Ce contentieux comprend les réclamations dirigées

COMPKTKNCE ADMlNISTHATIVIi.

Titre II. — Cliap. I.

contre les actes et décisions de l'administration ayant le caractère d'actes de commandement el de puissance iniljlique. 11 est impossible en effet d'admettre que ces actes puissent être modifiés ou remplacés par un tribunal administratif; ce serait donner à ce tribunal la réalité du pouvoir exécutif puisqu'il pourrait substituer ses propres décisions à celles des autorités responsables , et faire par suite prévaloir ses vues et ses idées. Le recours conlentieu.\ de pleine juridiction ost donc inadmissible en cette matière; seul, le recours en annulation peut être accepté. Ce recours porle le nom de recours pour excès de pouvoir; il doit élre soumis au Conseil d'Ktat qui en est le seul juge. — V. infrà. v'" Conseil d'Etal, B.rcrà de pouvoir.

822. — Le recours pour excès de pouvoir contre la décision d'une autorité coloniale doit aussi être porté devant le Conseil d'Ktat? — V. suprà, v" Colonie, n. 763. — V. aussi Cons. d'Kt., •S.\ tiov. 1883, Société des mines d'or de la Guyane, [U. 8;i.3.47|

823. — Le contentieux de l'annulation comprend encore les recours en cassation qui sont ouverts, devant le Conseil d'Etat, contre les décisions émanant de juridictions spéciales souveraines, telles que la Cour des comptes, les conseils de révision, le conseil supérieur de l'instruction publiipie. Les décisions rendues par ces tribunaux spéciaux ne relèvent pas du Conseil d'Etal en appcd , elles ne peuvent pas être revisées et réloruK'es par lui; mais elles peuvent être cassées si elles sont entachées d'incompélence, d'excès de pouvoir, ou si elles contiennent une violation de la loi.

824. — Nous avons vu (suprà. n.23 et s.), que l'inlerprétalion des actes administratifs est interdite, en principe, à l'autorité judiciaire, alors même qu'elle se discute au cours d'une contestation engafjée devant les tribunaux appartenant à cette autorité. Il en est de même, d'ailleurs, de l'appréciation de la validité des actes administratifs (V. suprà, n. ;)6 et s.). Ces questions doivent donc être portées devant l'autorité administrative qui seule peut les résoudre. Et le débat revêt un caractère contentieux. La juridiction administrative qui est alors saisie soit de la question d'interprétation , soit de la question de validité, doit borner son rôle à déterminer le sens et la portée de l'acte qui lui est déféré, ou k en apprécier la valeur légale, mais sans pouvoir en faire l'application aux parties intéressées. Nous étudions ci-dessous ce recours [ilus en détail.

825. — Le contentieux de la répression embrasse les cas dans lesquels la juridiction répressive est attribuée à l'autorité adiiiiiiislrative. Ces cas sont exceptionnels, car, en principe, la juridiction répressive est exercée par les tribunaux judiciaires.

8215. — La juridiction administrative admet, en général, plus d'un degré d'examen. Ce principe est plus largement appliqué que dans la juridiction judiciaire où les cas de décisions sans appel sont bien plus nombreux (tn rencontre même en matière administrative des cas où l'apiilication des principes amène trois degrés de juridiction. Il n'y a, d'ailleurs, sur cette question de l'appel aucune tliéorie commune applicable à tous les triluinaux administratifs; chacun d'eux est soumis à des règles parlicnlières; nous les étudierons donc lorsque nous nous occuperons de l'organisation, îles attributions et de la procédure de chaque tribunal adininistralif. La seule observation générale que l'on puisse faire c'est que l'appel ne dépend jamais, en matière administrative, de la valeur du litige, c'est là une différence importante avec la compétence judiciaire.

827. — Les auteurs font pour les tribunaux administratifs un certain nombre de classifications : Au point de vue du nombre de leurs attributions, ils les classent en tribunaux généraux qui ont à connaître de matières très-variées comme le Conseil a'Iilal, les conseils de préfecture, les conseils du contentieux dans les colonies; — el tribunaux spéciaux qui ne connaissent que d'un ordre déterminé de matières et qui sont : la Cour des comptes, les conseils de révision pour le recrutement de l'armée, les conseils sanitaires, la commission des monnaies, les divers conseils de rinslniction [lublique (départemental, académique, général, supérieur, etc.), les commissions contentieuses des travaux publics, etc..

828. — Au point de vue de la force et de l'autorité de leurs décisions, ils les divisent : en tribunaux de (iremier ressort : conseil de préfecture, conseil du contentieux et quelques-uns des tribunaux spéciaux; — en tribunaux statuant en dernier ressort : Conseil d'Etal, Cour des comptes, conseils de révision, etc.; — et en Tribunal de cassation : Conseil d'Etat.

829. - Enfin au point de vue de la compétence, ils les dis- ■

tinguent : en tribunaux d'attribution , lesquels n'ont compétence que dans les alTaires qui leur sont formellement attribuées par la loi; — et en tribunaux ordinaires, qui sont compétents en princi])e sans qu'ils aientbesoin d'aucune attribution particulière.

§ 2. Du tribunal ordinaire.

830. — La détermination du ju^e ordinaire, c'est-à-dire du juge qui, en l'absence de toute aitribution résultant d'un texte, serait compétent pour une affaire, a donné lieu en matière administrative à de grandes difficultés. On a soutenu d'abord que la juridiction ordinaire appartenait aux conseils de préfecture et on invoquait en ce sens un passage de l'exposé aes motifs de la loi du 28 pliiv. an VIII dans lequel le rapporteur, qui était le conseiller d'Etat Rœderer, s'exprimait ainsi : « remettre le contentieux de l'adminislration à un conseil de préfecture a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration ; pour garantir aux personnes intéressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports el des avis de bureaux; pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles et â ses formes; pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on ne peut guère attendre d'un jugement porté par un seul homme ». Ces expressions, a-t-on dit, montrent nettement l'intention du législateur de remettre en principe au conseil de préfecture le contentieux administratif en entier.

831. — Cette interprétation est confirmée par un décret rendu en Conseil d'IOtal le 6 déc. 1813 et inséré au Bulletin (les lois. Ce décret, ayant a statuer sur un cas non prévu par la loi du 28 pluviôse, avait néanmoins reconnu la compétence du conseil de préfecture n attendu que les conseils de préfecture sont institués pour prononcer sur toutes les matières contentieuses administratives. »

832. — Ce système avait en outre l'avantage de désigner, comme juge ordinaire, un tribunal placé à proximité des justiciables. Mais il était trop contraire au texte formel de la loi de pluviôse qui, dans la determination.de la compétence des conseils de préfecture, procède par voie d'énuinération sans jamais avoir recours à une attribution générale du contentieux administratif. L'opinion du ra|)porteur, que nous avons transcrite ci-dessus, ne peut prévaloir contre le texte même de la loi ; et il en est de même du décret de 1813.

833. — Aussi la jurisprudence écarla-t-elle les conseils de préfecture et attribua-t-elle la juridiction ordinaire administrative aux minisires, (jette opinion se fondait sur l'art. 17, L. 27 avr.-2î) mai t*9l, qui avait donné tout le contentieux administratif au conseil des ministres, et sur les art. 103 et 106, (^luist. 5 fruct. an III, qui avaient divisé ce contentieux entre chaque ministre. L'art. iJ2, t;onsl. 22 frim. an Vlll, et le règlement du ii nivôse de la même année avaient superposé la juridiction du Conseil d'Etat il celle des ministres, en constituant le premier juge d'appel pour les décisions rendues par les seconds; mais ces dispositions législatives avaient laissé subsister la juridiction ordinaire des ministres au premier degré.

834. — Ce système fut seul suivi en jurisprudence pendant de longues années; il fut, pendant ce temps, adopté par la doctrine presque unanime. — Ducroeq (6° édit.), t. 1, n. 420, 433-1"; Blanche, Uict. (jen. d'adinin. (nouv. édit.), v" Tribunau.c, t. 4, p. 1881 ; Gautier, t. 2, p. 190; Marie, p. 73;"Balbie, t. 7, n. 398; Aucoc, t. I, n. 332 et s.

83.'>. — Il y avait cependant i)uelques dissidents. M. Bouchené-Lefer, ancien conseiller d'i'-lat, avait, en 1863, dans la Herue pralviue de droit français, critiqué la théorie courante.

836. — En 1870, cette critique fut reprise par M. Quentin- Baucliarl , ancien président du contentieux au (Conseil d'Etat, dans la llevue critique de k'iiislulion el de jurisprudence. On lit observer que l'attribution de lajuridiction ordinaire aux ministres était en contradiction l'ormelle avec le principe de notre organisation administrative : que l'action doit être distincte et séparée de la juridiction. Le tribunal du ministre est loin, d'ailleurs, d'offrir aux justiciables toutes les garanties d'impartialité qu'une bonne organisation de la justice devrait leur assurer.

837. — Le Conseil d'Etat futainsi amené à examiner do plus près la thèse qu'il avait jusqu'alors consacrée par ses arrêts; el il put facilement se convaincre qu'elle n'était établie sur aucune base solide.

838. — Il est vrai que l'art. 193, Const. '■'• frint. an III, décide

COMPÉTENCE ADMINISTHATIVK. — Titre IL — Chap. I.

que chaque minisire, dans le ressort de son déparlement ministériel, sera jug-e du contentieux administratif; mais cette disposition a été remplacée par l'art. 32, Const. 22 frim. an VIII, qui donne au Conseil d'Etat, non pas une juridiction d'appel comme on le soutenait, mais le droit" de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative ».

839. — Le règlement du b nivôse an VIII, art. Il, précisant d'ailleurs davantage, ajoutait : .<< le Conseil d'Etat prononce sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux miniflres >'. Ce te.xte évidemment fait allusion à une subslilutiou et non à une superposition.

840. — C'est donc au Conseil d'Etat lui-même qu'appartient la juridiction ordinaire. — Cons. d'El., 28 avr. 1882, Ville de Cannes, ,S. 84.3.27, P. adm. chr., D. 83.3.891; 4 déc. 1883, Lefevez,'S. 87.3.36, P. adm. chr., D. 87.3.47]; — 13 déc. 1889, Cadot, [S. et P. 92.3.17, D. 91. 3.41;— Sif, l.aferrière, t. 1, p. 413 ; Béquet, y°Cont. admin., n. 393; Hauriou i2^ édit.i, n.o79; Rev. crit., nouv. sér., t. lo, 1886, p. 266. — V. aussi Simonet (2' édit.', n. 378. — Contra, Trolley, Hiérarchie administrative, t. 3, n. 2139; Dufour, Traité général de droit administratif, t. 1, n. 173 et s.

841. — Cette solution est acceptée par les auteurs les plus récents. M. Laferrière a apporté en sa faveur un argument nouveau. <i En droit administratif, la partie ne peut pas, en général, assigner directement une administration publique devant la juridiction administrative pour faire juger de piano ses prétentions; elle ne peut que déférer les actes, les décisions de l'administration qu'elle prétend contraire à ses droits. Ces actes ou décisions sont, en quelque sorte, la matière première du débat contentieux; s'ils n'existent pas, il faut que la partie les provoque afin de pouvoir les dénoncer au juge (sauf dans quelques cas exceptionnels). On ne doit donc pas dire, si l'on veut être exact, le juge ordinaire du contentieux administratif, mais le juge ordinaire des décisions administratives donnant lieu à des réclamations contentieuses. .■Mnsi comprise, cette fonction juridictionnelle générale appartient au Conseil d'Etat qui est le véritable juge des actes de gestion et des actes de puissance publique émanés de l'administration , toutes les fois qu'un autre juge n'a pas mission d'en connaître. »

842. — Cependant il y a encore des dissidences et M. Aucoc en donne le motif : « La doctrine nouvelle aurait pour résultat de changer considérablement la situation des parties dans tous les cas où il n'y a pas de juge désigné par la loi. Jusqu'ici, en vertu de la tradition constante , elles devaient s'adresser aux ministres et elles n'avaient à craindre aucune déchéance, aucun délai n'étant fixé pour l'introduction des demandes devant les ministres... Elles n'étaient pas obligées non plus d'emprunter l'intermédiaire d'un avocat au conseil pour présenter leur réclamation. Elles n'avaient à supporter que les frais de papier timbré. Si, au contraire, il est établi en règle que le Conseil d'Etal est seul juge de droit commun , le ministère d'un avocat au Conseil d'Etat devient obligatoire; toutes les décisions des préfets, des maires, des autres autorités administratives, qui n'auront pas été attaquées devant le Conseil d'Etat dans le délai de trois mois, deviennent irréformables, et si les parties, désireuses de s'épargner les frais d'un recours devant le Conseil d'Etat , ont été d'abord devant le ministre pour obtenir la réformation de l'acte qui leuijail grief, c'est en vain qu'après le rejet de leur réclamation par le ministre, elles voudront former un pourvoi devant le Conseil ; le délai de trois mois étant toujours expiré, leur pourvoi ne sera plus redevable ». — Aucoc, Rev. cri(., nouv. sér., t. 16, 1887, p. 62.

843. — Mais ces critiques ne prouvent rien contre l'exactitude de la solution consacrée par le Conseil d'Etat ; elles nous paraissent d'ailleurs contestables. La jurisprudence admet en elTel que le recours hiérarchique, formé dans les trois mois contre une décision susceptible d'un recours pour excès de pouvoir, conserve au réclamant le droit d'intenter ensuite cette voie de recours (V. infrà, v» Excès de pomoir). — Cons. d'El., 3 févr. 1893, Consistoire de l'église réformée de Paris, [Leb. chr., p. 911

844. — Les craintes manifestées par .M. .-Vucoc sont donc sans fondement. En tout cas elles pourraient prouver seulement que la décision de l'art. 32 de la constitution de l'an VIII et de l'art. 1 1 du règlement du 5 nivôse de la même année n'est pas sans inconvénient, mais elles n'auraient pas la force d'abroger cette décision.

845. — .\ux colonies, la juridiction ordinaire administrative

appartient au conseil du contentieux de la colonie. — V. suprà, V Colonie, n. 732 et s.

846. — ... Sauf en ce qui concerne le contentieux d'Etat, c'est-à-dire les contestations dirigées contre l'administration centrale, à moins qu'elles ne soient l'objet d'une attribution particulière. — V. .suprà, V Colonie, n. 739 et s.

847. — En Tunisie, un décret du bey, en date du 27 nov. I8S8, soumet en principe général le contentieux administratif aux

juridictions civiles. — V.'Cons. d'El., 21 déc. 1888, Péri, [S. 91.3.2, P. adm. chr., D. 90.3.13 ad notam]

848. — Au Cambodge, un décret du 6 mai 1882 attribue au conseil privé de la Cochincbine le contentieux administratif, pour les affaires entre le gouvernement du Cambodge et les Européens et .\méricains.

§ 3. De la juridiction ministérielle.

849. — Pendant longtemps la jurisprudence et la doctrine ont admis que les ministres étaient juges dans tous les cas où leurs décisions étaient soumises à un recours contentieux devant le Conseil d'Etal. On avait en effet établi comme règle qu'il fallait, pour chaque litige administratif, trouver toujours au moins deux degrés de juridiction ; or, lorsque le ministre prend une décision , 1 affaire ne peut plus être examinée après lui que par le Conseil d'Etal ; il fallait donc que le ministre eût été lui-même le juge du premier degré.

850. — Ce système avait des conséquences bizarres; ainsi, lorsqu'en cas de perte d'une lettre contenant des valeurs déclarées , une réclamation était adressée au ministre des Finances, la décision de ce ministre ne constituait pas un jugement puisque le réclamant devait porter sa demande en remboursement devant l'autorité judiciaire (L. 4 juin 1839). Mais, s'il s'agissait de la perte d'une simple lettre chargée, la compétence passant au Conseil d'Etat d'après la jurisprudence, la décision du ministre devenait un acte de juridiction. Le rôle du ministre est cependant le même dans les deux cas. Par application de la même idée, on admettait aussi que la décision ministérielle refusant de reconnaître le droit d'un fonctionnaire à la pension de retraite constituait un jugement, tandis que le décret du chef de l'Etat accordant cette même pension n'était qu'un acte de gestion. C étaient là incontestablement des solutions peu en harmonie les unes avec les autres. — .Aucoc, t. I, n. 332.

851. — Xous pouvons ajouter que l'attribution d'une juridiction importante aux ministres était en contradiction formelle avec ce principe de notre organisation administrative, que l'action doit être séparée et distincte de la juridiction. Ce système fut pourtant adopté d'une manière générale, peut-être sans enthousiasme, mais certainement sans protestation.

852. — Ce ne fut qu'en 1863 qu'il fut pour la première fois sérieusement attaqué par M. Bouchené-Lefer, dans une série d'articles qui parurent dans la Revue pratique. Ce magistrat soutint d'une manière absolue que les ministres n'étaient juges dans aucun cas [Rev. prat., 16 avr. et 1" mai 1863). » A la même époque, dit M. Laferrière, il existait déjà au sein du Conseil d'Etat une opposition assez forte à la doctrine du ministre-juge. .M. Aucoc nous apprend que le Conseil, en rédigeant les art. 3 a 7, Décr. 2 nov. 1864, relatif aux décisions contentieuses des ministres et aux recours dont elles peuvent être l'objet, a évite à dessein toute expression qui peut consacrer cette doctrine. « Le Conseil d'Etal, dit cet auteur, a eu soin de ne pas qualifier de jugements les actes auxquels il faisait allusion, précisément parce qu'il ne voulait pas consacrer la théorie qui attribue aux ministres les pouvoirs d'un juge dans tous les cas où leurs décisions sont susceptibles de recours au Conseil d'Etat. »

853. — Le même auteur, dans ses conférences sur le droit administratif, a abandonné la doctrine du ministre-juge en ce qui concerne les actes de irestion. Il l'a maintenue, non sans quelques hésitations, pour les décisions prises parles ministres en leur qualité de supérieurs hiérarchiques (Aucoc, t. I, n. 332 et 333). Mais cette distinction n'a pas été généralement acceptée par les jurisconsultes et les membres du Conseil d'Etat ralliés à l'interprétation nouvelle. En 1870, un ancien président de la section du contentieux au Conseil d'Elal, .M. Quentin-Blanchart, signalait le rôle de ju^e attribué au ministre représentant de l'Etal ou supérieur hiérarchique, comme " une tradition funeste fondée sur une longue suite de malentendus », il demandait au

COMPETENCE ADMINISTRATIVE

Titre H

Chap. [.

Conseil d'Etat une décision explicite de jurisprudence « pour effacer l'erreur du ministre-juge. »

854. — Quelques années après, M. Ducrocq, qui avait enseigné l'ancienne doctrine dans les premières éditions de son cours de droit administratif, l'abandonnait dans l'édition de 1874 et se refusait à faire la distinction proposée par M. Aucoc. M. Gautier l'a également écartée dans la Revuf critique de. Icgisliilioti et de jurisprudence. — Laferrière, t. 1, p. 401; Ducrocq, t. I, n. 4.30 et 431; Hauriou, 2^ édit., n. .'iTS; Rev. cril., t. 37, p. 130; fier, crit., nouv. sér., t. lo, p. 201 ; Conclusions de M. Gomel, commiss. du gouvern., sous Cous. d"Et., 20 févr. 1880, Carrière, [S. 81.2.57, P. adm. chr., D. 81.3.24J — \. en sens contraire, Serrigny, CompH. adm., t. 3, n. 121(7.

855. — Nous approuvons entièrement cetle évolution. Aucune loi n'a jamais donné an.x décisions ministérielles la qualllication de jugement. L'avis du Conseil d'Etat du 2.'i therm. an XII, sur les effets des contraintes administratives, porte, il est vrai, que « les condamnations et les contraintes émanées des administrateurs, dans les cas et pour les matières de leur compétence, cnijiortent hypothèque de la même manière et aux mêmes conditions que celles de l'autorité judiciaire ", mais l'assimilation qui résulte de ce texte est restreinte; elle ne s'applique qu'à l'i'ITet hypothécaire; si on voulait la généraliser, il s'ensuivrail que toute contrainte administrative, même émanant d'un autre agent que le ministre, constituerait un acte de juridiction, ce qui très-certainement est inadmissible. Il faut donc prendre l'avis du Conseil d'Etat tel qu'il est, sans vouloir l'étendre ou le généraliser.

856. — A défaut de textes, existe-t-il quel(|uc principe qui puisse amener à assimiler les décisions ministérielles à des jugements'? On l'a soutenu, et on a dit que les elTets produits par les arrêtés ministériels prouvent bien que ces arrêtés constituent des actes de juridiction. Ainsi, ces arrêtés ont force exécutoire; ils peuvent, dans certains cas, entraîner hypothèi|ue et -'exécuter sur les biens de la partie; ils devienneiii définitifs si "Il n'en a pas fait appel dans le délai de trois mois ; ce sont donc lie véritables jugements. Mais l'observation ne nous parait aucunement concluante. De ce que certaines décisions produisent quelques-uns des effets des jugements, il n'en résulte pas qu'elles doivent les produire tous, surtout quand il y a des motifs d'accepter certains effets et de rejeter les autres. Or, comme le fait très-justement remarquer M. Laferrière, les décisions ministérielles sont investies des effets qui caractérisent les actes émanés d'un administrateur. « Exerçant une partie de l'autorité executive, il est naturel que l'administration possède des pouvoirs d'exécution. D'un autre côté, ce ne sont pas seulement les décisions ministérielles qui deviennent définitives quand elles ne sont pas contestées dans un délai déterminé. Il en est de même de la plupart des actes d'administration. Un rôle de contributions directes, un arrêté d'inscription d'office, un plan général d'alignement, une décision de commission départementale prononçant l'élargissement d'un chemin, ne sont plus susceptibles de recours contentieux après trois mois (deux mois seulement pour les décisions des commissions départementales); ces actes peuvent recevoir exécution sur les biens du contribuable, sur les ressources de la commune, sur les propriétés riveraines des voies publiques. S'ensuit-il qu'ils soient des jugements'? » — Laferrière, t. 1, p. 40;i.

8.17. — La question n'est pas seulement théorique; elle présente un intérêt pratique sérieux, tenant à ce que les actes d'ailministratinn diffèrent sur des points assez importants des actes de juridiction. Voici les plus importantes de ces différences ; 1» Le juge ne prononce pas d'office et ne peut statuer que sur un différend soumis à son arbitrage. L'adminisiraleur, au contraire, peut susciter lui-même le différend, en prenant d'office, à i'encontre des parties, les décisions qu'il croit conformes à l'intérêt et au droit de l'Etat.

8.58. — 2" Le juge ne peut connaître d'une affaire à laquelle il serait intéressé, même comme mandataire, car nul ne peut être, dans le même litige, juge et partie. Rien ne s'oppose <i ce lurun administrateur prenne une décision dans une matière où il ri'prêsi'iite l'Etal.

85î>. — 3» Il est contraire aux principes de notre organisation judiciaire, de permettre au juge du premier degré d'aller devant le tribunal d'appel pour y défendre son jugement. Il n'y a, au contraire, aucun obstacle qui empêche un administrateur de venir devant un tribunal discuter ses actes que l'on attaque.

860. — 4° Tout jugement doit être motivé, à peine de nullité. Aucune règle pareille n'existe pour les acies d'administration. Ou a bien prétendu que l'art. 0, Décr. 2 nov. 1864, en exigeant que les ministres rendissent « des décisions spéciales sur les affaires qui peuvent être l'objet d'un recours par la voie contentieuse », avait voulu exiger des décisions motivées: M. Aucoc, qui avait assisté à la préparation du décret de 1864, est trèsaffirmatif en ce sens (t. 1, n. 330), mais la jurisprudence n'a pas cru pouvoir accepter cette interprétation un peu trop divinatoire.

861. — o'i Le jugement, une fois rendu, ne peut plus être modifié, même sous prétexte de rectification. Les parties auront seulement la faculté d'intenter les voies de recours qui sont a leur disposition. Les administrateurs peuvent, au contraire, rapporter ou modifier leurs décisions, tant qu'elles n'ont pas créé un lien de droit, ce qui arriverait, par exemple, s'il s'agissait du consentement donné à une convention ou de la reconnaissance du droit d'un particulier.

862. — 6° Les actes d'administration, ne constituant pas des jugements, ne peuvent recevoir l'application de la théorie des jugements par défaut et de l'opposition. En conséquence, lorsqu'un administrateur a pris une décision d'office, sans mettre la partie intéress('e en demeure de présenter ses observations, celle-ci doit se pourvoir en Conseil d'Elat dans les trois mois de la notification, qui lui est faite de la décision administrative ; et, la réclamation qu'elle adresserait à l'auteur de l'acte pour essayer d'en obtenir la rétractation ou la modification, ne suspendrait pas le cours de ce délai. Il en serait tout autrement si la décision ministérielle avait le caractère de jugement, car elle constituerait alors un jugement par défaut contre lequel l'opposition serait possible. Et alors même que, sur celte opposition, le ministre aurait confirmé purement et simplement sa décision primitive, un nouveau délai courrait pour attaquer celte nouvelle décision, qui serait légalement substituée à la décision originaire.

863. — 7° Lorsqu'un agent fait fonction déjuge, les parties ne peuvent éviter son tribunal pour aller directement devant le tribunal supérieur; il est de règle, en effet, que les conventions privées ne sauraient intervertir l'ordre des juridictions. Mais si l'agent reste administrateur, son intermédiaire n'est nullement indispensable et le réclamant peut directement porter sa plainte devant le tribunal compétent. — Laferrière, t. 1, p. 403 et s.; Béquet, v" Content, admin., n. 39.t.

864. — La jurisprudence du Conseil d'Etat a suivi une évolution analog'ue à celle de la doctrine; elle refuse aujourd'hui de reconnaître le caractère d'acte de juridiction à des décisions auxquelles elle l'attribuait autrefois sans difficulté. Ce n'est pas qu'on rencontre, dans les arrêts rendus sur la matière, des déclarations doctrinales affirmant un changement de système; le Conseil d'Etat ne s'est livré à aucune manifestation de ce genre; mais, dans tous les litiges qui lui ont été soumis, il a logiquement appliqué l'idée que les décisions ministérielles constituent des actes d administration et non des jugements.

86.5. — C'est ainsi qu'il a jugé ; que la décision administrative qui prononce la résiliation d'un bail n'est pas susceptible d'opposition. — Cons. d'Et., 20 févr. 1880, Carrière, [S. 81.3.3", P. adm. chr., D. 81.3.24]

866. — ... One la décision ministérielle qui déclare en principe la responsabilité d'un trésorier général n'a pas autorité de chose jugée, de sorte que l'on pourra contester plus tard non pas seulement l'étendue de cette responsabilité, mais son existence même. — Cons. d'Et., 12 juin 188j, Desplanques, [S. 87. 3.14, P. adm. chr.j

867. — ... Que la décision ministérielle, qui rejette une demande d'indemnité formée contre l'I-^tat, n'a pas besoin d'être motivée. — Cons. d'Et., 30 avr. 1880, llaroueht Morin,|D. 81. 3.0]

868. — ... Que les décisions prises par les ministres pour slatuer sur les contestations auxr|uelles peuvent donner lieu les marchés de fournitures, ne constituent que des actes d'administration. — Cons. dTil., 17 janv. 1867, Boulingre , [D. 07.3.89]

869. — ... Et par suite n'ont pas besoin d'être motivées. — Cons. d'Et., 2 juill. 1880, Maillard, [S. 82.3.3, P. adm. chr., D. 81.3.9]

870. — ... Que la décision qui prononce la déchéance d'un créancier de l'Elal , par application de la prescription quinquennale, peut êlre rétractée par le ininislre. — Cons. d'Et., 29 aoiU l«07, Calvo et Mallerou, Lcb. chr., p. 840]; — 12 août 1879, Esquino, [Leb. chr., p. 6.'j0|

COMPKTEXCK ADMIXI^TRATIVK. — TiTnr. It. — Chap. I.

871. [1 ne faudrait pas pourtant conclure des observations précédentes que les ministres ne sont jamais aujourd'hui appelés à l'aire fonction de juges. Les cas dans lesquels ils font des actes de juridiction sont moins nombreux qu'on ne le croyait autrefois ; mais il en existe encore quelques-uns. Seulement on n'est pas d'accord sur leur nombre.

872. — Il paraît à peu près admis par tout le monde que parmi ces actes de juridiction il faut ranger les décisions rendues relativement aux contestations électorales dont la solution est attribuée aux ministres par des textes ou des principes spéciaux (V. infrà, n. 1721 et s.). Cependant M. Lat'errière fait remarquer que « le Conseil d'Klat semble avoir voulu éviter de leur attribuer formellement ce caractère... .Mnsi l'arrêt du 23 mai 1879, qui refuse au gouverneur général de l'.Mgérie et attribue au ministre du Commerce le droit de statuer sur les élections des membres des chambres de commerce en Algérie, n'est pas moins réservé; il porte que c les réclamations auxquelles peuvent donner lieu ces élections rentrent dans les diffirulti'f adminislriitivcs sur lesquelles il appartient au ministre du Commerce de prononcer ». Quoi qu'il en soit, nous ne faisons nulle difficulté de reconnaître que le caractère juridictionnel domine essentiellement dans les décisions que les ministres sont appelés a rendre sur les élections contestées. — Cons. d'Et., 23 mai 1879, Bertagna, [S. 80 2.243, P. adm. chr.. D. 79.3.10] — Sic , Laferrière , t. 1, p. 416; Aucoc, t. 1, n. 338;Ducrocq, t. 1, n. 431 et s.

873. — Mais faut-il étendre le caractère d'acte de juridiction aux décisions rendues par les ministres sur les recours dirigés contre les actes de leurs subordonnés? M. .^ucoo admet cette extension , lorsque le recours est fondé sur la violation d'un droit. <' En réalité, quand les ministres statuent sur une réclamation contre un acte qui a blessé un droit, ils font ce que fait le conseil de préfecture, ce que fait le Conseil d'Etat, et la décision rendue dansées circonstances peut être considérée comme un jugement prononçant sur un litige ». — Aucoc, t. 1, n. 338.

874. — D'après M. Ducrocq, il n'v a acte de juridiction que Il lorsque les ministres sont saisis d un recours formé devant eux contre une décision fontentieuse d'un préfet, soit qu'elle émane directement du préfet, soit que celui-ci ait statué sur la décision contentieuse d'un sous-préfet ou d'un maire ». — Ducrocq , t. i, n. 43a.

8'75. — Nous estimons au contraire, avec M. Laferrière, que le ministre fait toujours acte d'administrateur lorsqu'il prononce en qualité de supérieur hiérarchique. En effet , les textes qui permettent aux ministres de contrôler les actes de leurs subordonnés, et qui sont l'art. 6, Décr. 25 mars 1852, sur la décentralisation administrative et l'art. 7, Décr. 13 avr. 1861, se sont uniquement préoccupés d'organiser une garantie contre les abus possibles de la décentralisation. Le législateur a voulu donner aux ministres le moyen de maintenir l'unité nécessaire dans l'action administrati\e; il leur a concédé une attribution d'ordre administratif et n'a pas eu l'intention de leur conférer un droit de juridiction ; ce serait trahir sa pensée que de décider autrement. 11 n'y a par suite aucune distinction à faire entre les décisions ministérielles de celte nature; elles constituent dans tous les cas des mesures d'administration. — Laferrière, t. 1, p. 404.

876. — Ajoutons que si l'on voulait attribuer un caractère juridictionnel aux décisions prises par les ministres comme supérieurs hiérarchiques, par cela seul qu'elles auraient été provoquées par la réclamation d'une partie qui invoquerait son droit violé, il faudrait aussi attribuer ce caractère aux décisions des préfets lorsqu'ils auraient prononcé dans les mêmes conditions comme supérieurs hiérarchiques des sous-préfets ou des maires; aux délibérations des conseils généraux, quand ils auraient statué sur les recours formés contre les décisions des commissions départementales. « Si bien, conclut avec raison M. Laferrière, que dans notre hiérarchie administrative, ainsi transformée en une hiérarchie judiciaire, on chercherait vainement un administrateur, il n'y aurait plus place que pour des juges ». — Laferrière, t. 1, p". 403; Rev. crit., nouv. série, t. 15, p. 264.

877. — La jurisprudence n'est pas encore bien établie sur celte question. Il a été jugé, par exemple, que le recours contre des actes préfectoraux de tutelle administrative ne peut être porté de piano devant le Conseil d'Etat et (|u'il faut au préalable l'adresser au ministre compétent. — Cons. d'Et., 26 janv. 1877, Compans, fS. 77.309, P. adm. chr., D. 77.3.35]; — 2 févr. 1877, Souley, [ibid.]

878. — La même solution a été admise pour la réclamation formée contre un arrêté préfectoral répartissant les produits de l'octroi de mer en Algérie. — Cons. d'Et., 12 juill. 1882, Commune de Philippeville, [S. 84.3.46, P. adm. chr., D. 84.3.141 — V. infrà, n. 881.

879. — Ces décisions ne peuvent s'expliquer que par l'idée que le ministre est juge; car alors les parties, en s'adressant directement au Conseil d'Etat, violent l'ordre légal des juridictions. Mais l'idée contraire est consacrée par d'autres arrêts. Ainsi, il a été décidé que les recours formés contre les arrêtés préfectoraux en matière de liquidation de pension de retraite [jeuvent être soumis directement au Conseil d'Etat. — Cons. d'Et., 24 juin 1881, Bougard, [S. 82.3.48, P. adm. chr., D. 82. 3.511; — 1" déc. 1882, .leanrenaud, [D. 84.3.25]; — H janv. 1884, Grosjean, [D. 85.5.3371; — 22'mai 1883, Roux , [D. 86. 3.133]

880. — Nous pouvons signaler, dans le même sens, l'interprétation donnée par le Conseil d'Etat à l'art. 67, L. 5 avr. 1884, qui , statuant sur les recours possibles contre les arrêtés préfectoraux portant annulation d'une délibération d'un conseil municipal, dispose : « Le conseil municipal et, en dehors du conseil, toute partie intéressée, peut se pourvoir contre l'arrêté du préfet en Conseil d'Etat. Le pourvoi est introduit et jugé dans la forme des recours pour excès de pouvoir ». Celte disposition exclutelle le contrôle hiérarchique du ministre'? On eût pu soutenir la négative en faisant observer que le texte ne contient aucune exclusion de ce genre; il ne parle que du recours pour excès de pouvoir et reste absolument muet sur les recours ordinaires, qui demeurent par conséquent soumis aux règles générales; or, une de ces règles est que le ministre peut toujours annuler les actes du préfet. Cette argumentation eût été fort plausible; elle a été pourtant laissée de côté par le Conseil d'Etat, qui a décidé que le ministre n'avait pas qualité pour connaître du recours dirigé contre les arrêtés préfectoraux. Cette décision s'explique ditficilement dans l'opinion que le ministre est juge; elle est, au contraire, toute naturelle, s'il n'est qu'un administrateur. — Cons. d'Et., 21 nov. 1890, Commune de Fagnières, [S. et P. 92.3.143, D. 92.3.53]

881. — M. Laferrière croit pouvoir affirmer que, depuis les arrêts de 1881 et de 1882, le Conseil d'Etat s'est nettement prononcé en faveur de l'opinion qui nie le caractère juridictionnel du rôle du ministre statuant comme supérieur hiérarchique. Le seul arrêt qui paraisse contraire à cette manière de voir est l'arrêt du 12 juill. 1882, précité. — Le savant auteur lui consacre les observations suivantes : <> Entre l'arrêt de 1881 et celui de 1884 se place l'arrêt du 12 juill. 1882, qui renvoie une commune requérante case pourvoir contre un arrêté du préfet de Constantine lixant sa part dans une répartition des produits de l'octroi de mer. L'arrêt décide que « cette demande n'est pas de celles (|ui peuvent être directement portées devant le Conseil d'Etat, qu'elle devait être préalablement portée devant le ministre à qui il appartenait de prescrire telles i-ectifications que de droit à la répartition dont s'agit ». Le passage souligné semble indiquer que le Conseil d'Etal a eu des doutes sur la nature de la décision qui lui était déférée, qu'il a hésité à y voir une de ces décisions d'autorités inférieures, qui fixent les droits des parties en dehors de toute intervention du supérieur hiérarchique. Ce doute était peut-être justifié par certaines dispositions de la législation de l'octroi de mer, qui ne semblent pas régler exclusivement la répartition de ses produits d'après des données fixes à appliquer mathématiquement, mais aussi d'après des appréciations et des instructions émanées de l'autorité supérieure et qui s'étaient produites dans l'espèce, ainsi qu'il résulte du visa des observalions ministérielles. L'arrêt de 1882 n'est donc pas une application de la doctrine du ministre-juge, et il n'est point en opposition avec les décisions qui l'ont précédé et suivi sur la recevabilité du recours direct au Conseil d'Etat ». — Laferrière, t. 1, p. 409, note 2.

882. — On a quelquefois exprimé la crainte que le Conseil d'Etat, en admettant les recours portés directement devant lui contre les actes des subordonnés des ministres, n'empêchiU ceux-ci d'exercer leur contrôle hiérarchique et ne le privit luimême des éléments d'appréciation que les ministres compétents auraient pu lui fournir. .Vlais il est aisé de comprendre que cette crainte est mal fondée. La section du contentieux donnera nécessairement, et dans tous les cas, communication de la requête au ministre compétent qui sera ainsi mis à même d'exercer son droit d'annulation ou de réformation, ou de fournir au Conseil

COMPÉTENCE ADMINISTHATIVE. — Titrf. II. — Chap. II.

les renseignemenls qu'il jugera propres à l'éclairer. — Laferrière, t. 1, p. 412.

883. — ■ M. Ducrocq signale comme cas de juridiction ministérielle ceux " où un te.Kte confère au ministre le droit de statuer comme ju^'e » (t. \, n. 435-.3"). La règle ainsi énoncée est évidente. Il faut cependant faire observer que l'attribution du pouvoir de décider dans une matière ne constitue pas nécessairement une attribution juridictionnelle, puisque le ministre peut décider comme administrateur. Ainsi M. Ducrocq indique, comme exemple de la rétrie qu'il vient de poser, les textes investissant le ministre de l'Instruction publifiue de la connaissance des réclamations auxquelles peuvent donner lieu les concours d'agrégation des facultés de droit. i\ous croyons, au contraire , que, clans cette hypotliése, le ministre fait fonction d'administrateur, puisqu'il statue en définitive comme supérieur hiérarchique sur les actes d'une autorité qui lui est subordonnée. Nous admettons donc, en principe, la règle posée par M. Ducrocq. mais avec cette réserve qu'on ne l'appliquera que lorsque les textes déclareront nettement qu'ils concèdent aux ministres le droit de statuer comme juges.