IS. 86.1.4,52, P. 86.1.1120, D
9 déc. 1885
pre
■ité. — Cons. d'Et., 4 sept. 1856, La Caussade, [P. adm. chr., D. 57.3.30]; — 26 juin 1874, Liicampagne, [S. 70.2.120, P. .idm. chr., D. 75.3.50] — .Sic. Laferrière, t'. I, p. 039.
1655. — La jurisprudence a fait de nombreuses applications
COiMPKTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
de celle règle; elle a décidé que le Conseil d'Etat n'avait pas qualité pour statuer sur le recours pour excès de pouvoir formé contre un arrêté du préfet de la Seine qui avait modifié les tarifs des droits de mesurage de la pierre à Paris; le requérant soutenait que, la matière ayant été réglée par des décrets, le préfet n'avait pas le pouvoir de réformer ces décrets. La requête fut rejetée; c'est devant l'autorité judiciaire que la réclamation devait être portée. — Gons. d'Et., 28 févr. 1866, Lavenant, [S. 67.2.63, P. adm. chr., D. 67.3.1 fi
1656. — .Même décision à l'occasion d'arrêtés du préfet de la Seine et du ministre des Finances ayant établi, dans un entrepôt de Paris, un tarif des locations qui ne pouvait résulter, d'après la requête, que d'un décret du chef de l'Etat. — Cens. d'Et., 18 déc. 1862, Rov, ^S. 63.2.71, P. adm. chr., D. 63.3.5];
— o avr. 1878, Yalentiii, [D. 78.3.93]
1657. — -Jugé encore que les arrêtés municipau.x, approuvés par décret et fixant les droits à percevoir par la régie des inhumations , doivent être interprétés par les tribunaux judiciaires.
- Cons. d'Et., 23 avr. 1875, Gravelet, [S. 77.2.94, P. adm. chr., D.7.Ï.3.106
1658. — ... Même dans les rapports de la commune avec la régie des inhumations, et alors que cette dernière demande une indemnité pour les frais supplémentaires que lui ont imposés les arrêtés municipaux en temps d'épidémie. — Cass., 28 avr. 1890, Ville de Marseille, rS. 91.1.222, P. adm. chr., D. 91.1.61]
fa
3» Questions d'indemnité.
1659. — Les tribunaux judiciaires ne sont compétents que ur les questions d'existence, de quotité, ou de perception de
a taxe, mais non pour les demandes en indemnité fondées sur les prétendus dommages que les remaniements des tarifs, ou la création de certains tarifs spéciaux, auraient pu causer à quelques industriels. Ce n'est pas alors une question de contribution, mais une question de responsabihté qu'il faudra résoudre par l'application des règles que nous avons exposées ci-dessus, n. 1372 et 1573. — Cons. d'Et., 21 avr. 18o3, Dupont, [P. adm. chr." — Sic, Laferrière, t. 1, p. 642; Aucoc, t. 3, p. 581.
1660. — Quant aux demandes en indemnité fondées sur le préjudice causé par les agents des administrations chargées de la perception des impôts indirects, nous avons exposé suprà , n. 1366 et s., les principes qui les gouvernent. — V. aussi Cass., 18 janv. 1893, Admin. des contrib" indir., ]D. 93.1.171]
4° Conventions relatives aux taxes indirectes.
1661. — Nous avons déjà vu que lorsqu'un contrat est passé entre l'administration et un cessionnaire, fermier, ou régisseur intéressé, ayant pour objet de chargerces derniers de la perception des taxes, le contentieux de ces contrats n'appartient pas nécessairement au juge de la taxe. II ne faudrait pas croire cependant que ce joge est toujours incompétent. Il y a des distinctions à faire.
1662. — Les contestations entre les contribuables et les régisseurs ou fermiers des taxes indirectes appartiennent incontestablement à l'autorité judiciaire, car ce sont des contestations portant sur l'existence ou la quotité de l'impôt, et il importe peu que l'administration perçoive elle-même ou que d'autres perçoivent en son nom: les textes ne font aucune distinction et attribuent compétence à l'autorité judiciaire sans restriction. La situation est la même pour les particuliers qui, voulant se servir d'un ouvrage public , contestent avec le concessionnaire sur l'application des tarifs; quoique compris dans un cahier des charges, et constituant dans les rapports de l'administration et du concessionnaire les clauses d'une convention de travaux publics, ces tarifs n'en ont pas moins, dans les rapports des tiers avec le concessionnaire, leur caractère de tarifs; les litiges qui s'y réfèrent appartiennent donc au contentieux de l'impôt et doivent être jugés par les tribunaux judiciaires. — Cons. d'Et., 29 mars 183o, Pointurier, P. adm. chr.1; — l'''iiiin 1870, Voilquiri, ^S. 72.2.139, P. adm. chr."; — 13 févr. 1884, Jurie et Courtes, S. 83.3.78, P. adm. chr.' V. suprà. v'* Bijc, n. 292 et s. ; Canal, 11. 764; Chemin de fer, n. 6176 et s., et infrà. v" Ponts à péaqe.
1663. — Ce qui est vrai des clauses du cahier des charges, qui fixent la portée des tarifs, l'est également des conventions accessoires passées dans le même but entre l'administration et le concessionnaire. .Ainsi il n'y a pas lieu de renvoyer à l'auto-
rité administrative l'interprétation d'une convention spéciale, passée entre le ministre des Travaux publics et une compagnie de chemin de fer, au sujet du transport des houilles sur les chemins de fer d'embranchement des mines, tant que cette question ne se pose qu'entre la compagnie et un exploitant de mines au sujet de l'application du tarif. — Cons. d'Et., 17 janv. 1867, Chemin de fer de Lyon , ^Leb. chr., p. 87]
1664. — Pour les contestations entre l'administration et les fermiers, régisseurs ou concessionnaires, il faut sous-dislinguer : s'agit-il d'une concession, le contentieux tout entier du contrat est un contentieux de marché de travaux publics et non un contentieux de contributions indirectes; les conseils de préfecture sont donc compétents pour toutes les contestations qui peuvent s'élever entre l'administration et le concessionnaire. Il importe peu que la question débattue soit relative à des exemptions de taxe ou à des tarifs de faveur stipulés dans un intérêt général; ces stipulations constituent des clauses de la concession, les litiges qu'elles soulèvent sont donc relatifs au contrat de concession.
— Laferrière, t. 1, p. 643. — V. infrà, v° Travaux publics.
1665. — Il a été décidé, notamment en ce sens, que le conseil de préfecture est compétent pour connaître des contestations entre une commune et un concessionnaire de tramways, relativement aux droits de stationnement stipulés par l'acte de concession en faveur de la commune; et pour décider si, le concessionnaire étant tombé en faillite , ces redevances sont dues pour les années postérieures à la faillite, et si le syndic est fondé à demander la compensation entre le montant des droits de stationnement et le cautionnement dont la commune avait le droit de rester nantie. — Cons. d'Et., 28 nov. 1890, Tramways de Roubaix, [S. et P. 93.3.1, D. 92.3.52]
1666. — S'agit-il d'une régie intéressée , tout ce qui touche à l'administration ou à la perception des taxes est attribué aux conseils de préfecture par l'art. 136, ^ 1, Décr. 17 mai 18(19; les autres contestations sont maintenues dans le contentieux judiciaire. — V. infrà, v" Octroi.
1667. — Enfin, s'il s'agit d'une ferme, l'art. 136, § 3, Décr. 17 mai 1809, donne aux conseils de préfecture les contestations portant sur le sens et la portée des contrats, mais laisse en dehors de leur juridiction celles qui portent sur les difficultés d'exécution, lesquelles sont maintenues aux tribunaux judiciaires. — Trib. confl., 28 mars 1874, Jamet, [S. 76.2.62, P. adm. chr.. D. 75.3.14 ; — 15 mars 1879, Renaud, [S. 80.2.280, P. adm. chr., 0.79.3:74] — Cons. d'Et., 8 févr., 1890, Gazet, [D. 91.3.79] — V. infrà, v° Octroi.
1668. — Le décret du 17 mai 1809 ne s'applique par son texte qu'à la matière des octrois, mais la jurisprudence a étendu les solutions que nous avons indiquées dans les deux numéros précédents, à toutes les contributions indirectes, et notamment aux droits de pesage, mesurage et jaugeage dans les communes.
— Cons. d'Et., l6 juin 1837, Gascon, [S. 58.2.299, P. adm. chr.]; — 13 mars 1891, .Médioni, [S. et P. 93.3.49, D. 92.3.87 ;
— 17 avr. 1891, Commune de Saint-Justin, [S. et P. 93.3.49, D. 92.3.87] — V. suprà, v° Commune, n. 1263 et s.
1669. — Les contestations qui peuvent s'élever entre les concessionnaires et l'administration , au sujet des exemptions ou réductions de taxes stipulées en faveur des services publics, sont soumises à des règles de compétence qui ont paru quelquefois obscures ou tout au moins fort compliquées. Ces règles peuvent cependant se ramènera ces deux propositions très-simples : 1° le contentieux des contributions indirectes et des taxes assimilées est un contentieux judiciaire entre l'agent de perception et le redevable, même quand ce redevable est l'Etat usant des tarifs généraux ; 2" le contentieux des concessions de travaux publics est administratif, entre l'Etat et,le concessionnaire, même lorsque les clauses litigieuses stipulent des exemptions ou des réductions de tarifs en vue de services publics ou d'autres intérêts généraux. — Laferrière, t. 1, p. 643.
1670. — L'application de ces deux règles conduit aux solutions suivantes : c'est aux conseils de préfecture qu'il appartient d'appliquer et d'interpréter, entre l'Etat et les compagnies de chemins de fer, les clauses des cahiers des charges relatives au transport des lettres et des dépêches, des corps de troupe ou des militaires voyageant isolément, de leurs chevaux et bagages, du matériel militaire et naval, des prisonniers ou des gardes qui les conduisent, des agents chargés de la surveillance des chemins de fer et des lignes télégraphiques, etc.. (V. suprà , v" Chemin de fer, n. 4714 et s.). La même règle de compétence s'applique
COMPKTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
au.K exemptions de taxes stipulées en faveur d'agents des postes, de gendarmes, et même d'enfants se rendant à lY-cole , circulant sur des ponts à péage (V. infrà , v" Pont^ à pcuxie). Dans tous ces cas, en effet, il s'agit de contestations entre l'administration et des concessionnaires de travaux publics sur le sens et l'exécution de clauses des leurs marchés. — Laferrière, t. 1 , p. 044.
I(î71. — S'il s'agissait de transports exécutés pour le compte de l'administration, non en vertu des clauses du cahier des charges, mais à la suite de marchés spéciaux, ne se rattachant par aucun lien au contrat de concession , il y aurait lieu à l'application des règles de compétence relatives aux marchés de fournitures, \'. suprà, n. )36.'J et s.
1672. — Enfin, si l'administration n'invoquait ni stipulation particulière du cahier des charges, ni marché postérieur, et qu'elle réclami'it purement et simplement les tarifs du droit commun comme un simple particulier, le litige appartiendrait aux tribunaux judiciaires. — Cons. d'Et., IM juill. 188!!, Chemin de fer de Lyon, I D. 85.3.42]
S 3. Contributions directes.
1073. — L'attribution de compélence est faite aux conseils de préfecture par l'art. 4, L. 28 pluv. an VIII. Et cette attribution s'étend non seulement aux contributions directes proprement dites, mais encore à toutes les taxes assimilées à des contributions directes, c'est-à-dire à toutes les taxes qui se perçoivent au moyen d'un rôle nominatif. — Laferrière, t. 2, p. 293. — V. infrà, v" Cnntribulions directes.
1(>74. — Il ne faut pas confondre avec les taxes perçues au moyen d'un rcMe nomin.ilif, les recouvrements de recettes opérés au moyen d'un étal dressé par le maire conformément à l'art. lo4, L. .ï avr. 1884. Cet acte est incontestablement un acte de puissance publique, qui présente quelque analogie avec un rùle nominatif; mais il ne faut pas oublier que la loi de pluviôse, en déterminant la compétence des conseils de préfecture, pnrle de contributions; or, une créance provenant d'un bail, d'une vente, ou de tout autre acte de gestion, n'est pas un impôt, même si elle est poursuivie par voie de contrainte administrative. .N'ous avons déjà dit, d'ailleurs, que l'emploi de la contrainte ne modifie pas la compétence (V. suprci , n. 1631).
— Cons. d'Et., 19 juill. 1878, Ville d'Issoudun, ^D. 79.3. Hl; - 3 janv. 1883, Thélolan, [S. 84.3.74, P. adm. chr., D. 84.3.711;
— 26 mars 1886, Michaut, fD. 87.3.90]— 23 mai 1890, Ville de Granville, |D. 92.3.4); — o août 1892, Lempérière, [D. 94.3.3;
1" Etablissement de la taxe.
1075. — .Juge de l'impôt, le conseil de préfecture a qualité pour statuer sur toutes les difficultés relatives à rétablissement ou à la perception de cet impôt, notamment sur la régularité des déhbéralions îles conseils locaux relatives au vote des centimes additionnels et des approbations données à ces délibérations. <■ Quoique ces actes aient au plus haut degré le caractère d'actes de la puissance publique, il apparlient au conseil de préfecture d'en apprécier la légalité, ]jarce que celle de l'impôt en dépend. La jurisprudence décide même que la compétence du juge de l'impôt est si absolue en celle matière qu'elle exclut celle du Conseil d'Etat statuant comme juge de l'excès de pouvoir, de telle sorte que tout recours directement formé devant lui, contre des délibérations et décisions servant de base à l'impôt, doit être déclaré non recevable i>. — Cons. d'Et., 12 janv. 1883, Guicheii, Leb. rhr., p. 27:; — 9 mars 1883, Broet, [Leb. chr., p. 246] — infrii , V" Contributions direrles.
1670. — Il a été décidé, par application de ce principe, que les conseils de préfecture sont compétents, en matière d'association syndicale, [jour examiner si l'association qui poursuit le recouvrement d'une taxe fonctionne régulièrement, et si elle a exécuté les travaux dont elle demande le paiement. — Cons. d'Et , 22 juin 1883, de Boys, [S. 80.3.33, P. adm. chr., D. 84. 3.114^ — V. siiprà, v° .\ssori(ition ntjndicale, n. .'iTC et s.
I(î77. — Mais le conseil de préfecture n'est compétent que piiur la régularité de la taxe, il ne l'est en aucune façon pour apprécier son opportunité. Cette appréciation constituerait, en elfet, une immixtion dans le domaine propre de l'administration active.
1078. — Le contrôle du conseil de préfecture ne saurait non
Réi'KuruMiK. — Tiiine XII.
plus s'exercer sur les décisions prises par le Parlement, soit pour fixer le contingent de chaque département dans la répartition d'un impôt direct, soit pour déterminer le nombre de centimes que les conseils locaux pourront ajouter au principal de cet impôt. Ce sont là des actes législatifs qui sont soustraits à la juridiction des tribunaux de tout ordre.
1079. — • La situation n'est plus la même relativement aux décisions prises par les conseils généraux et les conseils d'arrondissement pour opérer la répartition entre les arrondissements et les communes. Ces décisions, en effet, sont de véritables actes d'administration, vis-à-vis desquels il semble naturel d'admettre le contrôle des triliunaux administratifs, tout au moins celui du Conseil d'Etat. Mais il faut observer que, d'une part, l'art. 4 de la loi de pluviôse n'attribue aux conseils de préfecture que les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leurs cotes de contribution; et cette formule exclut implicitement tout recours contentieux formé dans l'intérêt d'une collectivité contre le contingent imposé à cette collectivité; d'autre part, l'art. 38 de la loi départementale du 10 août 1871, décrète que les décisions des conseils d'arrondissement pourront être attaquées par les communes intéressées, mais devant le conseil général seulement, et que le vote de ce conseil sera définitif; c'est dire clairement que les tribunaux n'ont pas à s'immiscer dans les opérations de répartition. — Cons. d'Et., 14 juni 1837. Witz-Witz, [S. 37.2.510, P. adm. chr.]
2" Paiement des taxes.
1080. — La compétence du conseil de préfecture s'étend à toutes les difficultés relatives au recouvrement de l'impéii entre le percepteur et le contribuable, à toutes les contestations concernant les paiements faits par le contribuable, les émargements portés sur les registres de la perception, les quittances délivrées par le percepteur, l'imputation des paiements sur telle cote de contribution plutôt ipie sur telle autre. Dans toutes ces questions il s'agit toujours d'établir la quotité de la somme due au Trésor |iar le contribuable, le litige est donc relatif au contentieux de l'impôt. — Cons. d'Et., 18 juill. 1809, Paga Langle, [S. chr., P. adm. chr.]; — 24 mars 1820, Pujols, [S. chr., P. adm. chr.l; — 30juin 1824, Breuler, ]S. chr., P. adm. chr.]; — 15 juin 1825, Baulot, [S. chr., P. adm. chr.]; — 15 mars 1820, Pétinaud, [S. chr., P. adm. chr.]
1681. — Faudrait-il admettre la compétence administrative même si les fiièces et registres opposés par le percepteur étaient argués de faux par le contribuable? La doctrine se prononce pour la négative, mais sans donner aucun argument (Laferrière, t. 2, p. 268; Durieu, Poursuites en mal. de rontr. dir., t. 2, p. 178). Nous pensons (| ne l'affirmative est plus juridique, car en définitive l'inscription de faux n'est qu'un moyen d'instruction et en principe un tribunal, compétent pour une affaire, a()ualité pour employer tous les moyens d'instruction que cette affaire exige. Il y a, il est vrai, des exceptions à cette règle et (|ui précisément concernent l'inscription de faux, mais aucune de ces exceptions ne s'applique aux conseils de préfecture qui peuvent donc rester saisis de la connaissance du faux incident, puisque aucune disposition ne les oblige à se dessaisir. -■ V. suprà , n. 00 et s.
1082. — Le conseil de préfecture est compétent si le contribuable prétend avoir payé entre les mains d'un tiers, par exemple d'un commis, du père ou de la femme du percepteur et ({u'il soutienne que ce paiement l'a libéré vis-à-vis du Trésor. — Cons. d'Et., 21 juill. 1870, Ducastel, [S. 78.2.308, P. adm. chr., D. 77.3.2]
1083. — Mais si le contribuable reconnaît que le paiement contesté ne l'a pas libéré vis-à-vis de l'Etat, et qu'il réclame au percepteur le remboursement de la somme, laciuestion est de la compétence judiciaire car ce n'est plus une question de contribution. — Trib. contl., 15déc. 1888, Moreau, [S. 91.3.1, P. adm. chr., D. 90.3.22]
1(»84. — Le particulier qui, poursuivi comme héritier d'un contribuable en paiement des contributions inscrites au nom de celui-ci, prétend qu'il n'a pas cette qualité, soulève une question d'hérédité dont la connaissance appartient exclusivement à l'autorité judiciaire, «[ui est en outre compétente pour annuler les poursuites dirigées contre ce particulier et pour ordonner le remboursement des sommes qu'il aurait été contraint de payer. — Cons. d'Et., 3 août 1877, Villain , [D. 78.3.10]; — 3 déc. 1886, Léchellc, fS. 88.3.44, P. adm. chr., D. 88.3.14 ; — 24 déc. 1886,
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
Minisire <les Finances, .U. 88.3.141; — 24 mai 1890, Legentil, ;S. et P. 92.S.IH, D. 92.3.18)
3» Demandes formées par les contribuables,
1685. — En outre des demandes en déciiarge ou réduction, les conseils de préfecture ont encore la connaissance des demandes d'inscription au rùle, des demandes en mutation de cote et en transfert de patente et enfin de certaines réclamations contre les opérations cadastrales. Mais il ne leur appartient pas de prononcer sur les demandes en remise ou modération pour lesi|uelles le droit de décision appartient aux préfets. — V. infrà, v» Contributions directes.
4» Demandes formées par les percepteurs.
1686. — C'est encore aux conseils de préfecture que la loi attribue le jugement des demandes formées par les percepteurs pour dégager leur responsabilité à raison : 1" des cotes indûment imposées (L. 3 juill. 1846, art. 6); 2° des cotes à la fois indûment imposées et irrecouvrables (L. 22 juin 18o4,art. 16), et aussi le jugement des demandes formées par le directeur des contributions directes à raison de cotes formant double emploi, ou mal établies par suite d'erreurs matérielles d'écriture ou de taxation (L. 21 juill. 1887, art.. 3). — V. infrà, v" Contributions directes.
5" Poursuites.
1687. — En matière de poursuites, la compétence se répartit entre les tribunaux judiciaires et administratifs d'après les règles suivantes : à la juridiction administrative appartiennent toutes les demandes en nullité ou en suspension de la poursuite jusqu'au commandement ; mais à partir de cet acte , la poursuite est portée devant l'autorité judiciaire, qui seule a qualité pour en apprécier la validité et les effets. — Cons. d'Et., 30 juill. 1880, Maurel, [S. 82.3.10, P. adm. chr., D. 81.3.931; — 21 mai 1886, Lemaire, D. 87.3.861 — Trib. confl., 2 avr. 1881, Préfet de la Dordogne, [D. 82.3.7.Ï] —Sic, Laferrière, t. 2, p. 266 et s.; Serrigny, Comptât, admin., t. 2, n. 331.
1688. — Mais, d'une part, le conseil de préfecture devra s'abstenir de statuer sur les questions de droit civil qui pourront être soulevées devant lui, et sera tenu de les renvoyer, comme questions préjudicielles , devant l'autorité judiciaire. Il en sera ainsi, par exemple, si une personne est poursuivie comme héritière d'un contribuable et qu'elle nie cette qualité V. suprà , n. 1684). La même solution doit être admise si une personne est poursuivie en qualité d'associé, de directeur, d'administrateur ou de gérant d'une société et que ce titre soit contesté.
1689. — Les tribunaux judiciaires, de leur côté, ne peuvent pas, sous le prétexte d'examiner la validité des actes de poursuite, juger en réalité une question portant sur l'existence , la régularité ou la quotité de la dette du contribuable. Ces questions sont, en effet, exclusivement réservées aux conseils de préfecture. Et le tribunal judiciaire qui en sera saisi incidemment ne devra pas se borner à en ordonner le renvoi préjudiciel ii l'autorité administrative, car ce renvoi permettrait aux particuliers de se soustraire à l'effet des déchéances qu'ils auraient encourues en laissant expirer les délais des réclamations régulières. Le tribunal devra donc se déclarer incompétent; et les particuliers se pourvoiront par action principale devant l'autorité compétente, c'est-à-dire devant le conseil de préfecture. — Cons. d'Et., 12 mars 1880, Salin, [D. 80.3.1 13| — Sic, Laferrière, t. 2, p. 274. — V. infrà, v" Contributions directes.
1690. — Lorsque la validité des actes d'exécution judiciaire dépendra de la régularité des actes de poursuite administrative qui les ont précédés, l'autorité judiciaire ne pourra pas statuer sur cette régularité; ce sera alors un cas de question préjudicielle. Si, par exemple, la demande en nullité de la saisie est fondée sur l'irrégularité de la contrainte en vertu de laquelle la saisie a été faite, le tribunal judiciaire renverra à l'autorité administrative l'examen de la contrainte et conformera ensuite son jugement à la décision de la question préjudicielle. — Cons. d'Et., 3 déc. 18b6, Léchelle, [S. 88.3.44, P. adm. chr., D. 88. 3.141
1691. — Des poursuites en matière d'impôts direct? peuvent être formées contre les tiers, soit parce que ces tiers sont débiteurs personnels de l'impnl , soit parce qu'ils sont détenteurs de
valeurs appartenant aux contribuables, et sur lesquelles le Trésor prétend taire valoir ses droits.
1692. — Dans la première hypothèse, la compétence appartient aux conseils de préfecture puisqu'il s'agit d'une question d'impôt. — Cons. d'Et., 2 mars 1849, Bourgeois, 'P. adm. chr.'; — :',! juill. 1856, Ardisson, [S. 57.2.400, P. adm. chr.l; — 19 févr. l'803, de Calvière, [P. adm. chr., D. 63.3.19;
1698. — Dans la seconde hypothèse, la compétence est judiciaire, car le Trésor exercera ses droits par des saisies-arrêts et la question deviendra ainsi une question de saisie. — Cons. d'Et., 11 janv. 1865, Gallut, IP. adm. chr.l; — 4 juin 1870, ChrisLophe, [S. 72.2.88, P. adm. chr., D. 71.3.76'; — 27 déc. 1878, Collard, f Leb. chr., p. 1087] : — 12 mars 1880, précité.
1694. — -Mais si le tiers, au lieu de discuter ses rapports avec le contribuable, entendait discuter les rapports du contribuable avec l'Etat, par exemple la légalité ou la quotité de la taxe ou les effets de paiements effectués par le redevable, il y aurait question préjudicielle àrenvover devant le conseil de préfecture. — Cons. d'El., 22 août 183"», Hamel, [S. 39.2.364]
Sectiu.n' VIII.
Questions d'élections.
1695. — Il faut distinguer le contentieux de l'élection, du contentieux des listes électorales : le premier est, en principe, de nature administrative, car les opérations électorales sont des opérations administratives analogues aux actes de la puissance publique portant collation de fonctions. Le contentieux des listes électorales est, au contraire, judiciaire, parce qu'il touche à l'exercice d'un droit pour lequel la loi a accordé aux particuliers la garantie de la juridiction judiciaire, considérée comme moins soumise aux influences politiques que la juridiction administrative. — V. infrà, v° Elections.
§ 1. Contentieux des listes électorales. 1» Elections politiques.
1696. — La rédaction de la liste électorale dans chaque commune est confiée à la commission administrative de révision; les réclamations contre les décisions de cette commission sont portées devant la commission municipale de révision, qui constitue une véritable juridiction. Elle a compétence pour statuer sur toutes les contestations concernant l'inscription ou la radialion des électeurs sur la liste électorale; elle doit s'abstenir cependant de résoudre les questions d'étal (Décr. organique, 2 t'évr. 1852, art. 22), et renvoyer préjudiciellement devant les tribunaux civils l'examen des questions de cette nature incidemment soulevées devant elle.
1697. — Les décisions de la commission municipale peuvent être frappées d'appel devant le juge de paix. Le jugement en premier ressort appartient donc à l'autorité administrative, car la commission municipale de révision fait incontestablement partie de l'ordre administratif. La juridiction d'appel est, au contraire, attribuée à l'ordre judiciaire. .M. Laferrière estime que " cette dérogation apparente aux règles de la compétence en esl, en réalité, l'exacte application. En effet, l'inscription sur les listes électorales constate l'existence et assure l'exercice d'un droit individuel, d'un véritable droit civique, qui doit être placé sous la sauvegarde de l'autorité judiciaire, comme les autres droits attachés à la personne ». Nous avons déjà fait remarquer suprà, n. 753 et s., que la doctrine de M. Laferrière, relativement au.ij droits individuels, n'esipas fondée; en tout cas, elle exigerait que le contentieux des listes électorales fût attribué à l'autorité judiciaire en première instance, aussi bien qu'en appel. Il y a donc certainement, dans l'hypothèse que nous examinons, une organisation exceptionnelle : c'est qu'un tribunal judiciaire statuera sur l'appel formé contre une décision rendue en première instance par une juridiction administrative. — Laferrière, I. 2, p. 29'.i.
1698. — Le juge de paix est investi de toutes les attribulions d'un juge d'appel, car les textes ne font aucune restriction. Il peut, par suite, contrôler la composition de la commission municipale de révision des listes électorales, et vérifier si cette C'imposilion était régulière. Il est indubitable cependant que la nomination des membres de la commission est un acie adminis-
COMPKTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
tratif et qup, par cnnséi|iiont , If juiro de paix empiétera sur le i.lnmaine adminislratif. Mais la jurisprudence a considéré que cet empiétement était autorisé par la loi elle-même. — Cens. d'Et., i juin 187r,, Coural, [S. 77.2.t;i8, P. adm. chr., D. 76.3.141
1699. — Cet empiétement, étant contraire au principe de la réparation des pouvoirs, doit être restreint dans les plus étroites limites. Il est justifié par la nécessité où se trouve le juge de paix d'apprécier les décisions frappées d'appel devant lui; il ne doit donc s'exercer que vis-à-vis des opérations de nature à exercer une influence sur la validité de ces décisions. Il en résulte que le juge de paix n'a pas qualité pour statuer sur la régularité des opérations de révision qui ont précédé la décision de la commission municipale, mais n'ont aucune inlUience sur la validité de cette décision. — Laferrière , t. 2, p. 300.
1700. — L'appréciation de la régularité des opérations de révision des listes électorales considérées dans leur ensemble appartient au conseil de préfecture (Décr. régi., 2 févr. t8.T2, art. 4). Le recours direct au t^onseil d'Etal n'est pas recevable contre ces opérations. — Cons. d'Et., 12 nov. 1873, Seguin,
Leb. chr., p. 883' — Mais le conseil de préfecture n'est pas compétent, s'il n'y a eu aucune opération de révision; car le texte de l'art. 4 du décret de 18,ï2 n'est plus applicable. C'est alors au préfet qu'il appartient, en sa qualité de supérieur hiérarchique, de prescrire à l'autorité municipale les mesures qu'elle néglige ou refuse d'accomplir. — Cons. d'Et., 22 mars I87S, Elect. de Saint-Martin, [D. -.•).3.109]
1701. — Le juge de la liste électorale a une compétence exclusive pour statuer sur les questions d'inscription ou de radiation des électeurs sur la liste; le juge de l'élection excéderait ses pouvoirs s'il se livraitàla révision des décisions rendues par le juge de la liste ou s'il no tenait pas compte de ces décisions. Le tribunal saisi de la vérification d'une élection ne peut pas, par exemple, compter comme électeurs des individus non inscrits sur la liste électorale et n'étant pas, d'autre part, porteurs d'un jugement du juge de paix ordonnant leur inscription; il ne peut pas non plus écarter le vote des personnes inscrites, à moins qu'il ne s'agisse d'individus ayaril perdu leur droit électoral postérieurement à la confection de la liste. — Cons. d'Et., 4 |uin 1875, Eleot. de Paray-Doiiaville , fLeb. chr., p. 344]; — 7 mars 1878, Elect. de Muralo, [Leb. chr., p. 2'ill; — 4 janv. 1884, Elect. de Saint-Thégounec, [Leb. chr., p. 13]
l'702. — Le juge de l'élection peut cependant être appelé à apprr'cier indirectement la régularité des opérations de révision des listes électorales, lorsque l'irrégularité de ces opérations est telle qu'elle vicie la composition du corps électoral et devient une cause de nullité de l'élection. La jurisprudence admet, en effet, que les manœuvres et irrégularités graves dans la confection des listes peuvent être relevées par le tribunal chargé de vérifier l'élection. — Cons. d'Et., l'H juin 1878, Elect. de Gourin, Leb. chr., p. 41 1"; — 12 avr. 1879, Elect. de Cauro, [Leb. chr., p. 491]; — 12 aoùtl879, Elect. deMorosaglia, [Leb. chr., p. fi4(;i
1703. — Le juge de l'élection a compétence pour véritier si une personne inscrite ne se trouve pas dans une de ces circonstances exceptionnelles on , malgré l'inscription, le droit de vote n'existe pas. Ainsi les militaires, quoique inscrits, ne peuvent pas voter s'ils ne sont pas en congé régulier; de même, les citoyens inscrits sur plusieurs listes ne peuvent voler que dans une commune... La compétence du juge de l'élection est alors toute naturelle et ne déroge en rien aux règles générales que nous avons posées dans les numéros précédents; il ne s'agit pas, en effet, ici d'une question d'inscription, qui rentre dans les attributions exclusives du juge de la liste; la question est, au. contraire, de savoirs! un électeur, malgré son inscription, n'est pas privé du droit de vote par la loi; et c'est bien là une difficulté appartenant au contentieux de l'élection. — Cons. d'Et., 0 déc. 1878, Elect. du Sautel , [S. 80.2.1.'i7, P. adm. chr., I). 79.3.8.Ï]; — H févr. 1881, Elect. de P.u^ue, [S. 82.3.43, P. adm. chr.,D. 83.3. (i7]; - 3 nov. 1882, Klect. d'Arles, [D. 84.3.190]; — 23 janv. 1884, Elect. d'Alger, [Leb. chr., p. 34]; — 0 janv. 1883, Elect. de Sainte-Marie, | Leb. chr., p. 32] — 6 févr. 1883, Elect. de Francillon, fD. 80.3.100]; — 7 aoAt 1883, Elect. de Saint-Christophe, [Leb. chr., p. 771]
2° Elections non polUiques.
1704. — Il existe des listes électorales dans un certain nombre d'élections non politiques, et par suite il y a lieu pour ces
élections à examiner quel est le tribunal compétent pour statuer sur les contestations relatives à la confection de ces listes.
1705. — I. En matière d'élections aux tribunaux et aux chambres de commerce, le contentieux des listes électorales appartient aux tribunaux civils d'arrondissement, sauf appel devant la Cour (art. 610, C comm.). Cette disposition ne laisse aucune place h la compétence administrative; aussi faut-il l'écarter même dans le cas où les opérations de révision des listes électorales seraient irrégulières, considérées dans leur ensemble. .\ucune disposition ne se rencontre ici analogue à celle de l'art. 4, Uécr. 2 févr. 1832; le conseil de préfecture ne peut donc pas être saisi. Le recours pour excès de pouvoir ne serait pas non plus admissible; il est exclu par l'art. 619, C. comm. — Laferrière, t. 1, p. 640.
1706. — II. Pour les élections aux conseils des prud'hommes, le contentieux des listes électorales doit être porté « devant le conseil de préfecture ou les tribunaux civils, suivant les distinctions établies par la loi sur les élections municipales » (L. l'"' juin 1833, art. 8). La loi à laquelle ce texte se référait au moment de sa promulgation est la loi du 21 mars 1831, et on admet que les modifications postérieures, introduites dans la législation municipale, notamment en 1884, ne sont pas applicables à cette hypothèse (Laferrière, t. 2, p. 333). Les textes applicables sont donc les art. 36 et 42, L. 21 mars 1831, d'après lesquels le contentieux des listes électorales appartient en principe aux conseils de préfecture, sauf les questions relatives à la jouissance des droits civiques ou civils ou au domicile, lesquelles sont attribuées aux tribunaux civils.
1706 bis. — m. Relativement aux élections des délégués à la sécurité des ouvriers mineurs, l'art. 7, §§ 3 et 4, L. 8 juill. 1890, attribue le contentieux des listes électorales aux juges de paix.
1707. — IV. Les élections en martière de cultes protestants sont soumises aux règles suivantes : la liste électorale dans chaque paroisse est préparée par le conseil presbytéral, sauf recours devant le consistoire. L'appel contre les décisions du consistoire est porté soit devant le tribunal civil d'arrondissement, si la contestation porte sur les conditions civiles de l'électorat; soit devant le ministre des Cultes, si elle porte sur les conditions religieuses (Décr. 23 oct. 1880). — Cons. d'Et., 17 avr. 1883, Consistoire de Paris, [S. 87.3.2, P. adm. chr., D. 86.3.103]
§ 2. Cnnlcntii'.ux de l'êkH'wn.
1» DiHi'.rminalion de la compétence pour chaque nature tl'Hection.
1708. — Les élections législatives échappent à tout recours contentieux et sont souverainement vérifiées par la chambre qu'elles concernent. — V. suprà , v° Chambre des ilépulés , n. 34 et s., cl infrà, v" Sénat.
1709. — Les élections des conseillers généraux sont jugées par le Conseil d'Etat depuis la loi du 31 juill. 1873.
1710. — Celles des conseillers d'arrondissement sont soumises à la juridiction des conseils de pn'fecture par la loi du 22 juin 1833.
1711. — L'élection des conseillers municipaux appartient aussi aux conseils de préfecture (L. 3 avr. 1884, art. 38 et s.). La jurisprudence a ap])liqué cette règle de compétence à l'élection des membres d'une commission syndicale nommée pour représenter les intérêts spéciaux d'une section de commune; ces élections sont de véritables élections municipales restreintes à une fraction de la commune. — Cons. d'Et., 16 mai 1866, Elect. de Xoval, [Leb. chr., p. 467]; —8 juill. 1881, Breuil, jj. 83. 3.3]
1712. — Mais tel n'est plus le caractère des commissions élues, non par le corps électoral, mais par un ou plusieurs conseils municipaux, comme la commission intercommunale prévue par l'art. 116 de la loi municipale et qui a pour mission de gérer les biens indivis entre plusieurs communes; ou les commissions syndicales qui seraient instituées en vertu de la loi du 22 mars 1890 pour administrer les syndicats de communes iV. suprà, v" Commune, n. 1673 et s.). — V. Cons. d'Et., 3 mai 1843, Barbé, (S. 45.2.369, P. adm. chr.]; — 3 juill. 1866, Eorcamidon , [S. 67.2.207, P. adm. chr.. D. 07.3.84]; — 7 août 1873, Vignalal, [D. 76.3.231
1713. — /\ qui donc appartient alors la compétence? Lors de la discussion de la loi du 3 août 1879, .M. .Martin Feuillée,
COMPÉTENCE AD.MINl'STnATIVE. — Titre II. — Chap. II.
sous-secrétaire d'Etat au tninistèrp He Tlnlérieur, déclara que la connaissance de ces élections appartenait au ministre de l'Intérieur iDuvergier, Lois et décréta, année 1879, p. 509, notes). M. Laferrière, au contraire, l'attribue aux préfets en vertu des art. 63 et s. de la loi de 1884. Les nominations faites par les conseils municipau.x constituent, en effet, des décisions, et il est tout naturel de leur appliquer les règles auxquelles les décisions sont soumises. — Laferrière, t. 2, p. 3.^4.
1714. — Cette solution n'a d'ailleurs rien de spécial aux hypothèses que nous avons indiquées dans le numéro précédent; il y aurait donc lieu de la généraliser et de l'étendre à toutes les délégations électives faites par les conseils municipaux. Elle s'appliquerait, par suite, à la nomination des membres des commissions admmistratives des hospices, hôpitaux et bureaux de bienfaisance élus par le conseil municipal en vertu de la loi du o août 1879; des membres des commissions scolaires désignés par le conseil municipal, conformément à l'art. 5, L. 28 mars 1882. — Cons. dEt., 18 déc. 1874, Toulain, ^S. 76.2. 18,"., P. adm. chr., D. 75.3.81]; — 25 mai 1889, Elect. d'e Revel, [D. 90.3.101] — Sic, Laferrière, t. 2, p. 353.
1715. — Le même principe pourrait être adopté pour les élections faites par le conseil général: élection du bureau, de la commission départementale, des membres de certaines commissions instituées par des lois spéciales, par exemple de la commission prévue par la loi du 23 déc. 1874. Ces élections constituent de véritables décisions et devraient être traitées comme telles. Il faudrait donc admettre que le préfet a le droit d'en demander la nullité au chef de l'Etat, statuant en Conseil d'Etat, conformément à l'art. 47, L. 10 août 1871, et qu'en outre, d'après la jurisprudence reçue en matière de recours pour excès de pouvoir contre les délibérations définitives des conseils généraux, tout membre du conseil général peut former un recours pour excès de pouvoir contre ces élections ou nominations. — Cons. d'Et., 7 août 1891, .\ouveau-Dupin, de Beauchamp et autres, ^D. 93.3.23] — Il est vrai que cet arrêt rejette le recours pour excès de pouvoir, mais pour un motif tiré du fond; le Conseil d'Etal en admettait donc la recevabilité. Un autre arrêt décide qu'aucune loi n'a déféré au Conseil d'Etat le jugement des protestations dirigées contre l'élection des membres d'une commission départementale; mais il peut se concilier avec la doctrine que nous avons exposée; il a été prononcé dans une affaire où le requérant n'avait pas observé les formes du recours pour excès de pouvoir. — Cons. d'Et., 8 mai 1885, Lépiaev, [S. 87.3.8, P. adm. chr., D. 86.3.129]
1716. — L'élection, par les conseils municipaux, des maires et adjoints et des délégués aux élections sénatoriales, est vérifiée par les conseils de préfecture en vertu de l'art. 79, L. 5 avr. 1884, pour les premiers, et de la loi du 2 août 1873, pour les seconds lart. 7 et 8, L. 2 août 1875, modifiés par la loi du 9 déc. 1884).
1717. — Les élections des conseillers généraux et municipaux, des maires et adjoints, et des délégués sénatoriaux, sont vérifiées dans les colonies par le conseil du contentieux de chaque colonie. — V. suptii , v° Colonie, n. 758.
1718. — L'élection des juges aux tribunaux de commerce ressortit aux cours d'appel (art. 621, C. comra.).
1719. — ■ Celle des membres des conseils de prud'hommes a été attribuée aux conseils de préfecture par la jurisprudence du Conseil d'Etat (Décr. 27 mai 1848, art. 8, et L. l"juin 1853, art. 1). La compétence des conseils de préfecture a même été étendue à l'élection, par un conseil de prud'hommes, de son président.— Cons. d'Et., 23 juin 1882, Dujarrier, [D. 83.3. 125"
1720. — Mais elle ne s'applique pas à l'éleclion du secrétaire, parce que ce secrétaire peut être pris en dehors du conseil, et que, dès lors, son élection ne rentre pas dans les termes de l'art. i, L. l"juin 1853. — Cons. d'Et., 14 févr. 1890, Chalagnier, [S. et P. 92.3.68, P. adm. chr., D. 91.3.79]
1720 lis. — Les conseils de préfecture peuvent aussi connaître des protestations formées contre les élections des délégués à la sécurité des ouvriers mineurs ,L. 8 juill. 1890, art. 12,
1721. — Les ministres ont, en matière d'élections, une compétence très-étendue dont M. Laferrière explique l'existence par la considération suivante : « Il est naturel qu'ayant la responsabilité des services publics relevant de leur département, ils puissent vérifier le titre en vertu duquel des délégués élec-
tifs vienni'nl prendre part au fonctionnement de ces services ».
— Laferrière, t. 2, p. 356.
1722. — Le ministre de l'Instruction publique connaît des réclamations formées contre les élections au conseil supérieur de l'instruction publique, au conseil académique (art. 12 et 13, Décr. 16 mars 1880; et aux conseils départementaux de l'instruction publique (art. 6, Décr. 12 nov. 1886). Mais les élections aux conseils généraux des facultés sont jugées sans appel par ces conseils eux-mêmes (art. 2, Décr. 28 déc. 1885).
1723. — Le ministre des Cultes est compétent pour statuer sur les élections aux conseils de fabrique du culte catholique.
— Cons. d'Et., 1 1 août 1849, Lagineste,[S.60.2.391, P. adm. chr.]
1724. — • ... Et au.x consistoires du culte protestant i Décr. 23 oct. 1880).
1725. — Les élections aux conseils presbytéraux doivent être portées en première instance devant le consistoire et ne sont jugées par le ministre qu'en appel (Décr. 23 oct. 1880, art. 12 et 13).
1726. — Les élections aux consistoires Israélites sont vérifiées par le ministre des Cultes; et, par exception à la règle ordinaire de la juridiction ministérielle, la décision du ministre est alors sans appel (Ord. 25 mai 1844, art. 34). La jurisprudence admet cependant le recours pour excès de pouvoir. — Laferrière , t. 2, p. 337.
1727. — L'arrêté du 3 niv. an XI donne au ministre du commerce le droit de statuer, par voie d'approbation ou de nonapprobation, sur l'élection des membres des chambres de commerce ; la jurisprudence en a conclu que le ministre a aussi le droit de prononcer, par des décisions contentieuses, sur les protestations formées contre ces élections. — V. suprà, v" Chambre de commerce, n. 85. — V. aussi Cons. d'Et., 23 mai 1879, Bertagna, ,'S. 80.2.343, P. adm. chr., D. 79.3.107]
1728. — ... Ou contre les élections aux chambres consultatives des arts et manufactures. — Cons. d'Et., 23 déc. 1887 (sol. impl. , Courvisy, ^S. 89.3.57, P. adm. chr., D. 89.3.14] — V. suprà, v° Chambre consultative des arts et manufactures, n. 26 et 27.
1729. — Par suite de l'analogie, la même règle de compétence doit être appliquée aux contestations concernant les élections aux chambres consultatis'es d'agriculture. 11 faudra donc décider que ces contestations appartiennent au ministre de l'Agriculture. — Laferrière, t. 1, p. 415.
1730. — Le ministre de la Justice a été reconnu compétent pour statuer sur les élections des membres des chambres de notaire. — Cons. d'Et., 29 janv. 1857, GouUey, [D. 57.3.73]
1731. — Et il y aurait lieu d'étendre cette décision aux chambres de discipline des autres officiers ministériels (V. suprà, V» Avoué, n. 990). On a contesté cependant l'exactitude de cette doctrine. Elle assimile aux corps administratifs ou ecclésiastiques, qui sont plus ou moins directement associés nu fonctionnement des services publics, les chambres de discipline des officiers ministériels, lesquelles ont plutôt le caractère d'autorités corporatives destinées à assurer la police intérieure dans leurs compagnies respectives. — Laferrière, t. 2, p. 358.
1732. — Le Conseil d'Etat décidait que le ministre des Travaux publics était compétent pour statuer sur les élections des syndics des associations syndicales autorisées. — Cons. d'Et., 18 déc. 1873, Toutain, [D." 75.3.81] — Il avait d'abord admis la compétence du conseil de préfecture. — Cons. d'Et., 4juill. 1867, Syndicat de Longres, ^Leb. chr., p. 633] — Mais il y renonça parce que " aucune disposition de la loi n'a attribué aux conseils de préfecture la connaissance des demandes tendant à faire annuler les élections des syndicats institués en vertu de la loi du 21 juin 1865. »
1733. — -M. .\ucoc estimaif que l'acte constitutif de l'association pouvait attribuer compétence au conseil de préfecture par une disposition explicite (.Aucoe, I. 2, n. 910), mais il n'était pas juridique d'admettre que la compétence pût être modifiée par des conventions privées, même autorisées par l'administration (art. 6, C. civ.).
1734. — Mais la compétence des conseils de préfecture pouvait être déduite de cette considération que la convention constitutive d'une association syndicale autorisée doit être considérée comme un contrat de travaux publics ; c'est là un caractère qui parait aujourd'hui unanimement admis; il était tout naturel il'en conclure que toute contestation portant sur l'interprétation ou l'exécution des clauses de cette convention appartenait au juge
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE
TiTBE II. — Chap. II.
des marchés de travau.x publics, c'est-à-dire aux conseils de préfecture (V. !inpvà, u. 1325), et les contestations relatives à la validité de l'élection des syndics se rattachent directement à l'exécution ou à l'interprétation de l'acte d'association puisque c'est cet acte qui détermine les conditions de l'élection. — Laferrière, t. 2, p. 360. — Néanmoins, sous l'empire du décret du 4 nov. 1881, le ministre de l'Agriculture était, au lieu du ministre des Travaux publics, seul compétent pour statuer (V. suprà, v» .Association sijndicnle, n. r)94 et ,'i93). L'art. 30, § 4, Décr. 9 mars 1894, sur les associations syndicales, met lîn à toute controverse, en attribuant définitivement aux conseils de prélecture la connaissance des réclamations formées contre l'élection des syndics. Cette disposition ne s'applique cependant qu'aux syndics élus par l'assemblée générale de l'association.
I7;î5. — Le ministre de la Marine et des Colonies est juge en premier ressort des protestations formulées contre les élections des délégués au conseil supérieur des colonies. — Cons. d'Et., 24 avr. 1801, Raoulx, [S. et P. 93.3.44, D. 89.3.103]
2» Etendue de la compilence du jwje de l'ikction.
I7;Mî. — Le juge d'une élection a qualité en principe pour apprécier toutes les circonstances qui peuvent influer sur la vali- «lité de cette élection ; mais ses attributions sont quelquefois restreintes soit par des dispositions spéciales, soit par l'application des règles générales de compétence. Pour avoir une idée nette de cette matière, il est bon d'examiner séparément les divers griefs qui peuvent être formulés contre une élection. Ces griefs se divisent en trois grandes catégories, ils sont relatifs à la capacité des électeurs, ou à la capacité de l'élu ou aux opérations électorales.
1737. — - 1. Les contestations concernant la qualité d'électeur et le droit de prendre part au vote appartiennent en principe au juge de l'élection; car il est évident que la question de savoir si l'élection a bien été faite par ceux-là seuls qui avaient le droit de la faire, a une influence considérable sur la validité de cette élection. Mais les pouvoirs du juge de l'élection doivent être restreints à deux poinis de vue : 1" si le droit électoral dépend de la soluiion d'une question d'état ou de capacité civile, le juge de l'élixtion doit surseoir et renvoyer l'examen de cette question préjudicielle devant les tribunaux judiciaires compétents (V. suprà, n. 913); 2° lorsque l'exercice du droit de vote est suborilonné à la condition d'une inscription préalable sur une liste électorale et qu'il existe un juge spécial pour le contentieux de cette liste , c'est à lui qu'appartiennent tous les litiges concernant la jouissance ou l'exercice du droit de vote, et le juge de l'éleclinn doit tenir compte de ses décisions. — V. suprà, n. 1701 .
1738. — 11. L'éligibilité est une aptitude d'ordre administratif et nous avons exposé plus haut la règle de compétence à laquelle elle est soumise. Cette règle est contenue dans les deux propositions suivantes : la plénitude de juridiction pour les questions d'éligibilité appartient au juge de l'élection; mais les difficultés préjudicielles concernant l'état et la capacité des personnes doivent être résolues par les tribunaux civils d'arrondissement. — V. suprà , u. 914.
1739. — Ce. n'est pas une question d'état ou de capacité que celle qui a pour objet de savoir si un jugement de condamnation a porté ou non atteinte à l'éligibilité d'un candidat; cette contestation appartient par conséquent au juge de l'élection, à moins que la difficulté ne soit tout à fait étrangère aux dispositions particulières de la législation électorale, et qu'elle doive être résolue d'après les principes généraux du droit criminel : comme s'il s'agissait, par exemple, de décider si une condamnation prononcée par un tribunal sarde, avant l'annexion de la Savoie à la France, a pu entraîner une incapacité électorale. Le litige sort alors du contentieux de l'élection et doit être classé dans le contentieux de la répression qui, en principe, appartient à l'autorité judiciaire (V. suprà, n. 873 cl s.). — Cons. d'El., 7 août 1875, l'-lerl. de Saint-Laurent, [Leb. chr., p. 822]; — 7 août 1873, Elect. de Prades, ,8. 77.2.270, P. adm. cbr., D. 76.3.35J — Sic, Laferrière, t. 2, p. 31C.
17-40. — S'il s'agissait d'interpréter le jugement de condamnation d'où résulte fa déchéance, qu'il y ait rioute sur l'individualité de la personne condamnée, ou sur la nature du fait puni ou de la condamnation prononcée, ce serait toujours an tribunal même qui a prononcé le jugement dont le sens est contesté, I
qu'il faudrait s'adresser; il y aurait donc lieu à question préjudicielle devant le juge de l'élection.
1741. — La compétence, appartenant au juge de l'élection, l'amène quelquefois à statuer sur des questions qui paraissent ressortir à un autre tribunal; cela se rencontre surtout en matière d'éleotorat et en matière d'impôts.
1742. — La jouissance du droit électoral est en principe une condition de l'éligibilité; de là, la nécessité de vérifier si l'élu était électeur avant de pouvoir affirmer qu'il était éligible; et le juge de l'élection peut taire cette vérification, même lorsqu'il y a un juge spécial pour le contentieux des listes électorales. On pourrait alors être tenté de dire que la question d'électoral appartient exclusivement au juge de la liste et que c'est par suite une question préjudicielle pour le juge de l'élection; mais ce point de vue n'a pas été accepté. II a été décidé, par exemple, que le juge de l'élection avait qualité pour déclarer l'éligibilité d'un candidat, non inscrit comme électeur, mais qui avait acquis la nationalité française par un décret de naturalisation antérieur à l'élection. — Cons. d'Et., 30 janv. 1885, Elect. de .Mangiennes, [Leb. chr., p. 119]
1743. — ... Ou qui avait cessé, à la date de l'élection, d'être sous le coup d'une incapacité temporaire, pour laquelle on lui avait refusé son inscription sur la liste électorale, en considérant à tort celle incapacité comme perpétuelle. — Cons. d'El., 13 mars 1878, Elect. de Mogennevifle , [S. 80.2.30, P. adm. chr., D. 78.3.97]
1744. — Et on a justifié cette jurisprudence par cette considération, exacte après tout, quoique un peu subtile : « Le juge de l'élection ne confère le droit de vote à personne; il n'inscrit personne sur les listes électorales; il se borne à retenir, comme réalisant certaines conditions d'éligibilité, des faits que le juge de la liste pourrait retenir de son côté comme réalisant des conditions de l'électoral; mais il n'empiète pas sur les attributions du juge de la liste ». — Laferrière, t. 2. p. 310.
1745. — On a même admis qu'il appartenait au juge de l'élection de dénier la qualité d'électeur, et par suite celle d'éligible, à des citoyens inscrits sur les listes électorales, alors même qu'il fonderait sa dénégation sur des faits existant déjà lors de la confection de ces listes. — Cons. d'Et., 7 août 1875, précité; — 12 mai 1882, Elect. de Boynes , [S. 84.3. .36, P. adm. chr., D. 83. 3.68]
1746. — Il y a alors évidemment contradiction entre la décision du juge de la liste et celle du juge de l'élection; mais on fait remarquer qu'aucune loi n'oblige ce dernier à accepter les solutions consacrées par le premier. Le principe de l'autorité de la chose jugée est d'ailleurs inapplicable; les deux tribunaux statuent sur des questions absolument distinctes et entre parties complètement différentes ; il n'y a dans les deux litiges ni identité d'objet, ni identité de parties. — Laferrière, t. 2, p. 310.
1747. — L'éligibilité dépend, dans certains cas, derinscriplion aux rôles des contributions ou de lajusli fication faite par le candidat qu'il a droit à celle inscri|ition. Le juge de l'élection se trouve par suite ajipelé à vérifier soit le fait même de l'inscription, soit la prétention des candidats qu'ils ont le droit d'être inscrits. U esl bien entendu, d'ailleurs, qu'il ne doit statuer que sur la question d'éligiliilil(i; il ne peut ordonner aucune inscription aux rôles, ni à plus forte raison assigner aux prétendus contribuables une cote de contribution. — Cons. d'Et., 10 nov. 1870, Elect. de Saint-Félicien, [S. 78.2.340, P. adm. chr., D. 77.3.10.5]; —23 mars 1880, Elect. de Saint-Maurice, [D. 81.3. 105]; — 21 avr. 1882, Elecl. de Bautouzelles, ]S. 84.3.24, P. adm. chr., D. 83.3.63]; — Il juill. 188'f, Elect. de Cancale , |IJ. 80.3.19]
1748. — Le juge de l'élection n'est pas obligé de tenir pour valables, au point de vue de l'éligibilité, toutes les inscriptions aux rôles. L'hésitation est possible sur ce point : car, d'une part, les textes déclarent éligibfes les candidats " inscrits aux rôles des contributions directes «, paraissant se contenter du fait matériel de l'inscription sans exiger aucune autre condition; et, d'autre part, le juge de l'impôt étant le juge naturel des inscriptions aux rôles, c'est devant lui que les difficultés relatives à ces inscriptions doivent être portées sous forme de demande principale ou de question préjudicielle. Mais la jurisprudence a passé outre; elle a pensé que ce qui, dans l'esprit de la loi, conférait l'éligibilité, ce n'était pas le fait de verser une somme au Trésor, mais la présompti.in que le contribuable, étant possesseur d'une matière imposable dans une localité, y avail des in-
COMPÉTENCK AUMINISTKATIVE. — Tithe 11. — Cliap. II.
stion pré-
léréts personnels suffisants pour qu'on piH"lui confier la se des affaires communes. Si donc l'inscription est erronée, la somption légale fait certainement di'faut et le faux contribuable ne ooit pas être éligible. — Cons. d'Et., 23 mars 1870, Klecl. de Saint-Pierre, [8.^72.2.31, P. adm. chr., D. 70.3.081; — 21 févr. 1879, Elecl. de Montagnac, [Leb. chr., p. 164']; — 21 mars 1883, Elect. de l'ile de Cayenne, [Leb. chr., p. 309]
1749. — III. La Vitrification des opérations du vote rentre naturellement dans les attributions du tribunal chargé de se prononcer sur la régularité ou la validité des effets de ce vole. Il appartient notamment à oe tribunal de contrôler le calcul des bulletins entrant en compte et de déterminer la majorité qui en résulte, de vérifier la validité de ces bulletins et leur attribution à tel ou tel candidat. Mais il ne faut pas perdre de vue que le tribunal devant lequel se discute une élection n'est pas un bureau de recensement, et qu'il ne peut examiner que les questions qu'on lui soumet par des demandes ou des conclusions régulières; sinon il statue ultra petita.
1750. — Il est admis cependant que toute contestation portant sur le calcul rie la majorité ou sur l'attribution de celte majorité à un candidat, investit de plein droit le tribunal qui eu est saisi du pouvoir de réviser le recensement en son entier. On justifie cette solution par la considération suivante : le recensement est une opération indivisible dont toutes les parties s'enchaînent nécessairement; dès qu'on conteste un élément de cette opération, on la remet tout entière en question, et le tribunal peut, par suite, vérifier non seulement les points désignés dans la plainte qui lui est soumise, mais l'ensemble même du calcul. — Cons. d'Et., 8 août 1882, Elect. de Oadagne, [Leb. chr., p. 802]; — 23 mars 1888, Elect. du quartier de Javel , [Leb. chr., p. 3031 — Sic, Laferrière, t. 2, p. 318.
1751. — En se livrant à la vérifie, ilion des opérations du vote, le juge de l'élection a qualité pour apprécier les conséquences des irrégularités qu'il constate et pour décider si elle.-< entraînent ou non la nullité de l'élection.
1752. — Le juge de l'élection est encore compétent pour apprécier la moralité de l'élection; et, quoique les opérations soient régulières, il peut annuler leur résultat lorsqu'il estime que ce résultat a été obtenu à la suite de manœuvres déloyales ou frauduleuses qui ont altéré la liberté ou la sincérité du vote. Et sa compétence n'est nullement limitée par le droit qui appartient au.'c tribunaux répressifs de statuer sur les délits électoraux. Les deux juridictions sont absolument indépendantes l'une de l'autre; des délits peuvent avoir été commis sans que la nullité de l'élection s'ensuive, et à l'inverse cette nullité [leul s'imposer sans qu'on rencontre aucun délit caractérisé. — V. infrn , v» Elections.
Skctiû.\ I .\ .
QuestiODs U'interprétalion dus actes adiniuistrulifs et d'appréciation de leur validité-.
1753. — .Nous avons vu que le principe de la séparation des pouvoirs interdit à l'autorité judiciaire de se prononcer sur le sens ou sur la validité des actes administratifs; la solution de ces questions est donc, en principe et sauf les exceptions que nous avons étudiées avec soin (V. siiprà , n. 76 et s.J, réservée à l'autorité administrative. Les règles à appliquer varient un peu suivant qu'il s'agit d'interprétation ou d'appréciation de validité.
§ 1 . Questions d'interprétation.
1° Notions générales.
1754. — Nous rappelons que les tribunaux judiciaires sont parfaitement compétents pour appliquer les actes administratifs dont le sens leur paraît clair, alors même que ce sens serait contesté par une ou même par loufes les parties. — V. sitprà, n. 96 et s., et v» Acte administratif, n. 112 et s., 130 et s.
1755. — Les parties qui ont intérêt à être éclairées sur le sens d'un acte administratif ne peuvent pas cependant en demander directement l'interprétation par voie d'action principale. La mission du juge n'est pas, en effet, de donner des consultations, mais seulement de statuer sur des litiges réels et déjà nés. — Cons. d'Et., 28 juill. 1893, Soc. gén. des téléphones, Leb. chr., p. 626] — Les demandes d'interprétation formées par les
ministres sont seules soustraites à l'application de cette règle.
— Cons d'H;i., 7 juin 1889, G'" P.-L.-.M., ^S. 91.3.7.'), P. adm. chr.. D. 91.3.3] — V. suprà, v" Acte administratif, n. H7 et s.
17.5G. — Mais les ministres doivent être ramenés au droit commun lors([u'il s'agit de contrats administratifs dont il leur appartient de connaître sauf recours au Conseil d'Etat, tels que les marchés de fournitures, ou ressortissant aux conseils de préfecture, tels que les marchés de travaux publics. « L'interprétation de ces contrats n'est qu'un élément de leur contentieux. Le ministre, représentant l'Etat partie contractante, ne peut pas plus (|ue toute autre partie provoquer une décision interprétative qui aurait un caractère général et réglementaire ». — Laferrière. I. i. p. .'581.
1757. — Les ministres n'ont pas non plus qualité pour intervenir et prendre des conclusions sur les questions préjudicielles d'interprétation renvoyées à l'autorité administrative par les tribunaux judiciaires, lorsqu'ils ne sont pas partie dans l'instance qui a donné lieu au renvoi. En effet, l'interprétation préjudicielle n'est qu'un incident de l'affaire principale et il y a lieu de lui appliquer les règles ordinaires sur le droit d'intervention. — Cons. d'Et., 26 janv. 1883, Société ardoisière de Fumav, ;D. 84.3.84]; — 2 mai 1884, Lecardonnel, [S. 86.3.13, P. adm. chr., D. 8.Ï.3.92]
1758. — On a parfois essayé de soutenir que les marchés (h' travaux publics étaient soumis, en ce point, à des principes particuliers à raison du texte de l'art. 4, L. 28 pluv. an \III, qui attribue compétence aux conseils de préfecture pour statuer " sur les difficultés concernant le sens ou l'exécution des clauses desdits marchés >. Cette Ibrmule permettrait aux particuliers d'adresser une demande principale tendant uniquement à l'interprétation des clauses du marché, sans aucune application à une difficulté actuelli'. Mais le Conseil d'Etat n'a jamais admis cette interprétation de la loi de l'an Vlll. — Cons. d'Et., IGjuin 1882, GrimouU, [Leb. chr., p. 381] — Sic, Béquet, v» Co)i<t'»(. admin., n. 641.
1751). — Il n'est pas nécessaire cependant, pour qu'une demande d'interprétation soit recevable, qu'il y ait un renvoi émanant de l'autorité judiciaire; il suffit qu'il existe un litige réel. On doit reconnaître, par suite, qu'une difficulté administrative dûment constatée est suffisante pour justifier une pareille demande ; et la jurisprudence nous fournit quelques applications de cette idée.
1760. — Ainsi, lorsqu'un ministre appelé à statuer sur une contestation déclare qu'il surseoit jusqu'à ce que les intéressés aient l'ail interpréter un acte qui doit servir de base à sa décision, ceux-ci ont incontestablement le droit de demander régulièrement cette interprétation. — Cons. d'Et., llavr. 1866, Commune d'Avon, [Leb. chr., p. 361]
1761. — De même, le concessiçnnaire d'une mine peut demander l'interprétation de son acte de concession , lorsqu'il prétend qu'un arrêté préfectoral méconnaît les limites de sa concession. — Cons. d'Et., 21 mai 1873, de Lamberlye, [Leb. chr., p. 304]
1762. — Une demande d'interprétation est pareillement recevable lorsque, un tribunal judiciaire ayant refusé un sursis pour obtenir cette interprétation, le confiit a été élevé par le préfet et confirmé par le Tribunal des contlils. — Cons. d'Et., 2 mai 1884, précité.
2» tièyle ordinaire de compétence.
1763. — L'interprétation d'un acte administratif doit être donnée en principe par l'autorité de qui émane cet acte en vertu de la règle : ejus est inicrprctari cujus est condere. — V. suprà. v" Acte administratif, n. 133 et s.
1764. — Ainsi, il appartient à un ministre de déterminer le sens et la portée des actes dressés par les ordres de son département et par des agents y ressortissant. Spécialement, le ministre de la Guerre est compétent pour interpréter des inventaires ou états dressés par des agents de son département, et relatifs à des bâtiments et emplacements militaires. — Cens. d'Et., IJi déc. 1833, Ville de Douai, [P. adm. chr.]
1765. — Il lui appartient aussi de donner, sur le renvoi de l'autorité judiciaire, I interprétation des arrêtés émanés de lui.
— C(jiis. d'Et., 16 déc. 1881, Ville dAlger, D. 83.3.34'
1766. — Les actes des autorités inférieures, qui ont été approuvés par le supérieur hiérarchique, sont interprétés par l'in-
CO.MPI'lTKNr.K ADMIMSTHATIVK. - Titrk II. — Chap. II.
férieur el non par le supérieur. C'est, en effet, l'inférieur qui est le vérilalile auteur He l'acte. — Cons. d'Et., 16 mai 1884, Cornmune des Rouges-Truites, [D. 8o.3.9l]
1767. — Mais le supérieur conserve le droit de réformer ou de modifier la décision de son subordonné. On doit copenpant exiger que l'exercice de son pouvoir de réformatioii soit provoqué |)ar une demande des parties en cause. La matière est en effet contentieuse. Le supérieur joue par suite un rôle analogue à celui d'un tribunal d'appel, il ne doit donc pas pouvoir se saisir d'office. — Laferrière, t. 2, p. n88.
1768. — La décision interprétative est considérée comme une décision contentieuse, même lorsque l'acte dont l'interprétation est demandée constituait un acte d'administration discrétionnaire. — Cons. d'iil., 6 juin. 18G.">, Ministre des Finances, ^D. 66.3.7] — Sic, Laferrière, l. 2, p. .")7;i; Béquet, v» Content, lulmin., u. CriS. — V. suprà , v" Acte administratif , n. 13.ï.
176Î). — ■ Un recours contentieux est donc possible contre ces sortes de décisions, t^e recours pourra être adressé au supérieur hiérarchique et suivre la filière, de supérieur à supérieur, jusqu'au Conseil d'Ktal, ou être adressé directement à ce tribunal. S'il s'agit, par exemple, de l'interprétation d'un acte de l'autorité municipale, la parlii^ intéressée pourra se pourvoir, contre la décision interprétative émanant de cette autorité, devant le prél'el, puis devant le ministre et enfin devant le Conseil d'I'^tat, ou venir directement devant ce conseil en laissant de côté le préfet et le ministre. Nous avons vu, en dVet, ci-flessus, que les ministres ne statuent que comme administrateurs sur les recours formés contre les actes de leurs subordonnés; les parties peuvent donc s'abstenir de s'adresser à eux (V. suprà, n. 849 et s.), et la même observation s'applique aux préfets. — Laferrière, t. 2, p. oS8.
1770. — Le Conseil d'Ktat n'a pas eu à se prononcer formellement sur la question. On peut citer cependant, en faveur de l'opinion que nous avons exposée, les arrêts admettant qu'on peut lui déférer directement les décisions interprétatives rendues par les commissions départementales, bien que ces décisions soient susceptibles d'appel devant le conseil gén('ral. — Cons. d'Et., 21 nov. 1873, P.audouin , [Leb. chr., p. 83.')j'; — 4 avr. 1884, Rivier, [S. 86.:!.6, P. adm. clir., D. 84.3.911 — Il faut bien faire remarquer (ju'il s'agissait dans ces arrêts de recours en interprétation , en dehors do tonte irlée d'excès de pouvoir ou de violation de la loi. Ils ne peuvent donc pas s'expliquer [lar la disposition de l'art. 88, S 3 , L. Kt aoi"it 1871 , et constituent bien des cas d'application de la théorie exposée dans le numéro précédent. — V. suprà, V Acte adminixtratif, n. 139 et s.
1771. — Il a été jugé cependant que les décisions d'une commission départementale, interprétant un acte de classement d'un chemin vicinal, ne peuvent être déférées au Conseil d'Ktat que pour excès de pouvoir ou pour violation de la loi, mais non pour erreur de fait. —Cons. d Kt., 23 juiU. 1880, Robert, iD. 82. 3.9, — .Mais cet arrêt est isolé, et la véritable jurisprudence du Conseil d'Etat est manifestée par les arrêts de 1873 et 1884, précités.
1772. — Ne pourrait-on pas aller plus loin encore et permettre le recours direct au Conseil d'Ktat même pour obtenir l'interprétation originaire qu'on ne demanderait plus à l'auteur de l'acte? M. Laferrière pense ([ue le (Conseil d'Etat n'est pas disposé il entrer dar)s cette voie. Ce tribunal, dit-il en substance, considère la règle ejus tsl inlerpretari comme la base rationnelle du contentieux de l'interprétation ; il exige donc i|ue les parties donnent satisfaction h la règle en obtenant une décision de Pauleur de l'acte, m el rien ne fait encore pressentir dans sa jurisprudence que les parties puissent être dispensées de s'adresser à l'auteur de l'acte, avant de recourir au Conseil d'Etal » (Laferrière, 1.2, p .'i89). Celle affirmation, émanant d'un auteur aussi bien placé pour connaître les sentiments de notre tribunal administratif suprême, hanche la question. — Cons. d'El., 6 févr. 1846. Labhejr et Thillaie, [P. adm. ehr., 0. 46.3.81]
1773. — Constatons i|ue l'autorité compétente pour déterminer, sur le renvoi de l'autorité judiciaire, le sens et la portée d'un acte administratif, peut donner à cet acte une interprétation autre que celles qui sont proposées dans les conclusions prises devant elle par les parties. — Cons. d'El., 2 févr. 1883, Borel, D. 84.3.91 1
1774. — Il faut bien remarquer que la règle e/us est interpretari ne re(;oil application , en ce qui concerne les actes administratifs, que lorsque la difficulté d'interprétation se présente de-
vant un tribunal judiciaire. Si elle s'élevait devant un tribunal administratif, ce serait ce tribunal lui-même qui statuerait, sans avoir aucun besoin de renvoyer la solution à l'auteur de l'acte. En effet, le principe de la séparation des pouvoirs ne s'appliquerait plus, el le tribunal saisi de la question principale trouverait dans la plénitude de sa juridiction le pouvoir de se prononcer sur tous les incidents. Ainsi il est incontestable que le conseil de préfecture, saisi d'une demande en dommages-intérêts par le propriétaire dont le terrain a été soumis à une occupation temporaire, a parfailemenl qualité pour interpréter les arrêtés préfectoraux qui ont autorisé cette occupation. — Laferrière, t. 2, p. 383 el s.
3" Cas soumis » des rhjtes particulières.
1775. — • L'interprétation île certains actes est soumise à des règles de compétence exceptionnelles; ce sont les contrats, les jugements, les actes émanant île l'autorité parlementaire elles décrets.
1776. — I. La maxime cjus est inti'.rprelari... ne saurait s'appliquer aux contrats, car il n'est pas admissible qu'une seule des parties dont l'accord a formé le contrat puisse en déclarer le sens. En cas de désaccord entre les parties contractantes, le droit d'interprétation appartient au juge du contrat, car la question d'interprétation est un élément du conlenlieux de ce contrat. — Cons. d'El., 19 juin 1867, Lenoir et Testard , [S. 68.2.200, P. adm. chr., D. 68 b.97] — Sic, Laferrière, loc. cit.; Béquet, v" Content, admin., n. 658. — V. suprà, v" Acte adininistralif, n. 14o.
1777. — 11. Les jugements rendus par les tribunaux administratifs doivent être interprétés en principe par le tribunal même qui lésa rendus, non seulement lorsque la difficulté s'élève devant un tribunal judiciaire, mais même lorsqu'elle se produit devant une autorité administrative, par exemple devant l'agent chargé d'assurer l'exécution desdits jugements.
1778. — Mais il est bien évident qu'un tribunal d'appel peut interpréter le jugeaient soumis à son contrôle.
1779. — III. Nous avons vu ci-dessus (n. 249 et s.), que les actes d'administration on de tutelle administrative faits en forme de lois, comme les déclarations d'utilité publique pour de grands travaux publics, les autorisations d'emprunter ou de s'imposer accordées aux départements, communes ou établissements publics, échappent à la compétence judiciaire en ce qui concerne leur interprétation et l'appréciation de leur validité.
1780. — Il n'y a pas lien non |)lus à l'application à leur égard de la règle ejus est inlerpretari... Car, d'une part, il n'existe pas de procédure normale pour saisir le Parlement d'une question de cette nature. Les parties intéressées ne pourraient guère procéder que par voie de pétition soit au gouvernement pour en obtenir la présentation d'un projet de loi interprétative, soit aux Chambres elles-mêmes pour leur demander directement l'interprétation. Mais dans les deux cas elles seraient exposées à se heurter à l'inertie du jiouvoir auquel elles se seraient adressées, et elles n'auraient aucun moyen pour passer outre. Il faut remarquer aussi que, même lorsque l^-s (Chambres auraient été saisies, toute difficulté n'aurait pas pour cida disparu; car si elles étaient en désaccord sur la formule a voter pour la décision interprétative, aucune sulution n'interviendrait, et l'action de la justice serait paralysée. On peut ajouter, d'autre part, qu'il est contraire à tous les principes de notre droit pulilic que le Parlement intervienne directement dans une contestation privée.
1781. — .'Xussi le Conseil d'Etat a-t-il décidé que l'interprétation de ces actes lui appartenait.
1782. — Mais il ne faudrait pas en conclure que le (jonseil d'I'^tat peut aussi statuer sur la validité de ces actes. Ils émanent du Parlement et ont force de loi; les tribunaux n'ont donc pas le pouvoir d'en apprécier la conslilutionnalité.
1783. — Il n'v a, d'ailleurs, aucune contradiction à admettre qu'une autorité, compétente pour interpréter un acte, n'a aucune qualité pour en apprécier la régularité. Les deux questions sont absolument distinctes et sont résolues d'après des principes différents. — Laferrière, t. 2, p. 10.
1784. — Ainsi jugé pour l'interprétation de la loi du 20 août 1828 portant concession à la ville de Paris des terrains domaniaux de la place de la Concorde et des Champs-EIvsées. — Cons. d'Et., 24 déc. 1845, de Nazelles, [S. 46.2.276, P. adm. cbr.1
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
J5. — ... Et pour rinterprétation des décrets de i".Assem- Dnstituante des 19 janv. 1790 et 12 janv. 1791 et du décret
blée cor , „ ,
de la convention du 8 Irim. an II, fixant les limites des communes de Sèvres et de Meudon, limitrophes des départements de la Seine et de Seine-et-Oise. — Cons. d"Et., ' août 1883, Commune de .Meudon, [S. 85.3.32, P. adm. chr., D. 85.3.371
1786. — IV. Enfin les actes du chef de l'Elal sont interprétés par le Conseil d'Etat (V. supià, y" Acte a'Iministnilif, n. 14i). Cette règle s'applique à tous les actes émanés du pouvoir exécutif, sans qu'il y ail à distinguer entre les diverses formes constitutionnelles sous lesquelles ce pouvoir s'est exercé depuis 1789 : arrêtés du Directoire ou des consuls, décrets impériaux, présidentiels ou des gouvernements provisoires , ordonnances royales. — Trib. confl., 12 déc. 1874, Ville de Paris, S. 76.2.
1787. — Elle s'applique aussi aux actes anciens émanés du pouvoir royal avant 1789 et faits dans la sphère de ses attributions administratives, ce qui comprend : ... les anciens édits, lettres-patentes, arrêts du Conseil rendus en matière administrative. — Cons. d'Et., 24 juill. 1856, Commune de Lettes, [S. 57. 2.396, T. adm. chr.^ — V. suprà, v° Arrêt du Conseil, n. 36 et s.
1788. — ... Les décisions souveraines rendues par d'autres autorités agissant en vertu de leurs droits propres ou d'une délégation de l'autorité royale , notamment les arrêts de règlement rendus par les parlements. — Cons. d'Et., 20 avr. 1888, Coulet, ^S. 90.3.29, P. adm. chr., D. 89.3.77]
1789. — . . Les règlements faits par la >• Chambre des comptes et des archives royales des comtés de Provence et de Forcalquier " qui exerçait, auprès des comtes de Provence, des attributions analogues à celles du conseil du roi. — Cons d'Et., 4 sept. 1856, Agard et C", • P. adm. chr.]
1790. — La même règle s'applique encore aux actes faits, avant ou après 1789, par des souverains étrangers exerçant leur autorité sur des territoires devenus français. — Cons. d'Et., 4 juill. 1840, Gerspach, [P. adm. chr.]; — 29 janv. 1841, Payssé,
P. adm. chr.]; — 24 nov. 1877, Grange, [Leb. chr., p. 938]
4° Effets de la décision interprétative.
1791. — La décision interprétative ne produit que les effets de la chose jugée, et. par suite, son efficacité est restreinte au litige même à l'occasion duquel elle a été rendue et aux parties qui ont pris part à ce litige. Cette solution est incontestable quand l'interprétation est donnée par un tribunal; il est alors évident que l'interprétation donnée par un jugement ne peut produire que les effets d'un jugement.
1792. — On aurait pu éprouver quelques doutes au sujet des interprétations données par les auteurs mêmes des actes interprétés. Il semble qu'alors le pouvoir d'interpréter n'est que la conséquence et la continuation du droit d'agir, et que, par suite, l'interprétation doit produire les mêmes effets que l'action. Mais il ne faut pas oublier ce que nous avons dit sur le caractère contentieux des décisions interprétatives et sur le recours contentieux ouvert contre elles devant le Conseil d'Etat (V. supra, n. 1768). Toute question d'interprétation peut donc aboutir à un arrêt de ce tribunal et cet arrêt ne saurait produire que les effets de la chose jugée. — Cons. d'Et., 8 mars 1851, Usquin, [P. adm. chr.]
1793. — L'interprétation des contrats n'est pas, sur ce point, soumise à des principes différents; la d>^cision interprétative n'aura donc qu'un effet restreint au litige au sujet duquel il a été rendu, de sorte que la même difficulté pourra se représenter à propos d'un nouveau cas d'application du contrat et donner lieu à une solution différente. Cela a été formellement reconnu par le Conseil d'Etat à l'occasion d'une concession de chemin de fer. — Cons. d'Et., 7 déc. 1883, Chemin de fer d'Orléans, [S. 85.3.60, P. adm. chr., D. 85.3.65] — La solution est d'ailleurs conforme à l'art. 1351, C. civ., car si, dans la deuxième affaire, il y a, avec la première, identité de partie et de cause, il est bien évident que l'identité d'objet n'existe pas. On peut ajouter qu'il serait dangereux d'admettre qu'une interprétation donnée à l'occasion d'un cas spécial et déterminé, dût lier les parties et le juge pendant toute la durée de la concession, c'està-dire souvent pendant près d'un siècle; les erreurs commises à l'origine seraient irréparables.
§ 2. Questions de validité.
1794. — La règle ejus est inlerprelari cujus est condere, devient inapplicable aux questions de validité; car, comme le fait si justement observer M. Laferrière, <i s'il est naturel de demander ;i l'auteur d'un acte obscur ce qu'il a voulu dire, on ne peut guère demander à l'auteur d'un acte argué d'illégalité s'il est vrai qu'il a violé la loi. Non seulement sa réponse risquerait de ne pas être sincère, mais encore elle risquerait de ne pas être éclairée, car s'il a commis une erreur de droit en faisant l'acte, il est à craindre qu'il n'y persiste en l'appréciant ». — Laferrière, Jwid. admin., t. 2, p. 595.
1795. — Le Conseil d'Etat avait admis pendant longtemps que l'appréciation de la validité des actes administratifs appartenait aux ministres en premier ressort, sauf appel au Conseil d'Etat. — Cons. d'El., 13 nov. 1874, Commune de Sainte-Mariedu-.Monl, [Û. 75.3.73^; — 26 janv. 1877, Compans, ^S. 77.2.309, P. adm. chr., D. 77.3.36]; — 2 févr. 1877, Soubry, [S. 77.2.309, P. adm. chr., D. 77.3.36] — C'était par application du principe que les ministres étaient les juges ordinaires du contentieux administratif.
1796. — Mais ce principe a été abandonné par la jurisprudence (V. suprà, n. 830 et s.). Le Conseil d'Elat juge aujourd'hui que c'est à lui qu'appartient la juridiction ordinaire administrative. C'est donc à lui qu'appartient l'appréciation de la validité des actes administratifs, puisque la loi n'attribue ces questions à aucun autre tribunal. — Cons. d'Et., 28 avr. 1882, Ville de Cannes, S. 84.3.27, P. adm. chr., D. 83.3.89]; — 8 août 1884, .\naclet. [S. 86.3.31, P. adm. chr., D. 86 3.41]
1797. — Il ne faudrait pas conclure cependant que les questions de validité ne peuvent plus être portées devant les ministres. Ceux-ci exercent, en effet, sur les actes de leurs subordonnés, un contrôle qui leur permet d'annuler tous ceux qui leur paraissent illégal, du moins en principe général et sauf les exceptions prévues par la loi. Ce n'est pas en qualité de juges qu'ils statuent mais comme administrateurs (V. suprà, n. 873). Il n'en est pas moins vrai que l'exercice de leur contrôle hiérarchique peut être provoqué par les parties en cause, dans les cas de questions préjudicielles admises par un tribunal judiciaire, c'està-dire après renvoi par ce tribunal, devant qui de droit, de la question de validité. Les parties pourront ensuite, si elles le veulent, se pourvoir en Conseil d'Etat contre la décision ministérielle , mais si elles ne le font pas, cette décision s'imposera à l'autorité judiciaire. — Laferrière, Jurid. admin., t. 2, p. 597.
1798. — On doit donc encore admettre aujourd'hui la solution suivante , qui avait été prise sous l'empire de la règle que les ministres étaient les juges ordinaires du contentieux administratif, mais qui est encore vraie d'après les observations que nous venons de présenter. Lorsque, dans le cours d'un procès entre une commune et un particulier, le ministre de l'Intérieur a reconnu qu'une délibération du conseil municipal était irrégulière, et a invité le préfet à déclarer la nullité de cette délibération et à rapporter l'arrêté qui l'avait approuvée, ce fonctionnaire, en obtempérant à cette invitation, ne commet aucun excès de pouvoir. — Cons. d'Et., 25 juin 1875, Abribat, [S. 77.2.189, P. adm. chr., D. 76.3.19]
1799. — Mais si les parties peuvent s'adresser aux ministres, elles ne sont pas obligées de le faire ; le recours direct au Conseil d'Etat leur est ouvert. — Cons. d'Et., 28 avr. 1882, précité; — 6 mars 1891, Clermont, ^D. 92. 3. 93] — Et c'est en cela que consiste l'effet, en notre matière, du principe nouveau admis par la jurisprudence sur la juridiction orainaire administrative. Lorsque le ministre, statuant sur la validité des actes de ses subordonnés, était considéré comme un juge, il constituait le tribunal du premier degré, et ne pouvait, par suite, être évité par les parties; car il est de règle que les justiciables doivent resppcler l'ordre des juridictions et ne peuvent saisir le tribunal d'appel en franchissant, sans s'y arrêter, celui de première instance. .\ussi le Conseil d'Etat décidait-il qu" les parties ne pouvaient pas le saisir directement et qu'elles devaient d'abord s'adresser au ministre. — Cons. d'Et., 26 janv. 1877, précité. — En admettant, comme on le fait aujourd'hui, que le ministre n'est qu'un administrateur, il n'y a plus aucun motif d'obliger les parties a recourir à lui.
1800. — Il existe entre les questions préjudicielles de validité, dont nous nous occupons, et le recours pour excès de pou-
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. — Titre II. — Chap. II.
voir une analogie apparente; dans les deux cas, en effet, on paraît demander la même chose : à savoir la déclaration que l'acte administratif dont il est question soit déclaré illégal. Mais de grandes différences existent entre les deux sortes d'actions; on peut les ranger dans les cinq catégories suivantes : 1° Le recours pour excès de pouvoir tend à l'annulation de l'acte attaqué el , en effet, si le demandeur triomphe dans sa requête cet acte sera annulé. Une déclaration d'illégalité laisse au contraire subsisler les actes qu'elle atteint; elle permet, il est vrai, au tribunal judiciaire qui a ordonné le renvoi, de ne pas tenir compte de res acies dans le litige actuel; mais l'effet en est restreint à ce litige, de sorte que si de nouveaux litiges s'élèvent soit devant le même tribunal, soit devant un autre, l'acte vicié conserve toute sa force et toute son efficacité, sauf aux parties à en contester de nouveau la légalité et au tribunal à ordonner un nouveau renvoi.
1801. — Toutefois le Conseil d'Etat a, dans un de ses arrêts, di>claré nul et non avenu l'acte dont la validité était déférée à son appréciation, par un renvoi de l'autorité judiciaire, après l'expiration du délai pendant lequel le recours pour excès de [Hjuvoir aurait pu être formé. — Cens. d'Et., 28 avr. 1882, précité.
1802. — 2° Le recours pour excès de pouvoir cesse d'être recevable après un délai de trois mois à partir de la notification ou, suivant les cas, de la publication de l'acte que l'on veut attaquer; tandis que la demande en déclaration d'illégalité est recevable à quelque époque que l'aulorité judiciaire l'ait provoquée. — Cons. d'Et., 28 avr. 1882, précité; — 6 mars 1891, précité. — Les particuliers ne peuvent pas d'office former une pareille demande; il leur appartient bien de saisir le Conseil d'Etat, mais leur requête ne sera recevable que si l'autorité judiciaire les a autorisés à la faire. Cette autorisation, d'ailleurs, n'a pas besoin d'être formelle; elle résulte du renvoi, ordonné par le tribunal, de la question de validité.
1803. — 3° Le recours pour excès de pouvoir ne peut être formé que par une partie ayant un intérêt direct et personnel à l'annulation de l'acte , tandis que la déclaration d'illégalité peut être provoquée par toute partie figurant dans l'instance civile qui a donné lieu à la question préjudicielle.
1804. — 4" Le recours pour excès de pouvoir est soumis à une procédure spéciale et, notamment, il pe it être formé sans le ministère d'un avocat au Conseil d'Etal (Décr. 2 nov. 1864); tandis que la di^mande en déclaration de validité doit être conforme à la procédure générale du décret du 22 juill. 1806 et exige par conséquent l'intermédiaire d'un avocat au Conseil d'Etat. — Cons. d'Et., 2(1 janv. 1888, Coursaiilt, [S. 90.3,1, P. adm. chr., D. 89.3.29]
1805. — Ji» Enfin, le recours pour excès de pouvoir n'est jamais un litige se poursuivant entre parties privées; le requérant n'a devant lui que le ministre compétent, qui représente la puissance publique et prend des conclusions en son nom. Au contraire , les questions d'illégalité se débattent contradictoirement entre les parties que le procès judiciaire a mises en présence; le ministre n'y intervient que par un simple avis el non par de véritables conclusions. — Laferrièrc, Jiirid. admin., t. 2, p. S94.
Section X.
Questions fie jnridictinii répressive.
!; 1. Antiona ijdtKh'ales.
1800. — L'exercice de la juridiction répressive appartient en iinncipe à l'autorité judiciaire , qui seule a qualité pour réprimer les iniraclions <i la loi pénale. Cette règle n'est formulée dans aucun texte; son existence pourtant est certaine, car elle résulte de l'ensemble de notre ilroit public et de notre droit pénal, et n'a 'l'ailleurs jamais été l'objet d'aucune contestation. Entre autres raisons pour la justifier, on peut donner celle-ci, qui n'est pas la moins importante. C'est qu'il faut donner aux particuliers les garanties les plus sérieuses en matière d'application dos peines. Or, les juridictions judiciaires à raison de l'inamovibilité de leurs magistrats et de la réglementation de leur procédure offrent incontestablement plus de garanties que les tribunaux administratifs.
1807. — Mais il ne faut pas perdre de vue que le principe de la séparation des pouvoirs s'impose aux juridictions répressives
Ki.i'EUTOïKK. — Tome XII.
aussi bien qu'aux juridictions civiles ; la théorie que nous avons exposée sur les questions préjudicielles (V. suprà, n. 4S4), est donc aussi vraie pour les premières que pour les secondes. Par conséquent, le tribunal judiciaire devant lequel s'élèvera incidemment une difficulté appartenant au contentieux administratif, au cours d'un procès répressif, devra surseoir et renvoyer à l'autorité administrative l'examen de la question préjudicielle (Ord. 1" juin 1828). — V. infrn , v° Conflit.
1808. — Cette observation comporte deux exceptions : 1» Le tribunal judiciaire saisi de la poursuite fondée sur une contravention à un acte administratif a compétence pour interpréter cet acte et pour en apprécier la validité. — V. supni, n. 76 et s.
1809. — 2° Quelques auteurs soutiennent que l'autorité judiciaire possède en matière criminelle des pouvoirs de pleine juridiction qui ne souffrent ni partage, ni restriction, pas plus pour le jugement des questions préjudicielles, que pour le jugement du fond. Ces pouvoirs auraient un caractère constitutionnel qui leur permettraient de faire échec au principe de la séparation des pouvoirs. On appuie cette doctrine sur les considérations suivantes : les questions préjudicielles emportent nécessairement un sursis; or, U est de principe que les débats criminels, une fois commencés, doivent être continués sans interruption jusqu'à la déclaration du jury inclusivement art. 3o3, C. instr. crim.). Il y a, il est vrai, des cas où la loi autorise des prorogations de délais et même le renvoi à une autre session, mais ces prorogations et ces renvois ne sont jamais une obligation pour le juge. L'introduction de la théorie des questions préjudicielles en matière criminelle aurait pour résultat de créer des cas de renvoi forcé et de sursis obligatoire en dehors de toutes les prévisions légales. D'autre part, l'art. 1, Ord. !'='• juin 1828, interdit l'emploi de la procédure du conflit en matière criminelle, ce qui suppose que le principe de la séparation des pouvoirs ne peut pas être enjeu en cette matière. I^a procédure du conflit est, en effet, la sanction du principe de la séparation des pouvoirs; elle doit donc pouvoir être employée partout où le principe est engagé; lorsque la loi la refuse, c'est que le principe est hors de cause; sinon , pourquoi ce refus? Il est vrai que devant les juges de paix et les tribunaux de commerce, il n'y a pas non plus possibilité d'élever le conffit, quoique ces tribunaux soient soumis cependant au principe de la séparation des pouvoirs; mais ces triounaux spéciaux ne jugent pas en dernier ressort, et il a paru suffisant de conserver la sanction devant le tribunal d'appel ; tandis que les juridictions criminelles, jugeant toutes en dernier ressort, le refus de sanction est, en ce qui les concerne, délinitif. — Laferrière, t. 1, p. .'172; Béquet, v Content, admin., n. 262.
1810. — Il a été décidé cependant qu'un militaire poursuivi pour dilapidation de deniers publics ne pouvait être déclaré coupable par le conseil de guerre, qu'autant qu'il aurait été préalablement décidé, par l'autorité compétente, qu'il était reliquataire dans les comptes de sa gestion. — Cass., 15 juill. 1819, Fabry, [S. et P. chr.] — Sic, Blanche, Dict. rjiln. d'admin., v" Conflit, p. 1512.
§ 2. Cas exceptionnels de juridiction répressii-e nttribués â l'mitoriti' administrative.
1811. — L'autorité administrative est investie de la juridiction répressive dans quelques cas exceptionnels. C'est alors le plus souvent aux conseils de préfecture que cette juridiction est attribuée. Voici, d'ailleurs, la liste à peu près complète de ces cas. .^ppartiennent aux conseils de préfecture : les contraventions de grande voirie (L. 29 flor. an X);
1812. — Les usurpations commises sur les chemins vicinaux (■n matière de petite voirie (L. 9 vent, an XIII; art. 479, S ''• G. pén.); — V. sur la question, suprâ , v° Chemin vicinal . n.
1813. — Certaines contraventions en matière de police du roulage (L. 30 mai ISotl;
1814. — Les contraventions et infractions aux règlements : .. en matière de travaux de dessèchement et d'endiguement (L.
16 déc. 1807);
1815. — ... de ports maritimes et de travaux de la mer(Décr. 10 avr. 1812);
1816. — ... de travaux faits dans les vallées submersibles (L. 28 mai 1858);
1817. — Les contraventions aux règlements concernant :
COMPÉTENCE ADMINISTRATIVE. - Titre 111.
... les places de guerre el les zones des servitudes militaires (L. 17 juin. 1819). — V. infrt'i , v° Servitudes mUitaiies. 1818. — ..• les servitud
magasins à poudre de la guerre ou de la marine (L. 22 juin 1834 1819. — ... les servitudes résultant de la d '"
résultant de rétablissement des le (
élimitalion de la
zone frontière (L. 7 avr. 1851).
1820. — Les contraventions en matière de police des chemins de fer d'intérêt général (L. la juill. 184o), ou d'intérêt local (L. 11 juin 186o), des tramways (L. 10 juin 1880), des lignes télégraplùques (Décr. 27 déc. ISol). — V. siqn-à, vo Chemin de fer, n. 6105, 6691 bis, 6922 et s.
1821. — Les infractions au.x lois et règlements concernant le bureau des nourrices à Paris (L. 23 mars 180(i).
1822. — Le décret du 29 août 1874- et les lois des 29 juin 1881 et 27 juin 1888 attribuent aux autorités administratives de l'Algérie la connaissance de la répression des contraventions aux règlements concernant la discipline des indigènes. Les art. 0 et 6, L. 17 juill. 1874, donnent au gouverneur général de l'Algérie, en conseil de gouvernement, le droit de réprimer les infractions aux dispositions relatives à la police des forêts et notamment aux mesures qui ont pour objet de prévenir ou d'arrêter les incendies dans les forêts. — Y. suprà, v" Algérie.
1823. — Les conseils de préfecture et conseils du contentieux des colonies et la Cour des comptes ont la connaissance des contraventions aux lois el règlements qui obligent les comptables publics à adresser leurs comptes dans des délais déterminés.
1824. — Il faut signaler encore l'art. GO, L. 14-22 déc. 1789, qui attribue aux administrations et directoires de déparlement (aujourd'hui aux préfets) le droit de statuer sur les plaintes formées par les particuliers contre les actes des corps municipaux. — \. suprà, a. 613.
1825. — Cette énumération suffit pour démontrer que la juridiction répressive de l'autorité administrative s'exerce dans des matières trop diverses pour qu'une étude d'ensemble puisse être faite utilement; il faudra donc se reporter à chacune de ces matières pour trouver les règles spéciales qui lui sont applicables.
TITRE 111
