CHAPITRE II
DÉFENSE A CHACUNE DES DEUX AOTOniTÉS DE s'iMMISGE» DANS LES ATTUIBUTIONS DE L'AI'TItE.
16. — En principe, chaque autorité doit se renfermer dans les limites qui lui sont fixées par la loi et ne peut empiéter sur les attributions des autres autorités; ce principe s'applique incontestablement à l'autorité judiciaire dans ses rapports avec l'autorité administrative. Mais la prohibition, formulée par la loi des 16-24 août 1790, n'est pas une application pure et simple de cette règle générale ; car on ne comprendrait pas alors que le texte ne visi\t que l'autorité judiciaire, puisque la disposition (pj'il contiendrait serait tout aussi bien applicable à l'autorité administrative. La rédaction même de la formule légale démontre que nous nous trouvons ici en face d'une prohibition particulière adressée exclusivement à l'autorité judiciaire.
17. — Nous connaissons d'ailleurs le but que se proposait d'atteindre le législateur. Les membres de l'Assemblée constituante avaient été témoins des discussions que soulevèrent incessamment dans l'ancien régime les prétentions politiques et administratives des Parlements; ils craignirent, pour le succès des réformes qu'ils voulaient introduire dans l'organisation du pays, l'opposition des memlires de ces anciennes cours souveraines, dont les institutions nouvelles contrariaient à la fois les idées et les intérêts. Ils s'efforcèrent alors de créer une administration forte et libre, qui put appliquer les principes du nouveau droit public sans avoir ii redouter les remontrances ou les arrêts des corps judiciaires. Leur pensée est expliquée dans le rapport que Thouret présentai l'Assemblée constituante dans la séance du 24 mars 179i); il disait : « Un des abus qui ont dénaturé le pouvoir judiciaire en France est la confusion des fonctions qui lui sont propres avec les fonctions incompatibles et incommutables des autres pouvoirs publics. Rival du pouvoir administratif, il en troublait les opérations, en arrêtait le mouvement et en inquiétait les agents. Les ministres de la justice distributive ne doivent point se mêler de l'adminislration dont le soin ne leur est pas
confié Votre comité vous propose un article ainsi conçu :
le pouvoir judiciaire , étant distinct et devant être séparé du |)Ouvoir d'administrer, les cours de justice ne pourront prendre aucune pari aux choses d'administration, ni troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant elles les adminisirateurs à raison de leurs fonctions, fi peine de forfaiture ». C'est donc le souvenir du rôle joué par les Parlements dans le passé, qui a inspiré au législateur du droit nouveau la disposition que nous étudions; il n'a pas voulu que les corps judiciaires conservassent, sous le nouveau régime, l'attitude et les prétentions qu'ils avaient eues sous l'ancien; et c'est pour cela que la règle édictée est unilatérale et vise exclusivement l'autorité judiciaire.
18. — Mais, si tel est le mobile qui a guidé le législateur, il ne faudrait pas en conclure cependant que l'autorité administrative puisse impunément outrepasser ses pouvoirs et empiéter sur le domaine judiciaire; elle est obligée, elle aussi, de se tenir dans les limites légales de-ses attributions; et cela est tellement vrai que les art. 128, 131, C. pén., décrètent des peines contre les administrateurs qui usurpent sur l'autorité judiciaire. L'obli-
COMPKTEXCE ADMl.XISTRATIVE. - Titre I. — Chap. II.
galion, qui lie celle-ci, est donc aussi imposée à sa rivale; elles sonl toutes deux, à. ce point de vue, sur le pied d'égalité. — Laferrière, t. 1, p. 423 et s.
19. — La diflérence n'existe qu'en ce qui concerne la sanction. L'autorité administrative en effet peut, pour se défendre contre les empiétements de l'ordre judiciaire, recourir à la procédure du conflit, dont l'efficacité ne laisse rien à désirer (V. infià, V Cimllit); tandis que ni l'autorité judiciaire, ni les parties qui sont en instance devant elle, n'ont aucun moyen analogue pour empêcher les excès de pouvoir des fonctionnaires administratifs; du moins c'est la solution unanimement admise aujourd'hui , bien que la question ait été autrefois disculée. — Laferrière, l. 1, p. 425.
20. — El encore faut-il ajouter que la sanction civile seule diffère; car, au point de vue de la sanction pénale, les deux autorités sont traitées à peu près de même manière. Le Code pénal (art. 127-131 punit, en effet : 1° de la forfaiture, les juges et les officiers de police judiciaire qui excèdent leurs pouvoirs, en s'immisçaiit dans les matières attribuées aux autorités administratives, soit en faisant des règlements sur ces matières, soit en défendant d'exécuter les ordres émanés de l'administration, ou qui, ayant permis ou ordonné de citer des administrateurs pour abus dans l'exercice de leurs fonctions, persisleraif'nt dans l'exécution de leurs jugements ou ordonnances, nonobstant l'annulation qui en aurait été prononcée ou le conllit qui leur aurait été notifié; 2° d'une amende, les juges qui, sur la revendication formellement faite par l'autorité administrative d'une affaire portée devant eux, procèdent néanmoins au jugement avant la décision de l'autorité supérieure, et les officiers du ministère public qui auraient fait des réquisitions ou donné des conclusions pour ledit jugement ; 3° de la dégradation civique, les préfets, souspréfets, maires et autres administrateurs qui s'ingèrent de prendre des arrêtés généraux tendant à intimer des ordres ou des défenses quelconques à des cours ou tribunaux ; 4° d'une amende, les administrateurs qui entreprennent sur les fonctions judiciaires en s'ingéranl de connaître de droits et intérêts privés du ressort des tribunaux, et qui, après la réclamation des parties ou de l'une d'elles, décident l'affaire avant que l'autorité supérieure ait prononcé.
21. — Nous avons donc à nous occuper, non pas seulement de la défense adressée à l'iiutorilé judiciaire de troubler les opérations des corps administratifs, mais encore de la défense réciproque faite à l'autorité administrative de s'immiscer dans l'exercice des attributions judiciaires. Puis, nous étudierons les règles communes aux deux autorités, concernanl la nature de l'incompétence qui résulte pour chacune d'elles du principe de la séparation des pouvoirs, relativement aux actes qui leur sonl interdits par ce piincipe. De là, trois objets à examiner : 1° défense adressée à l'aulorilé judiciaire de troubler les opérations des corps administratifs; 2° défense à l'autorité administrative de s'immiscer dans le domaine judiciaire ; 3° nature de l'incompéiencequi résulte des règles précédentes, et notamment théorie des questions préjudicielles.
Section I .
Défense à l'autorité juiltciaire de troubler les opérations des corps administratifs.
22. — Le texte de la loi ne s'explique pas nettement sur l'étendue de cette défense; il ne précise ni ce qui est prohibé, car le mot troubler est trop vague; ni les matières visées par celle prohibition, car l'expression opt'ruUims des corps administratifs est trop générale et trop compréhensive. La jurisprudence, s'inspirant de la pensée du législateur telle que nous l'avons fait connaître suprà, n. 17, a comblé les lacunes de la loi. Elle décide que la loi des 16-24 août 1790 a eu pour objet de déclarer les tribunaux judiciaires incompétents pour interpréter les actes administratifs ou pour statuer sur leur validité; mais que ces tribunaux ont parfaitement qualité pour appliquer ceux de ces actes dont le sens ni la régularité ne sonl contestés, et qu'ils onl même le devoir d'en assurer l'exécution: que l'incompétence judiciaire est restreinte d'ailleurs aux actes de la puissance" publique; enfin que l'aulorilé judiciaire ne peut ordonner aucune mesure d'administration.
15 1 . Incompétence des tribunaux judiciaires pour interprHer les actes administratifs et pour statuer sur leur validitd.
1" Interprétation.
23. — La règle, d'après laquelle les tribunaux judiciaires sonl absolument incompétents pour interpréter les actes administratifs, a été consacrée maintes fois par la jurisprudence {V. suprà, \° Acte administratif, n. 72 et s., 130 et s.). — V. aussi Cass., 24 juin. 1861, Consul des Etals-Unis d'Amérique, (S. 61. 1.6S7, P.61. 1.1149,0.61. 1.342]— Sic, Laferrière, t. 2, p. 576; Ducrocq, t. 1, n. 654.
24. — Cette incompétence existe alors même qu'il s'agirait d'une contestation n'ayant pour objet que des intérêts privés.
— Agen, 27 déc. 1809, Espinet, P. chr.1 — Ainsi, l'autorité judiciaire, saisie d'un litige relatif à un contrat de droit commun passé entre deux entrepreneurs de transports, doit, s'il s'élève une difficulté sur la légalité , la portée et les conséquences d'un arrêté préfectoral, renvoyer, avant faire droit, les parties a se pourvoir devant l'autorité administrative pour l'interprétation tant dudil arrêté que des actes de concession et cahier des charges concernanl les deux entreprises. — Paris, 22 mai 1876, C'' des omnibus, iD. 77. 2. 108'' — V'. encore Carpentier et Maury, Traiti! pratique des chemins de fer, n. 5693 et s.
25. — Il a été décidé toutefois que, lorsqu'une demande a pour objet la rectification de prétendues omissions commises dans une liquidation administrative, et lorsque ces omissions ne touchent qu'à des intérêts privés, l'action ne porte poinl atteinte à la liquidation ni aux actes administratifs qui l'ont confirmée et reste dès lors dans la compétence des tribunaux judiciaires.
— Cons. d'Et., 1'^'' sept. 18;!2, Héritiers des .Nélumières, ^Leb. chr., p. 217] — Mais cette décision doit être considérée comme une décision d'espèce; le principe général, qu'elle consacre en apparence, est trop contraire aux règles de la matière pour pouvoir jamais être admis. C'est d'ailleurs le seul arrêt qui statue en ce sens.
26. — Les tribunaux civils, appelés à faire l'application de deux actes administratifs qui paraissent contradictoires, doivent donc en renvoyer l'interprétation à l'autorité administrative; il ne leur appartient pas de statuer sur la question de préférence.
— Cass., 30 avr. 1829. Valette, [S. et P. chr.l; — 8 nov. 1869, Aribaud, [S. 70.1.15, P. 70.22, D. 69.1.300] '
27. — Cependant il a été jugé que lorsque, pour l'instruction d'une même affaire où elle était intéressée, l'administration avait pris des arrêtés différents ou contraires, les tribunaux judiciaires devaient s'en rapporter au dernier en date. — Cass., 6 fruct. an X, Darfeuil DerlT, ^S. et P. chr.]
28. — Il a été jugé aussi que, lorsque les conditions d'une vente sonl indiquées par deux actes administratifs en désaccord, ce sont les indications contenues dans l'acte le plus récent qui doivent l'emporter. — Cass., 13 févr. 1836, Commune de Rohr, [S. 36.1.219, P. chr.] — Mais ces deux dernières solutions sont contraires aux principes; elles ne peuvent s'expliquer que par les circonstances spéciales dans lesquelles elles onl été rendues.
29. — Il ne faut pas exagérer l'étendue de la défense faite aux tribunaux judiciaires. Ce n'est pas interpréter un acte que de ne pas le prendre en considération pour la solution du litige dans lequel il est produit. Les tribunaux peuvent donc décider qu'un acle administratif, qu'on invoque devant eux, est inapplicable à la contestation. — Cass., 23 nov. 1884, Ville de Paris, [S. 86.1.278, P. 86.1.657, D. 85.1.35] — Ce principe a été posé suprà, v Acte administratif, n. 126 et s. .Nous n'avons qu'à laire connaître les applications qui en ont été faites par la jurisprudence.
30. — A cet égard, il a été jugé qu'un tribunal judiciaire peut décider qu'il n'y a pas lieu d'interpréter un acle administratif, parce que, quel qu'en soit le sens, il ne saurait former un titre pour la partie qui l'invoque. — Cass., 24 mai 1870, Monchot de LaRorce, [S. 71.1.79, P. 71.209, D. 71.1.13;
31. — ... Que le tribunal civil n'a pas à renvoyer les parties devant l'autorité administrative pour l'appréciation des conditions d'une concession d'un parc à huîtres, alors qu'il est saisi d'une demande en dommages-intérêts formée par le concessionnaire nouveau contre l'ancien cunci'ssionnaire ou délenteur du parc, à raison d'abus et de voies de fait commis par ce dernier, et qui , par leur nature même , comme d'après les usages , ne
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre I. — Chap. II.
peuvent constituer ries actes rie jouissance légitime. — Cass., 31 avr. iSS.-i, Mancioii, [S. 8;;. t. 360, P. 8o. 1.888, D. 80.1.34]
32. — ... Que l'autorité jurliciairc est compétente pour connaître des difficultés relatives à l'exécution d'une convention intiM-venue entre deux industriels, convention par laquelle un de ces industriels aurait reriu de l'autre le mandat d'exposer à un concours régional des charrues de son invention, et se serait engagé vis-à-vis de celui-ci, dans le cas où une récompense serait décernée à ces charrues, à la lui remettre, comme étant le véritable inventeur et propriétaire desdites charrues; rju'un pareil litige n'implique nullement la révision de la décision du jurv administratif du concours régional, qui avait attribué à l'exposant la récompense réclamée par l'inventeur en exécution de la convention. — Cass., lo nov. 1887, Blandin, [S. 88.1.171, ['. 88.1.307, D. 88.1.120]
33. — ••■ Que la défense, faite aux juges, d'interpréter les actes administratifs n'est pas méconnue par l'arrêt qui, statuant sur l'opposition faite par une compagnie de tramways à la demande de paiement d'une taxe de stationnement, se borne à constater que les traités de concession, muets sur ladite taxe, émanent de l'autorité supérieure et non de l'autorité municipale qui n'y a pas été partie, et que, dès lors, ils ne sont pas opposables à la commune. — Cass., 13 nov. 1882, C'° des trannvavs- Sud, [D. 85.1.23]
34. — ... Que ce n'est pas non plus interpréter un acte administratif que statuer sur les contestations d'intérêt privé, nées à l'occasion de cet acte, lorsque la décision est fondée, non sur les dispositions de l'acte en question, mais sur d'autres titres antérieurs (ju postérieurs, ou sur les principes du droit commun; qu'ainsi les tribunaux judiciaires peuvent statuer sur l'action en bornage de propriétés contigués, vendues adminislralivemenl à deux particuliers, lorsque, laissant complètement de côté l'acte de vente, ils ont recours pour la solution du procès à l'appréciation d'autres actes étrangers à l'administration. — -Cass., 20 mai 1829, Pommerel, [P. chr.]; -■ 2o févr. 18b7, Broutta, [S. 37. 1.828, P. 38.484, D. 57.1. 33]
35. — ... Que, de même, l'autorité judiciaire a pu, pour déterminer le point de départ des intérêts dus par le cessionnaire d'une concession de chemins de fer à son cédant à compter de l'ouverture de la ligne , prendre en considération , sans renvoi préalable à l'autorité administrative, les dates successivement et nettement fixées, pour la mise en exploitation, dans divers actes administratifs postérieurs à la cession. — Cass., 28 mai 1883, Goujon, [S. 84.1.279, P. 83.1.678, D. 83.1.310]
36. — ... Que lorsqu'une propriété, vendue originairement par acte administratif, a été l'objet de plusieurs reventes successives de particulier à particulier, s'il arrive, qu'après une possession du dernier acquéreur, suffisante pour prescrire par vingt ans, le propriétaire originaire revendique une portion rie terrain comme non comprise dans l'acte administratif, les tribunaux peuvent, en se fondant uniquement sur ce dernier titre d'acquisition et sur la prescription acquise, repousser la demande en revendica- Lion ; on ne peut dire que, dans ce cas, il y ait de leur part application ni interprétation d'un acte administratif. — Cass., 19 juill. 1830, Fabrique de l'église d'Illiers-lEvêque, [P. chr.] — La compétence est la même si c'est l'Etat, vendeur primitif, (jui revendique une parcelle contre un sous-acquéreur, en prétendant que cette parcelle n'était pas comprise dans l'adjudication originaire, k la condition toutefois que le sous-acquéreur n'invoque que la prescription. — Cass., 24 juill. 1838, Préfet du Var, [S. 38.1.839, P. 38.2.406]
37. — ... Que, dans le cas où une partie se prétend propriétaire d'un terrain, en vertu d'une adjudication passée [lar l'ancien domaine royal à ses auteurs, les juges n'excèdent pas leurs pouvoirs en se fondant, pour rejeter sa prétention , tant sur la possession immémoriale de l'autre partie, que sur un arrêt du conseil annulant l'acte d'adjudication. — Cass., 28 déc. 1874, de Maynard, [S. 73.1.123, P. 75.283, D. 73.1.228]
38. — ... Que l'arrêt, qui rejette une demande en revendication de biens immeubles formée par une ville et la commission des hospices de cette ville, sans tenir compte des actes administratifs produits par les parties, et en se fondant uniquement sur des uisposilions législatives ainsi que sur les droits généraux de la puissance souveraine relatifs aux biens hospitaliers, ne viole pas le principe de la séparation des pouvoirs. — Cass., 12 nov. 1879, \ille et hospices de Bordeaux, [S. 80.1.134, P. 80.330, D. 80.1.86
RérKUTOiRR. — Tome XII.
39. — ... Que si l'interprétation des actes administratifs, tels ()ue les actes de vente de domaines nationaux, n'appartient pas à l'autorité judiciaire, celle-ci n'en est pas moins compétente pour apprécier les actes et documents d'intérêt privé auxquels se réfèrent nettement les actes administratifs, pour régler les droits personnels des parties; qu'ainsi, en cas de contestation sur le caractère d'un chemin qu'une commune prétend être une voie publique, et que des particuliers soutiennent constituer une dépendance rie leur propriété, achetée comme bien national, un tribunal civil peut rechercher le caractère du chemin litigieux rians les laits et les actes privés en dehors de l'acte de vente nationale. — Cass., 26 janv. 1881, Commune de Chàtenois, [S. 82.1.116, P. 82.1.23, D. 81.1.376]
40. — ... Que lorsque, pour déterminer l'effet ou l'étendue, ou même l'existence d'une servitude établie par acte administratif, il faut sortir de l'acte administratif hii-iiième et recourir ii des usages ou à des titres, il n'y a plus lieu à interprétation administrative : c'est aux tribunaux civils à prononcer. — Paris, 10 janv. 1823, et Cass., 28 mars IS23, Dassoinvilliers, [S. et P. chr.]
41. — ....Qu'une décision de l'autorité judiciaire, qui déclare l'existence d'une servitude, ne peut, bien qu'elle rappelle les énonciations d'un acte administratif dont le sens est douteux, être attaquée pour incompétence, comme reposant sur une interprétation de cet acte (de la compétence exclusive de l'autorité acl.minislrative), si elle se fonde en définitive sur les règles du droit civil, telles que celles de l'art. 674, C. civ. — Cass., 19 juin lb6l, Laloy, ^S. 63.1.133, P. 63.331, D. 62.1.461]
42. — ... Que lorsqu'il ne s'agit que d'appliquer à un acte administratif les principes du droit commun, par exemple, lorsqu'il s'agit de savoir si , d'a|irès ces principes (et non d'après les termes de l'acte), une vente nationale comprend des droits éventuels, accessoires à l'objet vendu, c'est là une question de droit qui doit être résolue par les tribunaux ordinaires, et non une question d'interprétation qui doive être renvoyée a l'autorité administrative. — Cass., 9 juill. 183s, Montaigu , |S. 38.1.:i8l, P. 38.2.173]
42 liis. — Par application de la même idée, ces tribunaux sont compétents pour déciiler, incidemment à une procédure de saisira immobilière, la question de savoir si un majorât, dont les lettres patentes n'ont pas été transcrites à la conservation des hypothèques, est opposable aux tiers saisissants et peut faire échec à la saisie, ce point devant être tranché par la seule application des dispositions du décret réglementant l'institution des majorais et par les règles du droit commun. — Orléans, 31 mars 1892, de Manpas, [FJ. 92.2.363]
43. — Un tribunal judiciaire a qualité pour juger que l'art. 13, L. 21 mai 1836, n'attache pas à l'arrêté préfectoral, portant classement il'un chemin vicinal, l'elTct d'eiTlever à un particulier la propriété de ce cliennn; ce n'est pas là une interprétation de l'arrêté de classement. — Paris, 2 avr. 1889, Clemençon, [D. 90.2.223] — Sur l'elTet du classement d'un chemin vicinal, relativement à la propriété du sol, V. suprà, vo Chemin vicinal, n. 334 et s. , 390.
44. — La question de savoir si une transaction avec l'administration des forêts, relativement ù un fait de chasse, dans un bois soumis au régime forestier, éteint l'action publique, résultant de ce que ce fait constitue un délit de chasse, n'est pas une question d'interprétation de ladite transaction. En pareil cas, il s'agit en ell'el de prononcer non sur le sens de l'acte , mais sur les ell'i'ts qui en découlent au point de vue des principes généraux. L'autorité judiciaire est donc compétente. — Cass., 7 avr. 1866, llenrvs, [S. 66.1.413, P. 66.1101, D. 66.1.3,39] —Metz, 4 juill. 1866, llenrvs, [S. 67.2.82, P. 67.169, D. 66.2.163] - Cons. d'Et., 7 déc. 'l866, Ilenrys, (S. 67.2.91, P. adm. chr., D. 67.3.90] — V. suprà, v" Cluisse, n. 794.
45. — L'arrêt qui détermine le caractère de la convention par laquelle une commune a concédé la jouissance de certains terrains à un particulier, ne peut être considéré comme interprétant l'ordonnance qui a autorisé celte concession, et comme contenant, [lar suite, un excès de pouvoirs, alors d'ailleurs que ladite ordonnance ne présente aucune ambiguïté, et n'a été l'objet d'aucun litige ni d'aucunes conclusions de la part des parties. — Cass., 9 janv. 1834, Henrv, [S. 34.1.331, P. 36.1.384, D. 54. 1.118]
40. — Lorsque la solution n'exige l'interprétation d'aucun acte administratif, mais dépend de circonstances de fait, l'appréciation en appartient aux tribunaux civils. Si, par exemple,
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVK. - Titre 1. - Chap. II.
des employés municipaux sont poursuivis en dommages-intérêts, devant l'autorité judiciaire, par un particulier blessé dans l'écroulement d'une construction élevée pour un spectacle public, et que cette action soit basée sur ce que les défendeurs ont négligé, malgré les ordres de l'autorité municipale, de vérifier sérieusement la solidité de la construction, il appartient au tribunal saisi de trancher, sans sursis ni renvoi, la question de savoir si dans ces circonstances, les employés ont agi comme préposés de la mairie ou comme préposés de la préTecture. — Cass., 10 juin 1884, Ville de Marseille, [S. So.i.lGo, P. 85.1. 381, D. 84.1. 36o]
47. — Lorsque, dans un doriiaine vendu administralivement à deux acquéreurs, il existe une cour commune où se trouvent une fontaine et un aiguayoir, et que l'adjudication a mis l'entretien de la fontaine à la charge des deux acquéreurs , sans parler de l'entretien de l'aiguayoir, le tribunal civil peut, sur la demande de l'un des propriétaires tendant à la réparation à frais communs, tant de la fontaine que de l'aiguayoir, accueillir cette demande quant au premier chef (en quoi il ne fait qu'appliquer l'acte de vente) et la rejeter quant au second , si d'ailleurs ce rejet n'est point déduit des dispositions de l'acte d'adjudication administrative , mais est motivé sur des laits étrangers à cet acte. — Cass., 29 août 1838, Bourguignon, [D. liép., y" Compét. admin-, 28iJ
48. — Il n'y a point lieu non plus à sursis et à renvoi devant l'autorité administrative lorsqu'il s'agit d'apprécier une convention d'intérêt exclusivement privé, et de décider si le fait de l'Etat, jouant le rôle d'un tiers complètement étranger aux débats, était de nature à exercer une influence sur l'exécution de cette convention : par exemple, si la prohibition, par l'autorité militaire, d'exécuter des travaux et d'exercer le droit de propriété sur des terrains situés dans la zone d'une place de guerre, constituait ou non un trouble à la possession de l'une des parties en cause. — Cass., lo juin 1883, Préfet des Pyrénées-Orientales, [S. 85. 1.416, P. 85.1.1022, D. 86.1.198]
49. — Une cour d'appel qui, pour déterminer le caractère d'un chemin litigieux, se borne h vérifier l'absence de tout tracé sur un plan annexé à un acte de vente nationale, n'interprète pas un acte administratif et par suite ne viole pas le principe de la séparation des pouvoirs. — Cass., 20 juin 1888, Lagrango, [S. 91.1.438, P. 91.1.1083, D. 89.1.282j
50. — Il a été décidé, dans le même sens, que l'arrêt qui déclare l'existence d'une servitude, en se fondant sur un plan annexé à un acte de vente d'un bien du domaine national, n'interprète pas cet acte. — Cass., 15 janv. 1879, Lambert, [S. 80. 1.365, P. 80.879, D. 79.1.104]
51. — Les tribunaux judiciaires peuvent examiner si un partage administratif contient des omissions. Ce n'est pas là un acte d'interprétation. — Cass., 23 nov. 1829, Kéridec, [b. et P. chr.]
52. — Pour le même motif, ils ont qualité pour statuer sur la validité d'une transaction passée entre particuliers dans le but d'éteindre une action en rescision pour lésion contre un partage administratif. Ce n'est pas là en effet interpréter le partage. — Cass., 9 mai 1837, Girault , [S. 37.1.730, P. 37.2.2091
53. — Le tribunal civil devant lequel une décision administrative est alléguée, a aussi le droit, sans qu'on puisse lui reprocher d'excéder ses pouvoirs, d'examiner s'il y a eu, ou non, acquiescement à cette décision. — Cass., 12 déc. 1842, L'héritier de Chezelles, [P. 43.1.456]
54. — L'autorité judiciaire peut, sans empiéter sur l'autorité administrative, reconnaître que la qualification de rente constituée, donnée à une créance ordinaire dans un décret du gouvernement, est une qualification erronée, lorsque d'ailleurs l'erreur de cette qualification résulte des titres mêmes énoncés dans ce décret : on ne peut voir là une interprétation d'acte administratif qui soit interdite aux tribunaux, dans le sens de la loi du 16 fruct. an III. — Cass., 18 avr. 1831, Pradt, fS. 31. 1.1.39]
55. — Sur l'autorité compétente pour interpréter les" actes adminislralirs, V. infià, n. 1763 et s.
2" Apprécialion de la validité.
50. — « Les tribunaux judiciaires doivent faire appel à l'autorité administrative, non seulement lorsqu'ils ont des doutes sur la signification d'un acte administratif, mais aussi lorsqu'ils en ont sur sa validité. On peut même dire que, dans ce dernier
cas, le principe de la séparation des pouvoirs est encore plus intéressé que dans le premier, car si ce principe ne permet pas que l'autorité judiciaire puisse altérer le véritalile sens d'un acte administratif, il lui permet encore moins de lui refuser sa force obligatoire ». — Laferrière, t. 2, p. .304. — V. les arrêts et les autorités cités suprà, v" Acte (itlminislrntif, n. 76.
57. — On a cependant contesté l'exactitude de cette règle. M. Gautier enseigne formellement que l'autorité judiciaire peut apprécier la régularité des actes administratifs et se refuser à tenir compte de ceux deces actes qui lui paraissent illégaux. « Autre chose est !e sens d'un acte, autre chose sa régularité et sa légalité. Donner le sens d'un acte douteux est interdit au pouvoir judiciaire, parce qu'il pourrait, par voie d'interprétation, inodiiier, altérer le sens véritable que son auteur lui avait donné, -apprécier s'il est légal doit être permis , car il n'y a qu'à constater l'accomplissement de conditions imposées par la loi , et la loi peut être consultée aussi bien par les juges ordinaires que par tous autres. » — Gautier, Précis des mut. admin., i'" part., p. 15.
58. — M. Reverchon affirme aussi que le prétendu principe en vertu duquel les tribunaux ne peuvent pas apprécier la légalité des actes administratifs « constitue une grave erreur ». Et le savant magistrat proclame « qu'il appartient à l'autorité judiciaire de vérifier la légalité des actes administratifs invoqués dans les litiges dont le jugement lui est attribué; elle ne la vérifiera pas pour prononcer l'annulation de ces actes; elle décidera seulement s'ils sont de nature à faire légalement obstacle au droit à rencontre duquel il en sera excipé , ou bien à servir de base légale aux obligations pour l'exécution desquelles l'intervention et la sanction judiciaire seront réclamées » [S. 77.1.113 note, P. 77.267 note, D. 77.1.9 note]. A l'appui de leur opinion les deux jurisconsultes, que nous venons de citer, invoquent les décisions qui reconnaissent aux tribunaux judiciaires le droit de statuer sur la légalité des actes administratifs produits flans les litiges concernant l'état des personnes, les questions de propriété privée, et la répression des contraventions aux arrêtés de police.
59. — Mais nous faisons observer que ces matières sont, au point de vue qui nous occupe, soumises à un régime exceptionnel, ainsi que nous l'expliquons plus bas. Les décisions invoquées, et dont nous ne contestons pas la doctrine , prouvent seulement qu'il y a des exceptions à la règle générale de compétence que nous avons posée; elles ne contredisent nullement l'existence de cette règle générale. — V. infrii, n. 76 et s.
60. — Le système de MM. Gautier et Reverchon a d'ailleurs contre lui tous les arrêts auxquels nous avons renvoyé suprà, n. 56; en outre tous ceux, que nous indiquerons plus loin, et qui déterminent quelle est l'autorité compétente pour juger la légalité des actes administratifs sur le renvoi de l'autorité judiciaire (V. infrà, n. 1793 et s.); il est évident que ces décisions supposent que cette compétence n'appartient pas à cette autorité. Il faut y ajouter tous ceux que nous aurons occasion de citer quand nous nous occuperons des questions préjudicielles (V. infrà , n. 454 et s ), et qui admettent que la question de validité est une question préjudicielle pour l'autorité judiciaire. — V. Trib. confl., 24 nov. 1877, Gounouilhou , [S. 78.2.137, P. adm. chr., E>. 78.3.17]
61. — Nous ne connaissons qu'une seule décision qui consacre nettement la théorie que nous combattons. C'est un jugement du tribunal de Cusset, du 23 août 1877, qui, dans ses considérants , déclare : " Que s'il est vrai que lorsque l'administration n'a pas besoin des tribunaux pour faire exécuter ses règlements et ordonnances, ceux-ci ne peuvent s'immiscer dans cette exécution et en examiner la légalité, il est certain également que lorsqu'on vient b'ur en demander l'application à une alfaire en litige , ils doivent refuser de prendre pour base de leurs décisions des ordonnances contraires aux lois ». — Trib. Cusset, 23 août 1877, sous Cass., 27 janv. 1879, Avoués de Cusset, [D. 79. 1.197] — La chambre des requêtes a rejeté le pourvoi qui avait été formé contre ce jugement; mais l'arrêt de la Cour de cassation est absolument muet sur la question qui nous occupe et qui, parait-il, n'avait pas été soulevée devant elle. — Cass., 27 janv. 1879, Avoués de Cusset, [S. 79.1.225, P. 79.534, D. 79.1.197 — Le jugement du tribunal peut donc seul être invoqué, et son autorité morale est diminuée par cette considération, qu'il s'agissait dans l'espèce d'un acte que le tribunal a reconnu légal. Il n'y a donc au fond, dans cette décision, aucun empiétement sur le domaine administratif el l'on comprend que la Cour de
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre I. — Chap. II.
cassation n'ait pas relevé d'office une erreur de raisonnement qui n'avait produit aucun etl'el sur le dispositif.
62. — On peut signaler dans le même sens, les décisions suivantes qui admettent que l'autorité judiciaire peut ne pas tenir compte des actes de l'administration ne rentrant pas dans l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels ou légaux, et que, notamment, le juge des référés peut ordonner la réintégration immédiate, dans leur domicile commun, des membres d'une congrégation non autorisée, e.xpulsés irrégulièrement par les préfets en vertu du décret du 29 mars 1880 (V. suprà, v» CommunaïUc religieuse, n. 663 et s.): mais la jurisprudence s'est en grande majorité prononcée en sens contraire. — V. infrà, n. 201, "ioS, 1080 et suprà, v" Communauté religieuse , n. 076 et s.
63. — L'observation, présentée par M. Gautier, que l'appréciation de la régularité d'un acte n'exige qu'une constatation de l'accomplissement des formalités prescrites parla loi, laquelle peut être consultée par le juge judiciaire aussi bien que par les autres, ne nous parait pas topique. Ce droit de consulter et d'appliquer la loi donnerait, en effet, à l'autorité judiciaire la possibilité d'entraver l'exécution des actes administratifs et c'est certainement un résultat que le législateur a voulu proscrire en établissant le principe de la séparation des pouvoirs.
64. — On trouve dans le Code des Inis politiques et administratives, de Dalioz, une opinion intermédiaire : « la règle qui astreint les tribunaux à faire respecter et à appliquer les actes de l'autorité administrative, ne peut, si générale qu'elle soit, être étendue aux cas où il s'agirait d'actes viciés d'illégalité, en ce qu'ils excéderaient les attributions du pouvoir exécutif )i. — Code des lois polit, et admin., v° Si'parat. despoiiv., n. 97o.
65. — Nous croyons que cette distinclion qu'on veut établir entre l'illégalité simple et l'inconstitutionnalité, a le double inconvénient de n'être fondée ni sur les textes ni sur les principes et de rendre possibles des controverses interminables. On ne cite, du reste, à l'appui de cette opinion, que des arrêts qui se réfèrent à des cas soumis aux règles exceptionnelles dont nous avons déjà parlé (V. suprà, n. iiO et infrà, n. 70 et s.), et qui n'ont pas, par conséquent, le sens qu'on leur attribue. Ajoutons que le principe même de ce système, sur les effets de l'inconstitutionnalité, est contredit formellement par un certain nombre de décisions. — Cass., 22 vent, an IV, Lemoine, [S^ et P. chr.]; — 18 avr. 1833, Hospice de Louviers, [S. 33.1.372, P. cbr.]
66. — Lorsqu'un acte administratif est argué de faux et qu'on procède par la voie de l'inscription de faux, la compétence estclle régie par les mêmes principes? On a soutenu la négative et l'on a prétendu que le jugement du faux appartenait toujours à l'autorité judiciaire , quelle que fût la nature de l'acte incriminé; cependant, il appartiendrait à l'autorité administrative de statuer sur l'admissibilité de l'inscription de faux, lorsque l'acte attaqué serait un acte administratif. Ainsi, il faudrait distinguer l'admissibilité de l'inscription, de la décision à rendre sur la fausseté ou la véracité de l'acte; pour la première question on appliquerait la règle ordinaire ; compétence de l'autorité administrative à l'égard des actes administratifs; mais pour la seconde difficulté il y aurait toujours lieu ci compétence judiciaire. — Sanlaville. Des contrats passés en la forme administrative {Rev. gén. (/•«dmin., février 1802, p. 144).
67. — Ce svstème s appuie sur les arguments suivants : les art. 214 et s., C. proc. civ., attribuent compétence aux seuls tribunaux civils pour toutes les questions de faux, et cesdispositions ont une portée générale qui dépasse les rapports des tribunaux judiciaires entre eux, et s'applique à toutes les juridictions. L'art. 20, Décr. 22 juill. 1800, prouveen outre que le Conseil d'Etat n'a jamais qualité pour statuer sur les questions de faux; ce texte, en effet , parlant de l'inscription de faux devant le Conseil d'Etat, indique qu'il faudra sommer la partie qui invoque la pièce incriminée, de déclarer si^elle entend s'en servir, et il ajoute : " si la partie déclare qu'elle entend se servir de la pièce, le conseil peut soit surseoir il statuer sur l'instance principale jusqu'après le jugement du faux parle tribunal compétent, soit statuer au fond s'il reconnaît que la 'décision ne dépend pas de la pièce arguée de faux ". Il ne pourra donc jamais statuer luimême sur le faux. I^a même observation peut être faite au sujet des conseils de préfecture pour lesquels l'art. 38, L. 22 juill. 1889, reproduit presque littéralement la disposition de l'art. 20, Décr. de IROO. Il est si vrai d'ailleurs que le législateur de 1806 a voulu, comme celui de 1889, concentrer entre les mains de l'aulorité judiciaire le droit de statuer sur la véracité des actes argués
de faux, que ni le décret de 1806, ni la loi de 1889, n'organisent une procédure applicable à cette dilficulté. Le Conseil d'Etat et les conseils de préfecture n'ont donc à leur disposition aucune procédure qui permette d'instruire et déjuger la question de faux. Et l'on ne pourrait combler cette lacune en ayant recours à des analogies plus ou moins exactes; la matière est trop grave pour cela. Il faut ajouter que la procédure des art. 214 et s., G. proc. civ., est spécialement appropriée au mode d'organisation des tribunaux judiciaires et ne peut par conséquent être employée devant les juridictions administratives.
68. — iS'ous croyons qu'on peut répondre que les art. 214 et s., G. proc. civ., ne s'appliquent , comme tous les autres articles du même Code, qu'à la procédure judiciaire et à la compétence des tribunaux judiciaires; ils n'ont nullement pour objet de résoudre les conflits ijui peuvent s'élever entre l'autoritéjudiciaire et l'autorité administrative. On affirme que ces articles ont une portée plus étendue que ceux qui les précèdent ou que ceux qui les suivent, mais on ne le prouve pas. D'ailleurs, ces textes donnent aux tribunaux civils le droit de statuer non seulement sur l'existence du faux, mais encore sur l'admissibilité de l'inscription de faux, il faudrait donc refuser, dans tous les cas, ce dernier droit aux juridictions administratives. , On n'admet pas cependant cette conséquence. N'est-ce pas reconnaître l'inexactitude du principe d'où elle découlerait logiquement'?
69. — L'argument, tiré des art. 20, Décr. 22 juill. 1806, et 38, L. 22 juill. 1889, a plus de force. H semble bien, en effet, que ces textes supposent que ni le Conseil d'Etat, ni le conseil de préfecture ne pourront jamais être juges des questions de faux. .Mais en définitive cela n'est pas dit formellement; et il ne faut pas perdre de vue que ces documents législatifs ne s'occupent directement que de procédure, et qu'ils ne se proposent, en aucune façon , de régler les questions de compétence. Nous reconnaîtrons, si l'on veut, que leur rédaction laisse A désirer, et même que leurs auteurs se sont peut-être mépris sur l'étendue des pouvoirs appartenant aux juridictions dont ils parlaient. Mais en somme, les textes ne décident qu'une chose, c'est que la question sera jugée par le tribunal compétent. Donc, si l'application des principes de la matière nous amène à conclure que c'est le tribunal administratif lui-même qui possède cette compétence, ce sera, d'après les textes mêmes qu'on nous oppose, ce tribunal qui devra juger.
70. — (Juant à l'absence de procédure spéciale, nous ne pensons pas qu'elle constitue pour un tribunal un motif de s'abstenir d'exercer les attributions qui lui sont conférées. Avant la loi du 22 juill. 1889 il n'y avait, devant les conseils de préfecture, aucune procédure organisée pour les enquêtes, les expertises et généralement pour les mesures d'instruction; cela n'empêchait pas ces tribunaux d'ordonner des mesures de ce genre; ils feront aujourd'hui , pour les seules questions rie faux , ce qu'ils faisaient autrefois pour toute l'instruction, ils suppléeront au silence des textes et combleront les lacunes de la loi.
71. — Le système, que nous combattons, aboutirait à des résultats vraiment étranges. Statuer sur la véracité ou la fausseté d'un acte administratif, c'est, après tout ef quoiqu'on dise, apprécier la validité de cet acte. Pourquoi donc cette appréciation serait-elle permise à l'autorité judiciaire, contrairement à la règle que nous avons établie"? On ne voit aucun motif de celte dérogation aux conséquences ordinaires du principe de la séparation des pouvoirs. — Un arrêt du Cons. d'Et., 6 janv. 1888, Salle, [S. 89.3.62, P. adm. chr., D. 89.3.37), nous' fournit un exemple des impossibilités, pratiques aussi bien que juridiques, auxquelles se heurterait l'application de la doctrine contraire. Dans une matière où un règlement d'administration publique était nécessaire, un décret avait été rendu, portant la mention le Conseil d'Etat entendu : mais cette mention iHait inexacte, le décret avait été pris en réalité sans avis préalable du Conseil d'Etat. Un recours contentieux fut formé; n'était-il pas nécessaire que le requérant procédât à une inscription de faux ? L'affirmative nous parait très-plausible; il s'agissait bien d'un acte authentique, et l'on contestait l'exactitude d'une de ses mentions essentielles. Si le Conseil d'Etal avait accepté ce point de vue, aurait-il donc fallu qu'il renvovAl la question devant un tribunal civil? Nous ne pouvons croire qu'on adopte jamais une solution aussi inattendue, et cependant elle serait logique s'il était vrai que le tribunal civil fût seul compétent pour juger la véracité de tous les actes administiatifs aussi bien que judiciaires. Dans l'affaire, à laquelle nous faisons allusion, le Conseil d'Etal annula purement et
COMPETENCE ADMINISTRATIVE
Titre I. — Chap. II.
simpleoQent le décret irrégulier sans exiger aucune inscription de (aux. Nous n'avons pas à apprécier ici l'exactitude de celte décision. — Rev. crit., Nouv. sér., t. 17, p. 368.
72. — La jurisprudence n'a pas eu souvent l'occasion de se prononcer. Nous ne connaissons qu'un seul arrêt sur la question; c'est un arrêt de la Gourde cassation du 6 juill. ISiO, et il consacre en termes formels la solution que nous avons défendue. — Cass., 6 juill. 1810, Castelnau , ^S. et P. clir.]
73. — On invoque souvent, dans cette controverse, des décisions qui n'ont certainement pas le sens qu'on leur prèle. Ainsi, un arrêt de la cour de Douai décide que, lorsqu'une inscription de faux esl dirigée contre un acle administratif, dans le cours d'un litige dont la connaissanre au fond appartient à l'autorité judiciaire, celle-ci ne peut statuer sur l'admissibilité de l'inscription de faux pour laquelle l'autorité administrative seule esl compétente; mais l'admissibilité prononcée, le tribunal judiciaire redevient compétent pour vériBer la véracité de l'acte incriminé.
— Douai, 6 juin 1853, Commune d'.\ubin-Sainl-Vaast, [S. o4.2. 13, P. 53. 2. •31", D. 35.2.314] — .Nos contradicteurs invoquent cet arrêt en leur faveur; mais nous faisons observer qu'il statue dans un cas où la compétence du tribunal judiciaire, relativement au fond du litige, s'étend à tous les incidents [V. infrà, n. 93 et s.). Le tribunal, pouvant alors apprécier la validité des actes administratifs qui sont produits devant lui, a naturellement qualité pour résoudre les questions de faux. Nous ajoutons que, dans ce cas, il nous paraît compétent même pour statuer sur l'admissibilité de l'inscriplion; nous allons revenir sur ce point.
74. — La même observation sert à écarter les arrêts suivants.
— Cass., 21 mai 1827, Fargues, [S. et P. chr.]; — 14janv. 1885, Dumont, [S. 88.1.63, P. 88.1.137, D. 85.1.172]— Besançon, 15 mars 1882, Dumont, [D. 82.2.233] — Dijon, 8 juill. 1883, Dumont, [D. 86.2.222] — Tous ces arrêts admettent, il est vrai, que l'autorité judiciaire est seule compétente pour juger la véracité des actes dont ils s'occupent; mais ces actes ne sont pas administratifs, quoique les considérants des décisions leur donnent quelquefois celle qualification. 11 s'agit, en elîet, dans l'arrêt de 1827, d'une vente; et dans les trois autres d'un bail; ce sont là des actes de gestion dont l'autorité judiciaire peut connaître.
— V. infrà, n. 339 et s.
75. — Nous estimons d'ailleurs que, dans ce cas, les tribunaux sont compétents pour statuer sur l'admissibilité de l'inscription de faux. Pourquoi, en effet, appliquerait-on une règle de compétence différente aux deux parlies de la question de faux? On a donné quelquefois ce motif : que l'admissibilité d'une demande en inscription de faux emporte la mise en cause du fonctionnaire auteur de l'acte, et que, comme les magistrats judiciaires ne peuvent pas citer devant eux les administrateurs, il faut bien avoir recours à l'autorité administrative elle-même. Le raisonnement est inexact à un double point de vue : 1» ia procédure du faux est dirigée contre l'acte incriminé et non contre l'auteur de cet acle; celui-ci ne sera jamais en cause à aucun moment de l'inslance; le ministère public pourra, il est vrai , être amené à exercer des poursuites, mais c'est une toute autre affaire; 2° l'autorité judiciaire n'est incompétente pour ciler devant elle les administrateurs que quand le litige concerne un acte administratif; or un acte de gestion n'a pas ce caractère. Nous concluons avec l'arrêt de la Cour de cassation du 14 janv. 1883, dontia doctrineaélé adoptée par la cour de Dijon le 8 juill. 1885, précité, que l'autorité judiciaire est exclusivement compétente pour statuer aussi bien sur l'admissibilité de l'inscription de faux, que sur l'existence du faux, lorsqu'il s'agit d'un acte dont la connaissance lui appartient.
3» Coi exceplionnets où l'autoriti judiciaire est compétente.
76. — Nous avons déjà annoncé l'existence de certaines exceptions au principe d'après lequel l'autorité judiciaire est incompétente pour donner ('inlerprélation et pour statuer sur la validité des actes administratifs. On peut les classer en deux grandes catégories : l» celles qui sont consacrées par un texte exprès; 2° celles qui tiennent à ce fait que la question préjudicielle d'interprétation ou de validité est un élément inséparable du fond du litige.
77. — I. Exceptions prévues par les textes. — Elles ne donnent lieu à aucune observation générale; il n'y a, dans chaque cas, qu'à appliquer le texte qui régit l'espèce. Les deux principaux cas sonl : l'arl. 14, L. 3 mai'l84l, qui autorise les tri-
bunaux, saisis d'une demande d'expropriation pour cause d'utilité publique, à apprécier la régularité des actes administratifs préparatoires de cette expropriation; et l'art. 471, § 13, C. pén. Nous reviendrons {infrà, n. 1103 et s.) sur la matière de l'expropriation, mais il convient dès à présent de signaler quelques difficultés relatives à l'art. 471, § 13, C. pén.
78. — Ce texte ne dit pas précisément que les tribunaux judiciaires sont compétents pour examiner la légalité des actes administratifs auxquels il s'applique, car il se borne à déclarer :
•1 Seront punis ceux qui auront contrevenu aux règlements
k'galement faits par l'autorité administrative et ceux qui ne se seront pas conformés aux règlements ou arrêtés publiés par l'autorité municipale en vertu des art. 3 et i, tit. Il, L. 16-24 août 1790, et de l'art. 46, tit. 1, L. 19-22 juill. 1791 ». Il suit bien de là que le tribunal peut refuser de punir le contr.'venant poursuivi devant lui, si le règlement n'est pas légal, mais il ne s'ensuit pas qu'il puisse juger lui-même la question de légalité. On peut en outre remarquer que le texte ne répèle pas l'adverbe légalement quand il parle des arrêtés de police municipale ou rurale, d'où une interprétation, rigoureusement littérale, aurait pu induire qu'en tout cas l'examen de la légalité de celle catégorie d'actes n'est pas attribuée à l'autorité judiciaire. Enfin dans aucun cas le texte ne parle du droit d'interpréter; ce droit continuerait donc à être réservé exclusivement à l'aulorilé administrative. — V. infrà , v" Règlement de police ou municipal.
79. — Ce raisonnement a été accepté par deux anciens arrêts décidant que le juge de simple police n'a pas qualité pour interpréter un règlement municipal, cette interprétation ne pouvant être donnée que par l'autorité administrative. — Cass., 16 juill. 1824, Sauveur, ^S. et P. chr.] — Cons. d'El., 27 déc. 1807, Branzon, ^P. chr.] — Il a été jugé plus récemment, dans le même sens, que lorsqu'un arrêté du maire a autorisé un habitant à faire couvrir la partie du fossé de la ville longeant sa propriété, et à se clore du côté du couchant dudil fossé, le tribunal de simple police, saisi de la connaissance d'une contravention résultant de ce que cet habitant aurait, malgré les défenses de l'aulorilé municipale, enceinl le fossé lui-même par son mur de clôture, est incompétent pour rechercher si l'arrêté donnait ce droit au prévenu. L'interprétation d'un pareil arrêté, dès que le sens en esl sérieusement débattu, esl du domaine exclusif de l'autorité administrative. — Cass., 13 août 1833, Pons, [P. 54. 2.35, D. 53.1.280]
80. — Mais ce système n'a pas triomphé et de nombreux monuments de jurisprudence décident aujourd'hui que les tribunaux de répression ont le droit d'interpréter les règlements de police dont l'application leur est confiée. — Cass., 16 mars 1850, du Pontavice, ^D. 50.3.402]; — 28 sept. 1853, Rambaud, [S. 56.1.95, P. 56.1.619, D. 50.1.347]; — 13 avr. el 10 juin 1864, Gida el Guerre, ^D. 63.1.402]; — 22 nov. 1872, Giraud, IS. 73.1.187, P. 73.423, D. 72.1.429]; — 29 janv. 1883, Duclou du Teillot, [D. 86.1.43] — Ils ont aussi le droit d'examiner et d'apprécier la légalité de ces actes. — Cass., 19 juin 1857, Thibault, [S. 37.1.407, P. 58.100, D. 57.1.3741; — 23 janv. 1862, Revnaud, [S. 63.1.56. P. 63.626, D. 64.1.243]; — 4 déc. 1862, Briere. [D. 63.1.108^;— 15 juin 1883, Gardair, [S. 85.1.320, P. 85.1.1216, D. 84.1. 43r; — 14juin 1884, Vigoureux, fS. 84.1.400, P. 84.1.996, D. 83.I.48T;— 19 juin 1885, Myran, [S. 83.1 .323, P. 83.1.782, D. 86.1.2801; — 24 juin 1890, Chemin de fer du Midi, [S. 91.1.340, P. 91.1.307, D. 91.1.439]
81. — Ils ont le même droit relativement aux mesures prises pour l'exécution de ces règlements. Ainsi, il leur appartient d'interpréter les ordres de service, pris par les commissaires de surveillance administrative des chemins de fer, pour l'exécution des arrêtés préfectoraux relatifs à la police des cours dépendant des chemins de fer. Il leur appartient aussi d'apprécier la légalité de ces ordres de service. — Cass., 21 juin 1890, précité.
81 bis. — Mais il ne faut pas exagérer celte compétence ex- . ceplionnelle. Elle n'existe qu'à l'égard du règlement qui sert de fondement à la poursuite. Si,» pour les besoins de l'inslruclion, d'autres actes administratifs sonl produits, le tribunal judiciaire ne peut en apprécier ni le sens, ni la légalité. Viole , en conséquence, le principe de la séparation des pouvoirs, le tribunal de simple police qui, à l'occasion d'une poursuite dirigée pour contravention à un arrêté municipal ordonnant à un riverain d'un chemin vicinal déclassé d'enlever d."s tuyaux établis sous la chaussée, et en présence de la contradiction soulevée par le dé-
COMPKTENCE ADMINISTRATIVE. — Tftre I. — Chap. II.
l'findcuc sur la publicité de ce chemin, interprèle un arrêté de déclassement émanant de la Commission départementale et décide que cet arrêté a enlevé d'une manière absolue le caractère de voie publique au chemin déclassé et l'a l'ait rentrer dans le domaine privé de la commune. — Cass., 6 août 1892, Min. publ., [D. i):!.l.,S361
82. — Quel est le motif de la disposition e.xoeptionnelle de l'art. 171, § i;;, C. pén.? Le plus souvent on se fonde, pour l'expliquer, sur cette considération que les règlements faits par l'administration sur délégation du pouvoir législatif, constituent en quelque sorte des lois d'ordre secondaire qui doivent être soumises au.x mêmes principes que les lois ordinaires ; l'autorité judiciaire doit donc avoir le droit de les interpréter, comme elle a le droit d'interpréter les lois. Mais cette explication, dont l'exactitude peut être contestée V. infrà, n. 3:tO et s.), est en tous cas insuffisante, puisque l'art. 471 ne s'applique pas seulement à des règlements , mais encore à des arrêtés individuels.
83. — M. Laferrière invoque " la connexité qui existe entre l'exercice de la juridiction répressive et la vérification des proscriptions ou des défenses dont elle doit assurer la sanction ». — <' La compétence judiciaire dérive non de la nature de l'acte, mais des droits qui sont inhérents à l'exercice de la justice pénale , et en vertu desquels les tribunaux de répression ont, en principe, plénitude de juridiction sur toutes les demandes et exceptions tendant à l'application ou à la non-application des peines ». — " Par cela seul que l'autorité judiciaire est requise de prêter main-forte à l'administration et de punir ceux qui enfreignent ses prescriptions, elle a le droit d'apprécier toutes les exceptions et moyens de défense opposés k la poursuite par le prévenu, et notamment le moyen tiré de ce que l'acte serait illégal et non obligatoire. L'administration, qui exerce ou fait exercer la poursuite, ne peut pas, dans ce cas, revendiquer le droit il'apprécier elle-même la légalité de son acte. .\près avoir mis en mouvement la juridiction répressive, elle ne peut pas demander à la partager; elle livre au juge son acte tout entier, par cela seul qu'elle lui demande d'en assurer l'exécution ». — Laferrière, t. 1, p. 433, 43;;, 381.
84. — La conclusion de celle doctrine est ipi'il faut appliquer la règle spéciale de l'art. 471, Sj 15, dans tous les cas où un tribunal judiciaire est saisi de la répression d'une contravention à un acte administratif, quelle que soit la nature de cet acte et alors même qu'il ne serait pas compris dans l'énumération de l'art. 471. — Ainsi, ce texte ne nomme, parmi les arrêtés individuels, que ceux qui émanent de l'autorité municipale; or, le préfet et le ministre peuvent aussi prendre des arrêtés spéciaux dont la sanction répressive appartient à l'autorité judiciaire. Cette autorité pourra-t-elle statuer sur la légalité de ces arrêtés'.'
85. — L'n ancien arrêt résout la question négativement, et décide que lorsque, dans une instance correctionnelle, s'élève lu question de savoir si un sous-préfet a pu valablement accorder un délai pour l'exécution d'un arrêté du préfet, le tribunal doit surseoir el renvoyer à l'autorité administrative le jugement de celle question de validité. — Cons. d'Et., 9 mai 1827, Dupont de Boredoii, fP. adm. clir.]
86. — Mais la jurisprudence s'est prononcée en sens contraire. C'est surtout à l'occasion de décisions ministérielles ordonnant l'expulsion d'étrangers que la question s'est élevée; el les tribunaux judiciaires ont jugé, comme le Conseil d'Etat, que l'aulorité judiciaire était compétente pour statuer sur le moyen de rléfense tiré par le contrevenant de la prétendue illégalité de ces décisions. — Cass., 7 déc. 1883, Gilleberl, [S. 8o.l.89, P. 80.1.182, D. 84 1.209] — Paris, 6 févr. 1884, FrischUnecht , [S. 8o.2.2l.'l, P. 80.1.1247, D. 85.2.44] — Cons. d'Et., 14 mars 1884, INIorphy, [S. 80.3.2, P. adm. chr., D. 85.3. 9J]
87. — La même solution a été consacrée pour un décret prononçant la destitution d'un officier ministériel ; cet officier, ayant été poursuivi pour continuation illégale de l'exercice de ses fonctions, souleva l'exception d'illégalité du décret de deslilulion, et le tribunal judiciaire se déclara compétent. ■ — Cass., Il avr. 1835 (sol. impl.), Choy, |S. 35.1.240, P. chr.]
88. — Il a été aussi jugé qu'il appartenait à l'autorité judiciaire d'apprécier la légalité d un arrêté préfectoral imposant à un concessionnaire de mines des conditions pour la vente des prorluils de la mine, par exemple, de ne vendre les houilles extraites que sur le carreau de la mine, sans tour de faveur, et à (les rondltlons égales pour tous les acheteurs. — Cass., 24 nov. 1874, Méjassoii, [S. 76.1.372, P. 70.893, IJ. 70.1.1351
89. — Il est des cas cependant oii la compétence de l'autorité judiciaire disparaît el où elle doit renvoyer l'examen du sens de l'acte ou de sa validité devant l'autorité administrative. Cela se rencontre lorsque la question , à raison de textes ou de principes spéciaux , appartient exclusivement à cette dernière autorité. Il en est ainsi, par exemple, du point de savoir si un établissement industriel est ou peut être dangereux, incommode ou insalubre et s'il est susceptible d'être compris dans une des classes d'établissements de ce genre, déterminées par les règlements. .\ussi, dès qu'une difficulté de cette nature est soulevée, fût-ce dans le cours d'une instance pendante devant un tribunal répressif, le tribunal doit surseoir et renvoyer les parties devant l'autorité administrative pour faire juger cette question préjudicielle.— Cass. (ch. réunies), 22 juin 1875, Feybesse, [D. 76.1. 42J; — 19 déc. 1891, Saurin, [S. et P. 92.1.166, D. 92.1.367]
89 bis. — L'autorité judiciaire est incompétente même pour vérifier si l'établissement a ou non une existence antérieure au décret du 15 oct. 1810. — Cass., 16 juin 1893, Mellé.
90. —La règle de compétence établie par l'art. 471, § 15, C. pén., ne s'applique qu'aux tribunaux de répression ; on a proposé de l'étendre aux juridictions civiles. Car, a-t-on dit, qu'importe que la partie, qui prétend qu'un arrêté de police est illégal, soulève cette exception devant le tribunal répressif ou devant le tribunal civil? Le premier est certainement compétent, le second doit l'être aussi. « Les tribunaux ont nécessairement, dans l'un et l'autre cas, le même droit et le même devoir d'apprécier la légalité de l'acte administratif, invoqué comme étant la base de l'obligation dont on leur demande de reconnaître l'existence et d'assurer l'exécution; il serait par trop facile autrement d'éluder le contrôle assuré à l'autorité judiciaire par l'art. 471 >-. — Conclusions de M. l'avocat général Reverchon, [S. 77.1.113 note, P. 77.267 note, D. 77.1.9 note]
91. — ('e raisonnement nous laisse quelques doutes. L'extension de la compétence judiciaire consacrée par l'art. 471 , C. pén., est, en elîet, une exception qui s'explique par l'idée de laisser la plus grande latitude à l'exercice de la juridiction répressive; l'appliquer aux tribunaux civils c'est donc dépasser non seulement la lettre mais encore l'esprit de la loi, et c'est ne pas tenir compte de la règle d'interprétation rationnelle, qui ordonne de restreindre l'application des dispositions exceptionnelles aux cas et aux conditions indiquées par les textes. Nous ne voyons rien d'extraordinaire, d'ailleurs, dans le fait que la même question pourra être jugée [)ar l'autorité judiciaire, ou non, suivant les circonstances extrinsèques dans lesquelles elle se présentera. C'est un résultat qui se rencontre quelquefois par suite de l'application des règles générales de compétence, et, notamment, en matière de dommages causés par l'exécution de travaux accomplis pour le compte de l'Etat, des départements, des communes ou des autres établissements publics. On le rencontre aussi en matière de cession d'un terrain consentie en vue d'un travail public.
92. — Quoi qu'il en soit, la Cour de cassation a admis l'extension aux juridictions civiles de la compétence concédée par l'art. 471, C. pén., aux tribunaux répressifs. Elle a posé, en principe, que « l'autorité judiciaire, qui serait compétente pour déclarer et reconnaître l'illégalité d'un acte, si les défendeurs éventuels y contrevenaient et qu'on fût venu lui en demander la sanction pénale, ne l'est pas moins sur une action civile, pour rendre la même décision ». Il s'agissait, dans l'espèce, d'un arrêté du maire ordonnant le comblement d'une mare. Le propriétaire de cette mare avait obéi, puis il avait intenté une action possessoire contre la commune |iour se faire réintégrer en possession de sa mare, prétendant que l'arrêté municipal était entaché d'illégalité. La Ijour de cassation a décidé que le juge du possessoire pouvait statuer sur la question de validité de l'arrêté. — Cass., 11 déc. 1870, Commune de Corbon, [S. 77.1.113, P. 77.267, D. 77.1.9]
93. — IL Cas où les qiceslions d'interpiétalion ou de validité sont inscjkirublns du fnnd. — La seconde catégorie d'exceptions comprend les cas où les questions d'interprétation et de validité « étant liées au fond même du litige, relèvent du même juge et ne donnent pas lieu à un contentieux spécial ». Cette circonstance se présente lorsque les actes administratifs au sujet desquels des difficultés s'élèvent, « ne sont qu'un élément d'un contentieux de pleine juridiction attribué au juge du fond par la loi : tels sont les actes réglementaires que l'autorité judiciaire a mission d'appliquer et auxquels elle est souvent chargée d'assurer une sanction pénale (V. suprà, \"> Acte administratif, n. 93);
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre I. — Chap. II.
tels sont aussi \cs actes de puissance publique qui servent de base à la perception de conlril>utions indirectes ou de taxes assimilées dont le contentieux appartient tout entier à Fautorité judiciaire ». — Laferrière, l. 2, p. .t74, 576.
94. — Mais, il ne suffit pas, pour qu'on se trouve dans ce cas exceptionnel, qu'il existe un rapport quelconque entre la questipn d'interprétation ou de validité et le jugement à rendre sur le fond : un pareil système aboutirait à refuser, dans tous les cas, le caractère de question préjudicielle à l'examen du sens ou de la légalité des actes administratifs. Ou bien, en effet, cet examen serait utile à la solution du fond du litige et il serait alors démontré qu'il existe un lien entre les deux difficultés et que, par suite, l'autorité judiciaire est compétente; ou bien , l'examen préalable serait inutile, mais alors le tribunal judiciaire n'aurait qu'à passer outre, et tout renvoi à l'autorité administrative serait inexplicable. Nous trouverons, d'ailleurs, le développement de cette idée dans la théorie des questions préjudicielles.
§ 2. Obligation incombant à l'autorité judiciaire d'assurer l'exécution des actes administratifs.
95. — Nous avons dit {suprà, n. 22), en essayant de préciser l'étendue des effets que produit le principe de la séparation des pouvoirs vis-à-vis de l'autorité judiciaire, que c'est un devoir pour les tribunaux judiciaires d'assurer, en ce qui les concerne, l'exécution des actes administratifs. Ces tribunaux doivent donc appliquer les actes de cette nature qui sont invoqués devant eux, et qui sont susceptibles de produire un effet dans le litige au cours duquel on les produit. Et ils doivent s'abstenir, dans tous les cas et sous quelque prétexte que ce soit, d'ordonner ou d'autoriser des mesures dont le résultat serait d'entraver ou de modifier l'exécution de ces actes. Celle double obligation servira de base à la division de oe paragraphe.
1» Obliijation d'appliquer les actes adminislralifs.
96. — La règle qui impose aux tribunaux judiciaires l'obligation d'appliquer les actes administratifs doit se combiner avec celle qui leur interdit de les interpréter; il suit de là qu'ils ne peuvent et ne doivent appliquer que les actes clairs et dont la régularité n'est pas douteuse (V. suprà . v° Acte administratif, n. H2 et s.). Ce principe a été consacré par de nombreux arrêts. — V. notamment Cass., 2o nov. 1884, Ville de Paris, [D. 85.1.351; — 21 avr. 1885, Mancion, [S. 85.1.360, P. 85.1.888, D. 86.1. .54] — Trib. confl., 12 déc. 1885, C'« parisienne du gaz, [D. 87.3.52]; — 13 mars 1886, Glena, [S. 87.3.61, P. adm. chr., D. 87.3.85] — V. aussi Cass., 14 nov. 1887, Leleu-Laden, ^8.88. 1.473, P. 88.1.1161, D. 88.1.129"; — 6 mars 1888, C" d'Orléans. :S. 88.1. ï67, P. 88.1.637, D. 88.1.3591; — 12 juin 1888, C"-du Midi, [S. 89.1.124, P. 80.1.287, D. 89.1 141j
97. — Il ne dépend pas d'un tribunal de s'attribuer compétence, en qualifiant d'actes clairs des actes ambigus, et en prétendant appliquer alors qu'il ne fait qu'interpréter. Voici ce que dit à ce sujet un arrêt du Tribunal des conllits : Si les tribunaux ont le droit et le devoir d'appliquer les actes administratifs dont les dispositions claires et précises s'imposent aux parties et aux juges, il en est autrement quand le sens et la portée de ces actes ont donné lieu à des contestations sérieuses et à des explications diverses manifestées par les conclusions et les plaidoiries. Les tribunaux doivent alors surseoir à statuer et renvoyer la question préjudicielle devant l'autorité administrative. En niant l'existence de la difficulté d'interprétation, qui s'était présentée devant lui avec un caractère Utigieux, le tribunal n'a pu la faire disparaître. — Cass., 27 févr. 1855, d'Uzès, [D. 55. 1.295] — Trib. confl., 20 mai 1882, Rodin, [D. 83.1.114]— S(>, Laferrière, t. 1, p. 450; Béquet, v» Content, admin., n. 264 et s.
98. — Aussi a-l-il été décidé qu'un tribunal judiciaire commet un excès de pouvoir lorsqu'il refuse de renvoyer à l'autorité administrative l'interprétation d'un acte, alors que des articulations mêmes des parties, il résulte que le sens dudil acte ne peut être déterminé qu'en le comparant à d'autres actes et en recherchant dans quelles circonstances ces actes ont été exécutés. — Trib. conU., 12 mai 1883, Faget, [S. 85.3.27, P. adm. chr., D. 85.3.10]
99. — ... Que l'autorité judiciaire fait une interprétation qui lui est interdite, lorsqu'un acte administratif étant produit devant elle, les parties ne sont pas d'accord sur le sens ;i lui at-
tribuer, que la fixation de ce sens appelle l'examen d'autres documents de même nature, et que, tout en déclarant que l'acte ne présente aucune ambiguïté, elle se livre à divers raisonnements pour justifier le sens qu'elle lui donne, et que, même pour répondre à l'objection de l'une des parties, elle va jusqu'à expliquer des points que l'acte avait passés sous silence. — Cass., 28 déc. 1874, Adm. des manufactures de l'Etat, [S. 75.1.199, P. 75.491,0.75.1.120]
100. — ... (Ju'une cour d'appel excède ses pouvoirs lorsqu'à l'occasion de difficultés survenues relativement aux dispositions d'un décret autorisant un usinier à tendre les eaux d'un cours d'eau non navigable à 30 centimètres en contre-haut de son barrage, elle recherche le but et la portée de es dispositions et tire de cet examen, constituant une véritable interprétation, la conclusion que l'usinier ne peut, sans s'exposer à une action en dommages-intérêts de la part du riverain se servir d'une hausse mobile pour tendre les eaux en contre-haut de son barrage. — Cass., 5 juin. 1881, Vieillard-Migeon , [S. 83.1.463, P. 83:i.ll50, D. 81.1.462]
101. ■ — ... Que lorsqu'une commission départementale a ordonné le redressement d'un chemin vicinal, sans stiituer explicitement sur le sortde la partie du chemin qui est abandonnée, qu'on recherche si sa décision ne contient pas au moins une disposition implicite, et que le préfet revendique, pour l'autorité administrative, cette recherche qui exige l'examen d'une délibération du conseil municipal et des divers avis des fonctionnaires visés dans la décision de la commission départementale, il y a lieu à interprétation et non à application d'un acte administratif. — Trib. conll., 22 juin 1889, de Rolland, [S. 91.3. «t, P. adm. chr., D. 91.3.5J
102. — ... Que les tribunaux, saisis dune contestation entre les acquéreurs d'une coupe all'ouagère, doivent ordonner le sursis jusqu'à l'interprétation, par l'autorité administrative, des actes de répartition de l'affouage, alors même qu'ils déclareraient que le sens de ces actes est clair et qu'il n'est pas besoin de les interpréter, si l'obscurité en est démontrée par les interprétations différentes qu'ils ont reçues de l'autorité municipale, des juges du premier degré et de ceux d'appel, et résulte d'ailleurs des efforts auxquels il a été nécessaire de se livrer pour en rechercher et en reconnaître la véritable portée. — Cass., 5 avr. 1865, Jeanney, [S. 65.1.254, P. adm. chr., D. 65.1.427] — V. suprà, v° Affouage, n. 385 et s.
103. — Au reste, la déclaration contenue dans une décision de l'autorité judiciaire qu'il y est seulement fait application d'un acte administratif, n'est pas souveraine, et il appartient à la Cour de cassation, lorsque cette décision lui est déférée pour excès de pouvoirs, de reconnaître si elle constitue soil une interprétalion prohibée, soit une application permise de l'acte dont il s'agit. — Cass., 9 janv. 1866, Réthoré (Sol. imphc), [S. 66.1.148, P. 66.387, D. 66.1.395] — Le même droit appartient au tribunal des conflits. — Cons. d'Et., 28 juiU. 1864, Pallix, [P. adm. chr., D. 65.3.36]
104. — La distinction entre une difficulté sérieuse et une difficulté apparente est très-difficile à faire. D'après M. Laferrière, « dans le doute, le juge doit (tel est du moins l'esprit de la jurisprudence du Conseil d'Eiat) exagérer plutôt que restreindre sa déférence pour les pouvoirs d'un autre juge; s'il hésite , il doit surseoir, car lorsqu'on est embarrassé de dire si une question est ou non douteuse, tout porte à croire qu'elle l'est réellement. >• — Laferrière, t. 1, p. 451 ; Béquet, v" Content, udmin., n. 265 et 266.
105. — La Cour de cassation a cependant admis qu'un tribunal avait pu regarder comme suffisamment clair et appliquer immédiatement un acte administratif sur le sens duquel il avait été d'abord partagé. — Cass.', 26 févr. 1834, Broissia, [S. 34.1.
106. — Certains arrêts paraissent poser en principe que tout acte dont le sens ou la validité n'est pas contesté par les parties en cause, peut être considéré comme étant certainement clair et régulier. — Cass., 15 nov. 1864, Commune d'Albiez-le- Vieux, [S. 65.1.78, P. 65.149, D. 65.1.1841; — 27 juin 1883, Delerue, [S. 86.1.24, P. 86.1.37, D. 84.1.300] — Cette doctrine n'est pas exacte. L'incompétence de l'autorité judiciaire, lorsqu'un acte est obscur ou irrégulier, est d'ordre public; il ne peut donc dépendre des parties en cause de supprimer cette incompétence par leur silence. Nous reviendrons, d'ailleurs, sur cette idée [infrà, n. 476 et s.). Mais il est incontestable que les tribunaux
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judiciaires doivent surseoir, même en l'absence de toute contestation , dès qu'ils estiment que l'acte n'est pas clair ou que ia régularité n'en est pas certaine.
107. — Le fait qu'un- acte a reçu une exécution, dans uu sens déterminé, pendant de longues années, constitue évidemment une présomption en faveur de la clarté de cet acte ; mais ce n'est pas une preuve définilive. L'autorité judiciaire pourra l'appliquer sans doute s'il est réellement clair; mais elle devrait s'abstenir en cas de doute. C'est avec cette restriction seulement que nous pouvons approuver un arrêt de la Cour de cassation dont la rédaction nous parait trop générale et trop absolue. — Cass., 2t) déc. 1866, Commune de Baudéan , [S. 67.I..'J6, P. 67. lit;, n. 68.1.1 12]
108. — D'ailleurs, les arrêts cités aux deux numéros précédents ne pèchent probablement que par leur rédaction; car la Cour dp cassation admet parfaitement que l'ineompétencp résultant du principe de la séparation dos pouvoirs, est d'ordre public et ne peut pas être modifiée par la volonté des parties (V. infrà, n. 4-4.Ï et s.). Et même elle a, dans un de ses arrêts, fait l'application formelle de ce principe général à la difliculté que nous examinons. En elfpl, pour allirmer qu'un tribunal civil ne devait pas renvoyer à l'autorité administrative l'interprétation d'un arrêté préfectoral appronvanl les délibérations d'un conseil municipal relatives à un contrat de droit commun , elle ne s'est pas contentée de constater que la portée de l'arrêté et des délibérations n'était pas contestée, elle a ajouté que l'autorisation était réellement formulée en termes clairs et précis. — Cass., lo nov. ISSi, Commune d'Eaux-Bonui's, [D. 82.1.467]
109. — Elle a même jugé expressément que les tribunaux, devant lesquels des actes administratifs présentant des dispositions obscures ou ambiguës sont produits , doivent surseoir el renvoyer les parties à se pourvoir en interprétation, même d'ollice el maigre l'opposition de cellps-ci. — ■ Cass., 28 lévr. 1883, de Salvador, [S. 83.1.471, P. 83.1.1171, D. 83.1.2091
110. — Et , d'autre part , il ne suffit pas qu'une i)artie conteste le sens ou la validité d'un acte, pour que l'autorité judiciaire soit tenue de considérer cet acte comme douteux. Ce serait, en effet, laisser à. la discrétion des plaideurs le droit de suspendre le cours de la justice en élevant des doutes contre l'évidence; même émanant de toutes les parties en cause, la contestation n'oblige pas le juge à surseoir, s'il estime que l'acte est clair; la compétence dépend de la situation réelle des actes el non de la volonté des parties, fussent-elles d'accord sur ce point. — V. suprà, V Acte (Klministratif, n. 113 el s. — V. aussiTrib. conll., 12 déc 188S, C parisienne du gaz, [D. 87.3.52] — Limoges, 22 mars 1870, Desproges , ^S. 71.1.74, P. 71.297, D. 72.2.117]
111. — Lorsque c'est l'administration elle-même qui prétend qu'une interprétation est nécessaire, nous estimons que le juge de l'ordre judiciaire doit prononcer le renvoi, alors même que , personnellement, il trouverait les clauses de l'acte litigieux sul- (isamment claires. La prétention de l'a Iministration peut ètri> sans doute mal fondée; mais comme elle émane en délinilive d'un fonctionnaire public, agissant dans l'exercice de ses attributions , on doit présumer qu'elle est faite sérieusement et qu'elle est fondée sur des considérations ayant quelque valeur. Les conclusions d'un agent de la puissance publique ne peuvent pas être assimilées complètement aux réclamations d'un [ilaideur ordinaire; elles présentent en général plus de garanties. L'autorité judiciaire n'est pas tenue d'admettre ces conclusions sans examen , mais elle doit tout au moins les considérer comme sérieuses, elle ne peut donc juger qu'un acte, dont elles contestent le sens, est un acte évidemment clair.
112. — Nous pouvons signaler en ce sens : 1" L'arrêt du Tribunal des conflits du 20 mai 1882, déclarant qu'il y a lieu de renvoyer à l'autorité administrative l'interprétation d un acte dont le sens est conli'Sté par l'une des parties en cause, par le ministère public et par le préfet dans son déclinatoir»'. — Trib. contl., 20 mai 1882, Rodier, [D. 83.3.114] — 2') Un arrêt du Conseil diktat du 4 juill. 1862, admettant qu'il y a lieu k interprétation dés que l'administration en cause soutient que l'acte n'est pas clair. — Cons. d'El., 4juill. 1862, llérit. Lachau, [P. adm. chr., D. 62.3.81] — 3" Un autre arrêt du 8 avr. 186o, par lequel il a été jugé de même que, lorsque dans une question pendante devant l'autorité judiciaire , entre des exploitants de mines, relativement X la propriété d'une concession, le préfet , au nom de l'administration , déclare , par un mémoire en déclinatoire, contester le sens et la portée attribués par le demandeur
a des actes administratifs relatifs à la concession litigieuse, et à l'application desquels le jugement du débat est subordonné, les juges doivent surseoir à statuer jusqu'à ce que ces actes aient été interprétés par le Conseil d'Etat , lors même qu'ils estimeraient que lesdits actes sont clairs et ne présentent aucune ambiguïté. — Cons d'Et., 8 avr. 1865, Mines d'Anzin, [S. 66.2. 69, P. adm. chr., D. 66.3.6] «
113. — Mais il a été jugé, en sens contraire, qu'un tribunal civil a pu refuser de renvoyer l'interprétation d'un acte administratif devant l'autorité compétente, même sur la demande du préfet, intervenant au nom de la puissance publique, lorsque ce tribune estimait que l'acte était sulfisamment clair. — 'Trib. conll., 22 mars 1890, Teillard , [D. 91.3.94] — V. aussi infrà, n. 890.
114. — Lorsqu'il est intervenu un arrêté du conseil de préfecture qui déclare qu'un acte est clair et précis, et qu'il n'appartient qu'aux tribunaux judiciaires de prononcer sur la question de propriété qui divise les parties, ces tribunaux, saisis plus lard d'une contestation entre les mêmes parties sur le même point, ne peuvent considérer cet acte comme obscur, et renvoyer les parties devant l'autorité administrative pour le faire interpréter. — Cass., 25 mars 1839, Darriule, [S. 39.1.405, P. 40.1. 313]
115. — L'arrêt qui, après qu'une décision de l'autorité administrative compétente a reconnu qu'un acte administratif ne présentait aucune obscurité, a fait l'application de cel acte, ne peut être considéré comme ayant interprété un acte administratif, et par suite comme ayant excédé les pouvoirs de l'autorité judiciaire. — Cass., li janv. 1853, Boulin, [S. oo. 1.188, P. 5.).1. 320, D. 54.1.407]
116. — Il n'y a pas lieu à renvoi lorsque les actes administratifs intervenus ont été déjà interprétés par l'autorité administrative et que, de plus, cette interprétation a été légalement appliquée par des décisions judiciaires passées en force de chose jugée. — Cons. d'Et., 28 juill. 1864, Pallix , [D. 65.3.36]
117. — .Mais quand le sens d'un acte administratif a donné lieu à une instance administrative, et que plus lard il s'élève un nouveau procès (même entre d'autres parties) sur le sens de l'acte, f autorité judiciaire, saisie du procès, ne peut considérer cet aclc comme tellement clair qu'elle n'ait qu'à en ordonner l'exécution, alors surtout qu'elle lui attribue un sens contraire à celui qui lui a été donné par l'aulorilé administrative. Dans ce cas, les tribunaux sont tenus de renvoyer devant l'administration pour l'interprétation de l'acte. — Cass., 22 nov. 1837, Gassaigne, [S. 38.1.180, P. 38.1.283]
118. — On ne peut imputer à un tribunal d'avoir interprété un acte administratif, lorsqu'ayanl renvoyé les parties devant l'autorité administrative, il a ensuite, en faisant l'application de la décision de cette autorité, examiné les titres anciens des parties et tiré de cet examen un résultat identique à celui produit par l'interprétation administrative des titres nouveaux. — Cass., 2 déc. 1844, de la Ranloue, fS. 45.1.285, P. 45.1.217, D. 45. 1.42]
llî). — On voit qu'il n'est pas toujours facile de déterminer la ligne (jui sépare l'interprétation de l'application des actes administratifs. La jurisprudence fournil, sur ce point, de nombreux exemples qui peuvent servir à établir cette distinction. Nous nous proposons de donner ici tous ceux qui nous ont paru offrir quelque intérêt. — \'. suprà, v° Acte (ulministratif, n. 123.
120. — Il a été admis par de nombreuses décisions que l'autorité judiciaire ne viole pas la règle de la séparation des pouvoirs lorsqu'elle se borne à apprécier les conséquences juridiques d'un acte administratif clair, net et formel, au point de vue des questions d'intérêt privé qui en découlent et sur lesquelles il lui appartient exclusivement de statuer; en ce cas, il n'y a pas lieu pour elle de renvoyer d'office l'interprétation de cet acte à l'autorité administrative. Ce principe a été appliqué à un décret impérial mettant un chemin de fer sous séquestre. — Cass., 14 juill. 1862, Chemin de fer de (iraissessac , [S. 62. 1.938, P. 63.1166, D. 62.1.518]
121. — ... .A un décret contenant délimitation eu Algérie des territoires de deux tribus. Le tribunal civil peut, en appliquant le plan approuvé par le décret, décider qu'une portion de terrain était comprise dans le périmètre des communaux attribués à une commune déterminée. — Cass., 17 déc. 1888, Chaloum-Ziza, iS. 89. (,.328, P. 89.1.788, D. 90.1.417]
122. — •■. A une concession de biens domaniaux en Algérie, à l'effet d'apprécier k validité et la portée d'hypothèques con-
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. - Titre !. — Chap. II.
senties dans un acle privé, au profil de tiers et sans le concours de I administration , par le concessionnaire. — Cass., 25 mars 1884, Crance, [S. 88.1.11, P. 85.1.15, D. 85.1.215]
123. — ... A des lettres patentes organisant dans une commune le régime des portions ménagères. L'autorité judiciaire a qualité pour constater les droits qui appartiennent à la commune 1^ aux habitants apportionnés ou non, et notamment pour décider que l'autorité municipale ne peut pas échanger une portion ménagère contre un terrain appartenant a un tiers. — Cass., 14 nov. 1887, Leleu-Laden, S. 88.1.473, P. 88.1.1161,0. 88.1.129'l
124. — ... A un arrêté préfectoral chargeant un maire de veiller à ce que la construction d'arènes mobiles fût soumise, au point de vue de la solidité, à une vérification sérieuse. La question de savoir si la responsabilité d'un accident, causé par la mauvaise construction de ces arènes, doit incomber au département ou à la ville peut être résolue par les tribunau.x judiciaires. — Cass., 3 nov. 1885, Ville de Marseille, [S. 86.1.249, P. 86.1. 606, D. 86.1.397]
125. — ... A un arrêté municipal ordonnant une mesure de voirie. Il appartient au juge, saisi d'une question de propriété, de vérifier si cet arrêté s'applique au terrain litigieux et de tirer toutes les conséquences juridiques qui résultent des énoncialions de cet acte relativement au fond de l'affaire. — Cass., 6 mars 1883, Commune de Saint-Servan , ^S. 84.1.124, P. 84.1. 272, D. 83.1.265]
126. — ... A une délibération municipale contenant engagement de payer une indemnité de logement au capitaine de gendarmerie résidant dans la ville. Le tribunal civil peut apprécier les conséquences légales de cette délibération sur la demande formée par le capitaine de gendarmerie contre la ville. — Cass., 13 juin 1877, Ville de Pamiers, [S. 77.1.307, P. 77.784, D. 78. 1.415]
127. — Par suite du même principe, l'autorité judiciaire, saisie de la connaissance d'une contestation relative à l'exécution d'un acle administratif, telle qu'une vente nationale, a pouvoir pour décider que certaines dépendances du domaine vendu, à l'égard desquelles l'acte ne s'explique pas, ne sont point comprises dans la vente, lorsque celte solution résulte clairement et naturellement de l'ensemble de l'acte, et non par voie d'interprétation. Il en est ainsi alors surtout qu'une telle décision est corroborée par des preuves tirées de la possession des objets litigieux par un tiers, et d'actes intervenus en dehors de l'acte de vente administrative. — Cass., 7 févr. 1854, Guestier, [S. 55. 1.801, P. 55.2.155, D. 54.1. ooi; — 27 févr. 1855, d'Uzès, [S. 55.1.801, P. 56.1.90, D. 55. 1.295]
127 bis. — Les tribunaux judiciaires sont compétents pour statuer sur la légalité de l'existence d'une usine, alors que cette usine a été vendue nationalemenl et qu'il n'est pas contesté que, si des modifications intérieures ont été apportées à l'objet de l'exploitation, ces modifications n'ont touché ni au régime ni à l'afTeclation des eaux. — Trib. confl., 28 nov. 1891, V" Eslable, [D. 93.3.16]
128. — Lorsque deux actes de vente, dont l'un est une vente administrative, déterminent clairement les limites et la contenance réciproques des propriétés vendues, les tribunaux peuvent, sans excéder leurs pouvoirs et entreprendre sur les attributions de l'autorité administrative, juger que l'un des deux acquéreurs a usurpé sur l'autre, et que la partie de terrain litigieuse est comprise dans la vente administrative. — Cass., 6 nov. 1838, Martin, [S. 39.1.202]; —4 janv. 1843, Caizergues, [S. 43.1.326, P. 43.1.489]
129. — Lorsque des biens communaux, composés à la fois de terres labourables et de terres incultes, sont mis en vente avec indication d'une certaine contenance, mais sans aucune garantie de part et d'autre, si des arrêtés administratifs déclarent que ce sont les terres labourables seules qui ont fait l'objet de la vente, les tribunaux peuvent, sans qu'on puisse leur reprocher d'avoir interprété un acte administratif, expliquer cette déclaration en ce sens que la totalité des terrains labourables, cl non pas seulement la contenance exprimée au contrat, a été comprise dans la vente. — Cass., 1" mai 1831, Commune de Saint-Julien de Peyroles, [P. chr.l
130. — Lorsqu'il s'agit de savoir si un terrain acquis par une commune en vue de l'établissement d'un chemin public a été employé en totalité ou seulement en partie pour ce chemin, el que les termes de l'acte administratif qui a autorisé cette acquisition ne présentent ni doute ni obscurité, les juges ont pou-
voir de faire l'application de cet acte et d'en rechercher l'influence sur le point litigieux; ils méconnaissent leur propre compétence en renvoyant devant l'autorité administrative pour avoir l'interprélalion de cel acte. — Cass., 8 nov. 1876, Lasrandville , [S. 77.1.1(11, P. 77.248, D. 77.1.73]
131. — En matière de ventes domaniales, il a été décidé que les tribunaux appliquent les actes et ne les interprètent pas : quand ils constatent les limites qui v sont indiquées. — Cass., 12 févr. 1862, Montariol, [S. 62.1.240, P. 62.707, D. 02.1.187]
132. — ... Quand ils décident si les rues indiquées comme limites des propriétés vendues par l'Etal ont ou non été comprises dans ces ventes. — Cass., 9 janv. 1806, Rethoré, [S. 66.1. 148, P. 66.387, D. 66.1.395]
133. — ... Lorsqu'ils statuent sur une contestation, entre deux acquéreurs de domaines nationaux conligus, relativement aux limites de leurs acquisitions respectives. — Cons. d'El., 27 sept. 1811, Viard , ^S. chr , P. adm. chr.]
134. — ... Lorsque, dans une affaire oîi l'acte d'adjudication ne désignait pas les confronts des pièces de terre vendues, et oii le Conseil d'Etat avait décidé que ces confronts devaient être fixés d'après les principes du droit commun par les tribunaux judiciaires, ceux-ci se servent a cel eflét , à défaut d'autres documents, d'un ancien plan cadastral de la commune où est situé le domaine adjugé. — Cass., 20 déc. 1836, .Nicaud, [S. 37. 1.159, P. chr.]
135. — ... Quand ils statuent sur les difficultés qui s'élèvent relativement à la contenance du terrain vendu et au point de savoir si une parcelle litigieuse dépend de ce terrain. — Cass., 5 avr. 1876, Bonnigal, [D. 78.1.1;]
136. — ... Lorsqu'ils décident qu'un acte de vente réserve expressément à l'acquéreur le droit de jouir à leur passage des eaux qui traversent le domaine vendu, et qu'ils fixent le droit de consommation résultant de cette servitude, d'après les bases de l'ancien état de choses. — Cass., 30 déc. 1889, C'" générale des eaux, [S. 90.1.381, P. 90.1.935, D. 90.5.505]
137. — ... Lorsqu'ils déclarent l'existence d'une servitude résultant d'un acte de vente, si cet acte ne soulève aucun doute sérieux, et s'ils se bornent à appliquer le titre administratif sans l'interpréter, se basant sur un plan annexé à l'acte de vente, sur lequel celte servitude est figurée. — Cass., 15 janv. 1879, Lambert, 'S. 80.1.365, P. 80.879, D. 79.1.104]
138. — ... Lorsque, à l'occasion de la vente d'une maison attenante à un cimetière, le cahier des charges portant que la cour, dépendante de la maison vendue, a son entrée par ce cimetière, ils décident que cette énonciation n'a transféré à l'adjudicataire qu'un droit de passage et non un droit de propriété sur un terrain faisant partie du cimetière, et qu'en outre l'adjudication ne comprend pas le mur de clôture qui sépare la cour d'avec le cimetière, ce mur devant être considéré comme mitoyen. — Cass., 15 janv. 1833, Frémyon , [P. chr.]
139. — ... Quand une cour juge que les clauses d'une vente n'établissent point le droit de copropriété réclamé par le demandeur, encore qu'elle ajoute qu'il résulte des termes de l'acte la présomption que l'Etat a vendu au défendeur la propriété exclusive de l'objet litigieux. — Cass., 17 janv. 1828, Parant, [P. chr. I
140. — La juridiction civile est compétente pour fixer les limites des concessions de terrains faites par l'Etat lorsqu'elle se borne à appliquer, sans les interpréter, les actes administratifs formant les titres de propriété. — Cass., 20 juill. 1874, Peyrard, :S. 75.1.198, P. 75.489, D. 75.1.54]
141. — En admettant que la loi du 28 août 1828, portant concession à la ville de Paris, à titre de propriété, de la place Louis XV et des Champs-Elysées , doive être considérée comme la sanction d'un contrat adnîinistralif entre l'Etat et la ville de Paris, les tribunaux sont compétents pour faire l'application de celte loi, et du plan qui en fait partie intégrante; attendu qu'il s'agit, eu effet, non pas d'interpréter un acte administratif, mais seulement d'en faire l'application. — Orléans. 3 juill. 1845, de .Nazelles, [P. 45.2.337]
142. — Il y a simplement application el non interprétation d'un acle administratif dans la décision qui porte que le domaine, en faisant à la ville de Paris la concession du terrain nécessaire pour l'ouverture d'une rue nouvelle, n'a entendu céder
3ue le terrain qui lui appartenait. — Cass., 8 févr. 1841, Ville e Paris, [S. 41.2.191, P. 41.2.131]
