétente pour statuer, la loi ne s'explique pas; il faut en conclure que c'est la juridiction de droit commun et que les infractions de ce genre doivent être portées devant les tribunaux ordinaires. Le rôle de l'administration se réduit donc à mettre l'auteur des fouilles en demeure de les cesser; si elle va plus loin, elle excède son droit. C'est ce que le Conseil d'État a fort bien établi dans une décision du 14 janvier 1876. Un sieur Millet avait pratiqué, sans autorisation, des fouilles dans le périmètre de protection de l'établissement de Vichy, et le préfet de l'Allier avait pris un arrêté interdisant de continuer les travaux, par application de l'article 3 de la loi du 14 juillet 1856. Le sieur Millet se pourvut pour excès de pouvoir et le Conseil d'État annula l'arrêté du préfet : « Considérant, dit-il, que, si l'exécution par

« le sieur Millet de travaux pratiqués sans autorisation ni « déclaration préalables constituait une contravention « aux dispositions de Farticle 3 de la loi du 14 juillet « 1856, contravention prévue et punie par l'article 13 c( de la même loi , c'était à l'autorité judiciaire qu'il ap- « partenait de la réprimer, en appliquant l'amende prévue « par ledit article de loi , et en statuant sur telles consé- « quences que de droit , mais qu'en prescrivant la discon- « tinuation des travaux, qui ne pouvait être ordonnée « que par l'autorité judiciaire, le préfet de l'Allier a (( excédé la limite de ses pouvoirs , et que dès lors il y a « lieu d'annuler son arrêté U). »

Ajoutons en terminant qu'aux termes de l'article 19, un règlement d'administration publique devait déterminer les formes et les conditions de la déclaration d'utilité publique, de la fixation du périmètre, de l'autorisation préalable et des constatations faites par le préfet sur la demande du propriétaire de la source. Ce décret a été rendu à la date du 7 septembre 1856. Nous n'analyserons pas ses dispositions très-détaillées : elles n'ont qu'un médiocre intérêt doctrinal.