II. Indivision entre communes ou sections de commune
— En principe, l'art. 813, C. civ., est encore applicable et chaque commune peut demander à sortir de l'indivision. Mais la délibération du conseil munioinal ayant pour objet le partage pourrat-elle sortir à effet sans l'autorisation préfectorale? L'art. 68 de la loi ne statue pas in terminis sur le partage. Certains auteurs,
néanmoins, assimilent le partage à l'aliénation, et exigent par suite, même pour le partage, l'apprùbaliou préfectorale. — Morgand, t. 2, p. 12. — Contra, Batbie , t. 3, n. 123.
720. — Une fois le partage décidé, comment doit-il y être procédé"? Il résulte des avis du Conseil d'Etat des 20 juiU.' 1807 et 26 avr. 1808, modifiant la loi du 10 juin 1793 (sect. 2, art. 1), que le partage de biens indivis entre plusieurs communes doit se faire proportionnellement au nombre de feux de chacune d'elles.
721. — Les avis précités du Conseil d'Etat ne sont susceptibles d'exception, qu'autant qu'une des communes copropriétaires serait fondée en titre à réclamer un autre mode de partage, par exemple le partage par égales portions. La possession, même immémoriale, d'une jouissance réglée dans cette proportion, ne saurait prévaloir contre les dispositions légales précitées. — Cons. d'Et., 28 déc. 1823, Commune de Lahayville, [S. chr., P. adm. chr.]
722. — Jugé encore que les avis précités du Conseil d'Etat n'ont d'effet que pour les cas où il n'existe pas de conventions ou actes antérieurs, attribuant des droits inégaux à chaque commune. — Cass., 26 août 1816, Commune de Villiers-Laforèt, [S. et P. chr.]; — 19 juill. 1820, Commune de Ville-sous-Corbie, [S. chr.]; — 13 avr. 1840, Commune de Saint-André-de-Cubzac, [S. 40.1.902, P. 41.2.198]; — 13 mai 1840, Commune do Dunle-Roi, IS. 40.1.793, P. 40.2.(64] ; — 15 févr. 1841, Commune de Colonne, 'S. 41.1.42), P. 41.2.198'
723. — El cet acte antérieur peut consister dans un ancien arrêt du Parlement, relatif au partage du produit des biens indivis, la propriété devant être partagée sur les mêmes bases que les fruits. — Cass., 13 févr. 1841, précité.
724. — Jugé, spécialement, dans le même sens, que, lorsqu'il y a lieu de partager entre deux communes un terrain vague, indivis entre elles, le partage doit s'en faire non par moitié, mais proportionnellement au nombre des feux de chaque commune, à moins que des titres n'établissent au profit de l'une ou de l'autre des droits exclusifs oir déterminés ; mais que ni le paiement de l'impôt par moitié, ni les énonciations de la matrice cadastrale ne sauraient en tenir lieu. — Cass., 7 août 1849, Commune de ViUy-en-Trodes, [S. 49.1.683, P. 50.1.454, D. 49.1.320]
725. — Jugé cependant que le partage par feux de biens communaux indivis entre plusieurs communes ou sections de commune, doit avoir lieu suivant le nombre de feux au moment où le partage est demandé, bien que des actes anciens, en déterminant les droits réciproques des communes indivises et en prenant pour base le nombre de feux qui existait alors, aient attribué à chacune de ces communes des portions autres que celles résultant du nombre actuel de feux. Cette attribution (qui n'a pas fait cesser l'indivision), n'a pu avoir pour effet de déterminer à toujours les droits respectifs des communes. — f^ass., 20 juill. 1840, Hameau de Suchois, TS. 40.1.902, P. 41.2.200]
726. — Les dispositions législatives qui ordonnent le partage des biens communaux par feu.c. nonobstant tous actes ou usages contraires, s'appliquent au cas d'indivision d'une forêt entre deux communes, comme au cas de partage de tous autres biens communaux. Et ce partage par feux doit avoir lieu, alors même ijue, depuis un temps imnK'morial, les deux communes auraient joui des coupes de bois par portions égales. — Cass., 1" févr. 1814, Commune de Ribeauville, [S. et P. chr.1; — 28 mai 1838, Commune de Bidon, ]S. 38.1.806. P. 38.2.307]
727. — Le partage entre deux communes des sommes provenant de la vente d'un quart de bois de réserve, doit donc se faire par feux, et non dans la proportion des besoins respectifs lie chaque commune. — Cons. d'Et., 18 mars 1841 , Commune de Rouceux, [S. 41.2.317, P. adm. chr.]
728. — il a été jugé encore, sur ce point, que l'administration qui, en effectuant le partage d'une forêt indivise entre diverses communes, a opéré le partage des bois entre les communes d'après le nombre de l'eux existant au l""" janvier de l'année du partage, et a constitué des groupes de communes en triages auxquels elle a attribué un lot déterminé, doit être considérée comme ayant eu uniquement en vue, par cette attribution, de faciliter l'aménagement et l'exploitation des coupes ; mais que la consistance du droit de chacune des communes comprises dans un triage n'en est pas moins définitivement fixée; qu'eu conséquence, la part de chaque commune, dans les produits de la forêt, reste déterminée d'après le nombre de feux existant à la date du partage en triages, sans que le conseil de préfecture
COMMUNE. — Chap. V.
puisse décider que la coupe annuelle sera partagée entre lesdites communes d'après les chiffres des feux constatés dans l'année où elle a lieu. — Cons. d'Et., 29 mars 1889, Commune de Lecheval, [S. 91.3.41, P. adm. clir., D. 90.3.38]
729. — La prescription peut-elle, de même qu'un titre, faire fléchir le principe d'éiralité entre deux communes? Quelques arrêts ont décidé que l'usage et le mode de jouissance, même depuis un tejnps immémorial, ne sauraient, en pareille matière, suppléer à un titre. Cette opinion est fondée sur ce que la prescription entre communistes ne saurait être facilement présumée.
— Cass., 28 mai 1838, précité; — 20 mars 1867, Commune de Boumnurl, ^S. 07.1.3.34, P. 67.884. D. 08.1.361; — 26 mai 1869, Commune de Garn, ^S. 69.1.463, P. 69.1203, D. 69.1.319]
730. — Jugé, spécialement, que le partage de bois indivis entre deux communes doit être elfectué eu égard au nombre de feux dont se composent ces communes, alors même qu'il y aurait un usage contraire dans le partage des produits, sauf le cas où il existerait un titre donnant à chaque commune une partie déterminée. — Nancv, 24 mars 1866, Commune de Bonviller, (S. 67.2.326, P. 67.1231]
731. — ... Qu'une attribution différente, même faite depuis un temps immémorial, dans les produits des communaux indivis, ne peut forcfrà partager autrement que par feux, alors qu'il n'y a lieu de considérer cette attribution que comme une simple tolérance ne pouvant constituer une possession utile pour prescrire.
— Dijon, 9 août 1807, sous Cass., 28 déc. 1869, Commune dé Senfontaines, [S. 71.1.73, P. 71.199, D. 70.1.130'; — 17 déc. 1872, Commune de Raucourt, S. 72.1.404, P. 72.1094,0.73.5. lllj — Mais ces mêmes arrèls admettent, en principe, et selon nous avec raison, que tout dépend des conditions dans lesquelles la possession s'est maintenue. La possession prolongée dans les conditions légales, à titre de propriétaire non équivoque, équivaudrait, suivant nous, à un titre à l'effet d'autoriser une commune a demander un autre mode de partage que le partage par feux.
732. — Comment doit-on procéder au partage? D'après la loi du 10 juin 1793 (art. 3, sect. 4), les communes qui sont dans l'indivision doivent nommer chacune un expert, et en cas de division entre ceux-ci, un tiers-expert est désigné par le directoire du département c'est-à-dire aujourd'hui par le préfet.
733. — Jugé, en ce sens, que les experts chargés de procéder à l'estimation et à l'allotissement de biens indivis à partager entre plusieurs communes doivent être désignés par les communes intéressées et non par le préfet, auquel il appartient de nommer seulement le tiers-expert en cas de désaccord entre les experts des communes. — Cons. d'Et., 10 sept. 1864, Commune de Boscat, [S. 03.2.181, P. adm. ohr., D. 05.3.43]
734. — Le partage doit-il être précédé d'une enquête préalable dans la l'orme des enijuètes de commodo et incmnmodo? cette enquête a toujours lieu dans la pratique, mais elle n'est exigée par aucun texte de loi et l'omission qui en serait faite ne saurait entraîner aucune nullité.
735. — III. De la compélence en iiuUière de partage de biens communaux. — Quelle est l'autorité compétente pour statuer sur les questions ((ue peuvent soulever les partages de biens indivis entre deux communes? 11 faut sur ce point faire avec la jurisprudence une distinction : s'il s'agit de questions de propriété, par exemple de lixer les droits des communes sur leurs biens indivis, de décider quelle est l'interprétation à donner aux titres d'après lesquels on doit régler les conditions du partage, l'autorité judiciaire sera compétente; au contraire toutes les contestaliciiis relatives à l'opportunité, au mode, à la forme et à l'exécution de ces sortes de partages sont de la compétence exclusive des tribunaux administratifs.
73G. — On a soutenu que l'autorité judiciaire était incompétente pour prononcer le partage de biens indivis entre plusieurs communes ou sections et que l'art. 815 ne peut être invo- 3ué en cetli' matière. Les textes et règles du droit civil, a-l-on it, sont étrangers aux partages entre communes ou sections parce qu'ils ont un caractère essentiellement administratif, sont régis par fies lois spéciales, et n'empruntent rien aux partages entre parties privées. Un arrêt de la cour de Paris du 23 déc. 1887, Commune de Lurzicourl , [D. 88.2.217] s'appuie, en ce sens, sur l'art. 19, L. 18 juill. 1837, qui rangeait le partage iiarnii les délibérations du conseil municipal , exécutoires seulement après approbation [iréfeclorale. Il est vrai que la loi du a avi. I88t art. 68) ne désigne pas le partage parmi les actes
soumis à l'approbation du préfet, mais elle range au nombre de ces actes l'aliénation et l'échange dont le partage a le caractère. — Ducrocq, Traité des partages des biens communaux, t. 2, p. 52 et s., n. 1421 ; Dufour, t. 3, n. 456; Macarel, Eléments de jurisprudence ailministrative, t. 1, p. 167; Meaume, Cnmm. du C. forest., art. 92, § 2.
737. — Nous croyons cette jurisprudence mal fondée. S'il est vrai que le partage de biens indivis entre la commune et la section doit se faire par feux conformément aux avis du Conseil d'Etat du 20 juill. 1807 et du 26 avr. 1808, ce n'est pas un motif suflisant pour que l'autorité judiciaire ne puisse prononcer le partage, (^e fait que le partage a été omis dans l'énumération des actes soumis à approbation du préfet indique seulement l'intention de le classer parmi les actes réglementaires.
738. — On a ajouté, il est vrai, qu'il serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs que l'administration pût faire écnec à la chose jugée par l'autorité judiciaire en refusant de procéder au partage ordonné par le jugement d'un tribunal civil. Il se peut, en effet, que celle situation se produise, mais c'est une conséquence de notre législation municipale. Il découle des principes de tutelle administrative que le préfet peut se refuser à procédera des opérations de partage qui paraîtraient contraires à l'intérêt général des populations.
739. — Nous croyons donc que la loi du o avr. 1881 n'a pas modifié le principe antérieurement admis, et que l'autorité judiciaire est compétente pour déclarer si les parties ont le droit de sortir de l'indivision, sauf à renvoyer celle-ci à se pourvoir devant l'autorité administrative pour procéder au partage dans les formes et conditions que la loi a établies. — Cass., 4 therm. an VII, Commune de Saverne, [S. et P. chr.] — Grenoble, 24 ianv. 1849, Commune de Lavalette, [S. 49.2.540, P. 50.1.193, D. 49.2.251]— Paris, 18 mars 1872, Comm. de Maintehon, [D. 74.5.106] — Sic, .\ucoc, p. 303 et 341; Batbie, t. 3, n. 124; Braff, t. 1, p. 132.
740. — Vainement pour dénier aux tribunaux civils le droit d'apprécier les délibérations des conseils municipaux relatives au partage de biens communaux indivis entre plusieurs communes, objecterait-on que ces délibérations sont revêtues de l'approbation préfectorale; elles ne constituent pas, par cela même, des actes administratifs dont l'interprétation n'appartient qu'à l'autorité administrative; ce sont des actes ordinaires de gestion de propriété dont l'appréciation rentre dans le domaine des tribunaux, saisis d'une action en revendication de partie des biens partagés. — Cass., 22 juin 1868, Section de Pouillv, [S. 68.1.339, P. 08.896, D. 69.1.374]
741. — Du principe que l'autorité judiciaire prononce sur le droit qu'ont les communes sur leur part de propriété dans les biens indivis, il résulte qu'elle seule peut statuer sur le point de savoir si, dans le partage d'un bien indivis entre plusieurs communes, les lots ont une valeur proportionnée aux droits de chacune d'elles. Dès lors, en cas de contestation sur ce point, le préfet doit surseoir à l'approbation du partage jusqu'à la décision de l'autorité judiciaire. — Cons. d'Et., 20 févr. 1863, Commune de Bescat, [P. adm. chr.]; — 10 sept. 1864, Commune de Bescat, [S. 63.2.181, P. adm. chr.] — Sic, Ducrocq, licv. prat., t. 9, p. 291.
742. — De même, si un débat s'élève entre deux communes au sujet de la propriété d'un terrain que l'une prétend être indivis et que l'autre croit être sa propriété exclusive, l'autorité judiciaire est compétente. Elle a le droit d'attribuer à chacune des communes des portions déterminées de ce terrain à raison de leurs droits de propriété respectils. — Cass., 12 nov. 1862, Commune de Pianù, [S. 63.1.135, P. 63.489, D. 63.1.469]
743. — C'est également à l'autorité judiciaire qu'il appartient de connaître de la revendication d'un terrain par une seclion de commune contre une autre commune lorsque cette revendication est fondée sur une possession immémoriale antérieure à. 1789. — Cass., 17 mars 1869, Commune de Saint-Firmin, [S. 69.1.273, P. 69.603, D. 71.1.280]
744. — En cas de partage entre plusieurs communes de biens qu'elles possédaient par indivis, l'autorité judiciaire est de même compétente, k l'exclusion du conseil de préfecture, pour connaître de la demande en indemnité formée par l'une de ces communes contre les autres à raison de la dépréciation résultant pour son lot du classement d'un chemin vicinal traversant ledit lot, alors du reste que la commune n'attaque ni l'arrêté préfectoral qui homologue le partage, ni celui qui a classé le chemin
CUM.ML'NE. — Chiip. V.
Comme vicinal. — Cons. d'Et., 1 1 aoùL 18(j9, Commune de Carqufbut, S. 70.2.301, P. adm. clir.]
745. 1 Mais c'est le conseil de préfecture qui prononce sur le droit des communes ou sections copropriétaires quand elles n'invoquent aucun titre dérogeant au droit commun.
740. — C'est aussi à l'autorité administrative seule qu'il appartient de statuer sur les contestations auxquelles peut donner lieu le mode de partage des biens communaux et les opérations de ce partage. Le moyen tiré de l'incompétence des tribunaux civils pour statuer sur ces contestations est d'ordre public cl peut être proposé, pour la première fois, devant la Cour de cassation. — Cass., 21 janv. 1852, Commune d'Evsus, [S. ai. 1.39, P. 32.1.289, D. 32.1.276]; — 26 août 1836, 'Commune de Saint-Maurice de Remens, [S. 34.2.268, P. 38.93, D. 36.1.3401
— Grenoble, 24 janv. 1849, Commune de Lavalette, [S. 49.2. 84, P. 50.1.193, b. 49.2.231]— Pau, 30 janv. 1834, Commune de Cadéac, [S. 34.2.268, P. 36.2.19(1, D. 34.2.230]
747. — Les juridictions administratives sont sur ce point , d'accord avec les tribunaux judiciaires et décident aussi que c'est a l'autorité administrative seule qu'il appartient de faire les opérations du partage des biens communaux et de connaître des contestations qui peuvent s'élever à raison du mode de partage. — Cons. d'Et., 20 juin 1844, Mairieux, [P. adm. chr.] — Trib. confl., 2 mai 1830, Vercht, j S. 31.2.660, P. adm. chr.] —
— Cons. d'Et., 22 juin 1834, Commune d'Archangy, [S. 54.2. 791, P. adm. chr.l; — 14 mars 1860, Commune de Colombev, [S. 60.2.218, P. adm. chr., D. 60.3.29]
748. — ... Que s'il n'appartient qu'à l'autorité judiciaire de statuer sur l'action en partage de biens indivis appartenant à des sections de communes, lorsque l'un des copropriétaires refuse de sortir de l'indivision, c'est au conseil de préfecture, quand des sections copropriétaires de biens indivis sont d'accord pour mettre fin à l'indivision, de statuer sur les difficultés relatives au mode d'après lequel le partatre devra être opéré. — Cons. d'Et., 29 mars 1889, Section de Feniers, fS. 91.3.41, P. adm. chr., D. 90. 3. .37]
749. — ... Que l'arrêté préfectoral qui a autorisé un partage entre plusieurs sections de commune de biens communaux indivis entre elles, et la décision du ministre qui a confirmé cet arrêté ne font pas obstacle à ce que le conseil de préfecture soit valablement saisi des difficultés auxquelles donnent lieu les opérations du partage, et qu'en conséquence ces actes ne peuvent être déférés directement au Conseil d'Etat pour excès de pouvoirs. — Cons. d'Et., 19 juin. 1878, Marret, TS. 80.2.119, P. adm. chr., D. 79.3.17]
750. — Par suite de ce principe, en cas de contestation sur le point de savoir si le partage des biens communaux indivis doit se faire par feux ou conformément aux usages suivis pour la jouissance des produits, les tribunaux civils doivent se borner à décider lequel de ces deux modes de partage doit être adopté : mais l'autorité administrative seule pourra procéder aux opérations du partage. — Nancv, 24 mars 1866, Commune de Bonviller, [S. 67.2.326, P. 67.1231]
751. — De même, il appartient au conseil de préfecture de reconnaître et de déclarer l'existence et les effets des partages opérés par l'administration dé biens communaux indivis entre plusieurs communes et sections. — Cons. d'Et., 29 mars 1889, précité; — 29 mars 1889, Commune de Lecheval, [Ibicl.]
752. — C'est aussi le conseil de préfecture qui est compétent pour connaître des réclamations élevées par des particuliers contre les redevances qui leur ont été imposées à raison de biens communaux partagés entre eux ou entre leurs auteurs. — Cons. d'Et., 7 mai 1867,'Richer, [S. 68.2.196, P. adm. chr.]
753. — Mais aucune disposition de loi ne donne au conseil de préfecture compétence pour procéder aux opérations mêmes du partage, et par conséquent pour homologuer les rapports des experts commis en vue d'y procéder.
754. — Le préfet a seul qualité, sauf recours au ministre de l'Intérieur, pour prescrire les opérations qui doivent aboutir au partage et prononcer sur les réclamations qui peuvent s'élever au sujet de la formation des lots. — Cons. d'Et., 29 mars 1889, Sect. de Feniers, [S. 91.3.41 , P. adm. chr., D. 90.3.57]
755. — L'arrêté par lequel le conseil de préfecture statue sur une réclamation relative ;ï un partage de forêt indivise entre communes, doit être annulé pour vice de forme, s'il n'a pas été rendu en séance publique. — Cons. d'Et., 29 mars 1889, Commune de Lecheval, précité. — On a soutenu le contraire, en allé-
guant que les décisions rendues par le conseil de préfecture en matière de partage de biens communaux avaient le caractère d'actes d'administration, et non de décisions conlcntieuses. Mais c'est là une erreur; le conseil de préfecture, en cette matière , tranche des questions d'ordre essentiellement contentieux.
756. — L'action en nullité ou en rescision d'un partage do biens indivis entre deux communes se prescrit par le laps de dix ans. — Cass., 18 janv. 1841, Commune de Horschwir, [S. 41. 1.340] — Sic, Merlin, Rép., v" Transcription, sect. 3, § 6, n. 3; Troplong, Prescription, n. 190.
7.57. — Au cas où un arrêt du Parlement a ordonné le partage par portions égales entre deux communes de leurs biens indivis, il n'y a pas péremption par dél'aut d'exécution pendant plus de trente ans si le partage n'a eu lieu en vertu île ce jugement que pour partie et si la jouissance indivise s'est prolongée par le surplus en vertu d'une transaction et d'un arrêt. — Cass., 14 aoiit 1872, Commune de Larchis, [S. 72.1.332, P. 72.863, D. 74.1.137]
758. — IV. Du partage des biens communaux entre les habitants de la commune. — Nous avons déjà vu (suprà, n. 491), que les partages entre habitants, prescrits sous certaines conditions par la loi du 10 juin 1793 avaient été suspendus par la loi du 21 prair. an IV, et que la loi du 9 vent, an XII, tout en respectant les partages accomplis, prohibait les partages à l'avenir. Plus tard, un décret du 9 brum. an XIII a décidé que, dans les communes qui n'avaient pas partagé, le mode de jouissance resterait le même à moinsqu'une délibération du conseil municipalavecapprobation de l'autorité supérieure n'y ap|)orlùt di'S modincalions.
759. — Lors de la discussion de la loi du 18 juill. 1837, un amendement fut présenté à la Chambre des députés, permettant le partage des biens communaux; cet amendement fut accepté par la Ciiambre. puis repoussé par la Chambre des pairs sur la demande' du gouvernement. Le Conseil d'Etat (section de l'Intérieur), par un avis du 16 mars 183» (cité par M. Aucoc, SectvM de coinmunr , p. 430), décide que , si les ]iartages à titre gratuit sont interdits, on peut les autoriser sous la forme d'une aliénalion à titre onéreux, moyennant un prix basé sur une estimation régulière des terrains et au profit d'acquéreurs entre les mains desquels cette propriété deviendrait à l'instant même aliénable et disponible. Cet avis invoque d'ailleurs des circonstances de fait, notamment que « les terrains à aliéner ont peu de valeur proportionnellement à leur étendue; que les communes n'en tirent aucun profit; que le défrichement et la mise en valeur ne peuvent s'opérer promptement qu'autant qu'ils seront divisés en un grand nombre de lots. >i 11 résulte de cet avis que le partage est permis entre les habitants s'il a la forme d'une vente véritable. Dès lors, il ne sera valable que s'il est, comme les aliénations, voté par le conseil municipal et approuvé par le préfet.
700. — .\joutons que, lors de la discussion de la loi du 28 juill 1860, sur la mise en culture des marais et terres incuUes appartenant aux communes , la commission du Corps législatif proposa un amendement d'après lequel, lorsqu'il n'y aurait pas de meilleur moyen de mise en valeur, le partage pourrait être ordonné sur la demande des intéresse^. Cet amendement n'ayant pas été adopté par le Conseil d'Etat, on peut dire qu'aujourd'hui le partage l'ait d'une manière directe entre habitants est impossible.
761. — Batbie estime avec raison que cette interdiction est fâcheuse, et qu'il eût mieux valu permettre le partage là où il aurait été utile, sauf à laisser l'autorité administrative , et, au besoin le conseil général , intervenir par voie de tutelle pour apprécier cette utilité. — Batbie, t. 5, n. 121 ; Aucoc, Section de commune, n. 216 et s.; Ducrocq, Partage des biens communaux , p. 46 el s. '
762. — Conformément à ce qui précède, il a été jugé que si les partages des biens communaux à titre gratuit, tels qu'ils avaient été autorisés parla loi du 10 juin 1793, sont actuellement interdits, aucune disposition de loi ou de règlement ne prohibe l'aliénation des biens de cette nature par voie de concession à titre onéreux à ceux qui ont le droit d'en jouir.
763. — En conséquence, le préfet peut autoriser une commune à aliéner les terres incultes appartenant soit à elle, soit aux sections qui en dépendent, par voie d'attribution à chacun des ayants-droit à la jouissance d'une parcelle de ces biens, movennant un prix déterminé. — Cons. d'Et., 4 aoiH 1864, Bellinet, [S. 63.2.116, P. adm. chr., D. 63.3.43]; — 4 mars 1863, Commune d'Alligny, fLob. chr., p. 234j
COMMUNK. — Cliiip. V.
764. — En nialièro de partage de biens communaux, le parlage consommé est seul attributif de propriété; dès lors, les héritiers de l'habitant qui est décédé postérieurement à l'arrêté préfectoral autorisant le partage , mais avant le tirage au sort des lots , n'ont pas droit au partage du chef de leur auteur soumissionnaire d'un des lois, lorsqu'ils n'habitent pas eux-mêmes la commune. — Caen, 29 juill. 1867, Hérit. Blouet, [S. 68.2.47, P. 68.227] — Sic, Desjardins, Aliénalion des biens de l'Elut, p. 473.
765. — Quand tous les habitants, chefs de famille, d'une commune ont été appelés à soumissionner des biens communaux dont l'aliénation était autorisée, ceux desdits habitants (|ui ont refusé de souscrire aux conditions de la vente ne sont pas admissibles à exercer une action personnelle tendant à l'annulation de la vente effectuée. — Cons. d'Et., 20 avr. 1834, Jean et autres, [P. adm. chr.] — V. infrà, V Terres vaines et vagues.
4" A/fectations de biens de la commune.
766. — i/alTectation est la désignation faite par le conseil municipal du service auquel tel bien de la commune sera destiné. D'après l'art. 68, t; o, de la loi municipale, lorsqu'une propriété communale est déjà alTectée à un service public, le changement d'alfectation ne pourra être prononcé par le conseil municipal sans approbation du préfet. Cette délibération est une de celles qui sont soumises à l'intervention de l'autorité supérieure.
767. — En dehors du cas oii la propriété communale est afl'ectée à un service public, l'affectation rentre dans le cas de l'art. 61 ou de l'art. 68, et sera soumise ou non à approbation, suivant qu'elle ne comporte qu'un abandon de jouissance de moins de dix-huit ans ou une aliénation pins complète.
768. — Certaines affectations sont, d'ailleurs, régies par des décrets spéciaux, .\insi, le décret du 23 avr. 1810 di'cide que les immeubles donnés en vertu de ce décret aux communes pour loger des troupes, ne pourront recevoir une autre affectation que sous l'approbation du chef de l'Etat.
769. — De même, une ordonnance du 3 mars 1823, relative anx i)resbytères et jardins attenants, décide qu'aucune distraclion de partie superflue d'un presbytère ne pourra avoir lieu (|ue par décret en (Jonseil d'Etat.
770. — .Nous verrons d'ailleurs, Mi/'rà, v'' EijUse, Prcsbijtcre, quelques applications relatives au droit d'affectation reconnu, sous certaines restrictions, aux conseils municipaux. U a été jugé, sur ce point, que lorsque des b;\timents se trouvant anciennement juxtaposés ou adossés à une église ont été depuis le Concordat restitués, soit à la commune, soit à la fabrique , suivant les circonstances, les questions de propriété qui se débattent en pareil cas entre la fabrique et la commune ne peuvent être tranchées que par l'autorité judiciaire. — V. Trib. confl., l'i déc. 1883, Commune de ïempleuve, [S. 8b.3.6o, P. adm. chr., D. 8o.3..'i8j
771. — Lorsqu'une maison conliguë à une église restituée au culte n'en formait pas, avant la Révolution , une dépendance nécessaire, la commune n'est pas fondée à prétendre contre la fabrique que cette maison est un bien communal, comme ayant été comprise dans cette restitution et que, par suite, le ministre des Finances a refusé à tort de l'envoyer en possession de l'immeuble. — Cons. d'Iù., l'-'inars 1889,' Commune de Bourg-lès- Vaknce, [S. 91 .3.26, 1'. adm. chr., D. 90.3. .58]
772. — Mais Ir refus du ministre ne fait pas obstacle à ce que la commune fasse valoir, devant l'autorité compétente, les prétentions qu'elle peut avoir, à d'autres titres, à la propriété de la maison dont il s agit. — Même arrêt. — V. au surplus, infrà, v'» Eçilisc, Prcshijli-re.
773. — Si les communes peuvent consentir, dans l'inlérèt des services publics, des affectations d'un caractère révocable et purement administratif, elles peuvent aussi concéder à des particuliers ou à des sociétés, pour favoriser une œuvre privée digne de leurs sympathies, des affectations ayant le caractère de véritables contrats, et constituant en faveur des intéressés des droits acquis dont ils peuvent demander aux tribunaux de leur assurer la jouissance.
774. — La distinction est importante au point de vue de la compétence. L'ancienne jurisprudence paraissait admettre la compétence de la juridiction administrative pour statuer sur les
dilTicultés auxquelles donnaient lieu les traités par lesquels l'Etat , les départements ou les communes concédaient certains avantages a des particuliers, lors même qu'en les consentant, l'administration n'aurait pas agi comme puissance publique. — V. Cons. d'Et., 23 oct. 1833, Ursulines de Dinan, [P. adm. chr.J elles conclusions de M. le commissaire Gomel, sous Cons. d'Et., 29 juin 1883, .archevêque de Sens, [S. 83.3.35, P adm. chr., D. S4.3.89]
775. — Mais une réaction s'est opérée contre cette thèse, considérée comme trop absolue, et l'on a pensé qu'il y avait lieu de distinguer entre les conventions par lesquelles l'adrninistration accorde à des particuliers des concessions ou affectations spéciales à titre purement précaire et toujours révocables, comme, par exemple , des concessions d'une partie du domaine public, et celles (|ui ont un autre caractère. Les premières ont été maintenues dans le domaine de la juridiction administrative; mais les secondes ont été considérées comme pouvant, dans certains cas, constituer de véritables contrats ressortissant à l'autorité judiciaire. .Xotammenl, en ce qui concerne les traités passés par les communes, la Cour de cassation s'est prononcée pour la compétence judiciaire à l'égard de la convention par laquelle une ville concède à une corporation religieuse la jouissance d'un immeuble pour y installer un établissement d'éducation. — Cass., n août 1880, Ville de Foix , [S. 81.1.17, P. 81.1.24, D. 81.1. 433]; — 24 juill. 1882, "Ville de Chambérv, IS. 85.1.371, P. 85. 1.9061
776. — Jugé aussi par le Conseil d'Etat que la convention par laquelle la ville de Paris a concédé gratuitement à l'institut des Frères des écoles chrétiennes un immeuble destiné uniquement à recevoir le principal établissement et le noviciat de cet institut, doit être considérée, non comme contenant une affectation administrative à un service public, mais comme constituant un contrat dont il n'appartient pas à l'autorité administrative de déterminer le sens et la portée. — Cons. d'Et., 17 juin 1887, Ville de Paris, [S. 89.3.30, P. adm. chr., P. 88.3.81]'
777. — En conséquence, il y a lieu par le Conseil d'Etat, saisi sur renvoi de l'autorité judiciaire, de rejeter la demande en interprétation des délibérations par lesquelles le conseil général ou le conseil municipal a approuvé cette convention. — .Même arrêt.
778. — Les ordonnances royales des 30 mai 1821 et 17 avr. 1847, qui ont autorisé la ville à acquérir des immeubles devant être concédés aux frères aux fins sus-indiquées, ont eu pour seul objet d'habiliter la ville à donner suite aux délibérations portant approbation du projet d'acquisition. — Même arrêt.
779. • — Jugé, dans le même sens, par le tribunal îles conllits, que les ordonnances royales des 30 mai 1821 et 17 avr. 1847, qui ont autorisé la ville de Paris à acquérir des immeubles devant être concédés aux Frères des écoles chrétiennes, pour y former leur établissement principal et leur noviciat n'ont fait qu'habiliter la ville de Pans à donner suite aux délibérations portant approbation des projets d'acquisition ; qu'en conséquence, ces ordonnances ne peuvent être interprétées isolément des délibérations. — Trib. contl., 12 juill. 1890 (sol. impl.) , Ville de Paris, [S. et P. 92.3.123, D. 92.3.20]
780. — ... Que la délibération du conseil général de la Seine par laquelle la ville de Paris, en 1819. a concédé un immeuble communal à l'institut des Frères des écoles chrétiennes pour v former leur établissement principal et leur noviciat, à. raison de l'intérêt qu'elle attachait à devenir le siège de ces établissements, et moyennant l'engagement de les y transférer jiris par l'institut des P'rères, qui, d'ailleurs, à cette époque, n'étaient pas encore instituteurs de la ville de Paris, ne saurait être regardé comme ayant le caractère d'une affectation ;'i un service public entraînant une présomption de précarité implicite. L'accord intervenu dans ces conditions constitue un contrat de droit commun, (|ui rentre par sa nature dans la compétence de l'autorité judiciaire. — Même arrêt.
781. — ... El qu'il appartient, dès lors, à cette autorité d'apprécier les droits et les obligations qui en découlent pour les parties, sans qu'il y ait lieu sur ce point à l'existence d'une question préjudicielle de la compétence de l'autorité administrative. — .Même arrêt.
782. — ... Qu'il en est de même à l'égard de la délibération ultérieure du conseil municipal de Paris en 1847, laquelle, au moment de l'expropriation de l'immeublp primitivement concédé, n'a fait qu'autoriser la translation du noviciat des Frères dans
COMMUNE
Chap. V.
un nouvel immeuble, aux mêmes conditions qu'antérieurement. — Même arrêt.
783. — M. Laferrière {Traité de la juridiction administrative, t. I, ]>■ -i'M) et s.), adoptant la doctrine contraire, considère les contrats administratifs comme devant être rangés dans les matières dont les tribunaux ordinaires ne peuvent connaître, et il pose en principe que, lorsque l'administration, agissant comme puissance publique, fait avec un tiers une convention qui n'est eu quelque sorte que l'accessoire d'un acte administratif, l'acte de puissance publique est l'élément dominant de la convention, et que, par suite, la compétence est administrative en vertu du principe de la séparation des pouvoirs. Quant aux traités passés par les départements ou les communes en vue d'un immeuble, cet auteur enseigne que si, en cas d'aliénation de l'immeuble, l'autorité judiciaire est compétente, il en est autrement lorsqu'il ne s'agit que d'une simple affectation à un but déterminé. — V. Laferrière, np. cit., t. I, p. 357.
784. — Nous ne sommes pas de cet avis. 11 résulte des décisions ci-dessus que la concession d'un immeuble dépendant du domaine privé, faite par une commune à un établissement privé, est un contrat de droit commun, c'est-à-dire une opéralion privée, et qu'il appartient à l'autorité judiciaire de l'interpréter. Il est difficile de contester cette proposition. Sans doute, la commune agirait à titre de puissance publique si elle faisait une concession sur une dépendance de son domaine public. La commune agirait encore à titre de puissance publique si, tout en prenant un immeuble dans son domaine privé, elle l'affectait à un service public. En effet, ce qui touche directement au fonctionnement d'un service public suppose l'exercice de la puissance publique, et rien n'y touche plus directement que l'affectation d'un bâtiment. Il y a même une autre raison pour nous, c'est qu'un bâtiment affecté à un service public tombe immédiatement dans le domaine public (Gaudry, Tr. du duinaine , t. I, p. 618, n. 271, t. 2, p. 341, n. 311. — Contra, Ducrocq, Cours de dr. adm., t. 2, n. 914, 917, 918), de sorte qu'on retomberait dans la théorie de la domanialité publique.
785. — Kn reste, sur ce point, la doctrine est certaine, l'affectation d'un bâtiment à un service public est un acte administratif pur, c'est-à-dire un acte de puissance publique qui ne
Courrait être interprété que par l'autorité administrative. — V. 'rib. des conQ., 22 déc. 1880, Evéque de Moulins, [S. 82.3.21, P. adm. chr., D. 82.3.23]; — 14 avr. 1883, Evéque d'Angers, [S. 83.3.17, P. adm. chr.] — V. aussi Cons. d'Et., 27 avr. 1888, Evéque d'.\utun, [S. 90.3.31, P. adm. chr., D. 89.3.73] — Sic, Gaudry, Tr. du domaine, t. 2, p. 530, n. 307; Laferrière, op. cit., t. 1, p. 336.
786. — Mais lorsqu'il s'agit de la concession d'une partie du domaine privé, faite à un établissement ou à un service qui ne saurait en aucune façon être considéré comme service public, en ne peut dire qu'il y ait affectation administrative. • — Hauriou, note sous Trib. contl., 12 juill. 1890, précité.
787. — La conséquence de celte doctrine sur le caractère de l'opération intervenue entre la commune et l'établissement privé n'est pas seulement que l'interprétation de l'acte appartient à l'autorité judiciaire; elle est encore que raffeotation faite n'entraine pas par elle-même présomption implicite de précarité.
788. — Sans doute, l'affectation d'un bâtiment à un service public est toujours précaire. — V. Trib. confl., 27 nov. 1879 (molifs), Sœurs se l'iustruct. chrétienne de Nevers, [S. 81.3.38, P. adm. chr.]; —22 déc. 1880, Evéque de Moulins, [S. 82.3.21, P. adm. chr., D. 82.3.23]; — 13 janv. 1883 (motifs), Mûller, [S. 84.3.78, P. adm. chr., D. 84.3.76] — Cons. d'Et., 12 mars 1875, Asile d'aliénés de Bailleul, [Leb. chr., p. 234]; — 12 juill. 1873, Départ, de l'Allier, ^Leb. chr., p. 679] — Mais c'i^st parce qu'elle est réalisée par un acte de puissance publique, et qu'il est de l'essence des actes de puissance publique d'être essentiellement révocables.
789. — La concession de la jouissance d'un bâtiment privé faite à un établissement privé étant un acte de personne privée, il n'y a aucune raison a tirer de la nalure de l'acte pour conclure à la précarité. Ce sera à l'aulorité judiciaire à apprécier la commune intention des parties d'après les circonstances de la cause; mais si l'on réfléchit que les transactions privées supposent d'ordinaire des conventions fermes , on ne conclura pas facilement à la précarité.
790. — Rappelons que la solution adoptée n'est pas la même pour la concession de bâtiments du domaine privé faite à des
établissements privés par l'Etat. Ces concessions sont considérées comme constituant des actes de puissance publique, et entraînent présomption implicite de précarité. — V. Cons. d'Et., 31 janv. 1817, Godfroy-Desberg, |P. adm. chr.]; — 13janv. 1847, Congrégation des bénédictines, [S. 47.2.312, P. adm. chr.J; — 22 juin 1834, L'rsulines de Redon, [Leb. chr., p. 389]
791. — Pourquoi ce qui est opération de personne privée pour les communes est-il opération de puissance publique pour l'Etat ■? On a donné une raison de la différence, mais elle est mauvaise. On a dit : si toute concession faite par l'Etat sur son domaine privé est un acte de puissance publique entaché de précarité , c'est que ce domaine privé est inaliénable tout comme le domaine public, tandis que le domaine privé des communes n'est pasiiiahénable(L.22nov.-l"déc. 1780, art. 8;L. 22 avr. 1813; L. 13 et 16 flor. an X; L. l^' juin 1864). — V. not. en ce sens, les conclusions du commissaire du gouvernement Gomel sous Cons. d'Et., 29 juin 1883, .\rchevêque de Sens, [S. 83.3.33, P. chr., D. 84.3.89] — Cette opinion est insoutenable : depuis la loi du 1"' juin 1864, on ne peut plus douter que le domaine privé de l'Etat ne soit aliénable, les immeubles de moins d'un million par simple décret du chef de l'Etat, les immeubles de plus d'un million par une loi.
Donc il n'y a pas de raison de faire une différence, et c'est bien ainsi que M. Laferrière comprend la situation , et le fond de sa pensée est qu'il faudrait une règle uniforme dans le sens du caractère administratif de l'acte et de la précarité de la concession; que les concessions faites par les communes devraient suivre la même règle que les affectations faites par l'Etat {Traite de la jarid. admin., t. 1, p. 537).
792. — .\ous sommes d'un sentiment opposé. Nous croyons qu'il serait bon d'établir l'uniformité de règle dans le sens contraire, et d'appliquer aux concessions faites par l'Etat la règle que nous venons de faire connaître pour ce qui est relatif aux concessions consenties par les communes.
793. — Quant aux désaffectations d'immeubles elles auront lieu dans la même forme que les affectations. A ce sujet, l'art. 167 de la loi municipale donne aux conseils municipaux le droit de prononcer la désaffectation totale ou partielle d'immeubles consacrés, en dehors des prescriptions de la loi organique des cultes du 18 germ. an X et des dispositions relatives au culte Israélite, soit aux cultes, soit à des services religieux ou à des établissements quelconques, ecclésiastiques ou civils. Il résulte de cet article que le conseil municipal ne peut désaffecter les immeubles affectés au culte en vertu des dispositions du concordat et des articles organiques.
794. — La désaffectation d'un immeuble communal consacré à un étabhssement ecclésiastique en dehors des prescriptions de la loi du 18 germ. an X ne pouvant être prononcée que dans la même forme que l'a été l'affectation , le ministre de l'Intérieur et des Cultes ne commet aucun excès de pouvoir en refusant de donner suite à la délibération d'un conseil municipal, non approuvée par un décret, qui prononce la désaffectation d'un immeuble affecté à l'habitation de l'évêque, alors que l'affectation avait été approuvée par le gouvernement. — Cons. d'Et., 26 déc. 1890, Ville de Mouhns , [S. et P. 93.3.4, D. 92.3.62]
795. — La désaffectation d'un presbytère occupé par le curé et les vicaires d'une paroisse ne peut être prononcée que par un décret du président de la République. Par suite, le maire d'une commune ne peut, sans excéder ses pouvoirs, en prescrire l'évacuation avant qu'il ait été distrait au service religieux par un décret. — Cons. d'Et., 9 août 1889, Arbouy, [S. et P. 92.3.2, D. 91.3.29] — V. au surplus, sur la question, suprà, v° -Xff'e'tation, n. 28 et s., et infrà, v'' Domaine, Eglise, Presbytère.
796. — En ce qui concerne les concessions dans les cimetières, V. suprâ, y" Cimetière, n. 197 et s.
■j" Autres contrais passés par la commune.
797. — La commune peut, en dehors des contrats que nous venons de mentionner, passer des conventions de toute nature dans les termes du droit commun. Dans ce cas, les principes qui régissent les |iarticuliersdans leurs rapports juridiques sont applicables à la commune dans ses relations avec ses co-contractants. Ainsi une commune qui organise une exposition d'œuvres d'art est considérée, vis-à-vis des artistes exposants, comme un dépositaire. Dès lors la ville doit, conformément aux dispositions des art. 1927 et s., C. civ., apporter à la garde des œuvres dont
COMMUNE. — Chap. V.
elle a le dépôt tous les soins convenables. Elle devient débitrice de corps certains vis-à-vis des e.xposaiits et ne peut être libérée de son obligation de restituer les œuvres exposées que par la force majeure ou le cas fortuit; mais en ce cas, il lui appartient d'établir ces faits libératoires et en outre qu'elle n'a commis aucune faute. En conséquence, elle est responsable du vol supposé lorsqu'elle ne fait pas ces preuves. — Trib. Caen, 13 janv. 1886, [Hev. yen. d'adin., 1886, t. 2, p. 202] — En ce qui concerne les contrats consentis par voie de concessions, V. iiif'rà, n. 8i2 et s.
798. — Il est admis par une jurisprudence constante que, s'il s'élève une dilTiculté sur la valeur du contrat de ilroil commun passé par une commune, les tribunaux judiciaires ont seuls qualité pour en connaître. — Cass., 6 déc. 187;), Ville de Roanne, [S. 76.1.23, P. 76.35, D. 76.1.1311 — Cons. d'Et., o janv., 1877, Blanc, [S. 77.2.309, P. adm. chr., D. 77.3.3;i]; — 26 janv. 1877, Compans, [Ibid.]; — 2 févr. 1877, Soubry, [Ihid.]; —2 mars 1877, Institut catholique de Lille, [Ibid.]; — 6 juill. 1877, Commune de l'Etang-Vergy, 'S. 79.2.189, P. adm. chr., D. 77.3.102]
— Sic, Serrignv, Coinp. adm., t. 2, n. 1013 et s.; .\ucoc. Ecole des communes, 1864, p. 80, 250 et 1865, p. 113, 252.
799. — Jugé également que la défense faite aux tribunaux d'interpréter les actes administratifs ne s'applique pas aux actes contractuels dans lesquels une commune figure comme partie intéressée. — Cass., 13 juin 1877, Ville de Pamiers, fS. 77.1. 307, P. 77.784, D. 78.1.415]
800. — ... Que les tribunaux judiciaires ne violent pas \d séparation des pouvoirs on appréciant d'après le droit commun les obligations résultant à la charge d'une commune de traités intervenus entre elle et un tiers relativement à l'exploitation d'un collège communal. — Cass., 0 <léc. 1875, précité.
801. — Si des actes administratifs ont précédé un contrat de droit commun, l'autorité administrative ne peut en apprécier la régularité que sur le renvoi ordonné par l'autorité judiciaire. — Cass., 6 août 1885, Maury, [S. 85.1.352, P. 85.1.874]; — 14 nov. 1887,Leleu-Luden, [S. 88.1.473, P. 88.1. U61, D. 88.1.129]
802. — Dans ce cas, l'acte administratif dont la régularité est contestée ne peut être déféré directement au Conseil d'Etat par la voie du recours pour excès de pouvoir. Mais le ministre serait compétent pour prononcer, sauf recours en Conseil d'Etat, en cas de renvoi de l'autorité judiciaire, sur la validité de cet acte. — Cons. d'Et., 26 janv. 1877, précité; — 2 févr. 1877, précité.
803. — Conformément aux principes généraux, tant que le traité qu'un maire a été autorisé par le conseil municipal à passer avec un tiers n'est pas intervenu, la commune n'est pas liée. Dès lors, le conseil municipal peut rapporter sa première délibération sans que le tiers puisse demandpr des dommages-intérêts.
— Cass., 30 juill. 1877, Bilaud, [S. 79.1.213, P. 78.515, D. 78. 1.440]
80-4 . — Par contre, quand le contrat de droit commun passé par une commune a reçu son exécution, le ministre ne peut, sans excès de pouvoirs, annuler 1ns arrêts préfectoraux par lesquels ce contrat a été autorisé d'avance ou approuvé depuis sa réalisalion. — Cons. d'Et., 2 mars 1877, précité ; — 6 juill. 1877, précité.
805. — Si un traité nouveau ayant pour objet de la part d'une ville de maintenir l'arcbevèqui' en possession du collège dont la direction lui était confiée depuis plusieurs années par d'autres traités successifs, n'est valable qu'après avoir été soumis à l'autorité supérieure et peut être considéré comme formé sous condition suspensive, néanmoins, il établit entre les parties lin lien de droit et l'une d'elles ne peut, sans engager sa responsabilité envers l'autre, empêcher par des procédés arbitraires l'approbation exigée ou en provoquer déloyalement le refus. — (^ass., 6 déc. 1875, précité.
806. — Les contrats passés par la commune étant soumis eu principe aux dispositions du Code civil, il faut leur appliquer également les principes relatifs aux actes nuls ou nnnulal)les. 'l'outefois, on a discuté le pointde savoir, dans le cas où le maire accomplirait seul un acte de disposition intéressant la commune (et qui ne serait pas purement conservatoire), s'il faut appliquer a l'action en nullité la prescription de trente ans de l'art. 2262 ou celle de dix ans de Part. 1304. On a dit en laveur de la prescription trentenaire qu'en dehors des actes conservatoires, le maire ne peut engager la commune ; il n'est qu'un agent d'exécution des volontés du conseil municipal, et par suite le contrat qu'il passe en l'absence de cette volonté est nul d'une nullité absolue.
RÉPEBTOIRK. — ïumc XII.
807. — La jurisprudence s'est pourtant prononcée en sens contraire, car l'acte passé par le maire est fait par le représentant ordinaire de la commune. Sans doute, le maire qui n'agit pas en vertu d'une délibération du conseil municipal n'a que des pouvoirs incomplets, el c'est ce qui fait que l'acte est entaché de nullité , mais il en est de même de l'acte passé par le tuteur seul dans le cas où il a besoin de demander l'autorisation du conseil de famille, et pourtant on applique dans ce cas la prescription décennale. — Cass., 19 juin 1838, Commune de tain- Irux, S. 38.1.489, P. 38.2.8SJ; — 18 janv. 1841, Commune de fiorschwihr, [S. 41.1.340''; — 12 janv. 1874, Commune de Bellegarde, [S. 74.1.290, P. '74.756, D. 74.1.161] — Caen, 4 mars 1848, Guérin, [S. 48. 2. 543, P. 48.2.437, D. 48.2.179] — Angers, 27 févr. 1867, Carré et Devant, [S. 67.2.251, P. 67.913, D. 67.2.66] — Pau, 24 mars 1873, (Commune de Lacassagne, [S. 73.2.299, P. 73.1237] — Sic, Aubry et Rau, t. 4, S 339, note 12; Larombière, t. 4, sur l'art. 1304, n. 49; Desjardins, Aliénation et prescription des biens de l'Etat, etc., p. 469; des Glajeux, AW'nation et prescription des biens de l'Etat, etc., p. 294.
808. — Il a même été juge que la prescription décennale de l'art. 1304, G. civ., est applicable aux traités passés par les communes lors même que les demandes en nullité de ces traités sont portées devant la juridiction administrative. On ne voit pas , en eli'el. de motif de distinguer suivant que l'action est portée devant l'autorité administrative ou devant les tribunaux ordinaires. — Cons. d'Et., 15 juin 1877, Ville de Chambéry, [S. 79. 2.155, P. adm. chr., D. 77.3.99] — V. anal., 12 juill, 1855, Leaune, [S. 56.2.254, P. adm. chr., D. 56.3.6]
809. — Un maire peut-il prescrire contre la commune dont il est l'administrateur"? On a soutenu que, quoique l'art. 1396, C. civ., déclare qu'il ne peut se rendre adjudicataire des biens de la commune (V. suprà, n. 660), rien ne l'empêche de prescrire s'il remplit les conditions exigées par la loi à cet effet.
810. — Toutefois, la doctrine et la jurisprudence sont en faveur de l'impossibilité pour le maire de prescrire quand il s'agit des biens de la commune. En elTet, aux termes de l'art. 2234, pour prescrire il faut posséder par soi-même et avec ïanimus domini, k titre de propriétaire; or, le maire étant chargé de la conservation des biens de la commune, on ne concevrait pas qu'il put posséder animo domini les biens dont il est administrateur et acquérir par prescription contre la commune le droit qu'il est tenu de lui conserver. En supposant même que le maire se soit mis en possession de bonne foi, cette possession est devenue précaire et équivoque à partir de sa nomination comme maire et la prescription a cessé de courir àl'encontre de la commune. — Cass., 3 août 1857, Lasserre, ^S. 59.1.319, P. 39.177, D. 59.1.211] — Nancy, 10 janv. 1863, Grandeury, [S. 63.2.92, P. 69.716, D. 63.5.286] — Pau, 13 déc. 1871, Lavedan , [S. 72. 2.280, P. 72.1 177, D. 74.5.384] — Sic, Leroux de Bretagne, Prescription, t. 1, n. 317; Revue critique de législation, 1890, p.
811. — Huaiid la commune est débitrice, quelles voies d'exécution peuvent être employées contre elle? En principe, les créanciers d'une commune, même porteurs de titre exécutoire, ne peuvent faire saisir ses biens meubles et immeubles. D'une part, en effet, il est de principe qu'une inscription au budget est nécessaire pour qu'un créancier de la commune puisse être payé; d'autre part, les propriétés communales ne peuvent, aux termes de l'art. 68, être aliénées sans l'autorisation de l'autorité supérieure (V. suprà, n. 657). On ne veut pas non plus que la marche des services communaux puisse être entravée par les voies d'exécution que les particuliers emploieraient contre les communes.
811 bis. — Comme la saisie-arrêt a pour but d'assurer, non seulement la conservation d'un droit, mais encore et comme conséquence nécessaire le paiement de la créance qui en résulte, doit être annulée la saisie-arrêt formée entre les mains du receveur municipal ou des débiteurs d'une commune qu'il s'agisse de la créance d'une administration ou de celle d'un particulier. Dans les deux cas, le créancier doit seulement s'adresser au préfet chargé de mandater les dettes exigibles de la commune. — Paris, 11 janv. 1889, .Mathelin, fS. 90.2,9, P. 90.1.92] — Cons. d'Et., l'"^ mars 1815, Bazirc, ^S. chr., P. adm. chr.]
812. — Est-ce à dire cependant que le créancier ne puisse pas obtenir satisfaction? L'art. 136, ^ 17, considère l'acquittement des dettes exigibles comme une dépense obligatoire; le créancier de la commune pourra donc toujours s'adresser au pré-
COMMUNE. — Chap V.
Tel et demander à celui-ci d'user du droit que lui confère l'art. 149 de faire une inscription d'office au budget de la commune. Si les ressources de la commune sont insuffisantes, le gouvernement aura le droit d'établir une contribution extraordinaire, par décret si elle n'excède pas le maximum établi par la loi de finances, par une loi si elle doit excéder ce maximum {V. art. 149). —V. Cons. d'Et., 19 oct. 1825, Reynes et Loujon , [S. chr., P. adm. chr.]
813. — Le créancier d'une commune qui, porteur d'un titre exécutoire n'a pu se faire payer par l'intervention du préfet, doit d'abord porter sa demande contre la décision préfectorale devant le ministre de l'Intérieur avant d'aller au Conseil d'Etat. — Cons. d'Et., lo mars 1813. F'alicz, ^S. chr., P. adm. chr.]; — 19 déc. 1819. Morin, [S. chr., P. adm. chr.;
814. — Le créancier peut encore demander l'application en sa faveur de l'art. HO, d'après lequel la vente des biens mobiliers et immobiliers des communes, autres que ceux servant à un usage public peut être autorisée sur la demande de tout créancier porteur de titre exécutoire par un décret du président de la République qui détermine les formes de la vente. Si donc le créancier s'adressait au préfet pour lui demander la vente des biens de la commune, celui-ci ne pourrait statuer lui-même, mais serait obligé d'en référer au ministre de l'Intérieur qui déciderait s'il y a lieu de solliciter un décret du président de la République. Le refus de l'administration serait un acte d'administration pure qui ne serait pas susceptible de recours contentieux , l'administration restant juge du point de savoir si , à raison de la gravité de l'affaire ou de l'importance de la créance, il y a lieu de recourir à l'intervention du chef de l'Etat.
815. — Il y a toutefois un cas exceptionnel où un créancier peut pratiquer une saisie sur les biens et deniers communaux , c'est celui où le créancier est l'Etat et où la créance résulte de l'engagement pris par la commune et accepté par le ministre des Finances de payer une somme fixe à la place du droit de détail sur les boissons. La loi du 28 avr. 1816 (art. 73) autorise dans ce cas le receveur des contributions indirectes à saisir les deniers communaux.
816. — Cependant, quoique la commune ne soit pas soumise en principe aux voies d'exécution du droit commun, cela n'empêche pas le créancier de se servir des voies ordinaires en tant qu il s'agit pour lui d'obtenir une preuve de son droit. C'est ainsi qu'il a été jugé que le créancier d'une commune qui n'a pas de titre a le droit de l'actionner devant les tribunaux pour obtenir un jugement de condamnation. — Dijon, 17 juill. 1872, Ville de Chaumont, [S. 73.2.41, P. 73.2H]
817. — Mais si les tribunaux judiciaires peuvent décider à quelle somme s'élève la dette d'une commune, ils ne peuvent régler la manière dont cptte dette doit être acquittée par la commune, ce droit rentre dans les attributions de l'autorité administrative (Arr. 12 brum. an XI, 9 frim. an XII).— Cons. d'Et., 15 janv. 1800, Commune de Saint-.Iouin, S. chr., P. adm. chr.]
818. — Une commune peut valablement conférer une hypothèque conventionnelle sur les immeubles dépendant de son domaine privé. Ces immeubles sont également susceptibles d'être frappés de l'hypothèque judiciaire, à la suite d'une condamnation prononcée contre la commune. En conséquence, un créancier qui a obtenu condamnation contre une commune peut valablement prendre une inscription hypothécaire sur les immeubles du domaine privé de sa débitrice. L'effet de cette hypothèque n'est point sans doute, ainsi que nous venons de le âire, de donner au créancier le droit de faire saisir et vendre le bien hypothéqué, tant qu'il reste la propriété de la commune. Mais elle donne au créancier un droit de préférence sur le prix de l'immeuble, quand il a été aliéné par la commune, soit volontairement, soit en exécution de l'art. 110, L. o avr. 1884. En outre, elle permet au créancier, en cas de vente de l'immeuble, d'exercer son droit de suite contre l'acquéreur, lequel, n'étant pas protégé par le principede l'insaisissabilité des biens communaux, est exposé, comme tout tiers détenteur, à la saisie et à la vente forcée de l'immeuble. — Agen, 18 juill. 1892, fS. et P. 94.2.1 et la note de .M. .Michoud], — et sur pourvoi, Cass., 18 déc. 1893, Ville d'Agen, [Gaz. des Mb.. 18 déc. 1893]
6° De$ quasi-contrats et quasi-délits de la commune.
819. — Une commune, comme un particulier, peut être tenue non seulement à raison de ses contrats mais encore de quasi-
contrats: par exemple, elle peut être obligée en vertu d'une gestion d'affaires à payer le montant de travaux qu'elle n'a pas commandés, de fournitures qu'elle n'a pas autorisées , si elle a retiré de ces travaux ou fournitures un avantage incontestable. — Cass., 19 déc. 1877, Ville de Bordeaux, ^S. 78.1.57, P. 78.126, D. 78.1.204J — Cons. d'Et., 16 mai 1879, Lefèvre, [S. 80.2.343, P. adm. chr., D. 78.3.104]
820. — 'Toutefois , la gestion datîaires doit être difficilement admise pour les communes dont toutes les dépenses sont votées par le conseil municipal ou, s'il y a lieu, inscrites d'office à leur budget. Ainsi on a décidé, à l'occasion de travaux effectués par un tiers à un presbytère, en vertu d'un marché auquel la commune et l'administration supérieure étaient restées étrangères que la commune n'était pas tenue d'en solder le montant. Sans doute, le presbytère appartenait à la commune, mais la commune aurait pu s'affranchir de ces travaux en donnant au desservant une indemnité de logement. — Cons. d'Et., 13 févr. 1880, Mercier, ^S. 81.3.37, P. adm. chr., D. 80.3.U2]
821. — L'autorité judiciaire compétente pour prononcer sur une demande en paiement de fournitures intentée contre une commune par application des principes de la gestion d'affaires est compétente pour apprécier si et dans quelle mesure la commune en a profité. Le tribunal peut déclarer la commune débitrice sans violer le principe de la séparation des pouvoirs, si d'ailleurs le jugement réserve au fournisseur le droit de se pourvoir administrativement et comme il avisera au paiement de la somme. — Cass., 19 déc. 187", précité. — Sic, BrafT, v° Dette, p. 304; Trolley, t. 4, n. 1976 ; Foucard, t. 3, n. 1701 et s.; Chauveau et Tambour, t. 2, n. 883; Ducrocq, Cours de dr. admin., t. 2, n. 1477; Serrigny, Rev. crit., 1863, t. 20, p. 126.
822. — Par application du même principe, il a été jugé que lorsqu'un tiers a fourni des appareils servant à l'éclairage des rues d'une ville, l'autorité judiciaire est compétente pour apprécier si le fait que la commune a usé pendant deux ans de ces appareils peut être considéré comme impliquant de la part de l'administration l'approbation et la reconnaissance de l'utilité des appareils. En conséquence, une commune peut être condamnée à donner au fournisseur une indemnité proportionnelle à l'utilité qu'elle en a retirée. — Cass., 14 mars 1870, Ville de Toulouse, lS. 70.1.291, P. 70.735, D. 71.1.)42T;— 15 juill. 1873, Commune de Saint-Chinian, [S. 74.1.30, P. 74.46, D. 73.1.437j
822 bis. — De même que la commune est tenue de ses contrats et quasi-contrats, elle peut aussi être déclarée responsable de ses quasi-délits, dans les termes du droit commun. C'est ainsi qu'une commune peut être déclarée responsable d'un accident imputable à une faute commise par des ouvriers employés à un travail par un entrepreneur qui a traité à forfait avec la commune, si elle s'est réservée sur l'exécution un droit de direction et de contrôle qu'elle exerce par l'intermédiaire d'un architecte, et qui lui permet d'imposer à l'entrepreneur le renvoi de ses agents et emplovés. — Cass., 13 janv. 1889, Ville de Bône, [S. 89.1.74, P. 89.1.137, D. 89.1.49J — V. infrà, n. 978 et s.
§ 5. Des biens et droits indivis entre plusieurs communes.
823. — Lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits indivis, un décret du président de la République institue, si l'une d'elles le réclame, une commission syndicale composée de délégués des conseils municipaux des communes intéressées. Chacun des conseils élira dans son sein au scrutin secret le nombre de délégués qui aura été déterminé par le décret du président de la République (art. 161, L. o avr. 1884).
824. — La commission syndicale sera présidée par un syndic élu par les délégués et pris parmi eux. Elle sera renouvelée après chaque renouvellement des conseils municipaux. Les délibérations sont soumises à toutes les règles établies pour les délibérations des conseils municipaux (Ibid.).
824 bis. — La disposition par laquelle une ordonnance ou un décret portant concession d'une mine à plusieurs communes, charge le préfet d'administrer cette mine, n'enlève pas aux communes concessionnaires le droit de réclamer la constitution d'une commission syndicale chargée de les représenter. — Cons. d'Et., 13 juin 1867,' Commune de Gorhey, [S. 68.2.237, P. adm. chr., D. 68.3.49]
825. — Les attributions de la commission syndicale et de son président comprennent l'administration des biens et droits
COMMUNK
Chap. V.
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indivis d l'exéculion des travaux qui s'y rattachent. Ces attributions sont les mêmes que celles des conseils municipaux et des maires en pareille matière. .Mais les ventes, échanges, partages, acquisitions, transactions, demeurent réservées aux conseils municipaux qui pourront autoriser le président de la commission à passer les actes qui y sont relatifs (art. 162).
826. — Il a été jugé, en ce sens, que la circonstance que la commission syndicale chargée d'administrer une partie de foret indivise entre cinq communes aurait décidé , par une délibéralion approuvée du préfet, que le partage des coupes de ladite forêt se ferait, entre les communes, d'après le nombre de feux existant h une époque déterminée, ne fait pas obstacle à ce que deux des communes soutiennent devant le conseil de préfecture qu'en exécution d'un partage effectué antérieurement, le produit des^fruits de la forêt doit être réparti entre les communes d'après le nombre de feux constatés chaque année. — Cens. d'Et., 29 mars 1889, Commune de Lcchamcl, [S. 91.3.41, P. adm. chr., D. 90.3. ,'i7]
827. — La répartition des dépenses votées par la commission syndicale est faite entre les communes intciressées par les conseils municipaux (art. 163). Leurs délibérations sont soumises à l'approbation du préfet. En ons de désaccord entre les conseils municipaux, le préfet prononce sur l'avis du conseil général, ou dans l'intervalle des sessions, sur avis de la commission départementale. Si les conseils municipaux appartiennent à des départements différents il est statué par décret.
828. — yui est compétent pour connaître des contestations auxquelles donne lieu la nomination par les conseils municipaux de délégués pour la formation de commissions syndicales chargées de l'administration des biens possédés indivisément par plusieurs communes? Le Conseil d'Etat a décidé que le conseil de préfecture n'avait pas cette compétence, car il n'est qu'un tribunal d'exception. — Cons. d'Et., 3 juill. 1866, Forcamidan, [S. 67.2.206, ['. adm. chr., U. 67.3.84'; — 7 août 187o, Vignalat,[S. 77.1.1^9, P. adm. chr., D. 76.?.23|
829. — Il semble donc que c'est au ministre de l'Intérieur, juge de droit commun en matière d'élections, que la question devrait être portée. Toutefois , comme ces élections sont des délibérations du conseil municipal annulables par le préfet dans les conditions des art. 63 à 67, L. '.'> avr. 1884, c'est au préfet que devront être adressées les réclamations de cette nature. — L)uvergier, Lois et décrels, année 1879, p. 309, note; Morgand , t. 2, p. 219; Laferrière , TraiU dn lu juridiction administrative , t. 2, p. 3:i4.
830. — il a été jugé, en ce sens, que c'est au préfet, sauf recours à l'autorité supérieure, et non au conseil de préfecture, qu'il aiiparli(MU de connaître de la légalité des délibérations des conseils municipaux portant nomination des membres des commissions syndicales nommées pour administrer des biens indivis.
— Cons. d'Et., 3 mai 1843, barbé, [S. 45.2.;;69, P. adm. chr.]
831. — Mais les préfets n'ont que le droit d'annuler purement et simplement les délibérations des commissions syndicales. Ils ne peuvent modilicr ces délibérations et imposer aux communes un mode de jouissance dont elles ne veulent pas. — Caen, lOfévr. 1843, Commune d'Iiouesville, [S. 43.2.4o7, P. adm. chr.]
— De là suit que l'annulation d'une clause d'un règlement arrêté par la commission syndicale entraine l'annulation du règlement entier et que, jusqu'à ce qu'un autre ait été fait, la jouissance des biens communaux doit avoir lieu conformément aux anciens usages. — .Même arrêt.
8t)2. — L'arrêté par lequel un préfet refuse son approbation a la délibération d'une commission syndicale ne peut être attaqué par la voie contentieiise , alors même que cette de.libération aurait pour objet de rétablir un ancien mode de jouissance i|ue la commune prétendrait avoir été illégalement changé. — Cons. d'Et., 29 déc. 1839, Commune d'Houesvillo, |S. 40.2.279, P. adm. chr.)
833. — La délibération d'une commission syndicale imposant le paiement préalable d'une taxe à toute personne étrangère à la commune comprise dans le syndicat qui voudrait conduire ses bestiaux sur le territoire de cette commune, trouve-t-elle sa sanction dans l'arl. 471, § lij, C. pén.? La Cour de cassation a décidé la question négativement par le motif que, aux termes de l'art. 102, les attributions des commissions syndicales et de leur président sont les mêmes que celles des conseils municipaux et di'S maires, et que la délibération prise par le conseil, par laquelle il établit une perceplion .t pu fixe le tarif ne constitue
pas un règlement de police de la classe de ceux qui sont pris en vertu de l'art. 97, L. 3 avr. 1884. — Cass., 23 févr. 1888, Urruty, [S. 88.1.344, P. 88.1.814,0.90.1.139
83i. — Une commission syndicale chargée de gérer et administrer les biens et droits indivis entre plusieurs communes a qualité pour intervenir dans les contestations engagées par des habiuints de l'une de ces communes pour faire reconnaître le droit qu'ils prétendent avoir à la jouissance indivise de certains biens communaux en leur dite qualité d'habitants et sans être assujettis à aucune taxe ou redevance. — Cons. d'Et., 9 août 1833, Huebellle, [S. 36.2.213, P. adm. chr., D. 56.3.30]
§ 6. Travaux communaux.
835. — f. Travaux proprement JiU. — D'après l'art. 114, aucune construction nouvelle ou reconstruction ne peut être faite que sur la production des plans et devis approuvés par le conseil municipal, sauf les exceptions prévues par des lois spéciales.
836. — Les plans et devis sont en outre approuvés par le préfet dans les cas prévus par l'art. 68, § 3. Or, d'après ce dernier article, le préfet doit intervenir pour les acquisitions d'immeubles, les constructions nouvelles, les reconstructions entières ou partielles, les projets, plans et devis des grosses réparations et d'entretien quand la dépense, totalisée avec les dépenses de même nature pendant l'exercice courant, dépasse les limites des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisation spéciale. Si l'on se reporte à l'art. 141, on voit que les conseils municipaux peuvent voter dans la limite du maximum hxé chaque année par le conseil général des contributions extraordinaires n'excédant pas cinq centimes pendant cinq ans pouren afi'ecter leproduit àdes dépenses extraordinaires d'utilité communale. De même, ils peu vent voter trois centimes extraordinaires pour les chemins vicinaux et trois centimes pour les chemins ruraux. Si les conseils municipaux dépassent celle limite, . ils ne peuvent faire des travaux de construction ou de réparation sans avoir le consentement du préfet.
837. — En principe, les travaux des communes doivent être donnés par voie d'aiijudication au rabaii, sur soumissions cachetées, conformément à l'ordonnance du 14 nov. 1837. Les personnes qui se présenteront à l'adjudication devront fournir préalablement un cerlificat de capacité émané d'une personne compétente et constatant qu'elles ont exécuté dans de bonnes conditions des travaux du même genre. De plus, elles devront fournir des garanties, ordinairement un cautionnement déterminé par le cahier des charges pour le cas où elles n'auraient pas accompli fidèlement leurs obligations. L'adjudication est présidée par le maire dans les conditions de l'art. 89.
838. — Ordinairement, le cahier des charges déterminera les prix des séries sur lesquelles doit porter le rabais. 11 pourra y avoir lieu à fixer un minimum de rabais au-dessous duquel les adjudications ne seront pas consenties. Les soumissions cachetées étant remises sur le bureau, le président les ouvrira publiquement. Les concurrents qui auront fait les offres les plusavantageuses seront déclarés adjudicataires. Les adjudications ne sont délinitives qu'après approbation du préfet (art. 113).
83!). — L'adjudication est nécessaire, en principe, mais l'ordonnance du 14 nov. 1837 indique les cas dans lesquels il peut être traité de gré à gré, sauf a|)probation par le préfet. Ce sera pour les travaux et fournitures dont la dépense n'excède pas 3,00() l'r. ; quel que soit le prix des travaux et fournitures, s'il s'agit d'objets pour lesquels il y a des brevets d'invention ou qui n'auraient qu'un possesseur unique; pour les ouvrages et objets d'art et de précision, au cas où aucun adjudicataire ne se serait présenté ou pour lesquels on n'aurait fait que des offres dérisoires; enfin pour les travaux d'urgence absolue et dûment constatée.
840. — D'après l'art. 113, les trailt's de gré à gré dans les conditions prévues par l'ordonnance de 1837 et qui ont pour objet l'exécution des travaux d'ouverture des nouvelles voies publiques et de tous autres travaux communaux sont approuvés par le préfet ou par décret dans le cas prévu par l'art. 145, § 3, c'est-à-dire que , dans les villes ayant un revenu de trois millions au moins, les traités à passer pour l'exécution de ces travaux sont approuvés par décret du président de la Hépubliquo.
841. — il convient d'ajouter que les maires ont le droit de faire exécuter sur les crédits ouverts à leur budget les travaux dont la dépense ne dépasse pas 300 t'r. Sur les chemins vici-
COMMUNE. — Chap. V.
naux, (les travaux ppuvenl même être exécutés à concurrence de 1,000 fr., mais avec l'autorisation du préfet (Cire. min. Int., 9 juin 1838). — V. au surplus, sur toutes ces questions, infrà , v° Marché administratif.
841 bii^. — Hors ce cas, le maire qui commande a un architecte un projet, sans y être autorisé par le conseil municipal, engage sa responsabiliié personnelle pour le paiement des honoraires. — Cons. d'Et., 13 avr. 1883, Philippon , [D. 84.3.116]
842. — II. Concessi'ins. — Les communes peuvent, non seulement faire un marché de travaux publics, mais encore une concession, c'est-à-dire un contrat dans lequel celui qui exécute le travail convenu sera rémunéré de ses dépenses , non pas en recevant une somme fixe, mais par la perception d'une redevance soldée par les particuliers qui profiteront de ce travail. Telle est la concession passée avec une compagnie pour le service de l'éclairage au gaz ou pour conduire et distribuer dans une ville la quantité d'eau nécessaire à la consommation publique et privée. Ordinairement les clauses de la concession sont insérées dans le cahier des charges, qui détermine les obligations de la compagnie concessionnaire et spécifie les causes de résolution et de retrait de la concession.
843. — Ces conventions font la loi des parties et la commune n'est tenue de ses obligations envers son cooontractant qu'à la condition que celui-ci remplisse aussi les siennes à Pégard de la commune. Ainsi jugé que l'abaissement du prix du gaz fourni aux particuliers ayanl eu pour effet de modifier les relations financières du concessionnaire et de la commune, celle-ci ne peut être tenue, pour la période pendant laquelle les prix ont été diminués, au paiement de la garantie d'intérêts stipulée par le traité. — Cons. d'Et., 18 mars 1892, Ville de Limoux, [S. et P. 94.3.20] — Mais la ville n'est pas fondée à demander à être déchargée définitivement de l'obligation de la garantie d'intérêts, lorsqu'elle ne justifie pas que, sans l'abaissement temporaire du prix du gaz au-dessous du prix fixé par le traité, les recettes de la compagnie lui auraient permis de constituer un fonds de réserve suffisant pour la dispenser de recourir à la garantie de la commune. — Même arrêt. — Lorsque le traité se borne à fixer le maximum et le minimum du prix du gaz, sans disposer que la ville doit toujours bénéficier d'une diminution sur les prix consentis aux particuliers, la ville ne saurait se prévaloir d'un abaissement de prix dont elle critique la régularité pour en réclamer l'application à son profit. — Même arrêt.
843 bis. — Si une commune ne peut constituer au profil d'un tiers le monopole de l'éclairage privé, il lui appartient, pour assurer sur son territoire le service de l'éclairage tant public que particulier, de s'interdire d'autoriser ou de favoriser sur le domaine municipal , tout établissement pouvant faire concurrence à son concessionnaire. Peu importe que le traité avec la compagnie réglemente uniquement l'éclairage parle gaz, seul procédé alors en usage , si un article de ce traité confère à la commune la faculté d'imposer à la compagnie, dans certaines conditions, l'adoption défont nouveau mode d'éclairage, qui viendrait à être découvert et à être substitué, à Paris et à Lyon, au mode usité; une telle stipulation précise le sens et la portée des engagements que la commune a contractés envers la compagnie, et du droit exclusif qu'elle entendait lui concéder. Il en est de même, lorsqu'en retour de la concession, des avantages considérables ont été assurés à la ville, avantages qui, d'après l'intention des parties, devaient trouver leur compensation dans l'exercice de tous les droits concédés. Ainsi, lorsque, par un traité passé entre une ville et une compagnie, la compagnie du gaz, la compagnie a été seule et exclusivement chargée du service de l'éclairage dans la ville, avec le droit également exclusif de se servir des dépendances de la voirie urbaine pour la fourniture de l'éclairage, et cela sans distinction entre l'éclairage public el l'éclairage particulier, la ville ne peut, à peine de dommages-intérêts envers la compagnie, autoriser ultérieurement un tiers, au préjudice de ladite compagnie, à se servir des dépendances de la voie urbaine, en vue de l'éclairage électrique particulier. — Cons. d'Et., 26 déc. 1891, C''^ du gaz de Saint-Llienne, i^S. et P. 94.3.1, et la note de M. Haurioul ; — même date, C'" de l'éclairage électrique de Montluçon, [S. et P. ibid.]
844. — Les concessions dont il s'agit sont soumises aux causes de résiliation prévues par le droit commun; elles peuvent, notamment, être résiliées pour inexécution des conditions de la part de l'une ou l'autre des parties contractantes, et la preuve (le cette inexécution doit être faite conformément aux règles or-
dinaires; ainsi, une ville n'est pas fondée à demander la résiliation du traité de concession pour l'éclairage au gaz, a raison d'irrégularités dans l'administration de la compagnie concessionnaire, alors que ces irrégularités ne constituent pas l'inexécution d'engagements pris envers elle. — Cons. d'Et., 18 mars 1892, Ville de Limoux, ,^5. el P. 94.3.20] — ... Ni à raison de l'abaissement du prix du gaz au-dessous du tarif prévu par le traité, alors que cet abaissement, s'il a pu modifier les rapports financiers de la ville avec la compagnie, n'a eu d'infiuence ni sur la régularité du service de l'éclairage, ni sur l'accomplissement des obligations essentielles de la compagnie. — Même arrêt.
844 bis. — ■ Peut-on appliquer à la concession de la fourniture de l'eau dans une ville, les règles relatives aux marchés de travaux publics, et notamment l'art. 1794, C. civ., qui permet de prononcer la résiliation du contrat, sauf indemnité pour l'entrepreneur'.' La négative est certaine; il s'agit ici de la concession du droit d'exploiter le service des eaux pendant une période déterminée; ce droit ne peut être retiré au concessionnaire que s'il a contrevenu au cahier des charges et n'a pu exécuter ses obligations. — Cons. d'Et., 8 févr. 1878, Pasquet, [S. 80.2 26, P. adm. chr., D. 78.3.59] — V. aussi Cons. d'Et., 18 mai 1888, Raoul, [S. 90.3.35, P. adm. chr., D. 89.3.80]
845. — lia été jugé qu'une société concessionnaire du service des eaux d'une ville, engagée par son traité à remettre à la ville a l'expiration de la concession les ouvrages affectés à la distribution des eaux en bon état d'entretien , est obligée de refaire au cours de la concession les ouvrages qui seraient devenus impropres à une exécution satisfaisante du traité. — Cuns. d'Et., 8 févr. 1878, précité; — 27 déc. 1878, Ville de Nantes, [S. 80.2.187, P. adm. chr., D. 79.3.25]
845 bis. — Il appartient à une commune, pour assurer le service de la distribution d'eau sur son territoire, d'accorder à un concessionnaire le droit exclusif de placer des tuyaux de conduite sous les voies communales. — Cons. d'Et., 12 juin 1891, Ville de Maubeuge, [S. et P. 93.3.64] — Mais cette concession ne peut avoir pour effet d'enlever à l'administration militaire la disposition des eaux qui appartiennent à l'Etat et qui alimentent sa canalisation depuis une époque éloignée, et, par suite, l'autorité municipale peut, sans porter atteinte au droit du concessionnaire, autoriser la réfection d'une ancienne canalisation destinée à conduire ces eaux dans les établissements militaires à l'usage desquels elles sont exclusivement affectées. — Même arrêt.
845 ter. — Si dansia concession la redevance, au lieu d'être pavée par le public, l'était par l'administration, le caractère du contrat serait-il changé et deviendrait-il un marché ou entreprise de travaux publics'? Le Conseil d'Etat a décidé négativement dans une espèce où le particulier concessionnaire de l'eau à distribuer dans une ville était rétribué par une redevance à la charge de la commune. Il a décidé que le traité de concession ne pouvait être résilié par application de l'art. 1794 applicable au marché de travaux publics , mais seulement pour inexécution des conditions dans les cas prévus par le cahier des charges , parce que le mode de rétribution adopté n'a pu changer la concession en un marché de travaux publics. — Cons. d'Et., 8 févr. 1878, précité. — Sic, Bufon, t. 7, p. 214; Balbie, t. 7, p. 276; Aucoc, Conférence sur le dr. adm., t. 2, n. 707; Serrigny, t. 2, n. 685.
846. — III. Questions de compétence en matière de travaux communaux. — Quel est le tribunal compétent pour statuer sur les difficultés que soulève l'exécution des travaux publics exécutés par les communes'? S'il s'agit de travaux qui ont pour but un objet d'intérêt public tels que la confection d'un pont, la construction d'une école, d'une église, c'est le conseil de préfecture qui est compétent. Cette compétence, qui a été longtemps contestée pour les travaux des communes, est aujourd'hui consacrée par toute la jurisprudence. — V. infrà, v'' Marché administratif, Travau.v publics.
847. — S'il s'agit, au contraire, de travaux de construction que la commune exécuterait comme propriétaire privée sur un bien patrimonial , ces travaux n'auraient pas le caractère public el n'entraîneraient pas la compétence administrative. Jugé, en ce sens, que les questions de propriété soulevées entre des communes el des particuliers sont essentiellement de la compétence de l'autorité judiciaire, à l'exclusion de l'autorité admiiiislralive, el cela alors même que la contestation s'élèverait à l'occasion de travaux publics exécutés par la commune el dont le particulier
eOMMUNR, — Chap. V.
demande la rlestruetion. Ce principe est depuis longtemps fiors de conlestation. — Cass., 24 jiiiil. 1870, daillard, fs. 71.1.70, P. 71.1(14]
848. — Il a été jugé aussi que, dans le eas où les travaux exécutés, quoique ayant un but d'utilité publique, sont la conséquence d'un bail passé par un enlreprern'ur avec la commune, l'exécution des travaux étant l'une des conditions du bail et celuici comme tous les contrats de droit civil étant de la compétence judiciaire, c'est devant les tribunaux ordinaires que les questions d'exécution des travaux devront être portées. — ■ Pau, 3 févr. 1880, r.hancell.'rie, [S. 80.-2.21S, P. 80.8271
HW. — La même compétence existe à plus forte raison si le travail consistedans la construction d'un casino, même de bureaux de téléjrraphe et de poste, s'ils ne sont qu'un accessoire du casino. Seulement, si l'autorité judiciaire est saisie, elle devra surseoir à statuer lorsque le sens et la portée des délibérations du conseil municipal sont contestées, jusqu'à ce que l'interprétation en ait été donnée par l'autorité compétente. — Même arrêt.
850. — Les tribunaux civils sont également compétents pour statuer sur la demande en dommages-intérêts formée contre une ville comme propriétaire d'un aqueduc à raison du préjudice que la rupture de cet aqueduc et l'irruption des eaux qui en a été la suite ont pu causer aux propriétés voisines. — Cass., 9 févr. 1874, Ville d'Aix, [S. 74.1.26(i, P. 74.668] — Cons. d'Et., l.'i mai 18.ÏG, Ville d'.\miens, | S. 37. 2. .312, P. adni. clir.]
851. — .Mais en statuant sur la question de propriété et en accueillant la prétention de l'adversaire de la commune, les triliunaux pourraient-ils ordonner la destruction ou suppression des travaux entrepri.s par celle-ci , si ces travaux avaient d'ailleurs réellement le caractère de travaux publics? La négative est certaine et résulte du principe de la séparation des pouvoirs. — Cass., 8 nov. 1864. Ville de Crest, [S. 64.1.493, P. 64.1260, D. 63.1.61]; — 27 janv. 1868, llorliac, [S. 68.1.213, P. 68.313, D. 68.1.114]
852. — Il faut, au suplus, pour que la compétence de l'autorité judiciaire soitreconnue, que la décision soituniquement basée sur la qualité de propriétaire et laisse décote l'inlluence que des travaux publics auraient pu avoir sur les causes de la demande en responsabilité; sinon la compétence devient administrative.
85!^. — Lorsqu'un arcliitecte ou un géomètre de la commune demandent le paiement de leurs honoraires, quel est le tribunal compétent iiour statuer sur celte action? Il faut distinguer avec la jurispruflence suivant fiu'il s'agit de travaux ayant ou n'ayant pas le caractère de travaux publics.
854. — Ainsi l'autorité ju<liciaire serait compétente pour connaître de l'action formée par un architecte contre une commune en paiement d'honoraires qui lui seraient dûs pour rédaction d'un plan et projet de morcellement de terrains communaux destinés à être vendus. Il en est de même de l'action en paiement d'honoraires pour rédaction du projet de creusement d'un ruisseau, alors que le travail projeté ne présente pas un caractère de travail public. — Trib. conll., 8 nov. 1831. Brun, [S. 52.2.14", P. adm. chr., D. 60.3.18]
855. — C'est encore aux tribunaux ordinaires qu'il faudrait soumettre la demande d'honoraires formée par un expert pour opérations d'arpentage et délimitation qui auraient pnur but d'attribuer entre deux communes copropriétaires de biens indivis la part assignée à chacuni' d'elles par une transaction dans lesdits biens. — Cons. d'Iît., 30 juill. 1837, Bouvard, [S. 38.2.438, P. adm. chr. I
850. — D'autre part, s'il s'agit de travaux ayant le caractère de travaux publics, tels qui^ la levée de plans, projets de rédaction et d'embellissement d'une place publique, la compétence appartient exclusivement il la juridiction administrative. — Cass., 28 juin 1833, Vast, (S. 34.1.44, P. 33.2.118, D. 33.1.290] — Cons. d'Kt., l" mars 1860, Bonnard, ;S. 61 .2. 110, P. adm. chr., D. 60.3.19]; — 10 juin 1868, Fabrique de Saint-Louis, [S. 69. 2.187, P. adm. chr.l
857. — Lorsque la demande d'honoraires s'applique tout à la fois H des travaux d'intérêt privé et des travaux d'utilité publique , il faut voir quelle est l'importance respective des uns et des autres et régler la compétence d'après le caractère de ceux qui ont la prédominance. C est ainsi que dans un cas où un géomètre demandait à la commune le |)aiement d'honoraires, d'abord pour des plans, estimations et opérations de bornage relatives à des terrains communaux destinés à être vendus et déplus pour lever
des plans et projets de rédaction et d'embellissement d'une place publique, le Conseil d'Etat a reconnu la compétence judiciaire, sans doute parce qu'il a reconnu que les chefs qui dépendaient de cette compétence étaient, dans l'espèce, les plus importants. — Cons d'Et., 29 août 1863, La Florentie, [S. 66.2.269, P. adm. chr., D. 66.3.42]
858. — Nous avons vu suprâ , n. 822 bù, que la commune peut être déclarée responsable de ses quasi-délits et spécialement de ceux qu'elle peut commettre relativement à l'exécution des travaux communaux; l'autorité administrative a seule compétence pour reconnaître l'importance et déterminer les conséquences de la négligence reprochée dans ces conditions à une administration municipale.
85î). — Cette règle est notamment applicable au cas où il s'agit d'une action en dommages-intérêts intentée parle propriétaire riverain d'un cours d'eau navigable contre une commune, à raison de la négligence qu'elle aurait mise à effectuer le curage de ce cours d'eau. — Trib. conn.,23 déc. 1830, Mazier, [S. 31.2. 294, P. adm. chr., D. 51 .3.37]
860. — C'est aussi à l'autorité administrative, a l'exclusion des tribunaux, qu'il appartient de prononcer sur l'action en indemnité formée contre une commune à raison de l'aggravation d'une servitude d'écoulement des eaux par suite de travaux exécutés ou régulièrement autorisés par l'autorité municipale. Des décisions de l'autorité judiciaire qui auraient entièrement reconnu soit l'existence de la servitude réclamée par la commune, soit son aggravation par suite des travaux exécutés, ne feraient aucun obstacle à la compétence administrative. — Trib. conll., 28 mai 1831, Vereist, [S. 31.2.661, P. adm. ehr., D. 31.3.31]
Sectio.n II.
Iliens du doinaiiie public communal.
861. — A la différence du domaine privé, le domaine public communal est, aussi bien que le domaine public national, inaliénable et imprescriptible. Le domaine public comprend d'abord les portions du sol qui sont affectées à l'usage public, telles que les rues, les places publiques, les quais ainsi que leurs dépendances comme le mur de soutènement d'une voie publique, les trottoirs, les talus, etc. Ainsi il a été décidé que le propriétaire d'un terrain joignantle mur do soutènement d'une rue ou d'une place ne peut forcer la commune à lui permettre d'appuyer sa maison et à lui céder la mitoyenneté parce que ce mur fait partie du domaine public et se trouve par suite inaliénable. — Bordeaux , 3 avr. 1870, Isambert, [S. 70 2.206, P. 70.832, D. 71.2.33j
862. — De même, les objets ipii sont placés à demeure sur le domaine public et font partie intégrante de ce domaine tels que les fontaines, colonnes, statues, arcs de triomphe qui sont incorporés au domaine public bénéficient du même privilège de l'inaliénabilité et de l'imprescriptibilité.
863. — Les chemins vicinaux font également partie du domaini' pulilic ainsi que les chemins ruraux qui ont été l'objet d'un arrêté do reconnaissance pris par la commission départementale en vertu de la loi du 20 août 1881. — V. supn'i, v'* Clicmiii rural, n. 13 et s , 34 et s.; Chemin vicinal, n. 186 et s.
Hiii. — Par suite du même principe, l'eau des fontaines ..bibliques ne peut pas être aliénée à litre perpéti','. , .,•, • conseil municipal peut disposer du superllu de ces eaux et percevoir de ce chef une redevance, il ne peut aliéner le droit de les percevoir;! tout jamais. — uass., 24 janv. 1883, Commune d'Ambierle, ;S. 83.1.321, P. 83.1.773, D.' 84.1.107]
865. — Les eaux supertiues et surabondantes formant le trop plein des fontaines publiques sont inaliénables et imprescriptibles comme celles qui sont indispensables k la satisfaction actuelle des habitants. En conséquence, les concessions qui auraient été faites sont précaires et peuvent être révoquées sans mémo que la commune ait à prouver qu'elles sont nécessaires à ses besoins et la possession de ces eaux ne peut servir de fondement au prolit des riverains dépossédés pour une action possessoire contre la commune. — Cass., 4 juin 1866, Elamenq, [S. 66.1.446, P. 66. 1202, D. 67.1.341; — 13 nov. 1869, Viard,(S. 70.1.20, P. 70. 30, D. 70.1.2711; 24 janv. 1883, précité; — 19 févr. 1889, Audolv, ;S. 89. 1.208, P. 89.1.306, D. 89.1.3471;— 30 nov. 1889, Communed'Alel,;S.89.l.268, P. 89.1.630, D. )^9. 1.373]— .Nimes, 4 avr. 1870, deCastille, [S. 71.2.32, P. 71.110] — Sic, Troplong, Prescripl., n. 168.
COMMUNE. — Chap. VI.
SOU. — Le riverain d'une promenade publique a-t-il sur cette promenade un droit d'accès?La jurisprudence du Conseil d'Etal distingue suivant que la promenade est une voie publique affeclée simultanément ou non à la circulation et à la promenade. Sur l'espace consacré à la circulation, les riverains ont les mêmes droits que le long de la voie publique. Si la promenade n'est pas une voie publique le droit des riverains des rues et places ne peut être invoqué. — Cons d'Et., H mars 1887, Rozier, ^D. 88.3.';01
867. — Quant aux meubles affectés à un usage public tels que les livres et manuscrits des bibliothèques publiques, les tableaux des musées, ils jouissent du privilège de l'inaliénabilité pourvu qu'il y ait eu affectation à un service public par un acte de l'autorité compétente, et tant qu'un acte contraire n'a pas prononcé la désatTectation. — V. suprà, v° BUAiothcques , n. 65 et s.
868. — Des textes consacrent l'applicatioD de ce principe dans des cas spéciaux, et pour les biens meubles de l'Etat. Ainsi un sénatus-consulte du 20 janv. 1808 a attaché le privilège de l'inaliénabilité et de l'imprescriplibilité aux diamants, perles, tableaux, statues, pierreries, etc., qui sont, soit dans les musées des beauxarls, soit dans les palais nationaux. — V. suprà, v" Beaux-arts, n. 233 et s.
869. — Sur les conséquences du classement, quant aux monuments et objets d'art ayant un intérêt historique et artistique, V. aussi suprà, v" Beaux-arts, n. 207 et s.
870. — Les édifices de la commune affectés à un service public , par exemple les hôtels de ville, sont-ils domaniaux'? La question est très-controversée. On a soutenu, en invoquant les art. o38 et o40, C. civ., qui énumèrent un certain nombre de portions du domaine public, qu'il fallait rechercher notamment dans l'art. .ï38, C. civ., les caractères constitutifs de la domanialité. Or, il résulterait de cet article que ses caractères seraient les suivants: («il faudrait qu'il s'agisse de terrains non bùtis ; 2° insusceptibles par leur nature de propriété privée ; i^ affectés à l'usage direct du public et non pas seulement à un service public. Or, ces caractères ne se rencontrent pas quand il s'agit d'édiGces affectés à un service public.
871. — On invoque également en ce sens un arrêt de la cour de Paris qui a décidé qu'un particulier pouvait, en se conformant à l'art. 661, C. civ., acquérir la mitoyenneté d'un hôtel de préfecture. — Paris, 18 févr. 1854, Ville de Chartres, [D. 54. 2.178] — Sic, Ducroc, TraM des édifices publics, et Cours de droit admin., t. 2, n. 912.
872. — Il nous semb'e pourtant que la distinction entre le domaine privé et le domaine public qui s'applique à la propriété non bâtie doit également s'étendre aux édifices communaux. Ce qui fait la différence entre les deux domaines, c'est que l'un est affecté directement à l'usage du public et que l'autre se trouve dans les mêmes conditions que les biens qui constituent le patrimoine d'un particulier. Pourquoi décider que le domaine public ne comprend que les terrains non bâtis puisque, au peint de vue juridique, les constructions ont la même nature que le sol et en sont l'accessoire, et pourquoi si les immeubles non bâtis affectés à l'usage public ont droit à une protection spéciale, les édifices affectés au même usage nobtiendraient-ils pas la même faveur"? Concluons donc que la maison commune ou hôtel-de-ville sera un édifice domanial. — V. pour plus de détails sur celte ques- 'Ui 'nfrà, V Domaine.
873. — r "■"".don gratuit en pleine propriété fait aux communes par '.'''j/6t^l du 9 avr. 1811 des édifices et bâtiments nationaux occupés à cette /oBf pour le service de l'instruction publique, n'a eu en vue que ceu.v (k ' •• -ii"?*? rentrant dans les attributions municipales et dont l'établiS'!»'!.. -•' ei'f'ef'trelien étaient à la charge des communes. Par suite, il ne s applique pas aux bâtiments, alors affectés aux séminaires diocésains. Ces bâtiments sont restés la propriété de l'Etat chargé de leur entretien. — Cass., 7 avr. 1869, Ville d'Avignon, ^à. 69.1.299, P.
873 bis. — Nous n'avons pas à entrer dans le détail des difficultés que soulève le domaine public communal. .Nous les retrouverons infrà, v" Domaine, et lorsque nous étudierons chacune des matières qui y peuvent donner lieu. — V. surce point, Fuzier-Herman , C. cii". ann., sur l'art. 538, u 39 et s., 95 et s., 220 et s., 243 et s. — V. aussi suprà, v'» Assistance publique, n. 1290 el s.; Chemin de fer, n. 814 et s.; Cimetière, n. 107 et s., et infrà, v'' Eglises, Instruction publique. Presbytères, Rues et places iiubliques , Voirie, etc.
