I. Actes passis en ki forme administrative . — Les

COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre

Chap. II.

actes de gestion, faits pour le compte rie l'Etal, des départements, des communes et des établissements publics, peuvent être dressés par les autorités mêmes chargées de la gestion, en se conformant aux prescriptions particulières résultant, pour chaque cas, des textes spéciaux qui le régissent. Ainsi le préfet peut dresser les actes concernant le département, le maire, ceux qui concernent la commune, etc.. El ces actes ainsi passés ont la force et produisent les effets des actes notariés. On les appelle actes passés en la forme administrative. — Ducrocq, t. 2, n. 1041 et s.; Serrigny, Compt'l. administ., t. 2, n. 1016.

342. — La compétence n'est point modifiée par cette forme administrative que l'acte peut revêtir, parce que tes compétences se règlent d'après la nature des actes et non d'après leur forme. Les tribunaux de l'ordre judiciaire ont donc seuls qualité pour résoudre les questions soulevées par l'interprétation ou l'application des actes de gestion passés en la forme administrative (V. suprà, v° Acte administratif, n. 97 et s.). — Cass., 4 juin 1866, Flameng, [3. 66.1.446, P. 66.1202, D. 67.1.341; — 16 août 1876, Pressengeas, [S. 77.1.13, P. 77.18, D. 77.1.4'i6]; —15 mai 1882, Rolland, [S. 84.1.161, P. 84.1. 3S1, D. 83.1.166]; — 16 mai 1882, Rolland, ^S. 84.1.163, P. 84.1.384, D. 83.1.166]; — 26 mai 1884, Rolland, [S. 84.1.421, P. 84.1.1040, D. 85.1.123

— Trib. eonf!., 30 nov. 1850, Laporle, P. adm. chr., D. o0.3.18]

— .Sic, Laferrière, t. 1, p. 335.

343. — 11 a été décidé, en ce sens, que, même si l'engagement pris au profit des autres, par l'une des parties intéressées au dessèchement d'un marais, et ayant pour objet de contribuer seule aux travaux et aux dépenses d'entretien, a été consigné dans des transactions qui, à raison de leur objet et de la qualité des parties, pourraient être réputées actes administratifs, la règle de la séparation des pouvoirs ne s'oppose pas à ce que cet engagement, à titre de convention privée, soit déterminé dans son sens et sa portée par l'autorité judiciaire. — Cass., 11 mars 1878, Commune du -Marais-Vernier, ^S. 78.1.297, P. 78.750, D. 80.1. 317]

344. — Cependant , lorsque le litige s'élève préeisément au sujet de la régularité de la forme administrative, on a soutenu que l'autorité judiciaire ne pouvait examiner la question et qu'elle devait surseoir, en attendant que l'autorité administrative l'eût résolue. Cette doctrine se trouve surtout indiquée dans des considérants d'arrêts. — Cass., 13 nov. 1881, Commune d'Eaux- Bonnes, [S. 82.1.167, P. 82 1.390, D. 82. 1.469]; -26 mai 1884, précité. — Elle a été formulée nettement par M. le rapporteur Ballot-Beaupré à l'occasion de ce dernier arrêt. i> L'autorité judiciaire a exclusivement qualité pour dire si un contrat de droit civil est valable ou nul. Mais sa validité ou sa nullité peut dépendre de l'accomplissement ou do l'inobservation de certaines formalités administratives. La régularité ou l'irrégularité de cellesci doit alors préjudiciellemenl être appréciée par l'autorité administrative elle-même. Il en est ainsi, lorsque le contrat, civil au fond, a été passé en la forme administrative». — Rapport de M. Ballot-Beaupré, sous Cass., 15 nov. 1881, précité.

345. — Nous pensons que cette opinion est inexacte et qu'on n'a été amené à l'adopter que parce qu'on a confondu des situations très-différentes. On met, en effet, sur la même ligne des formalités qui n'ont certainement pas le même caractère. M. Ballot- Beaupré, par exemple, assimile, au point de vue de la compétence, les formes de l'adjudication, à la formalité de l'autorisation que l'administration supérieure doit donner pour la validité de certains actes. Cette assimilation est inacceptable. Dans les divers actes qu'il doit accomplir pour la régularité d'une adjudication, l'agent qui en est chargé procède toujours comme représentant de la personnalité privée de l'Etat , du déparlement ou de la commune; ses actes n'émanent pas de la puissance publique; ils sont de la nature de ceux qui peuvent être accomplis au profil des biens des particuliers; ce sont donc des actes de gestion. Ces actes d'ailleurs n'ont pas une individualité distincte de l'ensemble de l'opération, ils ne constituent qu'un des éléments de la forme de cette opération, et puisque les tribunaux judiciaires peuvent apprécier celte forme, il faut bien qu'ils puissent en examiner lous les éléments et tous les détails. Tout autre est la nature de l'autorisation donnée par l'adininistralion supérieure. Elle constitue un acte de tutelle administrative et se trouve, par suite, soumise au contrôle de l'autorilé administrative (V. infrà, n. 359;. .Nous faisons remarquer que les arrêts de la Cour de cassation de 1881 et de 1884, que nous avons cités au n. précédent, ne contredisent notre opinion que dans leurs considérants.

car dans leurs dispositifs ils admettent précisément la compétence de l'autorité judiciaire.

34G. — Une autre confusion a été commise en cette matière en ce qui concerne le caractère des délibérations des conseils municipaux, relatives aux actes de gestion accomplis par les maires. Quelques arrêts considèrent ces délibérations comme donnant aux maires l'autorisation nécessaire pour que l'acte accompli soil valable. La délibération du conseil municipal devient alors un acte de tutelle administrative. — Limoges, 22 mars 1870, Desproges, IS. 71.2.74, P. 71 297, D. 72.2.1)7] — D'autres font de celle délibération une simple formalité et la question leur parait constituer une pure question de forme. — [D. 89. 1.237 note] — .Nous croyons les deux points de vue inexacts. Le conseil municipal est le véritable représentant de la personnalité privée de la commune; toute question sur la aélibération d'un conseil municipal relative à un acte de gestion est une question sur l'existence ou la validité du consentement donné par la commune. Ce n'est pas, en effet, le maire qui peut donner ce consentement, c'est le conseil. L'acte du maire qui n'a été ni autorisé ni ratifié par le conseil, est un acte inopposable à la commune , comme le serait vis-à-vis d'une personne quelconque l'acte d'un tiers sans mandat, ou, plus exactement, l'acte d'un mandataire qui excéderait ses pouvoirs. Le maire est, en effet, un mandataire de la commune; mais son mandai est restreint et il le dépasse lorsqu'il fait un acte de gestion sans y être autorisé par le conseil municipal.

347. — .Aussi estimons-nous que, compétente pour apprécier la validité des actes de gestion, l'autorilé judiciaire a toute qualité pour rechercher si la commune a donné un consentemenl valable, puisque c'est là un élément essentiel du contrat. Elle peut, par suite, vérifier l'existence et la régularité des délibérations des conseils municipaux relativement aux actes de gestion dont elle est saisie. — Cass., 31 janv. 1837, de Marion, [S. 37. 1.897, P. chr.l; — 29 janv. 1889, Commune de Mouzaiaville, [S. et P. 92.1.582, D. 89.1.237]

348. — Il a été jugé, cependant, en sens contraire, que lorsque l'adjudicataire d'un bois communal, prévenu d'avoir coupé des arbres non compris dans son bail, produit une délibération du conseil de la commune par laquelle il prétend avoir été autorisé à faire cette coupe, le tribunal correctionnel est incompétent pour connaître de la validité ou non-validité de celle délibération. — Cass., 7 niv. an XIV, Tournav, [P. chr.]

349. — ... Que si la régularité ou validité d'une délibération, renfermant ou approuvant une convention, est contestée, c'est à l'autorité administrative seule qu'il appartient de statuer. — Cons. d'Et., 29 janv. 1839, Tourangin, [S. 39.2.303, P. adm. chr.] — ... Que c'est encore à elle seule de décider lorsque des actes, passés en la forme administrative, et tendant à l'aliénation de biens communaux, sont attaqués pour défaut d'autorisation du conseil municipal. — Limoges, 22 mars 1870, précité. — ... Enfin, qu'il lui appartient d'apprécier la validité de la délibération d'un conseil municipal volant une aliénation, alors que la validité du contrat est attaquée par le motif qu'un membre intéressé à l'opération aurait pris part à cette délibération. — Cons. d'Et., 13 nov. 1874, Commune de Sainte-Marie du Mont, [D. 75. 3.73]

350. — II. Actes soumis à la tutelle administrative. — Certains actes de gestion doivent être approuvés par l'administration supérieure, qui exerce alors sur ces actes et sur leurs auteurs une surveillance que l'on a l'habitude de qualifier de tutelle administrative , quoique ce ne soit pas une tutelle au sens ordinaire qui est attaché â cette expression dans le droit privé. L'approbation donnée par l'aulorité supérieure aux actes de gestion accomplis par les admirfistrations placées sous son contrôle ne modifie pas le caractère de ces actes; et l'autorité judiciaire reste exclusivement compétente pour en connaître. — V. suprà, v° Acte administratif, n. 110 et lit. — Laferrière, t. 1, p. 436; Béquel, v" Content, admin., n. 227.

351. — Ainsi le décret qui autorise le ministre des Affaires étrangères à accepter un legs fait aux Français pauvres, résidant dans une circonscription désignée, en pavs étranger, ne fait pas obstacle à ce que les tribunaux judiciaires aient toute compétence pour interpréter ce legs. — Cons. d'Et., 13 déc. 183o, Lacombe, i]P. adm. chr.]

352. — L'approbation donnée par le préfet à une convention entre une commune et des particuliers, relative par exemple à la propriété et au partage des eaux d'une fontaine, n'empêche

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pas que toutes les questions relatives à la validiié et aux effets (le cette convention soient portées devant les Iribunau.x judiciaires. — Cons. d'Et., 6 sept. 1820, Commune de Blénod-lez- Pont-à-Mousson, [S. chr., P. adm. chr.l

353. — De même, l'approbation donnée par le préfet au bornage amiable entre une commune et le domaine ne fait pas obstacle à ce que l'autorité judiciaire statue sur la propriété d'un terrain litifrieu.x, d'après les règles du droit commun. — Cons. d'El.. 3 janv. t82«, Bellident, J\ adm. chr.]

354. — L'n arrêt de l'ancien Conseil d'Etat autorisant, sur la requête de communes coûsageres, une vente d'arbres ne fait l^.as non plus obstacle à la compétence de l'autorité judiciaire.

— Cass., 28 d(fc. I8G9, Commune de Sexfontaines, [S. 7I.1.';.3, P. 71.199. D. 70.1.1,=iOJ

3.55. — (Juelquefois la tutelle administrative est exercée par le pouvoir législatif lui-même. Faut-il alors appliquer la même règle et décider que l'acte, approuvé par la loi, n'en conserve pas moins sa nature et ses effets propres, et que, si c'est un acte de gestion, la connaissance continuera à en appartenir à la juridiction judiciaire? La Cour de cassation a hésité sur cette question et quelques-uns de ses arrêts ont attribué un caractère législatif aux cahiers des charges et aux tarifs de chemins de fer approuvés par des lois. — Cass., ri févr. 1861, Contet-.VIuiron, IS. 02.1.(90, P. 62.891, D. 61.1.3641; 31 déc. 1866, Chemm de fer du Midi (2 arrêts), [S. 67.1.34, P. 60.50, D. 67.

I .S61 — Trib. confl., 3 janv. 1851, Chemin de fer d'.'\miens a Boulogne, 'S. 51.2.370, P. adm. chr., D. .'il. 3. 39]

356. — Ces arrêts d'ailleurs ne commettaient qu'une erreur de raisonnement; la solution en était juste, puisqu'ils concluaient en laveur de la compétence judiciaire, et que cette compétence était incontestable, s'agissant de tarifs de chemins de fer c'està-dire de taxes assimilées, au point do vue de la compétence, à des contributions indirectes (V. infrû, n. 1648 et s.). Mais si le motif sur lequel ils se fondaient eût été exact il aurait fallu attribuer aux tribunaux judiciaires la connaissance de toutes les clauses des cahiers des charges, même quand elles n'auraient pas eu pour objet une qui'Stion de tarif; et notamment quand elles auraient réglé les rapports du concessionnaire avec l'administration. Or ces dernières constituent bien évidemment les éléments d'un marché de travaux publics et le conseil de préfecture a seul le pouvoir de le juger (V. infrà, n. 1325 et s.). La Cour de cassation ne paraît pas d'ailleurs repousser cette dernière solution.

— Cass., 31 janv. 1859, Savalète , fS. 59.1.740, P. 59.1209, D. .■;9. 1.218'; — '.'lOmars 1863, Chemin de fer de Paris-Lvon , rs. 63.1.252, P. 03.844, D. 63.1.1781 — V. Carpentier et\Maury, Trailii pnUiifW des chemins de fer, n. 6109 et s.

357. — En tout cas, le Conseil d'Etat a, dans plusieurs arrêts, consacré le principe que l'acte, homologué par une loi , conserve sa nature propre. Et nous croyons que c'est la vraie doctrine juridique. — Cons. d'Et., 24 déc. 1845, de Nazelles, [S. 46.2. 276, P. adm. chr.l; — 17 mai 1855, Mahé , [S. 55.2.793, P. adm. rbr., D. 53.5.323]; — 12 juin 1870, Woilquin , [S. 72.2. 159, P. adm. chr.l — Sic, Laferrière, t. 2, p. 17; Aucoc, t. 3, n. 1349 et 1602; Béquel, V Content, udmin., n. 273.

358. — Lorsqu'un cahier des charges a été annexé à une loi qui autorisait la mise en adjudication de la construction d'un lhé:'ilre-, et que les clauses de ce cahier ont été ensuite imposées au locataire de la salle de spectacle, après l'achèvement du monumi-nt, l'autorité judiciaire est compétente pour leur interprétation. Elles sont devenues, en effet, par leur insertion dans le bail du théâtre, partie intégrante d'un acte de gestion appartenant au contnntieux judiciaire. — Cass., 7 nov. 1865, Crosnier, (S. C6.1.4I, D. 66. 1.262] — La solution aurait dû être différente, si le litige s'était élevé, pendant les travaux de construction, entre la commune et l'entrepreneur chargé de cette construction.

II aurait alors constitué une difficulté relative à un marché de travaux publics et la compétence eût appartenu au conseil de préfecture.

359. — Les actes de tutelle adminisirative , c'est-à-dire les actes [par lesquels l'autorité administrative habilite les administrations inférieures à prendre certaines décisions ou à passer certains actes, émanent de la puissance publique et sont revêtus, par suite, du caractère administratif. Ils ne contiennent à la vérité ni prescription, ni défense, ils se bornent à autoriser ou à approuver dr's di'ciaions prises par autrui. .Mais, par cela seul qu'ils donnent aux auteurs de ces décisions un pouvoir qu'ils n'auraient pas sans une intervention spéciale de raulorité publique,

ils constituent un acte de celte autorité. Ils sont donc compris dans l'interdiction générale faite aux tribunaux de connaître des actes administratifs par les lois qui ont consacré le principe de la séparation des pouvoirs. — Laferrière, t. 1, p. 435; Béquet, v" Content, admin., n. 227. — Contra, Chauveau et Tambour, tA)de d^instr. admin., t. 2, n. 1136.

360. — Cette règle a été fréquemment appliquée dans le cas oij, pour contester un contrat de droit commun passé par un département, une commune ou un établissement public, une partie soutient que l'autorisation ou l'approbation donnée pour ce contrat est irrégulière. L'autorité judiciaire est alors tenue de renvoyer les parties devant l'autorité administrative pour y être statué sur cette question préjudicielle. — Cass., 16 juin 1879, de Caupenne, fS. 79.1.360, P. 79.903, D. 79.1.370]; — 26 mai 1884, Rolland, [S. 84.1.421, P. 84.1.1046, D. 85.1.123] — Cons. d'Et., 9 janv. 1867, Verdier, [S. 6^.2.32, P. adm. chr., D. 68. 5.851; — 13 nov. 1874, Commune de Sainte-Marie du .Mont. [D. 75.3:73]; — 25 juin 1875, Abribat, [S. 77.2.189, P. adm. chr., D. 76.3.19]

361. — Constitue, par suite, une question préjudicielle l'interprétation de l'ordonnance du l" mai 1822 qui autorise la ville de Paris k acquérir, pour cause d'utilité publique, les terrains situés dans un rayon déterminé autour des murs d'enceinte, notamment la détermination du point de savoir si cette ordonnance impose à la ville l'obligation d'une acquisition immédiate et si, à défaut de celte acquisition, h'S propriétaires sont autorisés à bâtir. — Cons. d'Et., Il avr. 1827, Dubourg, ]S. chr., P. adm. chr.]

362. — De même, l'arrêté d'un conseil de préfecture (en Algérie), homologatif d'un procès-verbal de délimitation de terres appartenant k des indigènes et à des colons, constitue un acte administratif et 1 autorité judiciaire est incompétente pour en interpréter les dispositions. — Cass., 13 juill. 1870, Javal,fS. 70. 1.397, P. 70.1027, D. 70.1.344]

363. — Un tribunal empiète sur la compétence administrative lorsqu'il déclare qu'une commune autorisée à passer un acte par un arrêté préfectoral ne peut pas cependantêtre considérée comme régulièrement autorisée, sous prétexte qu'un arrêté ministériel, antérieur à l'arrêté du préfet, aurait refusé ladite autorisation. — Cass., 8 févr. 1854, Commune de Neuvillev, [S. 54.1.240, P. 54.1.378, D. 54.1.87]

364. — Il a été cependant décidé que, dans le cas où l'Etat stipulant, non comme personne publique, mais comme propriétaire d'un établissement d'eaux minérales, a, par acte notarié, acquis d'un hospice, et moyennant une redevance, un immeuble pour le service desdites eaux, l'aiitorilé judiciaire est seule compétente pour donner l'interprétation, tant dudit acte que des lettres-patentes qui en ont approuvé les dispositions. — Trib. confl., 25 juill. 1874, Hospice de Vichv, [S. 76.2.154, P. adm. chr., D. 75.3.89]

365. — On pourrait expliquer cet arrêt en faisant remarquer que les lettres-patentes ne constituent pas un acte de tutelle, mais qu'elles constatent seulement le consentement donné par l'Etat à la convention conclue en son nom. Nous nous trouverions donc ici en présence d'un nouveau cas d'application de la théorie que nous avons exposée ci-dessus (n. 346), concernant les communes, et qui s'applique aussi à l'Etal, au département et aux établissements publics. Il faut reconnaître pourtant qu'un arrêt du Tribunal des conflits de IS.'iO ne se prête guère à ce système. Un acte de vente ayant été conclu entre l'Etat et un particulier, sous réserve de l'approbation de l'autorité supérieure, le tribunal a jugé qu'il n'appartenait qu'à l'autorité adminisirative de vérifier si cette approbation avait été donnée.— Trib. confl., 13 mars 1830, Ajasson de Grandsaigne, [P. adm. chr., D. 30.3. 34] — Nous croyons que c'est restreindre à tort la compétence de l'autorité judiciaire ; il s'agit, en définitive, de savoir si l'Elal a donné son consentement pour un acte de gestion; le principe de la séparation des pouvoirs est donc hors de cause.

366. — A quelle autorité appartient-il de décider si l'acte litigieux est un de ceux qui sont soumis k la tutelle administrative? Cette question n'est au fond qu'une question concernant la capacité d'une des parties contractantes et la validité du consentement qu'elle a donné ; elle doit donc être résolue par le juge de l'acte. Ce seront donc les tribunaux judiciaires qui auront à dire si les actes de gestion qui leur sont soumis ont ou non besoin, pour leur validité, de l'approbation ou de l'autorisation de l'administration supérieure. — Cass., 29 |anv. 1889, Commune de MouzaiaviUe, jS. et P. 92.1.382, D. 89.1.237]