COMPTABILITÉ OCCULTE

Quen jugeant les comptabilitës occultes tenues par les administrateurs des établissemens, il faut soigneusement distinguer dans les opérations celles qui tiennent à la fonction de Tordonnateur et celles où celui-ci a usurpé les fonctions du receveur, ces dernières seules étant de la compétence de la cour des comptes ou du conseil de préfecture;

A Végard du receveur, que la révision de ses comptes anciennement apurés a lieu d*ofBce, à moins qu'il ne soit prouvé qu*il est resté étranger aux faits de la comptabilité occulte et qu'il en a ignoré l'existence ;

Que les dépenses qu'il aurait pu payer sur les fonds d'une comptabilité occulte à laquelle il se serait prôté devraient être mises à sa charge si elles avaient été faites contrairement aux lois, aussi bien que s'il s'agissait d'une comptabilité régulière.

6. A te résumé, qui peut servir à faire comprendre comment il est procédé au jugement des comptabilités occultes, nous croyons devoir ajouter une observation qui n*est pas sans importance. Quand la cour des comptes ou un conseil de préfecture sont saisis de l'examen d'une comptabilité occulte^ ces autorités, dans rinstniction de l'affaire, se rapprochent, autant que possible, de la procédure de la comptabilité ordinayre. Cependant les pièces justificatives qu'elles ont à se faire produire sont nécessairement abandonnées à leur arbitraire; car il est trop évident que les comptables irréguliers n'ont pas pris le soin de se mettre en mesure de justifier leurs opérations par 1*4 production des pièces prescrites par les règlemens. Quant à la question de savoir si telle recette a été réellement faite et quelle en est la qualité, le juge ne peut apprécier que suivant ses lumières et sa conscience la valeur des déclarations, des témoignages ou des pièces écrites qui sont représentées. Il en est de même souvent pour les dépenses : elles ont été effectuées sans titre qui les constate, et il faut apprécier également le fait du paiement d'après les déclarations, les témoignages, les circonstances diverses : ce point est du ressort de l'autorité qui juge la comptabilité occulte. Mais s'il y avait contestation de la part de l'établissement sur la convenance même de la dépense, si les administrateurs qui poursuivraient nne comptabilité occulte tenue par leurs prédécesseurs soutenaient que la dépense portée en compte par ces derniers, en supposant même qu'elle ait été réellement faite, n'aurait pas dû rljtre et que l'établissement ne saurait suppor-

COMPTABILITB OCCULTE. 4^3

ter une dépense inutile et faite arbitrairement par des comptables irréguliers j dans ce cas, il semble que la cour des comptes ou le conseil de préfecture sortiraient de leurs attributions, s'ils voulaient apprécier la dépense ou sa qualité sous le rapport de Vutilité et de la convenance. Us ne sont juges que delà matérialité du paiement ; quant à la nécessité de la dépense en elle • même, ils devraient renvoyer les parties devant Tautorité qui règle le budget, et, d'après sa décision, ilsjugeraientsila dépense doit être ou non admise dans le compte à la charge de 1 établis* sèment , ou laissée à celle des comptables irréguliers. Cette opinion, qui nous paraît parfaitement conforme aux vrais principes de la comptabilité publique, est établie dans un pourvoi formé par le ministre de l'intérieur, dans l'intérêt de la loi, coutre un arrêt de la cour des comptes qui, en statuant sur le fond du compte du fnaire de Gentilly dans l'affaire dont nous avons rapporté ci-dessus le premier arrêt, a admis à la charge de la commune une somme assez considérable pour frais de bureaux nonobstant les réclamations du conseil municipal. Ce pourvoi n'est pas encore jugé par le conseil d'état.

7. On a vu que l'article 4 de l'arrêté du préfet du Doubs porte que, dans le cas où la gestion occulte aurait présenté, de la part des auteurs et complices, le caractère du délit d'usurpation de fonctions ou de crime de détournement de deniers publics, il sera procédé entre eux conformément aux dispositions des articles 258 et 169 du Code pénal. Les considérans de l'arrêté ont pris soin d'établir dans quel cas la gestion occulte constitue le délit d'usurpation de fonctions : cette précaution n'était pas inutile. En effet, de ce qu'une personne s'est immiscée dans une opération dont la loi a exclusivement chargé un fonctionnaire déterminé, on ne peut pas dire, en thèse générale, qu'elle se soit rendue coupable du délit d'usurpation de fonctions. Pour qu'il 7 ait réellement délit, il faut que la personne ait pris extérieurement les insignes ou le titre attaché à ces fonctions; qu'elle ait fait croire qu'elle agissait en vertu de ce titre; enfin qu'il résulte de l'ensemble de ces actes qu'elle a tenté de se faire passer pour le fonctionnaire dont elle a usurpé les fonctions. Or, ces circonitances ne se rencontrent pas toujours dans les comptabilités occultes. Qu'un maire, par exemple, ou tout autre administrateur, reçoive des mains d'un débiteur une somme due par celui-ci à la commune ou à

4y6 COMPTAB. OCCULTE, --i. COMPTE D ADMINISTRATION.

Les comptables doivent donc, dans Vintérét de leur responsabilité, lorsqu'ils ont acquis la preuve de l'existence d'une comptabilité occulte, s'ils craignent de prendre sur eux d'agir directement contre les auteurs de ces comptabilités, pour se faire remettre les fonds qu'ils ont indûment perçus, s'adresser au receveur des finances ou au sous-préfet, afin de réclamer leurs instructions. Cette démarche étant faite par écrit, leur responsabilité nous paraît être entièrement à couvert.

1 2. En ce qui concerne les débiteurs des communes ou des établissemens qui ont versé entre les mains des comptables irréguliers les sommes dont ils étaient détenteurs, l'arrêté prescrit les seules mesures qui pouvaient leur être applicables. Les lois et les ordonnances relatives à la comptabilité des communes et des établissemens publics indiquent formellement que les receveurs légalement institués ont seuls qualité pour recevoir et donner quittance. Or, d'après l'article iiZg du Code civil, le paiement, pour être valable, doit être fait au créancier ou à quelqu'un ayant pouvoir de lui, ou qui soit autorisé psiv justice ou par la loi à recevoir pour lui. Lors donc que les débiteurs versent ailleurs qu'entre les mains du comptable les sommes qu'ils doivent à la commune ou aux établissemens publics , il est évident qu'ils ne sont pas valablement libérés, et, par une conséquence nécessaire , ils peuvent être poursuivis en paiement de leurs dettes par le receveur régulier qui représente la commune ou l'établissement créancier. Les débiteurs qui se prêtent aux comptabilités occultes s'exposent donc à payer deux fois, et ils n'auraient de recours que contre les auteurs de ces comptabilités irrégulières. Ainsi ce serait inutilement qu'ils croiraient pouvoir opposer au comptable légal les quittances que les maires ou autres leur auraient délivrées; ces quittances, non valables , n'arrêteraient pas les poursuites , et le receveur ne devrait pas y avoir égard. — V. Dépôts d^argent.

COMPTE D'ADMINISTRATION. — <. Dès le principe, la législation demanda des comptes aux administrateurs à qui elle déléguait le soin de diriger le service des établissemens de bienfaisance, de gérer leurs biens ^ et de disposer de leurs revenus, pour l'accomplissement de l'œuvre de charité à la laquelle ils sont consacrés : c'était une conséquence de la tutelle qui leur était déférée sur des établissemens mineurs, et du prin-

GOMPTi.BILIT]â OCCULTE. 47^

10. Il est pareillement inutile de faire observer qu'en ce qui concerne la poursuite criminelle , les dispositions ci-dessus seraient également applicables aux receveurs et aux entrepreneurs et fournisseurs qui se seraient rendus complices des comptables occultes 9 en leur facilitant les moyens de commettre les manœuvres coupables dont nous avons parlé.

i 1 . Les receveurs qui , sans se rendre complices des faits de la comptabilité occulte, les auraient seulement connus, seraient passibles, aux termes de Tarrété, de diverses mesures qui résultent de la nature même des fonctions de ces comptables. En effet, l'arrêté du 19 vendémiaire an 12 ne charge pas seulement les receveurs de percevoir les revenus portés au budget; il les oblige, de la manière la plus générale, de veiller à la conservation des droits des communes et des établissemens : dételle sorte que, lorsqu'ils découvrent un revenu qui ne figure pas au budget, ils ne doivent pas moins en poursuivre la rentrée contre les débiteurs. Il est donc évident que, s'ils connaissent l'existence d'une comptabilité occulte, qu'ils sachent par conséquent que tels ou tels revenus communaux sont perçus par les ihains du maire ou d'autres personnes , et qu'ils ne se mettent pas en mesure de ftiire rentrer ces produits dans la caisse municipale; il est évident, disons-nous, qu'ils manquent à l'obligation qui leur est imposée par leurs fonctions, de percevoir euxmêmes tous les revenus des communes ou établissemens, et de veiller à la conservation de leurs droits et de leurs biens. Leur responsabilité pécuniaire se trouve par conséquent compromise par cette tolérance, et ils peuvent légitimement être forcés en recette des sommes dont ils ont sciemment abandonné le recouvrement.

L'arrêté ajoute que les comptables, dans ce cas, seront provisoirement suspendus. Ils pourraient de plus être destitués ; car l'administration supérieure a le droit d'exiger que les comptables accomplissent régulièrement les devoirs de leur place, et nous venons de démonti*er que c'est y manquer de la manière la plus grave que de laisser passer volontairement dans d'autres mains que les leurs, des deniers qu'ils sont exclusivement chargés de faire entrer dans la caisse de la commune ou des établissemens. Cette mesure rigoureuse est une conséquence, et ne serait, dans ce cas, qu'une juste application du droit de révocation attribué à l'autorité supérieure sur les agens auxquels elle confie un service public.

4y6 COMPTE D*i.DlfINISTRATIOir.

tions charitables ont elles-mêmes à rendre compte de leur gestion. Ce compte, au moyen de celui du receveur, ne pouvait être que moral et justificatif des opérations administratives , ainsi que des fournitures et des consommations relatives à chaque hospice (i).

« C*est ce qu'explique aujourd'hui l'art. lo du décret du 7 floréal dernier, dont les dispositions d'ailleurs se trouvent absolument conformes aux règles déjà prescrites aux administrations des hôpitaux de Paris^ par l'art, y des lettres-patentes du an juillet 1780 et par celles du 21 avril de Tannée suivante.

«'Par ce compte, l'administration doit entrer dans tous les détails propres à faire connaître les améliorations qu'elle a pu introduire dans la régie des biens, et l'augmentation de revenus qu'ont pu produire le recouvrement successif des baux, les libéralités faites aux établissemens qu'elle dirige et le placement des capitaux disponibles.

« Le régime sanitaire doit faire l'objet de réflexions étendues sur le zèle et l'exactitude des officiers de santé, sur la salubrité de remplacement de chaque établissement^ et des salles affectées aux différentes classes de maladies et d'infirmités) sur left mesures prises pour les rendre propres à leur destination, et sur lliifluence qu'a pu avoir leur situation relativement à la mortalité et à la durée plus ou moins longue des maladies; suri'étendue des bâtimehs ; sur les inconvéniens qui peuvent résulter, en certains lieux, de leur insuffisance pour la population habituelle, et sur les moyens d'y remédier.

* A régafrd du régime économique, le compte à rendre ne diffère de celui du receveur qu'en ce que ce dernier est un cbtnpte en deniers , et que celui du régime économique est de plus un compte en nature, qui doit embrasser toute la comptabilité des fournitures et des consommations , et doit spécialement faire connaître tous les approvisionnemens qui restaient disponibles à la fin der Tannée qui précède celle pour laquelle on rend compte, ceux que l'administration a pu faire dans le cours de Tannée, le mode qu'elle a suivi pour y pourvoir, le prix de chaque objet , ce que chaque établissement a con-

(i) Ce qui eoncerne la comptabilité en matières rentre aujourd'hui dans les fanctions de l'économe. C'est lui qui rend le compte des consommations. Le compte de l'adminiatration Q'eft qu'oa oonjpjta ■Mnd.-wV. JSctmomen

COMPTE l>*i.DMIlVI9TftÂTIOIff. 4^g

sommé, et enfin ce qui reste disponible dtns toutes les parties de cette comptabilité.

« En ce qui concerne les détails à donner sur le régime ali- 'mentaire, ils consistent à faire connaître la qnotitédes rations que les règlemens allouent à chaque individu, soit en vin j soit en pain, soit en viande, soit en substances maigres, comme aussi la quotité et le prix de chaque espèce de consommation et de dépense appliqués à chacune des journées qui ont existé dans le cours de l'année, en distinguant avec soin ce qui concerne le prix de journée des malades de celui de journée de vieillards, d'incurables et d*enfans. »

3. Les art. a et 3 du décret du 7 floréal an 1 3 voulaient que le compte d*administration îdkt adressé au sous-préfet et an^té par ce fonctionnaire sur l'avis de trois membres choisis par 1» préfet, Tun dans le conseil municipal delà commune où se trouvait l'établissement, un autre dans Iç conseil d arrondissement^ et le troisième dans le conseil général du département. Left ar^ rétés approbatifs ne pouvaient être définitivement exécutés qu après avoir été confirmés par le midistre de l'intérienr sur la proposition spéciale du préfet;

L'ordonnance du 3i octobre 1821, rapportée au mot ^Hbir/^icr^, adopta d'autres dispositions ; elle décida (art. 34) que les eompteis d'administration seraient rendus aux préfets, qui prononceraient sur ceux des établissemens dont ils réglaient les budt» gets, et soumettraient les autres, avec leur avis , au ministre de ^ rintérieur.

4. Enfin, l'ordonnanee du 3i mai 1 838 présente le demief état de la législation sur' )&* mtitière dans ees termes;

« Art. 507. Les comptes d^admlritstràtion de rétablissement sont préseatéb àik cdmmisstoA» 4dhilnUlrativëA4e»b6«^èM etbnretui de Menfàlstnce , qni0*M« semblent en session ordinaire du l*"' au 15 avril de chaque année.

< 508. Les comptes d'administration des commissions administratives, accompagnées des pièces justlficativei et dé là ^étlbérattoà tfn conseil municipal, sont adressés au sous-préfet de r^rroodissenent.

c Immédiatement après rjexamen bit par ce conseil, le sous-préfet transm^ ces comptes et les pièces à rkppui, avec son avis, au préfet du département, qui arrête ceux concernant les établissemens dont il règle les budgets, et somnM les antres , avec leur avis , av ministre de rintérieur. »

5. D'après l'instruction du ministre de l'intérieur, en date du 8 février i8â3, le compte d'administration doit présenter:

« i^ Le mouvement de la population des hospices, quant aux malades, avx indîgens, aux enftins admis dans ces établissemens

460 COMPTB 0*i.DMlNlâTBi.TIOlf.

et aux employés affectés à leur service, et les observations auxquelles ont pu donner lieu la population et la mortalité ; a^ les augmentations ou diminutions survenues dans les revenus^ les améliorations qui ont pu être introduites dans la régie des biens ; 3^ Torganisation du service de santé, les changemens qui y ont été opérés, les résultats des soins donnés à la population des hospices par les médecins et les chirurgiens de ces établissemens, les maladies qui y ont été traitées et les cas particuliers qui offraient quelque intérêt; 4° Tétat des bàtimena, «ous les rapports de la distribution, de la salubrité et de la facilité du service, les améliorations qui y ont été faites, et celles qu'ils exigent encore; 5<* les observations que peuvent suggérer les dépenses ordinaires et les dépenses extraordinaires de Texercice, la masse des consommations qui ont eu lieu, le mode que Tadministratiôn a suivi pour pourvoir aux approvisionnemens,-le prix de chaque objet, et les approvisionnemens restant à la fin xle l'année.

« Ces divers objets doivent être traités dans l'ordre des para- :gmphes qui précèdent, sous les titres suivans : x® population et mortalité ; a* régie des biens; 3^ service sanitaire ; 4* bàtimens; ^ dépecises et consommations; 6® régime alimentaire et prix lie journées.

« A iappui de ce compte moral, l'administration doit produire:

: « 1° Un état des revenus et consommations en nature;

« a^ Un état des dépenses qui restaient à acquitter. ' Il est poissible que, lorsque le compte est rendu , les mémoires des | travaux exécutés dans le cours de l'année précédente n'ayant pas ^té réglés, on ne connaisse pas le montant exact de quelques- I ^es des dépenses restant à acquitter : mais on les porte alors par évaluation. »

6. Lorsqu'on récapitule et qu'on rapproche les diverses dispositions que nous venons de rapporter, on remarque que le compte moral, dans l'intention du législateur, doit présenter à la fois le tableau complet et détaillé des faits administratif qui ont eu lieu durant l'année pour laquelle le compte est rendu , et indiquer les observations particulièrea auxquelles la commission administrative a été conduite par l'appréciation de toutes les parties du service, les vices qu'elle y a remarqués, les besoins qui s'y sont fait sentir , enfin les améliorations qu'elle juge nécessaires et praticables. D'une part , l'adminis-

COMFTB d'âDMINISTRÂTIOH. 4^1

tration expose les résultats de sa gestion ; de l'autre , elle justifie ces résultats , en développant les causes qui les ont produits , et les motifs qui ont dirigé ses propres déterminations.

On conçoit de quelle importance sont dès-lors ces comptes pour la statistique des établissemens de bienfaisance; combien la réunion des faits qu'ils présentent peut contribuer à fonder sur des bases précises la théorie des secours publics. C'est d'eux seuls qu'on peut espérer les lumières nécessaires pour fixer la limite précise où la charité publique doit s'arrêter sous peine de devenir dangereuse, et déterminer la manière dont il convient qu'elle s'exerce , afin de remplir le plus utilement sa mission.

Il est à regretter que, pour un travail aussi intéressant, l'administration supérieure n'ait jamais donné un modèle uniforme ou du moins des instructions détaillées, de manière à ce que les commissions administratives pussent y trouver des bases communes pour la réunion de documens dont l'utilité est d'autant pi us grande qu'ils peuvent offrir des termes exacts de comparaison entre les divers eiablissemens du royaume.

Nous allons essayer de remplir, autant que possible, cette lacune , en présentant nous-mêmes quelques observations sur la manière dont le compte d'administration pourrait être formé dans ses différentes parties.