CHAPITRE I
PRI.NCIPES GÉNÉRAUX.
635. — Ces principes concernent le contentieux proprement dit, les recours administratifs et la juridiction administrative.
Sectio.n I.
Du conteatieu.x adniinistralif.
636. — Nous venons de dire que le contentieux administratif est l'ensemble des difficultés et des litiges dont la connaissance appartient à l'autorité administrative. Il se divise en deux grandes catégories : le contentieux ordinaire et le contentieux d'allribution. Parmi les contestations dont il se compose, il en est, en effet, qui lui appartiennent en vertu de leur nature propre cl sans qu'il soit besoin d'un texte pour lui en faire attribution. Les autres, au contraire, lui sont étrangères naturellement, elles ne lui sont incorporées que par la disposition expresse du législateur; il faut donc, pour ces dernières, qu'il y ait un texte les attribuant formellement au contentieux administralif, sinon elles n'en font pas partie.
§ 1. Distinrli'in du contentieux ordinaire et du conlentieux d'uttribution.
637. — Cette distinction entre les contestations administratives par leur nature et celles qui n'ont ce caractère que par la détermination de la loi présente un intérêt pratique considéralilc à deux points de vue : 1° lorsque l'autorité judiciaire aura stalué sur une affaire appartenant au conlentieux administratif, la force obligatoire de ce jugement vis-à-vis de l'adminislralion variera suivant la nature de la contestation. Si elle appartient au contentieux d'attribution, le tpibunal judiciaire, en la jugeant, n'a méconnu qu'une loi de compi'tence, aussi l'administration doilelle respecter la sentence, parce que l'autorité de la chose jugée couvre les erreurs de compétence aussi bien que les autres erreurs que le juge a pu commettre (V. siiprii, v» Chose jut/ée, n. 123 et s.); '< mais si la décision judiciaire incompi'temment rendue a méconnu, non de simples lois d'attributions juridiclionnelles, mais le principe même de la séparation des pouvoirs; si elle a statué sur des affaires qui relèvent, par leur nature propre, de la juridiction ou de l'autorité administrative; si elle a ainsi empiété non seulement sur le ilomainr d'un autre juge, mais sur le domaine même de l'autorité publique et de la puissance executive, celle di'cision n'est plus seulement illégale, elle est inconstitutionnelle. Or, le vice d'inconstitutionnalité n'esl pas de ceux qui peuvent être couverts par l'autorité de la chose jugée. La
COMl'ÉTEN'CK ADMIXISTIÎATI VK. — Titre II. - CImp. I.
fltîcision judiciaire demeurera donc, dans ce cas, non avenue pour i'a'lmiuislration , qui ne pourrait y déférer sans s'associer à un acte contraire aux lois l'ondamenlales de l'Etat. C'est ù celte hypothèse seulement que doit s'appliquer la déclaration contenue dans l'instruction législative du 8 janv. 1790 : « Tout acte des triliunaux ou des cours de justice tendant à contrarier ou à suspendre le mouvement de l'administration étant inconstitutionnel, demeurera sans effet et ne devra pas arrêter les corps administratifs dans l'exécution de leurs opérations. » — Laferrière, t. 1, p. « el 9.
638. — 2" .\ucun motif d'ordre constitutionnel ne s'oppose à ce que le contentieux d'attribution soit enlevé aux tribunaux administratifs pour être restitué à l'autorité judiciaire; c'est là une réforme dont on peut contester l'opportunité, mais qui rentre incontestablement dans les attributions du pouvoir léfrislatil. .•\u contraire, l'attribution en bloc aux Irdjunaux judiciaires du contentieux administratif ordinaire serait une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs el aux règles fondamentales de noire droit public; une pareille mesure exigerait donc l'intervention du pouvoir constituant, ou soit de l'Assemblée nationale. — Laferrière, t. 1, p. 9.
639. — Mais l'existence de ce second intérêt pratique peut être contestée, car l'intervention de l'Assemblée nationale n'est exigée par l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 2.') févr. 187.Ï que pour la modification des dispositions contenues dans les lois constitutionnelles. Et ces lois ne s'occupent pas du princi|)e de la séparation des pouvoirs.
6i0. — L'existence du contentieux administratif ordinaire a été quel(|uefois contestée; on a soutenu que les tribunaux judiciaires avaient seuls la plénitude de juridiction et que par suile les tribunaux administratifs ne pouvaient avoir qu'une compétence d'attribution et ne pouvaient connaître des litiges qui ne leur étaient pas attribués par une disposition formelle de la loi. Mais celte opinion ne pouvait triompher; elle était trop contraire au principe de la séparation des pouvoirs tel que nous l'avons exposé ci-dessus. Nous avons vu, en effet, que le législateur de 1790, en interdisant à l'autorité judiciaire de troubler les opérations des corps administratifs, avait voulu prohiber l'immixtion des tribunaux judiciaires dans le règlement des difficultés soulevées par l'exécution des actes de puissance publique, et soustraire ces actes d'une manière absolue au contrôle des magistrats de l'ordre judiciaire. Il faut donc attribuer à l'autorité administrative elle-même le jugemenldes litiges auxquels lesacles administratifs donnent naissance. La conclusion est tellement imposée par l'esprit de la loi, que la question ne parait plus faire doute aujourd'hui. — Laferrière, l. 1, p. 7; Béquct, \" Coulent. adinin., n. 183; Duerocq, t. 1, n. 240 ; Aucoc, I. I, n. 288.
64 1, — Mais si, au point de vue du droit positif, la controverse a cessé, elle continue encore au point de vue rationnel, et l'on rencontre encore des auteurs qui soutiennent que la création du contentieux administratif a été une mesure malheureuse qu'il faudrait faire disparaître au plus tôt de notre législation. La coexistence de deux contentieux et par suite de deux catégories de juridictions a donné naissance à d'innombrables questions de compétence, qui se reproduisent chaque jour, et entraînent pour les particuliers el pour les administrations publiques elles-mêmes des frais et des pertes de temps. D'autre part, les tribunaux administratifs, par suite de leur organisation, n'olTrent pas, en ce qui concerne leurs membres, toutes les garanties d'indépendance qu'on pourrait désirer. Les juges administratifs ont à juger le plus souvent des litiges qui intéressent directement la puissance publique, et ils sont, vis-à-vis des détenteurs de cette puissance, dans un étal d'infériorité hiérarchique el de dépeuriuuce, qui laisse nécessairement planer un soupçon sur leur imparlialili'. L'ne pareille organisation, qui assure aux agents politiques une grande iniluence sur les jugements administratifs, est non seulement préjudiciable aux intérêts privés, mais elle peut devenir dangereuse pour les libertés publiques.
642. — On ne peut d'ailleurs prétendre qu'elle est justifiée par la nécessité de proléger l'indépendance de l'autorité administrative; car celle indépendance ne peut légitimement exister f|ue dans les limites de la loi, et celle-ci obligerait les tribunaux judiciaires de la même manière qu'elle oblige les tribunaux adniinistralifs. (>n objectera peut-être qu'il n'y a pas à craindre d'empiétements de la part de ces derniers, tandis que les tribunaux judiciaires pourraient être lentes de sortir de leurs attributions, poussés par l'esprit de corps qui esl si puissant dans
leur ordre. Mais on peut répondre que la Cour de cassation assurerait l'application exacte de la loi, et que son contrôle, qui parait constituer une garantie suffisante pour la sauvegarde de tous les droits privés , même pour la liberté et la vie des particuliers, en offre une égale pour la protection des attributions de l'administration. Au besoin, cl si la loi était vraiment obscure, il serait facile au législateur de préciser et d'interpréter ses commandements. Il y aurait donc toutes sortes d'avantages et nul inconvénient à supprimer les tribunaux administratifs et à confier la plupart de leurs attributions aux tribunaux judiciaires. On reconnaît qu'il y aurait cependant quelques affaires dont la solution devrait être laissée à l'autorité administrative.
643. — De leur côté, les partisans des tribunaux administratifs font valoir des considérations que M. Duerocq a résumées de la manière suivante : >< Les motifs de l'établissement de ces tribunaux sont que les procès administratifs ont un caractère d'urgence demandant des formes plus brèves; qu'ils exigent des connaissances spéciales; qu'il faut que le jugement de ces litiges, tout en sauvegardant d'une manière rigoureuse les droits privés, ne perde jamais de vue l'intérêt général et le droit de tous; que l'analogie entre le contentieux administratif et le contentieux judiciaire n'est qu'ap|iarente : entre deux particuliers la lutte n'engage, en princi|»e, que leurs intérêts personnels el privés, tandis que 1 administration n'agit que dans un intérêt public et général et jamais dans un intérêt personnel; c'est enfin que l'indépendance nécessaire là l'administration par rapport à l'autorité judiciaire eût été vainement proclamée, si le contentieux administratif n'avait pas été confié a des magistrats de l'ordre administratif. La juridiction contentieuse administrative est le complément nécessaire de l'action administrative, ce qui n'implique ni confusion entre elles, ni subordination de l'une à l'autre. Mêler le contentieux administratif aux matières d'administration pure, ce serait exagérer la puissance des agents de l'administration active el enlever aux administrés leur plus efficace garantie contre les abus de pouvoir. Mêler le contentieux administratif au contentieux judiciaire entre les mains des tribunaux de cet ordre, ce serait détruire sûrement le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire au triple détriment des intérél.s privés des justiciables, de la juridiction judiciaire et de la chose publique ". — • Duerocq, t I, n. 236; Béquet, \'' Content, admin., n. 183; Aucoc, t. 1, n. 269; Batbie, t. 7, n. 388.
644. — (Juels sont les caractères qui font reconnaître le contentieux administratif et qui permettent de le distinguer du contentieux judiciaire? De bons esprits ont soutenu qu'une définition doctrinale du contentieux administratif était impossible. On invoque en ce sons l'opinion de M. Odilon Barrol qui, lors de la discussion de la loi du lu juill. l84o sur le Conseil d'Etal, et sur une demande de M. Dul'aure lendant à obtenir une définition des matières administratives contentieusi^s, répondait : « Avez-vous la prétention de déterminer par une disposition de loi ce qui s'appelle contentieux dans notre législation'.' Avezvous la prétention de régler cette limite entre ce qui est administratif et ce qui est contentieux, de résoudre le plus vaste problème qui se soit peut-être présenté non seulement à l'égard des légistes, mais des publicistes, un problème qui ne se résout que par les questions mêmes, par le sens intime du juge, par la nature qui se modifie à l'infini des contestations et des litiges administratifs » (Chambre des députés; séance du 27 févr. I84j . Ces paroles tendraient à faire croire que le conlenlieux administratif constitue un domaine de l'arbitraire, où le sens intime du juge n'est lié par aucune règle, ni par aucun principe , où il peut par suile donner libre carrière à ses conceptions personnelles. .Mais il est inutile d'insister sur l'inexactitude d'un pareil point de vue. Les conflits de compélence entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative ne sont pas tranchés d'après le caprice ou la fantaisie du tribunal des conllits; ce haut tribunal oliéit à des principes.
645. — Il esl vrai que si l'on veut trouver une formule générale qui définisse à la fois les deux grandes catégories du contentieux administratif et qui s'applique au contentieux d'attribution aussi bien qu'au contentieux ordinaire, il sera impossible d'aboutir. Et, c'est en se plaçant à ce point de vue, que le Répertoire de Bénuel conclut qu'on ne peut pas donner une définition complète du contentieux administratif. « Le principal motif de la difficulté de renfermer le contentieux administratif dans les termes d'une courle définition doctrinale réside dans l'impos-
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. - Titre II. — Cliap. I.
sibilité d'énumérer limitativement toutes les affaires qui peuvent donner lieu à un recours devant la juridiction administrative ». L'observation est exacte, mais la conclusion qu'il faut en tirer, c'est qu'il v a lieu de séparer, au point de vue de la définition, le contentieux ordinaire du contentieux d'attribution. — Béquet, v° Content, admin., ii. 106 et 16";.
646. — Pour ce dernier, d'ailleurs, il n'y a pas à proprement parler de définition à donner; les affaires qui le composent sont trop disparates; elles n'ont le plus souvent entre elles aucune analogie, aucune ressemblance; il n'est pas possible de les condenser dans une formule générale qui les contienne toutes. Il n'y a qu'à en faire l'énuniération. Cette opération, à la vérité, est délicate; M. Vivien va même jusqu'à dire qu'elle est impossible : Il II a souvent été question de dresser la nomenclature des affaires contentieuses, mais ce travail serait impossible. Il faudrait prendre une à une toutes les lois administratives pour rechercher dans chacune les dispositions qui confèrent des droits aux citoyens, et pour en attribuer la connaissance à telle ou telle juridiction administrative. En supposant que cette recherche ne fût pas vaine, la loi qui en consacrerait les résultais deviendrait presque aussitôt incomplète, toute loi administrative ajoutant de nouvelles pierres à l'édifice du contentieux administratif. Il serait donc impossible de faire la liste des affaires qui lui appartiennent. Elles sont innombrables, mobiles, incessantes ». Nous croyons qu'il y a quelque exagéralion dans cette appréciation des difficultés que l'on éprouverait si on voulait dresser la liste des contestations attribuées aux juridictions administratives. Ce serait surtout une question de patience. La vérité est que cette liste présenterait fort peu d'utilité. Il vaut mieux, à propos de chaque matière où l'on rencontre des dispositions spéciales sur la question de compétence, étudier ces textes et en préciser le sens et la portée. — Vivien, Eludes adininistratires , t. 1, p. 12".
§ 2. Définition du contentieux ordinaire.
647. — La définition du contentieux ordinaire découle du principe de la séparation des pouvoirs. Nous avons vu, en effet, suprà, n. 22 et s., que ce principe avait pour effet de soustraire à la connaissance des tribunaux judiciaires certaines contestalions. Ce sont ces contestations qui constituent bien évidemment le contentieux ordinaire administratif. Il peut donc être défini : l'ensemble des questions qui s'élèvent sur le sens, la régularité ou les effets d'un acte de puissance publique émané de l'autorité administrative.
648. — C'est la définition que donne M. Laferrière : « Le contentieux administratif comprend l'ensemble des réclamations, fondées sur un droit ou sur la loi, et qui ont pour objet, soit un acte de puissance publique émané de l'autorité administrative, soit un acte de r/estion des serrices puhlics déféré à la juridiction administrative par des dispositions de lois générales ou spéciales. » — Laferrière, t. I, p. 8.
649. — Il y ajoute, il est vrai, deux éléments que nous avons soulignés, mais le premier a trait, moins à la question de compétence, qu'à la question de recevabilité au fond ; nous y reviendrons. La seconde addition se réfère au contentieux d'attribution. Elle est fort exacte en elle-même, mais elle est fort peu méthodique. Pourquoi, en effet, dans la définition générale du contentieux administratif, mentionner une catégorie d'affaires ayant le caractère administratif par suite de la détermination de la loi? Bien d'autres affaires, d'ailleurs, présentent le même caractère; il faudrait alors les énumérer toutes, mais nous avons déjà dit qu'il valait mieux se restreindre aux affaires administratives par suite de leur nature propre.
650. — M. Ducrocq parait d'abord ne comprendre dans le contentieux administratif, que les réclamations formées contre les actes de puissance publique individuels. Il décide même formellement que les dispositions des actes réglementaires " ne sauraient donner lieu, au fond, a un recours contentieux •>. Mais il ajoute plus loin : « Le droit de recours au Conseil d'Etat pour incompétence ou excès de pouvoir est général; il s'applique indistinctement à tous les actes émanés d'un agent administratif, quel qu'il soit, quelle que soit la nature de cet acte, administratif proprement ail, ou réglementaire... ». Il admet donc, et il est impossible qu'on n'admette pas que le recours pour excès de pouvoir contre les actes réglementaires est de la compétence administrative; seulement il fail de ce recours une catégorie
particulière qu'il ne classe pas dans le contentieux administratif ordinaire. — Ducrocq, t. I, n. 246, 247, 252.
651. — Mais nous pensons, avec M. Laferrière, qu'il ne faut pas i' adopter la terminologie employée par quelques auteurs qui réservent la dénomination de contentieux administratif aux litiges sur lesquels la juridiction administrative exerce un arbitrage complet, en fait et en droit, et qui la refusent aux réclamations portant sur le droit seul et tendant uniquement à l'annulation de l'acte ou de la décision attaquée. Sans doute, les pouvoirs de la juridiction administrative ne sont pas les mêmes à l'égard de toutes les décisions qui peuvent être attaquées devant elle : tantôt elle a le droit de réviser, de réformer ces décisions et d'imposer a l'administration des décisions nouvelles; tantôt elle doit se borner à annuler l'acte illégal qui lui est déféré, sans pouvoir l'amender, ni le remplacer. Mais si ces distinctions sont utiles à retenir quand on étudie les différentes divisions du contentieux administratif, elles sont sans influence quand il s'agit de déterminer sa nature essentielle et d'en déduire la mission générale de la juridiction administrative. » — Laferrière, l. 1, p. 7; Béquet, v Content, admin., n. ooO.
652. — D'après .M. .\ucoc, c la juridiction administrative est compétente, de plein droit, pour reconnaître les droits et les obligations qui dérivent, soit pour l'administration, soit pour les particuliers, des lois et règlements qui ont organisé les services publics, et pour statuer sur les litiges que soulèvent les actes faits par l'administration en exécution de ces lois et règlements. Que s'il s'agit, au contraire, des droits ou des obligations qui dérivent d'un contrat proprement dit passé par l'administration, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient, en principe, de les apprécier alors même que le contrat serait passé , non pour la gestion des propriétés publiques dans les conditions du droit civil, mais en vue d'un service public. La juridiction administrative ne peut être saisie des difficultés relatives à l'exécution des contrats , que s'il existe un texte de loi qui lui attribue compétence à cet effet ». Sous une formule différente, cette définition reproduit les mêmes idées que celle que nous avons donnée; elle distingue, en effet, les actes de puissance publique et les actes de gestion, et range dans le contentieux administratif les contestations relatives, seulement aux actes de la première catégorie. — .\ucoc, t. 1, n. 288.
653. — Il faut donc, pour reconnaître les litiges administratifs, recourir aux définitions et aux distinctions que nous avons établies ci-dessus relativement aux actes qui sont revêtus du caractère administratif. Toutes les contestations concernant ces actes appartiennent au contentieux administratif. Celles, au contraire, qui s'élèvent au sujet d'actes n'ayant pas le caractère administratif, ne peuvent pas être jugées par la juridiction administrative. — V. suprà, n. 225 et s.
654. — .Ainsi les réclamations formées contre les actes émanés du Parlement, même quand ils constituent des actes d'administration , ne peuvent pas être portées devant les tribunaux administratifs puisque l'autorité parlementaire, même quand elle accomplit des actes d'administration , n'est pas au nombre des corps administratifs. Les tribunaux civils sont aussi radicalement incompétents, parce que l'acte du Parlement participe toujours du caractère législatif. Les seules réclamations possibles contre ces sortes d'actes sont donc celles que l'on peut porter devant le Parlement lui-même, soit par voie de pétition, soit par le dépôt d'un projet de loi tendant à rapporter ou à modifier la décision irrégulière. — Laferrière, t. 2, p. 17; Béquet, v" Content, admin.. n. 272, 273.
655. — De même les décisions disciplinaires de l'aulorilo parli'mentaire échappent à tout recours devant la juridiction administrative.
656. — 11 en est ainsi notamment des décisions par lesquelles les présidents du Sénat et de la Chambre des députés règlent l'admission du public ou de la presse aux séances de ces assemblées; elles ne sont pas de nature à être déférées au Conseil d'Etat. — Cons. d'Et., 17 nov. 1882, .Merley, [S. 84.3.62, P. adm. chr., D. 84.3.40]
657. — Sur l'incompétence des tribunaux judiciaires pour vérifier la légalité du règlement de la Chambre des députés et l'application des mesures disciplinaires qui y sont contenues, V. suprà, v° Chambre des députés, n. 163 et s.
658. — Une observation générale très-importante à faire est que la compétence se détermine par le caractère vrai de l'action et non par la Forme donnée par la partie à sa demande
COMPKTRNCR AHMINISTRATIVE.
Titre II. — Chap. T.
nu par la qualincalion que lo tribunal lui a attiiljuée. — Cass., 4 avT. 1876, Bailleul, [D. 77.1.69]
650. — Ainsi la demande en restitution purn et simple des droits payés pour les boites et paquets d'allumettes oliimiques en maf;asin lors de la promulgation de la loi du 4 sept. 1871 est de la compétence de la juridiction civile, comme soulevant une question de contributions indirectes, bien que le jugement ait à tort qualifie- la réclamation d'action en dommages-intérêts contre l'Etat. — Cass., 4 avr. 1876, précité.
660. — ■ De même, la circonstance qu'une commune, propriétaire d'une église et d'un presbytère, pour obtenir une indemnité d'une autre comiiiune qui lui est réunie pour le culte, a donné à sa réclamation la l'orme d'une demande en paiement du loyer de ces édifices, ne peut avoir pour elTet d'attribuer compétence à l'autorité judiciaire. Cette demande soulève, en effet, une question de répartition des dépenses entre communes réunies pour le culte; et cette question appartient exclusivement à l'autorité administrative. — Trib. conll., il nov. 1877, Commune de Saint- Romans, ,S. 79.2.273, P. adm. chr., D. 78. .3.301
661. — Pareillement, il ne suffit pas, pour que l'autorité judiciaire soit compétente à l'effet de connaître d'un litige relatif à un marché de fournitures, que le demandeur ait introduit son action contre le département; elle doit e.Naminer si ce marché n'est pas intervenu , en réalité, avec l'Etat et, dans le cas de l'affirmative, se déclarer incompélente. — Cons. d'Et., 21 cet. 1871, Delhopital, [S. 73 2.139, P. adm. chr., D. 72.3.62]
662. — Lorsqu'il est évident que le demandeur a, dans le but de changer la juridiction, assigné une partie, autre que l'Etat, dans un litige où la responsabilité ne peut incomber qu'à l'Etat, l'action ainsi formée ne peut avoir pour effet de soustraire la connaissance de l'affaire à la compétence administrative. — Trib. d'Evreux, 20 avr. 1881, Renoult, [D. 81.3.83]
663. — Un tribunal ne viole pas le principe de la séparation des jiouvoirs, en appréciant des actes qu'il a qualifiés (le documents administratifs, mais qui, d'après les constatations mêmes de l'arrêt constituent de simples actes de gestion. — Cass., 19 avr. 1880, Commune de Rochefort, [S. 80.1.202, P. 80.480, D. 80.1.416]
§ 3. Règles purticuUârcs applicables à certains actes de puissance publique.
664. — Certains actes de puissance publique sont soumis, en ce qui concerne la compétence, à des règles exceptionnelles. Ces actes sont : les actes de gouvernement, les jugements des prises maritimes et les déclarations d'abus en matière de cultes.
1" Des actes de gouvernemeni .
663. — La jurisprudence et la presque unanimité de la doctrine admettent que les litiges relatifs aux actes de gouvernemeni ne font pas partie du contentieux administratif pas plus d'ailleurs que du contentieux judiciaire. Ces actes seraient soustraits à la juridiction des trilmnaux de tout ordre; l'administration exercerait, en les accomplissant, une attribution absolument discrétionnaire dont l'usage ne pourrait être contrùlé que par le Parlement (V. supra, v" Acte administratif , n. 79 et s.). Os propositions, il est vrai, ne sont pas admises par tout le monde; cette matière est une des pbis controversées du droit administratif. On discute, en effet, tout à la fois sur la définition de l'acte de gouvernemeni et sur le ri'gimc auquel cet acte doit être soumis, notamment au point de vue de la compétence.
666. — I. Lk'finition des actes de rjouvernement. — l'our la définition deux théories sont ou plutôt ont été en présence : la première théorie, que l'on peut qualifier de politique, ,:onsiste à soutenir i|ue tous les actes d'administration, quels qu'ils soient, peuvent revêtir accidentellement, grâce aux circonstances pohtiipies du moment, le caractère d'acte de gouvernement. Ce caractère dépend, en etTet, du but que se proposait l'auteur de l'acte; si ce but était de défendre l'Etat ou le gouvernemeni contre ses ennemis extérieurs ou intérieurs, il y a acte de gounemeiit. ,\u fond, c'est la théorie de la raison d'Ëtat appliquée k la question de compétence. — Cons. d'Et., {"' mai 1822, Laffite, [P. adm. elir.]; — 3 déc. 1838, Duchesse de Saint-Leu , jP. adm. chr.l; — 22 amit 1844, Prince Louis-Napoléon, !P. adm. chr.]; — 18 juin 1832, l'amille d'Orléans, |S. 32.2.307, P. adm. chr.,
D. 32.3. 17j; — 9 mai 1867, Due d'Aumale, S. 67.2.124, P. a.hn. chr., D. 67.2.49] — Si'c, Balbie, t. 7, n. 380el s.; Conclusions de M.Ronjat, sous Trib. confl., 5 nov. 1880, Marquigny, [S. 81.3. 81, P. adm. chr., D. 80.3.127]
667. — Cette théorie est, depuis quelques années, abandonnée par la jurisprudence, qui l'a toujours repotissée, toutes les fois qu'on l'a invoquée devant elle. Xous pouvons citer en ce sens : 1° le recours pour excès de pouvoir, formé par le prince Jérôme Napoléon, contre une décision du ministre de la Guerre, qui l'avait rayé de la liste des généraux de division. Le ministre de la Guerre demandait qu'on écartât le recours par une fin de non-recevoir tirée de la nature politique, et, par conséquent, gouvernementale de l'acte. Le Conseil d'Etat a refusé d'admettre cette fin de non-recevoir; il a, il est vrai, rejeté la requête du prince Napoléon, mais en s'appuyant sur des motifs tirés du fond. — Cons. d'Et., 19 févr. 1873, Prince Napoléon Bonaparte, [S. 73.2.91, P. adm. chr., D. 73.3.18]
668. — ... 2° Les décisions du Tribunal des conflits qui qualifient d'actes administratifs, et non d'actes de goavernement, comme le demandait le ministre, les décrets de dissolution des congrégations religieuses, malgré l'approbation parlementaire dont ils étaient appuyés. — V. suprà, v" Cominunauti? religieuse, n. 676.
669. — ... 3" Les arrêts du Conseil d'Etat, sur les pourvois des princes d'Orléans et Murât, contre la décision du ministre de la Guerre, qui les avait rayés des cadres de l'armée. Le ministre, invoquant tout à la fois le mobile politique de l'acte et les ordres du jour approbatifs des deux Chambres, demandait qu'on écartât les pourvois comme dirigés contre un acte de gouvernement. Le Conseil d'Etat a passé outre au jugement du fond, admis un des pourvois et rejeté les autres. — Cons. d'Et., 20 mai 1887 (2 espèces). Princes Henri d'Orléans, duc d'Aumale, Murât et autres, [S. 89.3.19, P. adm. chr., D. 88.3.103]
670. — ... 4° Deux arrêts du Conseil d'Etat sur les pourvois formés par des ecclésiastiques contre des arrêtés portant suspension de leur traitement. Là encore, le ministre invoquait, comme fin de non-recevoir, la nature gouvernementale de la mesure; le Conseil d'Etat, dans l'une des affaires, a déclaré qu'il était inutile de statuer sur la fin de non-recevoir et a rejeté le pourvoi comme mal fondé ; dans l'autre, il a annulé l'acte attaqué (qui était un simple acte préfectoral) pour cause d'incompétence, et, par conséquent, a bien reconnu explicitement la recevabilité du pourvoi. — Cons. d'Et., I" févr. 1889 {2 espèces), Sailhol, Gléna, [S. 91.3.8, P. adm. chr., D. 89.3.17]
671. — ... 3" Les décisions du Tribunal des conflits à l'égard de la saisie pratiquée par le préfet de police à Paris, et par les préfets dans divers départements, sur le manifeste que le comte de Paris avait adressé aux maires de France par la voie de la poste. « Considérant, est-il dit dans l'arrêt, que les instructions verbales invoquées par le préfet de police ne sauraient imprimer à la saisie les caractères d'acte de gouvernement; qu'en effet, la saisie ne change pas de nature par le l'ait qu'elle est ordonnée par le ministre de l'Intérieur dans un but politique et que la mesure a été approuvée par le.s Chambres... ». — Trib. confi., 23 mars 1889 (3 espèces), Dufeuille, Usannaz-.Ioris , Michau et Lafreney, [S. 91.3.32, D. 90.3.63]
672. — La plupart des auteurs répudient également cette définition. >< L'acte d'administration, dit M. Laferrière, fait dans un but politi(]ue, ne cesse pas pour cela d'être un acte d'administration et do relever du juge administratif. Si, par exemple, des mesures illégales ou entachées d'un vice de forme étaient prises dans un but polititiue, à l'égard de magistrats inamovibles, d'officiers propriétaires de leur grade, de membres de la Légion d'honneur, de fonctionnaires auxquels la loi accorde des garanties particulières, les motifs politiques qui auraient inspiré ces mesures administratives n'en feraient pas des actes de gouvernement et n'empêcheraient pas qu'elles ne fussent susceptil)les d'être déférées au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir. De même, si des raisons politiques déterminaient le gouvernement à se saisir d'une propriété privée en dehors des cas prévus par la loi, à porter atteinte à la liberté individuelle ou à la liberté de la presse, les jiarties lésées n'en auraient pas moins accès devant les tribunaux judiciaires, gardiens des droits individuels.
Ainsi se confirme l'idée que les votes politiques émis par les
Chambres, pour provoquer ou approuver un acte d'administration, ne suffisent pas â donner h cet acte un caractère politique et à le soustraire à tout recours contentieux ». — Laferrière, t.
C0MPF";TI:NCE APMIMSTRATIVE - Tithe II. - Chap. I.
2, p. 32; Aticoc,t. I, n. 289; Dareste, Ju^lke administrative , p. 222; Hauriou, n. 71; Béquet, v» Content, admin., n. 285; Diicrocq, t. 1, n. 64.
(;73. — La seconde théorie affirme que l'administralion et le gomernement constituent deux fonctions distinctes auxquelles correspondent des actes de nature différente. Les actes gouvernementaux sont donc ceux qui sont accomplis par le pouvoir exécutif dans l'exercice de ses fonctions gouvernementales, et les actes administratifs ceux qui sont accomplis dans l'exercice de ses atlrihutions d'administration. Mais il reste alors à indiquer en quoi la fonction gouvernementale se distingue et ditTère de la fonction administrative, et sur ce point l'accord ne s'est pas encore établi. Chaque auteur propose sa définition, et on n'en rencontre pas deux qui acceptent la même. Nous avons donné les définitions de M.M. Dareste et .\ucoc [stiprà, y" Acte administratif, n. 2.Ï et 27K " Le gouvernement, dit M. Ducrocq, est la f)ortion du pouvoir exécutif qui a mission de diriger le pays dans es voies de son développement intérieur et de ses relations extérieures, tandis que l'administration en est le complément et l'action vitale «. — Ducrocq, t. ), n. 24, 32, 64.
674. — " .\dminislrer, dit M. Laferrière, c'est assurer l'application journalière des lois , veiller aux rapports des citovens avec l'administration centrale ou locale et des diverses administrations entre elles. Gouverner, c'est pourvoir aux besoins de la société politique tout entière, veillera l'observation de sa constitution, au fonctionnement des grands pouvoirs publics, aux rapports de l'Etat avec les puissances étrangères , à la sécurité intérieure et extérieure ». — Laferrière, t. 2, p. 3t. — Cette dernière définition , qui est d'ailleurs bien plutôt une énuméralion , ne satisfait pas M. Béquet, car, après l'avoir citée, il ajoute : c< La délimitation des attributions des deux autorités, ainsi faite, est plus apparente que réelle Qu'est-ce, en effet, en administration, qu'assurer l'exécution journalière des lois? Qu'est-ce que veiller aux rapports des citoyens avec l'administration centrale? Qu'est-ce que, en gouvernement , pourvoir à la sécurité intérieure et extérieure? » Et après quelques observations il termine : « N'ous n'hésitons pas, quant à nous, à dire très-nettement que nous ne connaissons pas d'actes de gouvernement que ceux que les lois ou la constitution autorisent le gouvernement à faire ». — Béquet, v° Content, admin., n. 28.ï. — ■ Mais ce n'est pas là une définition complète, car les actes administratifs aussi sont autorisés par la constitution et par les lois ; et la question est précisément de savoir comment, parmi les actes autorisés, on distinguera ceux qui ont une nature gouvernementale de ceux qui sont naturellement administratifs. L'impossibilité oij se trouvent tant d'esprits éminents, de formuler avec précision la distinction des autorités gouvernementale et administrative , ne proviendrait-elle pas de ce que cette distinction n'a aucun fondement rationnel?
675. — Ce n'est pas qu'une certaine distinction ne puisse être admise entre le gouvernement et l'administration, mais elle est trop vasrue et trop indécise pour pouvoir servir de base à une théorie de âroit positif. Il est d'ailleurs facile de s'assurer que le mot 30uiei*nem<?H< présente soit dans les textes, soit dans le langiige courant , un sens assez flottant. « Parfois il désigne l'ensemble des pouvoirs publics; c'est en ce sens qu'on dit : Gouvernement parlementaire , gouvernement monarchique ou républicain ; c'est en ce sens qu'il paraît être pris dans la constitution de 18.")2 (lit. 2, art. 2 et 3 . Dans une autre acception, d'un usage également courant dans la langue politique, il désigne le ;jouvoir c.Tcculif par opposition au pouvoir Ugidalif ; c'est en ce sens qu'on parle d'interpeller le gouvernement, de renverser le gouvernement; c'est en ce sens qu'il est pris dans un certain nombre de textes qui exigent, pour divers actes, l'autorisation du gouvernement, c'est-à-dire en somme l'autorisation du pouvoir exécutif, et qui ne s'expliquent pas sur le point de savoir quel est, parmi les agents du pouvoir exécutif, celui qui sera appelé à autoriser fV. par exemple les art. io2 à loo, C. for.). D'autres fois le mot gouvernement désigne le pouvoir central , par opposition aux administrations locales , nous le trouvons notamment avec cette signification dans l'art, o, Décr. 2o mars 1852 >■. — Michoud, Des actes de rjonvernemcnt , p. 25.
676 — IL Compétence au sujet des actes de gouvernement. — .Nous avons déjà dit qu'on discute non seulement sur la définition des actes de gouvernement, mais encore sur les conséquences de cette définition. On admet, en effet, généralement que l'acte de gouvernement n'est susceptible d'aucun recours
I (levant les tribunaux administratifs, ni à fin d'indemnité, ni à fin d'annulation, en un mot, que les contestations soulevées par cet I acte n'appartiennent pas au contentieux administratif. Mais les I auteurs se divisent quand il s'agit de savoir si l'acte, qui est ! ainsi soustrait à tout recours administratif, échappe également à toute appréciation de l'autorité judiciaire. — Y. suprà, y" Acte administratif, n. ''■> et s. — V. aussi Laferrière. t. 2, p. 43; Béquet, V Content, admin., n. 285.
677. — S'il nous fallait opter entre les divers systèmes proposés, nous préférerions celui qui repousse d'une manière absolue tout contrôle de l'autorité judiciaire: c'est le seul qui soit en harmonie avec le principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire. Les actes de gouvernement sont , en effet, incontestablement des actes de puissance publique, et l'on ne peut, par suite, admettre que les tribunaux judiciaires aient le pouvoir d'en apprécier la légalité. Il serait étrange qu'on protégeât l'administration contre les empiétements de l'autorité judiciaire dans les cas les moins importants, et que cette protection disparût précisément à propos des décisions les plus graves. Si, pour assurer la liberté d'action du gouvernement, on veut soustraire à la juridiction administrative les actes gouvernementaux, d ffirtiori taut-il les soustraire aussi aux tribunaux judiciaires.
678. — III. Discussion de la théorie des actes de gouvernement. — .Nous n'insistons pas davantage sur ce point, car nous croyons qu'il faut rejeter en bloc la théorie des actes de gouvernernent. t>elte théorie, en effet, est ou dangereuse ou inutile. Elle est dangereuse si on classe parmi les actes de gouvernement quelques décisions susceptibles de blesser les droits privés; car alors on laisse, dans ces cas, les particuliers exposés ù tous les abus de pouvoir de l'administration , sans autre recours que le recours politique par voie de pétition aux Chambres; et l'inefficacité en est évidente, le Parlement ne pouvant, pour la protection d'un simple droit privé, renverser un ministère qui possède sa confiance au point de vue de l'intérêt général. Si on ne classe parmi les actes de gouvernement que des mesures d'une nature si générale et si impersonnelle qu'elles ne puissent jamais léser aucun droit particulier, cette théorie est alors presque sans portée. Par cela même, en effet, que les actes dont on s'occupe ne blessent aucun droit, il va de soi qu'aucun recours n'est possible contre eux; et il n'est pas besoin, pour expliquer ce résultat, de construire une théorie nouvelle, il suffit de faire appel à la règle générale : qu'un droit à faire valoir est la première condition de toute action en justice. — V. suprà, v" Action (en justice), n. o5 et s.
679. — D'après quelques auteurs , la distinction entre les actes administratifs et les actes gouvernementaux résulterait du principe même de la séparation des pouvoirs. Les pouvoirs publics se divisent en pouvoir législatif et en pouvoir exécutif, et ce dernier se subdivise en trois branches ou autorités : gouvernement, administration, autorité judiciaire; chacune de ces trois branches est distincte et séparée des deux autres, et ses actes sont protégés contre leur ingérence (Ducrocq, t. 1, n. 32 et 33'. Mais ce n'est pas là le système de notre droit public. La loi des 16-24 août 1790, qui consacre le principe de la séparation des pouvoirs, ne met en opposition que deux autorités : les juges et les corps administratifs; il ne mentionne que deux catégories de fonctions : les fonctions judiciaires et les fonctions administratives. Le troisième terme fait absolument défaut, et si l'on pensait que les fonctions gouvernementales ne sont pas comprises dans les fonctions administratives, seules nommées par le texte, il faudrait conclure qu'il n'est pas défendu aux tribunaux judiciaires de s'immiscer dans les actes de gouvernement, puisqu'aucune loi ne leur défendrait cette immixtion. Nous comprenons qu'on recule devant cette conclusion, qui, incontestablement, n'entrait pas dans les vues de {'.assemblée constituante, mais il faut alors reconnaître que cette Assemblée n'a pas cru aux actes de gouvernement et qu'elle les a confondus dans l'expression générale : opérations des corps administratifs. La même doctrine se rencontre, d'ailleurs, dans la constitution des 3-14 sept. 1791 (tit. 3, ch. 5, art. 3) : " Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif, ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Les fondateurs du droit administratif moderne n'ont donc pas connu la distinction entre les actes administratifs et les actes de gouvernement. — Michoud, op. cit., p. 29.
COMPIÎTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre 11. — Cliap. 1.
<»80. — Cfiltp dislinction ,i-t-ollo l'té admise par les lois posléripiires? lin le prétend, et on invoque en ce sens les art. 9 et 26, L. 24 mai 1872. L'art. 20 est ainsi conçu ; « Les ministres ont le droit de revendiquer devant le Tribunal des conflits les affaires portées à la section du contentieux et qui n'appartiendraient pas au contentieu.f administratif ». Il y a là, dit-on, une allusion évidente à la théorie des actes de gouvernement; et ces litiges que le ministre peut revendiquer, ce sont précisément les recours dirigés contre les actes de gouvernement. La preuve s'en trouve dans l'explication que M. Vivien, dans son rapport à la Chambre des députés, a donné de la disposition de ce texte. L'art. 20, L. 24 mai 18';2, est en effet la reproduction de l'art. 47, L. .3 mars 1840, à propos duquel M. Vivien écrivait : « Il est ries droits dont la violation ne donne pas lieu à un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement rpjjrësentatif, sous le principe de la responsabilité ministérielle, il est des cn-conslances où, en vue d'une rjrandi' néci'xfitc puliUque , les ministres prennent des mesures qui blessent les droits privés. Ils eu répondent devant le pouvoir politique. Les rendre justiciables du tribunal administratif, ce serait paralyser une action qui s'exerce en vue de l'intérêt commun et créer dans l'Etat un pouvoir nouveau qui menacerait tous les autres. Les mesures de sûreté générale, l'application des actes diplomatiques, ne rentrent pas non plus dans le contentieux administratif, bien que des droits privés puissent en être atteints. On ne saurait sans danger les livrera l'appréciation d'une juridiction quelcon- ((ue 11. On peut répondre qu'il faut d'abord interpréter la loi d'après les termes même qu'elle emploie. Or rien dans le texte (|uo nous avons cité n'évoque l'idée des actes de gouvernement; et la disposition de l'art. 26 pourrait tout aussi bien s'appliquer aux litiges appartenant au contentieux judiciaire ou à ceux concernant les actes d'admiidstralion discrétionnaire. Ouant au rapport de M. Vivien , il est hors de cause, ce rapport se référant à un projet qui a subi dans la discussion d'importantes modifications. En effet, dans la disposition que proposait et qu'expli(|uait M. Vivien, c'était devant l'assemblée générale du Conseil d'Etat que le ministre pouvait porter sa revendication; mais l'assemblée li-gislative estima que ce système ne donnait pas aux particuliers une garantie suffisanle pour la protection de leurs droits privés, le (jonseil d'Etal pouvant écouter avec trop lie complaisance les revendications minisiérielles; c'est pour cela que le 'l'ribunal des conllits, qui présente [dus de garanties d'inilé|iendance, fut substitué au Conseil d'Etat pour le jugement des conllits soulevés parles ministres. Il semble donc que, sous sa nouvelle l'orme, l'art. 47 de la loi de 1840 a pour objet d'empêcher précisément l'introduction de la doctrine des actes de gouvernement dans la [iratique des affaires; ce qui est bien le contre-pied de l'explication donnée par M. Vivien. En outre, si l'on voulait accepter cette explication comme donnant le commentaire exact de la loi, il faudrait l'accepter telle qu'elle est et par suite faire dépendre le caractère gouvernemental d'un acte, du mobile qui a poussé son auteur; cette théorie est en effet formellement exprimée dans le passage que nous avons transcrit ci-dessus. Ur nous avons vu que la jurisprudence et la doctrine sont aujourd'hui unanimes pour repousser ce système; il est donc impossible de suivre le rapport de M. Vivien. — iVlichoud, loc. cit., p. 33 et s. — Contra, Laferrière , t. 2, p. 30 et s.
(î81. — L'art. 9, L. 24 mai 1872, a été considéré aussi comme fournissant une base légale à la théorie des actes de gouvernement. Ce texte, en elTet, donne au Conseil d'I'^tat le droit de statuer sur les recours en matière contentieuse administrative; donc il exclut, ajoute-t-on, les recours en matière gouvernementale. D'ailleurs lé législateur de 1872 a certainement voulu , par son silence, confirmer la jurisprudence du Conseil d'Etat sur les actes de gouvernement. La réponse ici encore est facile. Le législateur de 1H72 a fait comme celui de 1700, il a donné h. l'expression mulière adminislvatvo un sens général qui embrasse tout ^ la l'ois les actes administratifs proprement dits et les actes de gouvernement. La loi de 1872 parle la même langue et suit la même doctrine que toutes les lois précédentes qui ont statué sur la même matière; on ne trouvera dans aucune le moindre indice de la distinction dont nous contestons l'existence. — Miclioud, up. fil., p. 43. — Ccntn'i , Garsonnet, Cours de proed- (lure, I. I, p. 2; Ducrocq, t. 1, n. 248, note 2.
tiH'2. — IV. Enumi'ralirin dm iictc<i di> ijourcrnemcnl . — I'uis(|ue cependant la jurisprudence appli(|ue la théorie des actes
de gouvernement, il importe, dans l'intérêt de l'ulilité prati([ue, de parcourir les diverses hypothèses dans losiiuelles on admet qu'il y a ou qu'il peut y avoir des actes de cette nature. Ces hypothèses peuvent être classées en cinq catégories. (V. suprà, v° Acte administratif, n. 29-56). Nous allons les examiner successivement en montrant que pour chacune d'elles, il existe des raisons particulières de décider, qui sont complètement étrangères à la théorie des actes de gouvernement.
683. — A. Wipports du chef de l'Etat avec lea Chambres. — Ces rapports, régis par les lois constitutionnelles, sont soumis à des règles dont la violation par le chef de l'Etat pourrait constituer un véritable excès de pouvoir. Par exemple, les Chambres ne peuvent être ajournées que pour un mois, et deux fois seulement dans le cours d'une session; la Chambre des députés ne peut être dissoute que sur l'avis conforme du Sénat, etc.. Mais le recours pour excès de pouvoir ne serait pas recevable contre le décret qui aurait enfreint l'une de ces dispositions, car ce décret constitue un acte de gouvernement. — Laferrière, t. 2, p. 32; Hervieu , Du rôle des ministres, passim.
684. — Nous approuvons la solution, mais nous n'acceptons pas le motif qu'on en donne. « Le véritable motif, c'est que les contestations soulevées par ces actes ne pourraient s'agiter qu'entre l'une des Chambres et le chef de l'Etat, et que le Conseil d'Etal n'est pas créé pour servir d'arbitre entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif Les particuliers, en effet,
n'auraient pas ici, pour intenter le recours fondé sur l'excès de pouvoir, l'intt'ret direct et personnel qui est exigé de toute personne demandant l'annulation d'un acte administratif; ils ne pourraient pas plus demander l'annulation du décret qui proroge ou dissout la Chambre, que l'annulation d'un décret qui suspendrait ou dissoudrait illégalement un conseil général ou un conseil municipal. C'est donc seulement de la Chambre des députés ou du Sénat considi^rés comme corps que la réclamation pourrait provenir. Il n'est pas besoin de faire remarquer que pareille réclamation est tout â fait invraisemblable; mais, si jamais elle était tentée, le Conseil d'Etal devrait refuser d'en connaître, parce que si le président de la République, auteur de l'acte, est une autorité administrative justiciable du Conseil d'Etat, il n'en est pas de même du Sénat ou de la Chambre des députés. Un conflit entre l'une de ces assemblées et le chef de l'Etat n'est pas plus de nature à être soumis à un tribunal qu'un conflit entre les Chambres elles-mêmes, tel que celui qui s'est fréquemment élevé entre elles au sujet des attributions financières du Sénat. 11 serait peut-être désirable qu'il existât un tribunal assez haut placé dans l'opinion publique et assez éloigné des luttes de partis, pour trancher, avec toute l'autorité qui appartient à un juge impartial et éclairé , les conflits de droit constitutionnel qui peuvent surgir entre les divers pouvoirs. Mais ce tribunal , qui serait sans doute difficile à organiser, n'existe pas, et le Conseil d'Etat, simple corps administratif, ne peut en tenir lieu ». — Miclioud, op. cit., p. ol.
(;85, — L'usage que h; gouvernement croit devoir faire de son initiative h'gislative est aussi soustrait au contn'ile des tribunaux administratifs aussi bien que des tribunaux judiciaires, et les mesures par lesquelles il présente, ou retire ou refuse de présenter un projet de loi, ne peuvent être discutées devant aucune juridiction. El il n'y a point à distinguer, à ce point de vue, entre les lois proprement dites el les actes d'administration faits eu forme de lois. Le Conseil d'Etat l'a ainsi décidé à l'égard de projets île lois sollicités par les intéressés, soit pour faire ériger une section de commune en commune distincte, soit pour faire approuver un contrat d'échange entre un particulier et l'Etat. — Cons. d'Et., 17 mars 18o3, Prince de Wagram, [Leh. chr., p. 329|; — 17 févr. 1888, Pévost , [S. 90.3.8, P. adm. chr., D. 89.3.4,SJ
68(!. — M. Laferrière rattache ces décisions à la théorie des actes de gouvernement (t. 2, p. 33). Le Conseil d'Etat est moins affirmatif; et, notamment, dans l'arrêt de 1888, il se borne k affirmer : " (pie les actes du pouvoir exécutif, concernant ses rapports avec le pouvoir législatif, ne sont pas de nature à faire l'oljjel d'un débat pur la voie contentieuse ». La qualification d'acte de gimvernement n'est donc pas donnée à l'acte dont il s'agissait. .\u fond, d'ailleurs, la solution est incontestable; on ne peut he'siter que sur la manière de l'expliquer. .Nous crovons (|ue la véritable explication consiste à dire que l'initiative législative du pouvoir exécutif n'élant soumise à aucune condition par niicun'^ disposition légale, le gouvernement a en cette ma-
nOMPKTRNCK AnMlNISTnATlVE. - Titre II. — Chap. I.
lière une aulorilé absolument di^ci-élioniiaire et que dès lors aucun recours n'est possible contre ses décisions.
687. — On fait éfralement rentrer dans la classe des actes de pouvernenienl les décrets de convocation des électeurs pour ki nomination des sénateurs et députés (Aucoc, \. ^, n. 38). Nous crovons aussi que ces décrets ne peuvent pas être l'objet d'un recours contentieu.\ , mais pour un motif qui est tout à fait élrang-er à la distinction des actes administratil's et gouvernementaux. Nous rappelons, en elTet, que la jurisprudence est fi.xée en ce sens que le contentieux des actes préalables à une élection est absorbé par le contentieux de l'élection elle-même; ces actes ne peuvent être directement déférés au Conseil d'Elat pour excès de pouvoir parce que les électeurs ont une autre voie pour les écarter, la voie de la demande en nullité de l'élection. — V., notamment, Cons. d'Et., 2o mars 1881, Grand et autres, [D. 82.3.78] — Et il n'y a aucune raison de ne pas appliquer la même théorie aux élections politiques. — Michoud, op. cit., p. 33.
688. — B. Actes cnncernant la sihrté intérieure de l'Etat. — a] Etat de Sî'éye. — La déclaration de l'état de siépe est une des mesures les plus importantes que puisse prendre le gouvernement en vue de la sûreté intérieure de l'Etat; aussi la considère-t-on , en général, comme constituant au premier chef un acte de gouvernement. Mais on convient généralement aussi qu'il n'en est plus de même des décisions qui peuvent être prises par les autorités chargées d'appliquer le régime de l'état de siège; ces décisions sont, d'après l'opinion courante, des actes administratifs ordinaires contre lesquels les recours contentieux sont possibles et, notamment, le recours pour excès de pouvoir. Et non seulement ces décisions peuvent être attaquées pour leurs vices propres, mais même pour l'irrégularité de la déclaralion d'état de siège, de telle sorte que, même lors(|u'on n'a aucun reproche personnel à faire à l'auteur de ces décisions , ni aucune critique à adressera la décision elle-même, qu'on la trouve par conséquent régulière et dans le fond et dans la forme, mais qu'on prétend seulement que l'état de siège n'a pas été régulièrement déclaré et, par suite, n'existe pas légalement, la juridiction, saisie de la question, a le pouvoir d'apprécier la régularité de l'acte constitutif de l'état de siège. — Trib. confl., 30 juill.
1873, Pelletier, [P. adm. chr., D. 74.3.5] — Cons. d'Et., b juin
1874, Chéron.LS. 76.2.89, P. adm. chr, D. 75.3.57]; — 24 déc.
1875, Buzy, [S. 77.2. 343, P. adm. chr., D. 76.3.38] — Sic, Laferrière, t. 2, p. 35; Béquet, v° Content, admin., n. 287. — Deux arrêts du Conseil d'Etat paraissent contraires et semblent attribuer la nature gouvernementale à des mesures prises contre des journaux, en vertu de l'état de siège, en repoussant par une fin de non-recevoir les recours formés contre ces mesures; mais, ainsi que le fait observer avec raison M. Laferrière, ces arrêts apprécient, en réalité, les faits et statuent au fond surla légalité des actes incriminés; ils confirment donc la doctrine généralement admise , loin de s'en écarter. — Cons. d'Et., 5 janv. 1853, Boulé, [P. adm. chr.j — Sic , Laferrière , t. 2, p. 35, note 1.
689. — Ici encore nous approuvons les solutions, nous ne repoussons que les motifs sur lesquels on se fonde. Faisons d'abord observer qu'il est fort difficde de comprendre comment, si la déclaration d'état de siège constitue vraiment un acte de gouvernement, les tribunaux peuvent avoir compétence pour en apprécier la légalité, à propos des mesures de détail prises pour en assurer l'exécution? Cet acte change-t-il donc de nature suivant qu'on l'examine en lui-même ou dans un de ses cas d'application"? Il faudrait, pour être logique, décider que, même dans celle seconde hypothèse, l'examen de sa légalité n'appartient à aucune juridiction. Nous comprenons, certes, qu'on recule devant cette conclusion qui constituerait un déni de justice évident, mais pourquoi admettre un principe qui conduit à d'aussi déplorables conséquences? Nous ne prétendons pas, cependant, soumeltre àdes recours contentieux les actes portant déclaration d'étal de siège. On sait que, d'après la loi du 3 avr. 187S, l'état de siège ne peut plus, en principe, être déclaré que par une loi; il ne peut l'être par le président de la République que dans deux cas exceptionnels : 1» si les Chambres sont ajournées, et elles se réunissent alors de plein droit deux jours après ; 2° si la Chambre des député.s est dissoute, mais il faut alors qu'il y ait une guerre étrangère et nue les collèges électoraux soient convijqués dans Je plus bref clélai. Il est évident que, dans le premier cas, la question du recours ne peut pas même s'élever puisque le droit du président de la République n'est soumis à aucune condition
et que, d'ailleurs, il s'exerce sous le contrôle du Parlement. Dans le second cas seulement un abus de ijouvoir pourrait au besoin se comprendre, si, par exemple, le président de la République décrétait l'état de siège sans qu'il y eût une guerre étrangère, ou sans qu'il convoquât les électeurs. Mais aucun recours ne serait possible puisque aucun droit, ni même aucun intérêt, ne serait lésé. La proclamation théorique de l'état de siège ne nuit à aucun particulier; il n'y a donc aucune partie (|ui ait un intérêt personnel et direct a faire annuler cette déclaration. L'intérêt n'existera et, par suite, le recours ne sera recevable que lorsque des applications particulières seront faites de la mesure générale; mais alors tout le monde admet la possibilité du recours. — V., toutefois, Michoud, op. cit., p. 55. — Les principes ordinaires du contentieux administratif suffisent don<t pour expliquer les solutions admises et l'introduction , en la matière, de la théorie des actes de gouvernement est inutile; elle pourrait même devenir dangereuse si on l'appliquait logiquement.
690. — Le même raisonnement s'applique à la déclaralion d'état de siège prononcée par le gouverneur général de l'Algérie, en cas d'interruption ou de prétendue interruption des communications avec la France (L. 3 avr. 1878, art. 4), ou par les gouverneurs des colonies (L. 0 août 1849, art. 4, et L. 3 avr. 1878, art. 6i.
691. — h) Mesures i-ehitivc^ aux membres des dynasties déchues. — On a soutenu quelquefois que ces mesures échappaient de plein droit à tout recours direct ou indirect devant les tribunaux administratifs ou judiciaires, parce qu'elles constituaient des actes de gouvernement. Mais la jurisprudence n'a jamais admis ce principe avec cette formule absolue. Dans les divers cas où elle a eu à se prononcer, elle s'est fondée sur ce que les circonstances spéciales de l'affaire qui lui était soumise donnaient à l'acte incriminé le caractère d'acte de gouvernement, mais elle n'a jamais affirmé que ce caractère résultât nécessairement de la situation particulière de la personne contre laquelle la mesure avait été prise. Ainsi, l'arrêt du 18 juin 1852, rendu par le Conseil d'Etat, sur la demande en revendication formée par les princes d'Orléans contre le domaine de l'Etal, à la suite du décret du 22 janv. 1852, qui déclarait réunis à ce domaine les biens de la famille d'Orléans provenant de la donation faite le 7 août 1830 par Louis-Philippe à ses enfants, refuse à l'autorité judiciaire le droit de statuer sur cette réclamation, mais sans invoquer la situation personnelle des demandeurs; il se fonde seulement sur ce que •■ le décret du 22 janv. 1832 est un acte politique et de gouvernement dont l'exécution et les effets ne peuvent être soumis à l'appréciation de l'autorité judiciaire >> (V. suprà , v" .icte administratif, n. 29). De même, l'arrêt du Conseil d'Etat du 9 mai 1867, en rejetant le recours pour excès de pouvoir formé par le duc d'.\umale et par l'éditeur Michel Lévy contre la décision du ministre de l'Intérieur qui avait ordonné la saisie de \' Histoire des priiices de Conde , laisse de côté toute considération tirée de la personne du duc d'Aumale et s'appuie uniquement sur ce que la mesure attaquée était un acte politique dont le contrôle n'appartenait pas au Conseil d'Etat (V. suprà, v" Acte administratif, ibid.). On peut ajouter encore l'arrêt de la cour de Paris du 29 janv. 1876. Le prince Napoléon avait été expulsé de France à la suite d'un arrêté pris en conseil des ministres; il forma devant l'autorité judiciaire une demande en dommages-intérêts qui fut jugée irrecevable c. attendu que l'arrêté d'expulsion est motivé sur ce que la présence du prince en France pouvait, dans les circonstances actuelles, devenir une occasion de troubles; attendu que cet arrêté constitue un acte gouvernemental ". — V. suprà . v° Acte administratif, ibid.
692. — Ces décisions ne sont, en définitive, que des applications de l'idée générale que, nous avons exposée ci-dessus (n. 666] à savoir : que le caractère gouvernemental d'un acte dépend du mobile qui a inspiré l'auteur de cet acte. Mais nous avons dit aussi que cette idée était aujourd'hui abandonnée et par la jurisprudence et par la doctrine et nous avons précisément cité à l'appui de notre affirmation quelques arrêts rendus à l'occasion de mesures prises contre des membres des familles ayant autrefois régné en France [n. 007, 669, 671). Il est donc certain aujourd'hui ipie la i]ualité de la personne contre laquelle une mesure est prise ne change pas la nature de celte mesure. — Laferrière, t. 2, p. 36.
693. — c) .Mesures de sûreté publique. — Le gouvernement possède des pouvoirs étendus pour défendre l'Etat contre les périls ou les Iléaux qui peuvent le menacer, tels que épidémies,
COMPÉTENCE AnMINISTHATIVE.
Titre II. — Chap. I.
r-pizontics , inondations, disette, trouliles intérieurs, insurrections... On rencontre à cet égard une série de dispositions particnlières qui lui donnent des attributions, dont les détails ne soni pas toujours suffisamment spécifiés, mais dont l'existence est incontestalile. La théorie courante range les décisions prises par le gouvernement en ces matières parmi les actes gouvernemenlaux. — Laferrière, t. 2, p. 39; Béquet, V Content, admin., n. 3(11 ; Aucoc, l. 1, n. 289; Ducrocq, t. 1, n. 64.
GÎÏ'S. — C'est en celte matière surtout que la doctrine de l'immunité de l'acte gouvernemental devient dangereuse pour les droits des particuliers. Son application amène en effet celte conséquence que le gouvernement, sous prétexte de sûreté publique, peut impunément violer les droits privés les plus incontestables sans avoir à subir le contrôle d'aucune juridiction. On peut même se demander jusqu'à quel point les tribunaux ont le pouvoir de vérifier si la décision du gouvernement intéresse ou non la sûreté publique. Une pareille vérification serait déjà un contnMe, et s'il est vrai que tout contrôle soit interdit aux tribunaux, il faut bien conclure qu'ils doivent s'abstenir de connaître d'un acie, dès que l'administration, en le prenant, aura invoqué les nécessites de l'ordre public. C'est la justification de tous les abus de pouvoir et de l'arbitraire.
095. — Pour éviter ces conséquences, M. Laferrière apporte à la solution deux restrictions considérables : 1° 11 admet d'une part que si les mesures prises par le gouvernement ont. un caractère gouvernemental, il n'en est plus de même des actes d'exécution auxquels elles donnent lieu dans le détail, lesquels constituent des actes simplement administratifs; 2° il ajoute ensuite que le gouvernement ne possède pas « en dehors des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, le droit de prendre des décisions portant atteinte aux droits individuels, dans le but d'assurer l'ordre public et la sûreté de l'Etal... Xous ne pensons pas que la théorie de l'acte de gouvernement puisse s'ap|iliquer à des mesures individuelles qui seraient reconnues contraires aux lois. En effet, il est dans la mission du législateur de prévoir l'abus que l'on peut faire des facultés légales, de dire dans quels cas cet abus dégénère en délit ou en désordre et de donner aux autorités administratives ou judiciaires les moyens de le prévenir ou de le réprimer. C'est ce que le législateur a fait, ou du moins est présumé avoir fait, en matière de presse, de réunion, d'association, d'attroupements, etc. Si ce devoir de vigilance n'a pas été complètement rempli, le bon ordre peut certainement en souffrir, comme il peut souffrir de toute erreur et de toute imprévision de la loi; mais il n'en résulte pas que les autorités [lubliques puissent s'investir elles-mêmes de pouvoirs (|ue le législateur a omis de leur accorder. Nous ne concevons qu'un seul cas où les tribunaux pourraient, devraient peut-être se déclarer incompétents en présence d'un acte arbitraire, c'est le cas où cet acte paraîtrait commandé par la sûreté extérieure de l'Etat >■. — Laferrière , t. 2, p. 42 et s.; Conclusions de .M. Ooniel, sous Trib. confl., o nov. 1880, Bouffier, [S. 81.3. 93, P. adm. chr., D. 80.3. 128J — Contre, Batbie , t. 7, p. 401.
(îOG. — La légitimité de cette dernière réserve est fort contestable, car l'arbitraire ne change pas de nature, quoique commis dans un acte qui concerne la sûreté extérieure de l'Etat. .M. Laferrière justilio sa proposition par la considération que " quand il s'agit des relations extérieures de l'Etat, le domaine de l'imprévu est plus grand , le péril plus soudain, la liberté d'action plus nécessaire ». Il ajoute : « De même que le droit pi'iial reconnaît des délits excusables, de même, le droit public peut reconnaître des excès de pouvoirs pardonnables, ceux que la diplomatie conseille et que le patriotisme absout. L'excuse dont de tels actes peuvent être couverts étant d'ordre exclusivement politique et di|domalique, le droil de l'apprécier n'appartiendrai! pas aux tribunaux, mais seulement au gouvernement et au Parlement ).. — Laferrière, I. 2, p. 43.
(>î>7. — On pourrait invoquer contre la seconde restriction acceplée par M. Laferrière l'arrêt du Conseil d'Etat du 20 févr. I8">7. l'n décret du 20 oct. 18114 avait interdit, jusquà nouvel ordre, la dislillalion des céréales et de toute autre substance farineuse servant àl'alimenlalion, parce qu'on craignait une disette ou fout au moins un renchérissement des subsistances. Le Conseil d'ivlal l'ut saisi d'une demande d'indemnité par des industriels i|ui se livraient à la distillation des céréales; il décida que le décret incriminé constiluail >< une mesure de gouvernement prise dans un iiilérél général et de sûreté publique », et il se (iéchira incomp(-lenl; cependant, aucun texte de loi ne conférait explici-
Rii'FmomK. — Tome XII.
lemenl au gouvernement le droit de décréler une prohibilion de cette nature. 11 est vrai que M. Laferrière nous déclare que ce droit « a été considéré comme ayant un point d'appui suffisant dans la législation et dans la tradition ». Si ce renseignement est exact, l'arrêt rentre dans le système proposé par l'éminent auteur. 11 reste toujours pourtant cette considération : que le Conseil d'Etat, pour affirmer le caractère gouvernemental de l'acte qui lui était déféré, s'est fondé uniquement sur la nature de cet acte, sans s'expliquer sur le point de savoir s'il était ou non autorisé parla loi, dans un cas où ce point élait fort douteux. — Cons. d'Et., 26 févr. 18,ï7, Cohen, [S. ,ï8.2.,i7, P. adm. chr., D. :i7.3. 81] — Sic , Laferrière, t. 2, p. 41 et note .'i ; Michoud, op. cit., p. 67.
698. — Nous reconnaissons que la double restriction proposée ci-dessus enlève à la théorie des actes de gouvernement, en matière de mesures de sûrelé publique, ses inconvénients. Mais nous nous demandons quels sont alors les actes qui conservent le caractère gouvernemental. Il ne reste plus à ranger dans cette catégorie, que les mesures générales ne lésant aucun intérêt particulier, lesquelles, à ce titre, comme nous le faisions observer ci-dessus (n. 684 et 689; sont naturellement soustraites à tout recours contentieux, ou les mesures autorisées par la loi et contre lesquelles, par suite, aucune réclamation n est possible. Mais il est alors inutile de l'aire inlervenirla théorie des actes de gouvernement, pour explii|uer un résultat qui découle naturellement des principes ordinaires du contentieux administratif.
699. — La jurisprudence n'a pas, à notre connaissance du moins , statué rl'une manière générale sur la question; mais on peut trouver un indice de ses tendances dans les arrêts rendus à l'occasion des arrêtés ministériels ordonnant l'expulsion d'étrangers. Ce sont là, incontestablement, des mesures de sûreté publique; cependant, après quelques hésitations, le Conseil d'Etat a reconnu qu'elles étaient soumises à sa juridiction , non pas au point île pouvoir en apprécier la sagesse ou l'opportunité, mais à l'effet d'en vérifier la légalité, — Cons. d'Et., 8 déc. 181)3, de Solins, [S. a4.2.409, P. adm. chr., D. 54.3.8oJ; — 14 mars 1884, Morphv, [S. 86.3.2, P. adm. chr., D. 8o.3.9J; — 14 mars 1890, Ribés,"[S. et P. 02.3.85, D. 91.3.92] — V. Conclusions de M. Le Vavasseur de Précourt, sous Cass., 14 mars 1884 précité. — Les décisions ministérielles prises en cette matière n'ont donc pas été considérées comme des actes de gouvernement.
700. — C. Arteîi concenuint les rapports internationau-v. — Ces actes constituent une nouvelle- catégorie de décisions que l'on range généralement parmi les actes gouvernementaux. Mais s'il semble y avoir unanimité sur le principe, l'accord disparaît lorsqu'il s'agit d'en déterminer les conséquences. Les auteurs, en effet, comme les arrêts, déclarenl que les traités diplomatiques et les mesures prises pour en assurer l'exécution sont des actes de gouvernement, mais ils diffèrent ensuite sur les effets qu'il faut faire produire au caractère gouvernemental dont ils reconnaissent l'existence. — Laferrière, t. 2, p. 44 ; Béquet, v° Content, (idmin , n. 293, 66.ï ; Ducrocq, t. 1. n. 64; Aucoc, t. 1, n. 289.
701. — l'n point admis sans contestation c'est que les tribunaux , à (|uelque ordre qu'ils appartiennent, ne peuvent en aucun cas annuler les traités faits par le gouvernement français avec les gouvernements étrangers, ni statuer sur l'étendue des obligations réciproques qui en découlent pour chacun des gouvernements contractants. Cette solution nous parait, en effet, de toute évidence. Elle résulte de la nature même des traités diplomatiques, qui ne sont autre chose que des contrats. 11 est manifeste, par suite, qu'aucune des parties contractantes n'a le droit d'interpréter à son gré les conditions obscures de la convention , ou d'en délégui-r l'examen à ses tribunaux. Ceux-ci n'ont d'ailleurs aucune autorité sur l'autre partie contractante. Pour avoir un jugement compétent, il faudrait un tribunal international placé au-dessus des parties en cause. Ce tribunal n'existant pas , les questions de la nature de celles que nous examinons ne peuvent être résolues que par l'accord réciproque des gouvernements. La théorie des actes de gouvernement est donc encore ici inutile. — Michoud, op. cit., p. 56.
702. — Eaut-il généraliser la règle que nous venons de poser et décider que l'interprétation d'un traité ne peut jamais être donnée par les tribunaux et doit toujours être l'œuvre du gouvernement? On est tenté de répondre affirmativement en tenant compte des considérations indiquées au numéro précédent el qui semblent devoir recevoir leur application dans tous les cas (Laferrière, t. 2, p. 44 et .^0;. Il n'en est rien cependant. L'exis-
an
COMPÉTENCE AnMINISTHATIVE. — TiTnr II. — Chap. I.
teneed'un Irihunal international pour l'inlerprétalion d'une convention diplomatii|ne n'est nécessaire que lorsque les gouverne ments contractants sont eux-mêmes tous intéressés à la solution du litige. Mais si la contestation est restreinte à l'un seulement de ces gouvernements, ou même si elle ne s'agite qu'entre particuliers, elle peut être soumise aux tribunaux ordinaires et l'on re voit pas de motirpour les déclarer incompétents.
703. — M- Béquet arrive à la même conclusion par desconsidérations un peu différentes; il constate que les traités diplomatiques présentent un double caractère : simples contrats clans les rapports de nation à nation, ils constituent de véritables lois à l'égard des nationaux de chacun des pays contractants; de cette situation il résulte que les pouvoirs des tribunaux différent selon la nature du débat et la qualité des personnes entre lesquelles il surgit. <i S'agit-il de matières soumises par le droit des gens à la juridiction locale, telles que celles qui concernent les biens ou leur transmission, ou s'agil-il de régnicoles justiciables, à raison de leur qualité, des tribunaux français, ceux-ci doivent considérer les traités comme des lois qu'ils ont le pouvoir et le droit d'appliquer et d'interpréter. S'agit-il, au contraire, de matières dans lesquelles l'ordre public, le droit des gens ou les droits de l'autre nation contractante sont intéressés, l'examen des traités diplomatiques échappe à la compétence des juges, quels qu'ils soient, parce que leur décision pourrait constituer un empiétement sur le droit de souveraineté de la nation avec laquelle la convention internationale est intervenue ». — Béquet, v" Content, adiniti., n. 204.
704. — La jurisprudence a rendu sur cette question des décisions peu concordantes les unes avec les autres. .Ainsi il a été jugé en principe général que " l'interprétation des traités internationaux était de la compétence exclusive de l'autorité admi~ nUtrnlive ». Il s'agissait de la disposition d'un traité qui attribuait aux consuls respectifs des nations contractantes le droit exclusif, en cas d'absence d'exécuteur testamentaire, de curateur ou d'héritier légitime, de faire l'inventaire, la liquidation et la vente des effets mobiliers, appartenant à la succession de leurs nationaux décédés, dans l'étendue de leur consulat; et la difliculté consistait à déterminer si cette clause devait être entendue comme conférant aux consuls le droit d'apposition des scellés. La Cour de cassation décida que l'autorité judiciaire était incompétente. — Cass., 24 juill. 1861 , Héritiers ïroultman, [S. 61.1. 687, P. 61.1149, D. 61.1.342]
705. — Il a été décidé pareillement qu'un tribunal judiciaire n'a pas compétence pour interpréter une convention diplomatique relative aux immunités el aux attributions appartenant aux consuls d'une nation étrangère, et notamment pour juger si cette convention donne auxdits consuls le droit de procéder à une vente d'elïels mobiliers aux enchères publiques; mais que le tribunal peut, pour résoudre la difficulté, se fonder sur une interprétation émanant du gouvernement. — Cass., 30 juin 1884, Durand, [S. 86.1.174, P. 86.1.402, D. «o.t.302]
706. — ... Qu'il n'appartient pas aux tribunaux judiciaires d'interpréter les traités diplomatiques dans les cas où cette interprétation se rapporte à des- questions d'ordre public, et notamment à une question concernant la compétence respective des tribunaux français et espagnols en matière de contrebande. — Cass., 27 juill. 1877, Yter, [S. 77.1.48.^, P. 77.1260, D. 78.1.137]
707. — ... Qu'il ne leur appartient pas non plus d'interpréter les traités d'extradition parce qu'ils constituent " des actes de haute administration, généralement motivés sur des nécessités et même de simples convenances internationales qui échappent à toute appréciation , à tout contrôle de l'autorité judiciaire ». — Cass., 4 mai 186;;, Chardon, ;S. 66.l.3o, P. 66.36, D. O.'i.l. 248]; — 4 juill. 1867, Renneçon, [S. 67.1.409, P. 67.1092, D. 67.1.281": — 23 juill. 1867, Faure, [Ihid.]
708. — l'^n sens inverse, il a été décidé en termes généraux que les traités ne sont pas des actes administratifs, mais ont le caractère de lois et peuvent être interprétés parles aulorités chargées d'interpréter les lois, c'est-à-dire par les tribunaux judiciaires. — Cass., H août 1841, N'apier, [S. 41.2.847, P. 41.2.SS4]
709. — .luge cependant que ce droit d'interprétation n'existe que lorsqu'il s'agit de contestations ayant pour objet des intérêts privés, tels qu'une concession. — ^ Cass., 6 janv. 1873, BalestrinijS. 73.1.24, P. 73.37, D. '73.1.117]
710. — Si, par exemple, un traité a ordonné la remise k un étranger d'un immeuble situé en France et appartenant à sa famille, l'autorité judiciaire française est compétente pnnr apprc'-
cier si le traité a entendu faire remise de l'immeuble à celui des ayants-droit qui s'y trouve seul dénommé, ou, au contraire , à Ions les avants-droit et dans la proportion de leurs droits respectifs —"Cass., 24 juin 1830, Napier, ;S. 39.1.577, P. 39.2.208]
711. — L'autorité judiciaire est encore compi^lente pour apprécier les effets qu'ont pu produire, relativement à la propriété d'une mine, les traités internationaux qui ont fait passer d'une domination à une autre le territoire dans lequel se trouve cette mine. — Cons. d'Et., 12 déc. 1868, C'"^ générale des asphaltes, :S. 69.2.307, P. adm. chr., D. 60.3.50]
712. — Il appartient aux tribunaux judiciaires de décider si un traité conclu entre deux Etats devient applicable aux pays qui leur sont annexés. — C.ass., 3 nov. 1S78, .\budarham, 'S. 79.1.126, P. 79.290, D. 78.1.476] — Montpellier, 10 juill. 1872, Iconomidis, fS. 72.2.139, P. 72.633, D. 72.2.240] — Aix, 8 nov. 1873, Abudarham, ^S. 76.2.134, P. 76.372]
713. — Le Conseil d'Etat a admis, au contraire, qu'il n'appartenait pas à la juridiction administrative de connaître d'un débat soulevé sur le sens et les effets d'un traité international, même à l'occasion d'une demande qui ne soulevait qu'une question d'intérêt privé. — Cons. d'Et., 31 déc. 1861, Corso, [D. 62. 3.36]; — 26 févr. 1886, Saccoman, [S. 87.3.33, P. adm. chr.]
714. — En tout cas. il est incontestable nue les tribunaux judiciaires et administratifs peuvent, dans les matières de leur compétence, appliquer les clauses des traités internationaux qui sont claires et précises ; ils sont même obligés de le faire, car c'est pour eux un devoir d'assurer, dans la mesure de leurs attributions, l'exécution des actes émanant de la puissance publique. La Cour de cassation a nettement reconnu le droit d'application qui appartient aux tribunaux, même à l'égard des traités (|u'ils n'auraient pas le pouvoir d'interpréter, n Les traités d'extradition sont, a-l-elle dit, des actes de haute administration qui interviennent entre deux puissances el que seules lesdites puissances peuvent expliquer ou interpréter quand il y a lieu; mais il appartient essentiellement a l'autorité judiciaire d'en faire l'application aux espèces, lorsque leur sens et leur portée sont clairs et ne présentent point d'ambiguïté ». — Cass., 23 juill. 1867, précité.
— Sic, Laferrière . t. 2, p. 30; Béquet, v» Cuntml. admin., n. 294 et 603.
715. — M. Michoud a soutenu une opinion contraire, au moins pour le cas où les tribunaux sont saisis d'une réclamation dirigée par un particulier contre le gouvernement, à raison d'une obligation contractée par ce gouvernement dans un traité diplomatique. Le motif de cette opinion serait que les obligations provenant d'un acte international sont nécessairement des obligations dénuées d'action. .Mais ce point de vue nous parait inexact. .N'ous reconnaissons qu'en fait, le plus souvent, les obligations naissant des conventions diplomatiques sont privées de sanction, mais nous ne pensons pas qu'on soit autorisé ;"i transformer ce fait en une règle théorique générale et absolue. Quand hs circonstances permettent de sanctionner les obligations internationales, nous estimons qu'il faut en profiter. — Michoud, op. cit., p. 37.
716. — Le Conseil d'Etat s'est prononcé en ce sens : ainsi, il a jugé que l'art. 3, Conv. Il déc. 1871 additionnelle au traité de paix avec l'Allematrne du 10 mai 1871 , ne s'appliquait pas aux afTaires pendantes devant lui, et qu'en conséquence il n'avait pas à statuer sur les litiges relatifs aux territoires cédés à l'Allemagne.
— Cons. d'Et., 24 janv. (873, Commune de Roussy-le-Village , [S. 74.2.296, P. adm. chr., D. 73.3.91]; — 14 févr. 1873, Commune de Melsheim, |^S. 73.2.30, P. adm. chr., D. 73.3.91]
717. — Un arrêt du 14 nov. 1884 paraît, il est vrai, admettre le système contraire. L'n créancier de l'Etat, qui n'avait pas rempli,' pour conserver son droit, les formalités prescrites par les lois, et notamment par la loi du 24 août 1793, prétendait que l'existence de sa créance avait été reconnue parl'art. 19 du traité du 30 mai 181 't et par la convention du 2(1 nov. 1813, et que par suite la déchéance ne lui était plus opposable. Le Conseil d'Etat déclara cette prétention irrecevable parce motif que si le demandeur <c se croyait Ibndé à invoquer des droits qui résulteraient des conventions diplomatiiiues intervenues entre le gouvernement • français et les gouvernements étrangers, ce n'était pas par la voie du recours devant le Conseil d'Etal qu'il lui appartenait de faire valoir ses prétentions ». Mais il faut ajouter que l'arrêt constatait en même temps " que les traités de 1814 et de lîSIK ne contenaient aucune disposition qui dérogeait A celles de la loi du 24 août 1703 et des autres lois organisant des déchéances au profit de l'Etat ". Il n'y avait ilonc pas l?i une simple déclaration
COMPÉTKVCF ADMIMSTRArivr:. — Titre II. — Chap. I.
il'inpomprtpnco, mais un véritable rejet de la demande au fond, et on pent dire qu'en réalité le Conseil d'Etat a appliqué les traités à la question qui lui était soumise. — Cons. d'Et., 14nov. 1884, Szaniawski, 'S. 86.3.36, P. adm. ehr., D. 86 3.40J
718. — Lorsque le gouvernement, dans le but d'e.icécuter les conventions diplomatiques, s'adresse au.\ particuliers pour en obtenir les ressources qui hii sont nécessaires, soit en traitant avec eux, soit en leur imposant d'autorité certains sacrifices, les dispositions ainsi prises consliluent des actes ordinaires, qui restent soumis aux règlements du droit interne et qui doivent, dès Inrs, suivant leur nature propre, être rangés dans le contentieux administratif ou dans le contentieux judiciaire. Si, pour paver une contribution de guerre, le gouvernement fait un emprunt, il n'y a aucune raison de soustraire cet emprunt aux règles ordinaires de compétence. S'il s'est engagé par traité à construire une route ou un chemin de fer, il est tenu, dans l'exécution de son obligation internationale, de se conformer aux dispositions du droit interne sur l'expropriation ou les travaux |iulilics. Il faut décider, en vertu de la même idée, que le gouvernement, qui a contracté dans une convention diplomatique l'engagement de loger ou de nourrir des troupes étrangères, doit, s'il veut procéder par voie de réquisition, suivre les règles ordinaires sur les réquisitions de vivres ou de logement. " Le fait que ces réquisitions ont eu pour objet l'exécution d'une convention diplomatique ne change rien à leur nature et n'en fait pas des actes de gouvernement soustraits au contrôle de toute juridiction... La jurisprudence admet bien que les réquisitiims faites par une municipalité, sous l'empire d'une nécessité urgente, pour les besoins de l'armée ennemie qui occupe la ville, restent soumises aux règles du droit commun , — Trib. confl., 1 ! mai 1872, Butin, [D. 72.3.73], — et je ne vois pas en rpioi le lait que les réquisitions ont eu pour but d'arriver à l'exécution d'une convention diplomatique, au lieu d'avoir pour objet de parer aux nécessités pressantes de l'invasion, peut changer les règles ordinaires de compétence. Sans doute, les tribunaux français ne sont pas compétents pour déclarer à quoi le gouvernement français est obligé envers le gouvernement étranger; mais l'étendue de ces obligations ne change rien aux règles du droit interne sur les sacrifices que l'administration peut imposer à la propriété privi'C. Il n'en serait autrement que si le gouvernement, se trouvant sous le coup de la force majeure, était contraint do subir des obligations pour la réalisation desquelles aucune loi interne ne peut être applicable, par exemple, de livrer des otages; un acte de ce genre ne pourrait pas donner lieu devant les tribunaux à une discussion juridique, parce que ce serait un l'ait de force majeure, un véritable fait de guerre, et que les faits de ce genre ne peuvent donner lieu à aucune action en indemnité contre l'Etat ». — Michoud, op. rit., p. "iS.
719. — La jurisprudence admet toutefois, en sens contraire, que les mesures ordonnées par le gouvernement, pour procurer I exécution d'une convention diplomatique, constituent ries actes gouvernementaux et sont soustraites au contrôle des juridictions judiciaires aussi' bien que des juridictions administratives. Il en a été ainsi jugé à l'occasion d'un arrêté par lequel le maire d'une ville, agissant en vertu d'instructions émanées du gouvernement , avait rerpiis un particulier de mettre à la disposition de l'autorité militaire une maison dont il était propriétaire, pour y loger, en exécution d'une convention diplomatique, des olliciers d'une armée d'occupation. — Trib. confl., 14 déc. 1872, Ooulet,
S. 73.2.124, P. adm. chr., D. 73.3.10] — Cons. d'Et., 14 mars 1N73, Goulet, ;S. 7;i.2.87, P. adm. chr., D. 73.3.76] — Sic, Lalerrière, t. 2, p. 4'i ; Aucoc, t. 1, n. 289.
720. — Par application de la même idée, l'autorité judiciaire est incompétente pour connaître d'une demande en indemnité formée contre l'I'^tat par un particulier, à raison de l'occupation de sa propriété par des troupes étrangères qui s'y sont logées en exécution d'un traité international. — Trib. conll., 30 juin 1877, Villebrun, [S. 70.2. L'iO, P. adm. chr., D. 78.3. Ib]
721. — Elle est aussi incompétente pour statuer sur les difficultés auxquelles donnent lieu les mesures prises par l'administration , d'accord avec les agents d'un gouvernement étranger, afin d'assurer l'exécution d'une clause d'un traité diplomatique ayant pour objet de régler le mode d'exercice des droits de dépaissanci' appartenant à une commune étrangère. — Trib. conll., i:; nov. I87'.t, Sicard, ^S. 81.3.17, P. adm. chr., D. 80.3. 9!i]
722. — On Considère encore comme rentrant dans la catégorie des actes gouvernementaux les décisions concernant l'ac-
tion diplomatique du gouvernement auprès des puissances étrangères, à l'elfet d'obtenir la réparation de dommages causés à nos nationaux. On décide, par suite, qu'aucun recours ne peut être formé contre l'Etat à. raison du refus fait par le ministre des Affaires étrangères d'exposer ou d'appuyer les griefs de nos nationaux contre une puissance étrangère, de solliciter pour eux des indemnités ou de prendre toute autre mesure de protection diplomatique. — Cons. d'Et., 14déc. 18,')4, Blancard,[Leb. chr.,p. 978]; — 4iuill. 1862, Simon, [P. adm. chr.]; — 8 févr. 1864, Chevalier, iP. adm. chr., D. 64.3.27]; — 12 janv. 1877, Dupuv, [S. 79.2.31, P. adm. chr., D. 77.3.271 — Sic, Laferrière, t. 2, p. 46; Aucoc, t. 1, n. 289; Béquet, v° ConUnt. admin., n. 296; Batbie, t. 7, n. 393. — V. aussi suprà, V Acte ailininistrntif, n. 30. — ... Qu'une demande d'indemnité, formée par un armateur contre l'Etat, à raison du préjudice causé par suite de l'inaction de la station navale de Terre-Neuve, n'est pas susceptible de discussion devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse. — Cons. d'Et., 10 févr. 1893, Thubé-Lourmand, [Leb. ehr., p. 113]
723. — Nous reconnaissons l'exactitude de ces dernières solutions; elles s'expliquent par cette idée que le gouvernement n'est jamais obligé légalement d'exercer une action diplomatique en faveur de ses nationaux. 11 existe sans doute pour lui une obligation morale de protéger ces derniers dans la mesure du possible; mais cette onligation n'est sanctionnée par aucune loi et ne fait naître en faveur des particuliers aucun droit corrélatif. Ceux-ci n'ont donc pas d'action puisqu'ils n'ont pas de droit (V. .supco, v° Action [en justice], n. 5o et s.). La théorie des actes de gouvernement n'a aucun rôle à jouer dans la question. Et .M. Laferrière, qui cependant la fait intervenir, reconnaît luimême qu'elle ne peut suffire à justifier les solutions données puisqu'il fait appel, pour fournir celte justification, aux considérations suivantes : « La demande d'une indemnité ou de toute autre réparation adressée à un gouvernement étranger peut éveiller des susceptibilités, provoquer des résistances ou des demandes reconventionnelles qui risquent de troubler la bonne intelligence, la paix même des Etats. Le gouvernement a le droit d'apprécier souverainement non seulement la valeur des griefs, mais encore l'opportunité diplomatique de la réclamation et le plus ou moins d'insistance qu'il convient d'y apporter >>. — Laferrière , Inc. rit.; Michoud, op. cit., p. .t9.
724. — .Même lorsque le gouvernement a reçu d'une puissance étrangère, à la suite d'accords diplomatiques, une indemnité destinée à réparer les dommages causés aux particuliers , ceuxci ne peuvent cependant former contre l'Etat aucune demande contentieuse, car on considère que la répartition, par le gouvernement, des sommes ipii lui ont été remises n'est que l'exécution de la convention diplomatique et participe par suite de la nature de cette convention. Onajoute que, d'ailleurs, les traités internationaux ne peuvent produire d'effets que dans les rapports de nation à nation de sorte que les particuliers n'ont contre leur gouvernement aucun droit en vertu de ces traités. — Cons. d'Et., .■) janv. 1847, Courson, S. 47.2.31.Ï, P. adm. chr.] — Laferrière, I. 2, p. 47; Béquet, v" Cmitcnt. admin., n. 297; Michoud, op.cit., p. 60. — V. aussi suprà, v" Acte administratif, n. 37 et o2.
T2ïi. — On pourrait à bon droit contester cette manière de voir. La répartit ion par le gouvernement entre ses nationaux d'une indemniti' est un acte d'administration intérieure qui ne touche en rien aux relations internationales. Qu'importe que la somme distribuée provienne d'un gouvernement étranger? L'origine des deniers employés h une dépense n'infiue pas en 'principe sur la nature de cette dépense. Nous pensons donc qu'il serait plus exact do dire que la répartition faite par l'Etat entre les divers ayants-droit constitue un acte administratif ordinaire et que, par conséquent, ces ayants-droit peuvent recourir aux juridictions administratives. Oiï objecte, il est vrai, qu'ils n'ont aucun droit, parce que les traités internationaux ne produisent des effets que dans les rapports de nation i\ nation. Mais ce point de vue nous parait inexact. Les particuliers victimes du dommage dont le gouvernement étranger était responsable avaient contre ce gouvernement un véritable droit de créance d'après les principes du droit international. L'imperfection de ce droit ne permet pas de donner une sanction efficace aux obligations qu'il reconnaît, mais ces obligations n'en existent pas moins; et lorsrjue les circonstances autorisent l'application d'une sanction, il n y a aucun motif sérieux de se refuser à le faire. En recevant l'indemnité pour le compte de ses nationaux, le gouvernement français s'est substitué au gouvernement étranger pour le paiement de cette
COMPETENCE ADMrNISTRATIVE. — Titre II. — Chap. T.
iiidcmniU-; il y a eu une sorle de novation par changement de débiteur. Les créanciers français, en acceptant cette substilulion, se trouvent donc créanciers de leur gouvernement, et aucun obstacle ne s'élevant plus alors devant l'exercice de leur action, cette action doit être admise.
72G. — On décide d'ailleurs oue, lorsqu'une indemnité a été allouée par le gouvernement, les tribunaux sont compétents pour statuer sur les difficultés qui s'élèvent au sujet de la propriété de cette somme. Le bénéficiaire désigné par le gouvernement peut n'être que le représentant d'une autre personne, il peut avoir à partager avec d'autres; les litiges de celte nature appartiendront aux tribunaux judiciaires ou administratifs, d'après les règles ordinaires de compétence. — Cons. d'Et., 2.ï mai 1832, Pontus , [P. adm. chr.] — Sic, Laferrière, t. 2, p. 47; Béquet, v" Content, admin., n. 298.
727. — On assimile aux actes diplomatiques l'exercice du droit d'expulsion que l'art. 82 de l'édil de juin 1778 accorde à nos consuls à l'étranger vis-à-vis des français qui compromettraient l'intérêt général. On considère donc les décisions des consuls comme constituant des actes de gouvernement, et comme soustraites par suite au contrôle de toutes les juridictions. — Cons. d'El., 15 mars ISoo, Lévy, 'S. oo.2.ot7, P. adm. chr., D. Sb.3.o41 — Laferrière, t. 2, p. oO. — V. aussi suprà, v" Acte adminiatrutif, n. oa. — Cette dernière solution est incontestable, mais le motif qu'on en donne est inexact. Les décisions des consuls ne sont susceptibles d'aucun recours tout simplement parce qu'elles sont des actes d'administration discrétionnaire.
728. — D. Faits de guerre. — Une quatrième catégorie de faits que l'on rattache d'ordinaire à la théorie des actes de gouvernement comprend les faits que l'on qualifie de faits de guerre. — Laferrière, t. 2, p. 32 et oJ et s.; Aucoc, t. I, n. 289-111; Ducrocq, t. 1, n. 64; Béquet, v Content, admin., n. 288; Balbie, t. 7, n. 390. — V. suprà, v" Belligérants.
720. — M. Laferrière donne des faits de guerre la définition suivante : c. le fait de guerre n'est pas tout événement occasionné par la guerre, mais seulement celui qui s'impose comme le résultat d'une force majeure ou d'une nécessité immédiate de la lutte ». Et développant l'application de sa définition, il décide qu'on ne doit pas comprendre parmi les faits de guerre : 1° les opérations pirépnratùircs , telles que l'approvisionnement des armées, la mobilisation , la concentration et le transport des troupes; les marches et manœuvres d'armées se rendant sur le théâtre des hostilités. — 2° Lei^ mesures préventives de défense, consistant en travaux faits dans les places de guerre ou sur des points stratégiques, en vue d'un siège ou d'autres éventualités qui peuvent ne pas se réaliser. — S» Les réquisitio7is militaires faites sur le territoire français pour le besoin des armées nationales. Pour ces derniers actes , il ne peut d'ailleurs y avoir le moindre doute puisque la loi du 3 juill. 1877 reconnaît formellement le droit des particuliers à être indemnisés, organise la procédure de la liquidation de l'indemnité et, en cas de contestation, attribue compétence à l'autorité judiciaire.
730. — On doit, au contraire, considérer comme faits de guerre : 1° tous les dommages qui proviennent du fait de l'ennemi. — 2° Tous les dommages, quels qu'en soient les auteurs, qui résultent des rencontres armées, des ravages causés par les projectiles et par les combattants, des occupations, démolitions, tranchées, terrassements ou autres ouvrages faits sur le champ de bataille ou à ses abords. — 3" Toutes les occupations et destructions opérées pour la défense des places de guerre pendant l'état de siège spécial prévu par la loi du 10 judl. 1791 et par les décrets du 24 déc. 18H et du 10 août 18b3. — 4° El généralement tous les faits qui se rattachent aux nécessités immédiates de la lutte. — Laferrière, t. 2, p. o'6.
731. — Cette distinction entre les actes commandés par les nécessités immédiates de la lutte et ceux qui sont accomplis par l'autorité militaire, avant la lutte et pour la préparer, est incompréhensible lorsqu'on la fonde sur la théorie des actes de gouvernement. Si les mesures prises pour défendre l'Etat contre ses ennemis sont des mesures gouvernementales, cela doit être vrai pour les actes préparatoires du combat aussi bien que pour le combat lui-même. N'est-ce pas, d'ailleurs, forcer le sens des mots que d'attribuer la qualification d'actes de gouvernement aux dommages résultant, par exemple, du tir de l'artillerie? Cette qualification pourrait, à bon droit, convenir à des actes généraux tels que la déclaration de guerre, la direction d'ensemble des opérations militaires; mais c'est vraiment en abuser
que de s'en servir pour caractériser tous les faits particuliers qui peuvent se produire dans le cours d'une campagne. — Michoud , op. rit., p. 61.
732. — Ce n'est pas que nous nous refusions à admettre, au moins dans ses lignes générales, la distinction proposée par M. Laferrière; nous croyons, au contraire, cette distinction bien fondée. Mais il faut lui donner son explication véritable qui est la suivante : en principe, l'Etat n'est pas responsable des dommages causés par un lait de guerre proprement dit, parce que ce lait constitue un cas de force majeure au même titre qu'une inondation, une épidémie, un incendie provenant de la foudre, etc.. Ce sont là des accidents ou Iléaux calamileux que chacun est obligé de supporter sans avoir aucun recours contre personne. Et l'on comprend alors la distinction entre les faits accomplis dans le combat et ceux qui ont été réalisés avant le combat. Ces derniers ont été calculés, voulus, ce sont des actes de prévoyance, ils n'ont donc pas le caractère de cas fortuits qui n'appartient qu'aux premiers. M. Laferrière, au fond, reconnaît bien que c'est là le véritable principe de la distinction dont nous nous occupons, car voulant expliquer pourquoi les dommages qui proviennent du fait de l'ennemi constituent toujours des laits de guerre, il dit : .i tout ce qui vient de l'ennemi a le caractère d'une contrainte et d'une force majeure s'exerçant sur le pays envahi, sur ses habitants et sur leurs biens ». — Laferrière, t. 2, p. .53.
733. — Nous concluons donc qu'il est vrai de dire que les particuliers n'ont aucun recours, devant aucune juridiction, à l'occasion des mesures prises par l'autorité militaire pour faire face aux nécessités immédiates de la lutte avec l'ennemi. Les parties ne peuvent, cela va sans dire, ni s'opposer judiciairement à l'exécution de ces mesures, ni même demander une indemnité pour la réparation du dommage qu'elles ont pu leur causer. Mais la théorie des actes de gouvernement n'a rien à voir en cette matière. Le fait de guerre étant un cas fortuit, la partie qui en est victime ne peut en faire supporter la responsabilité à personne, pas plus au gouvernement qu'à d'autres particuliers. Il y aura seulement en pratique à distinguer les faits qui constituent vraiment des cas fortuits et qui excluent toute responsabilité, de ceux qui, étant pour partie au moins des actes volontaires, engagent la responsabilité de leurs auteurs. — V. infrà, v'' /{t'.<ponsabilité , Servitudes militaires.
734. — C'est bien à ce point de vue que s'est placé le Conseil d'Etat lorsqu'il a eu à statuer sur la question. Ainsi un requérant réclamait la restitution à son profit d'une somme déposée par son auteur à la banque de Venise antérieurement à la saisie faite des fonds de cette Banque par Bonaparte on 1797; le ministre des Finances refusa d'ordonner cette restitution, et, sa décision ayant été soumise au Conseil d'Etat , ce tribunal décida « qu'en admettant que l'armée victorieuse se fût emparée des deniers existant dans les caisses publiques de la République de Venise, ce fait de guerre ne pouvait donner ouverture contre l'Etat français à aucun recours ou action de la part des créanciers desdites caisses... ». — Cons. d'Et,, 7 août 1891, Roussel, [S. et P. 93.3.99, D. 92.3.43]
735. — Des lois spéciales ont accordé quelquefois des indemnités aux victimes de la guerre et ont organisé des commissions pour répartir les indemnités entre les intéressés. Ces commissions constituent des autorités administratives et leurs décisions sont, en principe, soumises aux recours contentieux administratifs. Mais, en fait, il arrivera souvent qu'aucun recours ne sera possible : car, d'une part, les lois d'indemnité n'imposant d'ordinaire aux commissions qu'elles créent aucune procédure, aucun vice de forme ne pourra se rencontrer dans les délibérations de ces commissions; et d'autre part, les particuliers n'ayant aucun droit à l'indemnité, qui leur est allouée à litre de secours, ils ne peuvent se plaindre au fond de la décision prise à leur égard. — Cons. d'Et.. 12 juin 1874, Meunié, [S. 76.2.125, P. adm. chr.,
736. — E. Collation des titres de noblesse. — On met aussi au nombre des actes de gouvernement les décrets portant collation ou reconnaissance des titres de noblesse. — Cass., 14 mars 1865, de Carné-Trécesson, S. 66.1.433, P. 66.1183, D. 66.1. 266j — Cons. d'Et., 28 mars 1866, de Montmorency-Luxembourg, [S. 66.2.99, P. adm. chr.. D. 65.2.121'; — 11 août 1866, Hamillon d'Abercorn, [S. 67.2.301, P. adm. chr., D 69.3.2] — Sic, Aucoc, t. I, n. 289-1°; Ducrocq, t. 1, n. 64; Batbie, t. 7, n. 395. — Nous convenons que ces actes ne sont susceptibles
CO.MPKTENGK AIJ.MINISTHATIVI-
Titre
— Chap. I.
rl'aiicun recours mais c'est parce qu'ils sont H'administration pure ou discrétionnaire. Les lois n'imposent, en elTet, en cette matière, aucune condition ni de forme ni do fond à l'exercice des attributions du chef de l'Etat.
737. — Les auteurs distinguent les collations de titre d'avec les collations de noms. Les premières ne pouvant jamais violer un droit privé seraient sans dilticullé toujours soustraites au contrôle des tribunaux ; la question serait plus délicate pour les secondes. — V. sur ce point, infrà, n. 002 et s.
2° Jugements des prises maritimes.
738. — Les prises maritimes sont jugées en premirro instance par le conseil des prises et en appel par décret en Conseil d'Klal V. irif'riï , v" Conseil des priset^). Cette attribution de la juriiliclion d'appel au chef de l'Etat assisté de l'assemblée administrative du Conseil d'Elat , et l'exclusion de l'assemblée contenlii'use de ce corps s'expliquent par la nature politique des t|uestions à résoudre. Il est donc tout naturel de décider qu'aucun recours contentieux n'est possible devant le Conseil d'Etal ni contre les décisions du conseil des prises ni contre les décrets en Conseil d'Elat statuant sur l'appel.
739. — Il ne faudrait pas croire cependant que les tribunaux ordinaires, judiciaires ou administratifs, ne peuvent jamais avoir compétence en ces matières. Les tribunaux judiciaires doivent ciinnatlre des contestations entre les ayants-droit à la restitution ou leurs assureurs. Ils jugeaient également, d'après l'art. 1", .Arr. 6 germ. an VIII, les contestations entre plusieurs corsaires s(]r la liquidation d'une prise commune, et leur compétence revivrait dans les cas où la course serait licite. Le ministre de la Marine prononce, sauf recours au Conseil d'Iitat statuant au conlentieux, sur les difficultés auxquelles la liquidation donnerait lieu entre équipages de la marine de l'Etat ou entre ceux-ci et des corsaires ayant coopéré à la prise. Il en serait de même si des diriicultés s'élevaient sur des mesures prises par l'autorité maritime pour assurer l'exécution des décisions rendues sur la prise. — Laferrière, I. 2, p. 70. — Pour plus de détails, V. infrà, v'* Conseil des prises, l'rises maritimes.
3° Juijements des recours pour abus en matiire de cultes.
7-40. — La loi du 18 germ. an X donne au chef de l'Etat, assisté de l'assemblée administrative du Conseil d'Elat, le droit de statuer sur les réclamations dirigées contre les abus de pouvoir commis en matière de culte soit par l'autorité civile, soil par l'autorité religieuse. Celte attribution de compétence est exclusive , et par suite les tribunaux do tout ordre n'ont plus le pouvoir de connaître des réclamations de cette nature. — Cons. d'Et.,22déc. t87t;, Badaroux, ^S. 79.2.2«, P. adm. chr., U. 77. :i.:i3;; — 23 mai 1879, Evêque de Fréjus, [S. 80.2.344, P. adm. chr.,' D. 79.3.102] — Y. suprà, v° Abus ccck'sictstique , n. 83 et s.
7^1 1. — Mais la juridiction du chef de l'Etal est rigoureusement restreinte à la question de savoir si l'acte incriminé est abusifou non. Si d'autres questions sont soulevées, par exemple, si une ilemande en indemnité contre l'auteur d'un acte est jointe au recours pour abus, le président de la République n'a pas le [louvoir de statuer, et le demandeur devra s'adresser aux tribunaux compétents d'après les règles ordinaires.
742. — Ajoutons que certains abus de pouvoir émanant de l'aulorilé civile sont considérés comme appartenant à la juridiction administrative ordinaire, et non au juge des abus, et celte réparlition a faire, entre les deux juridictions, des divers recours n'est pas toujours très-facile. M. Laferrière pense qu'il ne faut iloniier au juge des abus que ■■ les véritables questions d'abus civils, c'esl-ii-dire les infractions prétendues au droit public eccli'siasli(]ue , el comme le dit l'art. 7 des lois organiques, les alleintes portées à. l'exercice public du culte el à la liberté de ses ministres, dans l'exercice de leurs fonctions sacerdotales ». Il réserve, au contraire, au Conseil d'Etat statuant au contentieux, les réclamations formées <i contre les décisions intéressani le temporel du culte, le traitement de ses ministres, leur logement, ou la part d'autorité qui appartient au pouvoir civil dans la collation ou le retrait des fonctions ecclésiastiques ». — Laferriire, t. 2, p. '.12. — V. infrà, \"' Culte.
743. — Lorsque, dans le cours d'une instance engagée devant un tribunal judiciaire ou administratif, une question d'abus
s'élève incidemment, ce tribunal doit surseoir el renvoyer au chef de l'Etat la solution de la question préjudicielle d'abus. Et l'on admet que le renvoi est nécessaire même pour un tribunal judiciaire saisi d'une poursuite répressive contre une personne prévenue d'avoir contrevenu à un arrêté de police, si celte personne prétend que l'arrêté contenait un abus. Nous avons vu ci-dessus fn. 77 et s.) que dans ces cas le tribunal judiciaire a, en principe, le pouvoir d'apprécier la légalité de l'acte qui sert de fondement à la poursuite. En matière de culte ce pouvoir n'exisie pas. — Cass., o déc. 1878, Maunier, [S. 70.1.183, P. 79.436, D. 79.1.185]; — 2u mars 1880, Maunier, [^S. 80.1.329, P. 80. 771, D. 80.1.185]; — 12 août 1882, .luramv, S. 83. 1.95, P. 83. 1.191, D. 83.1.41 1; — 23 févr. 1884, Ferrànd , ^S. 85.1.190, P. 85. 1.429, D. 83.1.44]; — 19 déc. 1891, Borel, ^S. el P. 92.1.47, D. 92.1.438] — Sic, Laferrière, t. 2, p. 102 el 103.
Sectiox il Du recours contentieux.
744. — On reconnaît en droit administratif deux sortes de recours : les recours gracieux et les recours contentieux; mais ces derniers seuls méritent une étude sérieuse.
745. — ■ En effet, le recours par la voie gracieuse n'est qu'une demande adressée à l'administration pour obtenir qu'elle modifie ou qu'elle rétracte un de ses actes. Ce recours n'est assujetti à aucune forme particulière, ni à aucun délai. Il peut être formé, soit devant l'auteur même de l'acte, soit devant son supérieur hiérarchique; il porte, dans ce dernier cas, le nom de recours hiérarchique. L'autorité à laquelle la réclamation est adressée y fera droit ou la rejettera, mais en aucun cas, sa décision n'aura le caractère ou les elTets d'un acte de juridiction, car en aucun cas elle n'aura à dire le droit, mais seulement à trancher des questions d'opportunité el d'équité, .\ussi faut-il reconnaître l'impropriété de l'expression juridiction gracieuse , dont on se sert quelquefois pour qualitier le droit appartenant à l'administration de statuer sur les réclamations formées par la voie gracieuse; l'exercice de ce droit constitue un acte d'administration discrétionnaire el non de juridiction. Il n'y a donc pas à s'en occuper davantage.
746. — Le recours contentieux, au contraire, constitue un acte véritable de juridiction; il est soumis à des conditions rigoureuses de fond et de forme, el doit être étudié avec détail.
747. — Pour qu'un recours contentieux administratif soil possible, deux conditions sont nécessaires. Il faut : 1° que la ri'clamation formée contre un acte de puissance publique soit autorisée par la loi; 2° que celui qui la forme y ait intérêt. Ces conditions sont presque étrangères à la question de coranélence ; elles ont trait principalement a la légitimité du recours. Elles ne sont pas, d'ailleurs, spéciales au contentieux administratif, et sont exigées au même titre pour le contentieu.x judiciaire. Elles ne constituent, en définilive, que l'application de ces deux règles : qu'il n'y a point d'action pour une partie qui n'a pas de droit, el que l'intérèl est la mesure des actions. El ces deux règles s'ap[)liquenl k tous les contentieux. — Aucoc, l. I, n. 287. — V. suprà, v" Action (en justice), n. 54 et s.
§ 1. Autorisation k'<jale.
748. — nuelqiies auteurs donnent pour la première condition une autre rormiile : ils exigent que la rc'clamation soil fondée sur la violalion d'un droit , et ils opposent alors les demandes fondées sur la violatio:i d'un droit, qui constituent des recours contentieux, aux réclamations ne visant ([ii'un intérêt lésé, lesquelles ne sont que de simples recours gracieux. Mais cette formule ne donne pas une idée complètement juste de la situation. Sans doute, en principe, l'intérêt plus ou moins satisfait ou froissé ne permet pas la réclamation parla voie coiitentieuse, mais dans certains cas , par des dispositions formelles , le législateur autorise de véritables recours conlentieux contre des actes qui ne peuvent porter préjudice qu'à de simples intérêts; il en est ainsi, notamment, en matière d'établissements insalubres. D'autre part, la violalion d'un droit ne donne pas nécessairement naissance à un recours contentieux; il y a des cas, en elîet, oii l'administration est auloiisije par la loi, dans une vue d'intérêt public, à porter une alteinte véritable aux droits privés, el il est oien évident que les particuliers ne peuvent alors saisir les tri-
COMPÉTENCK .\b.MIMSÏl;.\TIVK. — Titre II. — Chap. I.
bunaux de leurs plaintes contre des actes parfaitement léfraux. En déûnitive, la seule formule exacte est celle que nous avons donnée; le recours contentieux existe dès qu'il est autorisé par la loi. — V. Aucoc, t. 1, n. 287; Béquet, v» Content, admin., n.
749. — On peut ajouter, toutefois, que quand on se fonde sur la violation d'un droit, on a un recours contentieux en principe, sauf à l'administration. à produire le texte qui refuse ce recours; tandis que quand on n'agit que pour la protection d'un simple intérêt, la règle est qu'on ne peut procéder que par la voie gracieuse, sauf au réclamant à prouver que la voie contentieuso lui e.sl ouverte. — Cons. d'Et., S mars 1873, Blanc, [D. 7o.3.1171 — Sic, Béquet, v° Content, admin,, n. 407.
1° Violation d'un droit.
750. — I. Droits en général. — On peut dire qu'il y a, en principe, violation d'un droit lorsque l'acte ou le fait contre lequel on réclame a été accompli au mépris d'une obligation imposée à l'administration par la loi, les règlements ou un contrat. Encore faut-il que l'administration ne se trouve pas dans un cas où un texte formel lui donne la faculté de faire ce qu'elle a fait. Si elle est autorisée par la loi même à ne pas tenir compte de tel ou tel droit, il n'y a pas de recours possible : Xemo maie fecit qui suo jure ulitur. — Dareste, .Justice administrative , p. 223; Béquet, v" Content, adm., n. 335, 402.
751. — Le droit violé doit être né et actuel, c'est-à-dire existant au moment où intervient la décision judiciaire. Si la demande n'était fondée que sur un droit éventuel ou sur la violation éventuelle d'un droit actuel, elle serait irrecevable; les tribunaux administratifs, pas plus que l'autorité judiciaire, n'ont à statuer pour l'avenir; leur mission est restreinte à la solution des litiges existant actuellement. Les agents administratifs seuls peuvent prendre des mesures en vue de prévenir les diflicultés futures. — Cons. d'Et., 9 déc. 1879, Armand, [S. 81.3.22, P. adm. chr., D. 80.3.9]
752. — D'autre part, pourvu que le droit du réclamant soit né et actuel, le recours contentieux est admissible sans qu'il y ait, en principe, à se préoccuper de l'origine ou de la nature de ce droit. Qu'il soit consacré par la loi civile ou par la loi administrative; qu'il prenne sa source dans un contrat ou directement dans une disposition législative; qu'il constitue un droit de créance, un droit réel ou un droit de nature différente, peu importe, le recours contentieux existe et il est de la compétence administrative, car cette compétence dépend de la nature de l'acte contre lequel la réclamation est dirigée, et non de la nature du droit au nom duquel l'action est intentée. — Béquet, v° Content, udmin., n. 49o. — V. cep. infrà, n. 1226.
753. — II. Droits indiiiduels. — M. Laferrière enseigne cependant que la violation de certains droits par l'administration donne naissance à un recours contentieux judiciaire. " En dehors des droits civils proprement dits, il existe des droits individuels, des facultés légales attachées k la personne, qui sont reconnues d'une manière plus ou moins large par la constitution et par les lois politiques. Telles sont : la liberté individuelle, la liberté de la presse, la liberté du travail et de l'industrie, le droit de réunion, le droit d'association. Les difficultés auxquelles peut donner lieu l'exercice de ces droits relèvent, en |)rincipe, de l'autorité judiciaire ; c'est devant elle que l'on doit se défendre contre les atteintes qui leur seraient illégalement portées, soit par des tiers, soit par l'administration elle-même» (t. 1, p. 480). Et il ajoute un [leu plus loin (p. 487) ; n Le droit de propriété a au plus haut degré le caractère d'un droit individuel ; à ce titre, les contestations auxquelles il donne lieu relèvent, en principe, de la compétence judiciaire ». M. Laferrière admet donc bien nettement qu'il y a des droits dont la protection exclusive appartient à l'autorité judiciaire, de telle façon que si l'un de ces droits est atteint même par un acte de puissance publique, c'est toujours aux tribunaux judiciaires qu'il faut s'adresser; et il donne à ces droits la qualification de droits individuels.
754. — Nous ne pouvons accepter cette doctrine à l'appui de laquelle aucun argument n'est produit. La distinction qu'elle veut établir entre les droits qui peuvent toujours invoquer la protection judiciaire, et ceux qui ne peuvent l'invoquer ([ue dans certaines conditions, n'a aucun fondement ni dans les textes, ni dans les principes, et la preuve en est dans ce fait aue .M. Laferrière, qui l'a construite, est dans l'impuissance de donner une
définition générale des droits qui composent la première catégorie, et qu'il en est réduit à procéder à une énumération. Il n'indique d'ailleurs aucune base théorique pour cette énumération, nous laissant, par suite, dans la plus complète ignorance sur les motifs qui lui ont fait introduire tel droit qu'il indique, et qui l'ont poussé ù écarter tel autre droit qu'il omet. Son système est en outre, d'une manière générale, contraire au principe de la séparation des pouvoirs, puisqu'il déciile que les tribunaux judiciaires ont le pouvoir d'annuler les actes de puissance publique qui violent les droits individuels, et de s'oppoS'^r à l'exécution de ces actes par tous les movens à leur disposition, et cela sans qu'aucun texte les y autorise. Or, ces actes de puissance publique, en admettant qu'ils soient illégaux, n'en conservent pas moins le caractère administratif. — V. suprù , n. 201.
755. — Pour échapper à cette objection, M. Laferrière distingue les actes simplement illégaux, des actes inexistants en droit. « Il y a un cas où l'acte d'un administrateur prétendant exercer la puissance publique cesserait d'être un acte administratif échappant au jugement des tribunaux. C'est le cas où l'adiiiinistraleur sortirait mm seulement de ■••«s propres attributions , mais des attributions me'mes de l'autorilé administrative. Si, par exemple, un administrateur conhsiiuait une propriété, privait un citoyen de sa liberté, supprimait un journal, interdisait un commerce ou une industrie licite, le principe de la séparation des pouvoirs ne s'opposerait pas à ce que la partie lésée réclamât l'assistance des tribunaux judiciaires; il exigerait, au contraire, que leur compétence s'exeri;,.'it aussi librement que si la décision de l'administrateur n'existait pas. Cette décision, en elîet, ne serait pas seulement susceptible d'annulation , elle serait inexistante en droit puisqu'elle serait étrnnijère , par son objet même, à l'exercice de la fonction administrative. Peu importerait alors que cette nullité radicale fût ou non proclamée par la juridiction administrative; les tribunaux pourraient la constater et passer outre ». — Laferrière, t. 1, p. 431.
756. — Mais cette distinction entre les divers genres d'illégalités est inadmissible. Il est en effet bien difficile de comprendre ce que peut être un acte qui sortirait des attributions de l'autorité administrative considérée dans son ensemble; et les exemples fournis par M. Laferrière n'éclaircissent guère la question puisqu'ils concernent des actes qui précisément, dans certains cas et sous certaines conditions, peuvent être régulièrement accomplis par celte autorité. L'administration peut être, en effet, appelée très-régulièrement à confisquer une propriété, par exemple les denrées insalubres; à priver un citoyen de sa liberté, par exemple une personne atteinte d'aliénation mentale; à. supprimer un journal, par exemple dans une ville où l'état de siège a été déclaré; à interdire un commerce ou une industrie, par exemple en ordonnant la fermeture d'un établissement dangereux. .\ucune de ces mesures n'est donc étrangère pur son objet à l'exercice de la fonction administrative, et nous croyons bien qu'on ne rencontrera jamais de pareilles mesures. On trouvera des cas d'illégalités ou d'irrégularités, mais qui fourniront des actes susceptibles d'annulation, et non des actes inexistants en droit.
757. — La jurisprudence nous parait être en notre faveur. L'arrêt du Tribunal des conflits du S nov. 1880, que M. Laferrière signale comme étant favorable à sa doctrine porte, au contraire, dans ses motifs, qu' « il ne saurait appartenir à l'autorité judiciaire d'annuler les effets et d'empêcher l'exécution d'un acte administratif... que si les sieurs Marquigny el consorts se croyaient fondés à soutenir que la mesure prise contre eux n'était autorisée par aucune loi... c'était à l'autorité administrative qu'ils devaient l'adresser ». Cet arrêt nous semble confirmer pleinement notre théorie. M. "Laferrière invoipie surtout un considérant où le tribunal constate que l'administration était autorisée par la loi à agir comme elle l'a fait. Mais le tribunal n'ajoute pas que, cette autorisation faisant défaut, la compétence aài été différente; il n'affirme même pas d'une manière absolue que cette autorisation existât puisqu'il réserve aux demandeurs le droit de soutenir qu'elle n'existait pas. Cet arrêt ne fournit donc aucun appui à la doctrine qui voudrait distinguer deux sortes d'irrégularités; il n'y arien ni dans ses motifs ni dans son dispositif qui puisse même indirectement être considéré comme se rapportant à cette distinction. — Trib. conll., ii nov. iSSO. .Marquigny, [S. 81.3.81, P. adm. chr., D. 80.3.121] — .Sic, Laferrière, t. I, p. 483 et 484.
