Ces considérations, do valeur inégale

ne nous pa-

raissent pas suffisantes [jour justifier une solution qui serait en somme en contradiction formelle avec le décret du 19 septembre 1870. Il ne faut pas perdre de vue, en effet, que le di'cret n'abroge pas seulement l'art. 73 de la constitution de l'an Vlll, mais aussi « toutes les dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour objet d'entraver les poursuites dirigées contre les fonctionnaires publics de tout ordre ». Et il n'y a aucun motif de faire une exception pour les dispositions qui entraveraient les poursuites contre les ministres, si de pareilles dispositions existaient. Nous ajoutons que les décisions de jurisprudence invoquées par M. Laferrière ne nous paraissent pas favorables à son système. Elles se prononcent, en effet, non pas sur dis questions de compétence, mais sur l'existence ou la non-existence de l'action en indemnité. L'arrêt de la cour de Paris notamment décide qu il n'existe pas d'action civile ()ue les particuliers puissent intenter contre les ministres pour leur demander des ilommagesintérèts, et c'est là une toute autre question que celle dont nous nous occupons. (jCS arrêts doivent donc être écartés du débat. Il ne reste plus, pour servir de fondement au système de l'incompétence de l'autorité judiciaire, que les précédents législatif.? et nous ne pouvons croire que ces précédents puissent l'emporter sur la disposition formelle du décret de 1870. Nous concluons donc i|ue les tribunaux judiciaires ont, à l'égard des actions dirigées contre les ministres, la même compétence qu'à l'égard des poursuites formées contre les autres fonctionnaires ; ils peuvent connaître des demaniles fondées sur des actes qui n'ont pas le caractère administratif et même sur des actes ayant ce caractère, lorsipi'il s'y joint une faute personnelle du ministre.

:io t'dursuites à lins ciuites exercées au iium de l'Elal.

(»yO. — • M. Laferrière applique en principe à ces poursuites la règle de compétence qu'il a admise pour les poursuites exercées par les parliculiers, car il est inadmissible "-que de simples fautes, ne pouvant pas donner lieu à une accusalion ministérielle, puissent ouvrir à l'Etat une action en dommages-intérêts contre un ministre. Ces idées sont ceiles qui ont prévalu devant la Chambre des pairs dans la discussion des projets de loi sur la responsabililé ministérielle. Ce sont aussi , croyons-nous, celles oui se dégagent des textes qui ont prévu la responsabilité civile des ministres en 1791, en l'an IV, en 1848, en l'associant toujours à l'idée d'une accusation ministérielle, quelle que soit la partie lésée. » — Laferrière, t. 1, p. 612.

631. — Cet auteur ajoute : i. En dehors de cette (|iii>slion générale, des dispositions législatives parliculières ont fail naître une question spéciale relative à la responsaliilité personnelle que les ministres peuvent encourir envers le Trésor, lorsipi'ils ont en-

COMPÉTE.NCK ADMINISTHATIVE. - Titrk II. — Chap. I.

gagé l'Etat dans des dépenses non autorisées par la loi du budget ». Les dispositions léffislatives visées sont les art. toi et 152 L. fin., 23 mai 181" et 1 art. 9, L. 13 mai ISliO, ([ui admettent la responsabilité des ministres pour les dépenses qu'ils auraient faites en dehors des crédits budgétaires. Mais ces textes sont muets sur la question de compétence; et les précédents législatifs sont ici sans utilité . " car si la compétence judiciaire a été écartée par la Chambre des pairs en 1820 (Discussion sur le fait de M. de Peyronnet, ministre de la .lustice. qui, sans crédits ouverts, avait fait des dépenses pour l'embellissement du ministère : Moniteur du 11 juin 182<J\ par les deux Chambres en 1833, (Discussion sur la responsabilité de M. de Montbel, ministre des Finances, qui avait ordonnancé sans crédits des mandats pour le paiement de distributions faites aux troupes pendant les journées de Juillet 1830), par la commission de la Chambre des députés en 1882 et en 18S3 (Discussion d'un projet de loi sur la responsabilité ministérielle), il faut reconnaître qu'elle a été admise par la Chambre des députés en 1829 et par l'Assemblée constituante en 1848 (Duvergier, Coll. des lois, 1848, p. 604, col. 2). On ne peut donc pas dire qu'il existe, sur cette question, une tendance législative permanente et nettement accusée. » — Laferrière, t. 1, p. 617.

632. — En l'absence de renseignements législatifs, il faut donc pour la solution recourir aux principes généraux qui ne peuvent aboutir qu'à des résultats négatifs. « Nous n'hésitons pas à écarter la compétence judiciaire sur toute action qui tendrait à rendre un ministre pécuniairement responsable envers le Trésor de l'infraction prévue par les lois précitées. Il suffit ici d'appliquer le principe de la séparation des pouvoirs. Il est évident, en effet, que si l'ordonnancement illégal de dépenses non autorisées est une faute, c'est une faute d'ordre administratif et non une faute de droit commun. L'ordonnancement est, de sa nature, une opération administrative, un des attributs essentiels de la fonction ministérielle; quelque infraction qu'il contienne à la loi du budget, les tribunaux ne peuvent connaître de cet acte ni de ses conséquences à l'égard du Trésor. Nous n'hésitons pas davantage à écarter la compétence de la juridiction administrative. En effet, le Conseil d'Etat ne pourrait être saisi qu'à la suite d'un arrêté de débet et d'une contrainte administrative décernés contre le ministre qui aurait excédé ses crédits. Or, l'arrêté de débet et la contrainte ne peuvent atteindre que les comptables, entrepreneurs, fournisseurs et autres personnes nanties de deniers publics, mais non les ordonnateurs, lés administrateurs, ayant causé un dommage à l'Etat par des

fautes de leur gestion Quant à la Cour des comptes, on

sait que sa juridiction est restreinte aux comptables et ne s'étend pas aux ordonnateurs Reste la juridiction du Sénat.

C'est la seule, croyons-nous, qui ne serait pas incompétente pour connaître des infractions dont il s'agit. Mais comme sa juridiction ne peut s'exercer que sur les crimes ministériels, le Sénat ne pourrait connaître des violations de la loi du budget, que si elles constituaient en même temps des malversations ou

prévarications ayant un caractère criminel Il résulte de là

que, dans l'étal actuel de la législation, la responsabilité personnelle prévue par les lois de 1817 et de 1850 ne peut pas légalement être mise enjeu, faute de juridiction compétente pour en connaître ». — Laferrière, t. 1, p. 617 et s.

633. — Cette conclusion nous paraît critiquable. L'Etal serait donc dépouillé d'un droit, qui lui est formellement concédé par la loi, faute d'une procédure pour le faire valoir! Nous avons de la peine à l'admettre. Nous ne pensons pas d'ailleurs que l'incompétence de la juridiction administrative ait été démontrée. Il est vrai que la jurisprudence n'admet pas que l'on puisse, contre un ordonnateur, procéder par voie d'arrêté de débet et de contrainte administrative; mais à défaut de cette procédure exceptionnelle, l'Etat pourrait se servir de la procédure ordinaire et saisir directement le Conseil d'Etal i>ar une requête. En définitive, il est certain, d'après les termes exprès de l'art. 9, L. 13 mai 1850, que toute dépense irrégulière « peut être laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant ». Il faut donc bien, si la dépense a été payée avec les deniers de l'Etat, que celui-ci ait un recours contre le ministre ordonnateur, (je recours n'a pas été prévu par les lois et règlements qui organisent la procédure. Mais qu'importe"? .Nous savons que le jugi' ne peut refuser de juger sous prétexte du silence, de l'obscurilé ou de l'insuffisance des lois; il n'y a qu'à appliquer à celte action les règles générales de procédure et de compétence. Nous déci-

derons en conséquence que le litige est administratif, et qu'il doit être porté devant le Conseil d'Etat, conformément à la procédure ordinaire usitée devant ce tribunal.

TITRE II

THÉOaiE GÉNÉRALK DE I.A COMPÉTENCE ADMINISTR.\TIVE.

634. — Nous avonsdéjà dit (sifprà, n. tj que nous restreignions notre étude sur la compétence administrative à la compétence des tribunaux administratifs, et nous avons donné les motifs de cette restriction. On désigne par l'expression de rontentieux adiiimistrutifVensemh\e des difficultés et des contestations dont la connaissance appartient aux tribunaux administratifs; l'étude de la compétence administrative, telle que nous la comprenons, n'est donc pas autre chose que l'étude du contentieux administratif. Nous diviserons celle étude en deux chapitres : le premier sera consacré à la recherche des principes; le second à l'examen des principaux cas d'application.