VIII. Receltes accidentelles (n. 1583 à
Sect. III. — Compte administratif du maire (n. 1537 à 1550). Sect. IV. — Comptabilité (n. 1551 à 1613).
CHAP. IX. — Des sEcriuNs de commune.
Sect. I. — Généralités (n. 1614 à 1616).
Secl. II. — Caractères constitutifs de la section (n. 1617 à 1626).
Sect. III. — Administration des biens des sections (n. 1627 à 1636).
Sect. IV. — Du cas où la section a une représentation spéciale ,n. 1637 à 1673).
CHAP. X. — I.MÉRÈTri COMMUNS A PLUSIEURS COMMUNES (t). 1674).
Sect. I. — Conférences intercommunales (u. 1675 à 1677). Sect. II. — Des syndicats de communes (n. 1678 à 1696).
CHAP. XI. — Dispositions spéci.vles aux villes de Paris et de Lyon.
Sect. I. - Ville de Paris (n. 1697).
Sect. II. — Dispositions spéciales à la ville de Lyon (n. 1698 à 1710).
CHAP. XH. — Législ.\tion comparée (n. 1711 à 1834).
CHAPlTRh; I.
NOTIO.NS HISTORIQUES.
1. — L'expression de « commune ■• n'a pas toujours répondu et ne répond pas encore toujours à la même conception , celle d'une division administrative soumise à des lois faites par les représentants de l'Etal. A Rome et dans les républiques grecques, la commune se confondait avec l'Etat. Le Sénat romain était il la fois chargé de prendre les mesures d'intérêt général et celles qui étaient relatives à l'administration municipale. On a également distingué la commune considérée cumme unité économique plutôt que comme unité administrative; c'est ainsi que dans le TTii)' russe et dans la dessa javanaise, oii les terres de la commune sont la copropriété des habitants et divisées en lots chaque année ou à des intervalles périodiques, l'expression de commune s'applique à une communauté de biens et à une organisation sociale e.xceptionnelle.
2. — Dans le droit moderne, avec les caractères que la Révolution a imprimés à l'institution de la commune nous définissons les communes : des réunions de personnes habitant le
même lieu ou la même circonscription territoriale et soumises pour les affaires locales à la même administration.
3. — La commune est, parmi les circonscriptions administratives, celle qui a le plus d'individualité et de vie réelle. A la différence de l'arrondissement et du canton , elle est dotée de la personnalité morale.
4. — Elle diffère également du département, création un peu arbitraire de la constituante, ayant quelque chose d'artificiel, tandis qu'en général l'étendue d'une commune, les limites de sa circonscription résultent des conditions géographiques, de la situation locale ou de traditions anciennes; c'est, non la volonté arbitraire du législateur, mais la nature des choses qui a créé la commune.
5. — Sans insister sur l'organisation municipale sous les Romains, nous dirons seulement que les villes de la Gaule sous la domination romaine étaient constituées en municipes ou en colonies. On sait que les municipes se gouvernaient par leurs propres lois, tandis que les colonies étaient fondées par l'Etat romain, en général dans les villes conquises, où l'on envoyait un certain nombre de citoyens avec leurs familles. On pouvait aussi , sous cette forme, fonder des villes nouvelles. Quelquefois les Romains, au lieu de citoyens, établissaient dans les colonies des Latins dévoués aux intérêts de Rome. Il y avait en Gaule , à la fois des colonies romaines et des colonies latines. Etaient colonies romaines, .Xarbonne, Béziers, Arles, Orange, Digne, etc. Etaient colonies latines, Toulouse, .\ix en Provence, .\pt, .\nlibes, Nîmes, etc. — Viollet, Histoire des institutions politiques et administratives de la France, p. 119.
6. — L'organisation des municipes et des colonies finit par se rapprocher et présenta les caractères généraux suivants : il y avait dans la plupart des colonies une assemblée municipale appelée ordo ou curia composée de membres nommés decurions et ayant à sa tête des magistrats appelés duumvirs ou préteurs.
7. — L'ordo decurionum comprenait ordinairement cent membres et quelquefois plus. Il était choisi par les magistrats sortis de charge tous les cinq ans à l'époque du cens. Peu à peu cet état de chose se modifia dans un sens aristocratique, les membres de la curie finirent par se recruter eux-mêmes et le pouvoir municipal se concentra dans un petit nombre de familles qui en furent investies à titre héréditaire. Les élections auxquelles le peuple avait pris part jusque-là furent abolies et la curie dirigea souverainement les affaires de la commune.
8. — On distinguait dans la curie les principales qui étaient placés à sa tête et qui prenaient quelquefois le nom de decemprioni , les honorati portés les premiers sur Valbum curia-, les possessores, c'est-à-dire les principaux propriétaires, qui devaient, dans certains cas , jouer un rôle dans l'administration de la ville.
9. — Si les membres de la curie avaient droit à tous les honneurs, par contre ils étaient vis-à-vis de l'Etat responsables de la rentrée des impôts et cette charge devint avec le temps de plus en plus lourde. Déjà au temps d'Ulpien les textes du Digeste imposent au président de la province le devoir de ramener dans la curie les décurions qui se seraient transportés dans d'autres lieux afin d'échapper à leurs obligations (Dig. L. 1, liv. 50, lit. 2, De decurionibus elfiliis].
i) his. — De nombreux textes du Code Théodosien et du Code de Justinien interdisent au décurion de se rendre à la campagne pour échapper à la responsabilité qui lui incombe et prononcent dans ce cas la confiscation du fonds sur lequel il se serait retiré (C. Th., liv. 2, tit. 18, .Si curialis relicta civitate rus habilare nuilucril).
10. — La condition des curiales qui était élective finit par devenir héréditaire ; les constitutions des empereurs prescrivent de ne nommer comme décurions que les fils de décurions à qui leur fortune permet de supporter les charges de la curie G. Th., De decurionibus. L. 13, liv. 12, tit. 1); d'autres constitutions font rentrer dans la curie les possesseurs de vingt-cinq arpents de terre et prononcent au profit du lise la confiscation des biens qui seront vendus pour échapper aux obligations des curiales (C. Th., De decuriotùbus , liv. 12, t. 1, § 33).
11. — Dans la plupart des cités on rencontre, spécialement à partir des Antonins, des fonctionnaires chargés de veiller à la conservation des biens des cités et d'autoriser les aliénations de ces biens. On les désigne sous le nom de curatores rei publicx. Les curatores furent nommés par l'empereur et plus tard par les curies, mais ils ne pouvaient être nommés curateurs qu'après
COMMUNK. — Chap. I.
avoir rempli successivement toutes les charges municipales (C. Th., De decurionibiis, liv. 12, lit. I,L. 20, Interpretaiio). On doit les considérer surtout comme des administrateurs cliargés de veiller aux biens de la commune, et leurs fonctions devinrent d'autant plus importantes que, si le droit primitif ne permettait pas aux cités de recevoir des dons et des legs. A partir des Anlonins on se relâcha des rigueurs du droit ancien el les empereurs eux-mêmes contribuèrent à doter les villes de biens immeubles pour fonder des établissements d'assistance publique. — V. Viollet, Histoire des instiluti>ins jinlitiqucs ri admiitislralivesdi; la France, p. 140. — A côté des curalores se trouvaient les dcj'ensorcs civitidis , mais ceu.x-ci étaient institués dans un but tout différent. Ils avaient pour mission de protéger le peuple contre les exactions dont il pouvait être victime. Les defensores furent choisis à l'origine par le préfet du prétoire, puis, ils furent élus par le peuple entier d'après l'interprétation de la loi 6 au titre 29 du Code Théodosien (Liv. i).
12. — Des recherches récentes ont apporté de grandes modifications dans les vues jusqu'à présent acceptées sur les origines du mouvement communal. .Jusqu'ici on admettait, en se fondant sur les travaux de Haynouard, que dans les régions du midi les communes avaient une origine romaine et, en invoquant les ouvrages d'.'Vugustin Thierry, que dans le nord la comnmne avait des origines germaniques. D'après des travaux récents, il faudrait plutôt considérer la commune comme le produit des conditions sociales existant aux xii°et xiii" siècles. Selon M. Luchaire, l'association est un l'ait qui n'est ni germanique ni romain; il est universel et se produit spontanément chez tous les peuples, dans toutes les classes sociales, quand les circonstances exigent et favorisent son apparition. Kt plus loin, « la révolution communale n'a été qu'un des aspects du vaste mouvement de réaction sociale et politique qu'engendrèrent partout du xi' au xiv^ siècle les excès du régime féodal. — Luchaire, Les communes françaises sous les Capétiens directs.
13. — Il est certain d'abord que des associations fréquentes se formèrent entre marchands pour se défendre contre les risques de violence auxquels ils étaient exposés, ou pour se procurer des débouchés commerciaux dans une région déterminée. Ces sociétés formées sous le nom de gddes, conjurations, confréries, amitiés, fraternités, ont joué un rùle important dans la formation des communes, comme on peut le voir dans l'histoire des villes de Flandre, el plus particidiôrement dans celle de Saint- Omer. Les villes adonnées au commerce avaient dans leur sein des éléments do ricliesse qui leur permirent de se procurer par l'argent ou par la force les libertés municipales. On peut ajouter que ces sociétés constituaient ordinairement des confréries ayant un caractère religieux , ce qui contribuait à activer le mouvement communal.
14. — Pour certaines communes, on a invoqu(' avec raison la nécessité de se défendre contre les invasions des Normands. Leurs incursions continuelles obligèrent les villes à se fortifier et k se protéger par des murailles. « Il n'est rien de tel pour rapprocher les hommes que la communauté du danger. Nul doute i)ue la résistance k laquelle tous avaient pris part ne leur ait communiqué cette force de cohésion qui leur manquait jusquelà. D'isolés qu'ils étaient, ils devinrent associés ». — Lefranc, Histoire de la ville de y'oijon, p. Ll.
15. — L'expression de commune, communia, communio, s'appliquait à l'ensemble des bourgeois qui avaient juré la commune et de là par extension à la commune elle-même. Les bourgeois étaient désignés par les expressions de Imrgenses, vicini, jnrati parce qu'ils devaient prêter serment do fidélité à la commune. l'eus les habitants ne peuvent être bourgeois et le droit communal exclut ordinairement les lépreux, les bâtards, les insolvables, caries bourgeois étaient souvent responsables des dettes contractées par la commune, enfin les serfs, quoique certaines chartes aient stipulé ruHranehissement de toutes les personnes habitant le territoire communal, lin général, il fallait, pour devenir bourgeois d'une commune, payer un droit d'entrée et quelquefois même un droit d'issue pour en sortir.
16. — En principe, tous les bourgeois étaient tenus de contribuer au paiement des impôts ou tailles communales; cependant un certain nombre de personnes en étaiiMil exemptées. Beaumanoir, dans le chap. UO des lionnes villes (V. Lefranc, Histoire de ?io;/on, p. 52), nous apprend que ne sont jias soumis h la taille communale : I" ceux r|ui ne sont pas de la commune ; 2" les gentilshommes qui ne se mêlent pas de marchandises, mais vivent
Hkpertoire. — Tome XII.
de leurs héritages qu'ils tiennent en francs fîefs des seigneurs; 3" les clercs qui ne font pas le commerce, mais vivent de leur patrimoine ou des bénéfices qu'ils ont de l'église; 4° ceux qui sont au service du roi, car ces services, tant qu'ils les remplissent, les afi'ranchit des toltes ou tailles. Toutefois, si une de ces personnes exemptées de la taille possède un héritage roturier dans la banlieue soumis au droit de justice de la commune, elle devra payer la taille pour ce bien. On a conclu avec raison de cette exemption de tailles communales que les nobles et les clercs ne faisaient pas partie de la commune.
17. — Les conditions pour faire partie de la commune variaient suivant les localités. A Beauvais, à Senlis , la résidence dans les murs ou les faubourgs suffisait pour qu'on fût obligé de prêter serment; à Noyon , à Soissons, il fallait de plus posséder un immeuble. — L"efranc, Histoire de la ville de Noyon, p. '62.
18. — Les communes, quoique composées de bourgeois d'origine roturière, prirent leur place au milieu de la société féodale et dans le régime des fiefs. Ainsi les jurés de la commune devaient prêter le serment de foi et hommage au seigneur dont la commune dépendait , et ce serment devait être renouvelé chaque fois que les membres de la municipalité étaient changés. En retour, le seigneur prenait l'engagement de respecter les privilèges de la commune. Ainsi, l'obligation du service militaire est plus d'une fois exigée dans les chartfs des communes au profit du seigneur ou au profit du roi. C'est ce que contenait notamment la charte de Tournay (Ord. des rois de France, t. H, p. 2o0).
19. — Les membres de la commune exercent, du reste, les attributions de la souveraineté, limitées toutefois par les droits de justice réservés aux seigneurs ou à l'église. La commune rend , par ses jurés ou par des échevins, la justice civile et criminelle, elle peut prendre des ordonnances applicables à tout le territoire, perçoit des impôts pour les appliquer aux dépenses communales.
20. — La commune possède, ainsi que les seigneurs, comme symbole de ses pouvoirs, un sceau qui donne authenticité aux actes passés par elle. Ce sceau était placé sous la garde particulière de l'autorité municipale. La commune avait aussi souvent des fortifications et un belfroi servant à avertir les bourgeois quand un danger menaçait la commune, par exemple pour signaler l'approche de l'ennemi, pour avertir les bourgeois de prêter main forte en cas d'émeute, d'accident, d'incendie, etc.
21. — ■ Les communes eurent presque toutes des chartes, c'est-à-dire des écrits constatant les conventions intervenues entre elles et les seigneurs, et garantissant leurs privilèges. Un grand nombre de ces chartes ont disparu , quelques-unes ne sont connues que par des actes confirmatifs postérieurs sans qu'on puisse en assurer la conformité avec le texte originaire. Elles étaient, en général, rédigées en latin ou en langue vulgaire et enfermées dans un coffre placé sous la garde des autorités municipales.
22. — Les iiistitutiiins communales établies par les chartes étaient très-diverses et variaient suivant les conditions dans lesquelles la commune avait été instituée. Il ne faudrait pas croire cependant qu'au milieu de toutes ces diversités il n'y eut entre elles de nombreuses ressemblances. Les constitutions de certaines villes étaient regardées comme des types qu'un grand nombre d'autres communes s'empressaient d'adopter. Ce point de vue admis depuis longtemps a trouvé sa confirmation dans les recherches de l'érudition moderne.
23. — On peut distinguer à ce sujet les villes soumises à l'autorité seigneuriale ou royale, mais qui avaient obtenu des privilèges particuliers, et les villes de commune. Parmi les premières, la charte de Lorris eut un très-grand succès. Concédée par le roi Louis Vil à la petite ville de Lorris, en il'6'j, elle s'étendait â quatre-vingt-trois villes de l'Orléanais, du Gàtinais et du Berri (Luchaire, Les communes françaises à l'époque des Capétiens directs, p. 136). Elle réservait au souverain le droit de paix et de guerre, la nomination des magistrats, la perception des impôts, mais elle limitait les corvées à faire pour le roi, réduisait les droits de justice, les péages, les douanes. Elle accordait la liberté au serf qui aurait demeuré un an et jour dans la ville sans être réclamé par son maitie.
24. — En Cl! qui concerne les villes libres, les véritables communes constitutives qui lurent considérées comme type el adoptées par un grand nombre de localités sont : l^'le type du
COMMUNE. — Chap. I.
Vexin; 2» le type du Laonnais; 3° ie type représenté par la charte de Saint-Quentin; 4° celui représenté par la charte de Péronne; o" le tvpedes chartes d'Amiens et d'Abbeville; 6° celui des chartes de Soîssons; 7° celui de la charte dite des établissements de Rouen. — Luchaire, op. cit., p. 137.
25. — La propagation de ces chartes s'explique aisément. On comprend très-bien , en elfet , que les mêmes préoccupations de résistance aux prétentions des seigneurs aient agité les esprits dans des communes diverses. De tous les côtés, l'attention se porta sur les constitutions qui répondaient le mieux aux besoins et aux aspirations des bourgeois; beaucoup de chartes se ressemblent el renferment des dispositions semblablesà celles qui étaient inscrites dans d'autres chartes, non parce qu'elles s'en sont directement inspirées, mais parce qu'elles avaient été rédigées sous l'empire des mêmes aspirations et des mêmes nécessités.
26. — Il se produisit également ce fait que la localité la plus importante d'une région exerça son influence sur les bourgs et villes voisines et propagea ainsi ses coutumes et ses institutions dans ces mêmes localité.
27. — Enfin, au point de vue politique, les seigneurs ou le roi pouvaient avoir intérêt à soumettre un grand nombre de communes à une organisation uniforme qui présentait pour eux des avantages spéciaux.
28. — Les habitants des campagnes ont-ils bénéficié des avantages du régime communal"? Un premier point est certain, c'est que les paysans qui habitaient la banlieue des villes élevées à l'état de communes jouissaient des mêmes privilèges que les bourgeois établis dans l'enceinte de la cité. De là, des difficultés qui s'élevaient fréquemment entre les communes et les seigneurs pour savoir quelle était la limite exacte de cette banlieue. Mais, en dehors même de ce cas particulier, les exemples sont nombreux de communes rurales qui obtinrent les mêmes privilèges que des communes importantes. Sans doute la population des campagnes, habitant des hameaux ou des villages ouverts, se trouvait dans de moins bonnes conditions pour solliciter et obtenir des libertés locales que des villes riches et peuplées. Aussi peut-on présumer que, si les paysans ont fait des tentatives pour se constituer en commune, la plupart de ces mouvements ont du rester infructueux. Cependant, dans certaines régions, des communes rurales remédièrent à leur isolement en formant des confédérations ou ligues entre un certain nombre de communautés de campagne. Ce genre de municipalités collectives se produisit surtout dans le Ponthieu et le Laonnais, où des associalions de villages obtinrent des constitutions analogues à celles des villes d'Abbeville et de Laon auprès desquelles elles étaient situées. — Luchaire, op. cit., p. 78.
29. — Les communes étaient administrées par des corps ou conseils, dont les membres prenaient le nom de jurés , d'échevins ou de pairs. Le mode d'élection de ces administrateurs ne nous est pas parfaitement connu et parait avoir été très-varié suivant les communes. Tantôt, comme à Beauvais, à Amiens, à Péronne, les corporations d'arts et métiers avaient une grande part à l'élection, tantôt comme à Tournay, en cas de décès de l'un de ses membres, le corps municipal se recrutait lui-même.
30. — Les jurés avaient les attributions les plus importantes au point de vue de l'administration de la commune; ils étaient chargés delà gestion des biens, des finances communales, de la police et des règlements à observer par les habitants. Ils avaient souvent aussi des attributions judiciaires et même la qualité de témoins privilégiés, c'est-à-dire que leur attestation pouvait faire preuve en justice. Ainsi, d'après les établissements de Rouen, le témoignage sous serment de deux jurés suffisait pour convaincre un accusé du crime de sédition devant le tribunal municipal, tandis que celui des douze autres pairs n'avait la même valeur qu'accompagné du serment.
31. — A côté des jurés ou conseillers de la commune se trouvent souvent doséchevinsqui ont plus particulièrement le caractère d'être investis d'attributions judiciaires.
On trouve des échevins dans les principales villes de Flandre, de même que, à Saint-Quentin, à .\oyon, à Chauny, à Laon, etc. A Saint-Quentin, après avoir été nommés par le comte, ils le furent par le maire et les jurés.
32. — Les communes avaient pour principale ressource les produits des propriétés communales el surtout des impôts nombreux, directs ou indirects, dont le plus important était la taille. Celle-ci était perçue d'après la déclaration du contribuable, qui devait, sous la foi du serment, indiquer ce qu'il possédait à litre
de meuble ou d'héritage (Beaumanoir, chap. bO, SU)- E" '^''s de déclaration inexacte, tout l'excédent du revenu déclaré appartenait à la commune.
33. — Les impôts indirects étaient également nombreux. Les villes avaient le droit de percevoir des péages variés. A Saint- Omer, la ville percevait le droit de hallage ou tlidage pour l'exposition des marchandises sur les halles et marchés publics, le droit d'issut- sur les successions qui passaient aux étrangers, sur les biens des bourgeois qui allaient s'établir ailleurs, le droit d'cssisc payé par le vendeur sur les marchandises vendues, droits de portac/e, rouage, etc., droits qui portaient les noms les plus divers suivant les localités. — Ciry, Histoire de lu ville de Siiint- Omer.
34. — Malgré ces diverses ressources, vers le milieu du xiii^ siècle, les finances des villes de commune étaient en mauvais état, les tailles ne rentraient pas toujours d'une façon régulière et les retards s'accumulaient.
35. — De plus, les communes, qui avaient été souvent obligées d'acheter à prix d'argent la concession de leurs franchises, se voyaient encore forcées, à chaque changement de seigneur ou de roi, de solliciter la confirmation de leurs droits, ce qu'elles n'obtenaient que moyennant une finance nouvelle. En outre, à côté de la taille municipale, existaient souvent quelques anciens impôts perçus pour le compte dp la royauté ou du seigneur et si la commune cherchait à s'en affranchir, ce n'était qu'à des conditions onéj'euses.
36. — Un des caractères les plus curieux des communes, c'est que, entrées dans la hiérarchie féodale, elles devaient le service militaire ou, comme on disait, l'ost et la chevauchée a leurs seigneurs ou au roi. Selon les établissements de Rouen {Elahlissements de Rouen, p. 4401, les communes régies par ces établissements doivent le service militaire au duc de Normandie.
37. — Non seulement les hommes de la milice communale peuvent être requis pour la guerre extérieure, mais ils sont encore principalement chargés de la défense de la commune. Ainsi, la charte de Noyon déclare que, si la commune est violée, tous ceux qui l'auront jurée devront marcher pour sa défense; nul ne pourra rester dans sa maison à moins qu il ne soit infirme, malade, ou tellement pauvre qu'il ait besoin de garder lui-même sa femme ou ses enfants. — Lefranc, op. cit., p. o4.
38. — Les causes de la décadence des communes sont multiples, mais au premier rang on peut placer les divisions intestines entre les habitants, les rivalités entre les diverses classes sociales pour la possession des charges municipales et surtout l'action de la royauté qui a hâté de toute sa force la ruine du régime communal en intervenant de plus en plus dans l'administration des villes de commune.
39. — La commune s'est constituée surtout dans le cours du xu" siècle, mais avec le xiu'^ siècle se manifestent les abus, les rivalités entre bourgeois d'une même commune, abus attestés notamment par Beaumanoir, Coutumes de Beauvoisis, chap. 50,
40. — Dans beaucoup de villes, les jurés formaient une sorte d'aristocratie urbaine qui accaparait les charges municipales el administrait la ville presque sans contrôle. Ce fut une des principales causes de la mauvaise situation financière dans laquelle se sont trouvées les communes à la fin du xiu" siècle. Par suite de cette mauvaise administration et du désordre dans les finances, la dette des vdles s'accrut, et l'on peut citer plusieurs exemples de liquidation ou de faillite des communes. — Lefranc, Histoire de la ville de Soyon , p. 134.
41. — Quant à la royauté son rôle a été complexe. Si les rois ont paru favorables à l'émancipation des communes, ils avaient quelquefois en vue moins l'intérêt des habitants qu'un intérêt plus personnel, militaire ou financier. C'est ainsi que les rois sont intervenus fivqueminenl dans les luttes des communes contre leurs abbés ou seigneurs sans qu'il v eùl souvent d'autre motif que les avantages qui leur étaient olferls par l'une ou l'autre des parties. — Augustin Thierry, Lettres sur l'hist. de France, XVI à XVIII.
42. — Bien mieux, après Philippe-Auguste commença à se faire sentir la tendance de la royauté à affaiblir les privilèges des communes et à intervenir dans la nomination de leurs magistrat?. En I2;)6, par exemple (Isambert, t. 1 , p. 277), saint Louis appli(]ua a toute la Normandie le système des établissements de Rouen qui attribuait à la royauté la nomination du maire à condition de le choisir sur une liste de trois candidats dressée par
COMMUNE. — Chap. I.
le maire sortant et les prud'hommes de la ville. Il voulut ensuite peu après étendre ce système à toute la France {Ordonnances, t. I, p. 77 el 83). Cette ordonnance obligea de plus la commune à soumettre chaque année les comptes municipaux à des commissions déléguées par le roi et interdit de faire aucun contrat ou don sans la permission royale. Sans doute le mode de nomination consacré par l'ordonnance de 12o6 ne fut pas, en fait, étendu à toute la France , toutefois il s'est propagé dans un grand nombre de communes et il devint la loi générale du royaume par un édit de mai 1765. — Isamberl, t. 22, p. 494.
43. — Deu.x motifs principau.x furent invoi:|ués par les rois pour justifier leur immixtion dans les affaires communales : tantôt iis profitaient des contestations qui s'élevaient entre les bourgeois au sujet de la nomination des officiers municipau.x, pour rétablir l'ordre et trancher les difficultés que les particuliers étaient impuissants à résoudre, tantôt ils trouvaient un prétexte dans la mauvaise gestion des deniers communaux el les embarras financiers auxquels les communes étaient en proie.
44. — Ce mouvement devait aboutir, même au cours du xiii"^ siècle, à faire reconnaître par les légistes le principe que pose Beaumanoir. « .Nul ne peut faire ville de commune au royaume de France sans l'assentiment du roi, si ce n'est le roi lui-même, parce que toutes novellelés sont défendues ». — Beaemanoir, Coutumes de Beauvoisis, chap. .ïO, g 2.
45. — Toutefois Beaumanoir ajoute que si le roi veut en faire ^ aucune ou les a faites, il doit être mentionné dans la charte des franchises qu'il donne h la commune que c'est, sauf le droit des églises el des seigneurs, car il ne pourrait le faire au détriment de ceux-ci. — Beaumanoir. loc. cit.
46. — Avec lexvi"-' siècle nous arrivons à la période des ordonnances générales. Peu à peu la royauté retira aux communes le droit de nommer leurs représentants, les droits de justice qu'elles exerçaient depuis des siècles, et elle s'ingéra de plus en plus dans la surveillance des finances communales. L'ordonnance d'Orléans de 1361 supprima les juridictions inférieures dans les villes, hourg's et villages el attribua la nomination des juges municipaux à la royauté sur une liste de Irois noms dressée par les corps municipaux. L'ordonnance de 1363, en créant les juridictions consulaires, porta une grave atteinte aux juridictions municipales qui étaient saisies jusque-la de la plupart des affaires commerciales. L'ordonnance de Moulins de 1366 (art. 71), el l'ordonnance de Blois de 1379 enlevèrent aux juges municipaux leurs attributions en matière civile et en matière criminelle et les réduisirent i'i de simples pouvoirs de police municipale.
47. — Mais c'est surtout au point de vue linancier que le contrôle exercé par l'autorité centrale se fait sentir aux communes. Un édil de 1533 (Isambert, t. 13, p. 448) créa dans chaiiue généralité un office de surintendant cle l'administration des deniers des communes. De plus, l'usage s'établit que le conseil du roi devait intervenir pour approuver les octrois des communes ou pour fixer les dettes ou charges annuelles. Sous Louis XIV, un édit d'avril 1683 (/6i(l., t. 19, p. 421), prescrivit aux villes et aux gros bourgs fermés d'envoyer aux intendants l'étal exact de leurs recettes el de leurs dépenses; si elles dépassent une certaine limite elles devront être ratifiées par le conseil du roi qui les réglera pour une période indéterminée. Le même édit inspiré par Golbert interdit aux communes les aliénations el les emprunts sans autorisation de l'intendant et décida que toutes dépenses extraordinaires el tous impôts destinés à y subvenir devraient être approuvés par le roi sur l'avis de l'intendant.
48. — Ajoutons que la royauté tâcha de défendre les communes contre les aliénations imprudentes et contre les exactions des seigneurs. Kn avril 1667 [IliUl , t. 18, p. 187), parut un règlement général sur les iiiens communaux aliénés, portant que les habitants des pamisses et communautés rentreraient sans aucune formalité de justice dans les prés, bois, terres, usages el biens communaux par eux vi'ndus ou baillés à cens depuis 1620, en remboursant en dix uns le prix des aliénations faites pour cause légitime. Les sommes nécessaires pour ces remboursements devaient être prélevées sur tous les habitants, même les exempts el privilégiés.
49. — Knfin, la royauté exerça une influence sans cesse grandissante sur le choix des magistrats municipaux (Babeau, La ville sous l'nnrii:n nii/imc , p. 73). Cette intervention finit même par amener, S'ius Louis .Kl\, lavénalilé des charges municipales. Celle mesura', appliquée à Paris rn hiSI, fut généralisée el étendue à toutes les communes l'ii 1692. Le motif invoqué dans les
édits royaux qui établissaienl la vénalité des offices était l'avantage de supprimer les intrigues et la cabale auxquelles donnaient lieu les élections communales. Au fond, il s'agissait surtout d'accroître les ressources du Trésor. Toutefois les réclamations contre ce nouvel état de choses furent assez vives pour que, en 1705, les privilèges accordés aux nouveaux offices fussent supprimés, mais l'année suivante, les mairies sont mises à prix et deviennent triennales. Depuis, et à diverses reprises au cours du xxni" siècle, tantôt un édit rétablit la vénalité, tant'Jt un autre la supprime sans qu'il y ail d'autre motif à ces changements que les besoins financiers "de l'Etat. Les offices vénaux supprimés en 1714, furent rétablis en 1722, puis supprimés en 1724 el rétablis en 1733, abolis de nouveau en 1764, rétablis en 1771.
50. — Sans doute, tous ces édits n'ont pas été partout suivis d'une application rigoureuse. Parfois la commune, pour conserver ses privilèges, rachetait moyennant finance le droit de nommer des officiers municipaux. D'autres fois, l'intendant imposait ce rachat à la commune. On finit même par ne plus trouver de bourgeois qui voulussent acheter les charges municipales, parce que ceux qui en avaient été investis à prix d'argent s'étaient vus souvent dépouillés de leurs fonctions sans indemnité. Aussi, à la veille de 1789, la plus grande diversité existait-elle entre les institutions communales, soit au point de vue de la nomination des officiers municipaux, soit au point de vue de leurs privilèges.
51. — La Constituante, dans le décret du 14 déc. I'789, commença par supprimer les municipalités subsistant en chaque ville, bourgs, paroisses ou communautés, sous le titre d'hôtel de ville, mairies, échevinals, consulats el généralement en quelque titre el qualification que ce fût, ainsi que tous les droits de nomination, présentation et confirmation attachés à la possession de certaines terres ou à la jouissance de certaines fonctions.
52. — D'après la loi du 14 déc. 1789-8 janv. 1790, le corps municipal devait avoirà sa tète un chef portant le nom de maire. Ce corps était nommé par tous les citoyens actifs delà commune (âgés de vingt-cinq ans, payant une contribution de la valeur de trois journées de travail). Le nombre des membres du corps municipal variait de trois b. vingt et un, suivant la population, de trois pour les communes de cinq cents âmes, de vingt et un pour les communes do cent mille âmes et au-dessus.
53. — Chaque corps municipal composé de plus de trois membres devait être divisé en conseil et en bureau. Le bureau était composé du tiers des officiers municipaux, y compris le maire, qui en faisait toujours partie; les deux autres tiers formaient le conseil. Les officiers municipaux étaient élus pour deux ans el renouvelables par moitié chaque année. Quant aux membres du bureau ils étaient choisis par le corps municipal tous les ans et pouvaient être réélus pour une seconde année.
54. — Il devait y avoir dans chaque municipalité un procureur de la commune chargé de défendre les intérêts et de ]ioursuivre les affaires de la commune (art. 26).
55. — De plus, il y avait, à côté du corps municipal, un certain nombre de notables nommés par les citoyens actifs et comprenant un nombre double de celui des membres du corps municipal. Ces notables réunis au corps municipal formaient le conseil général de la commune et no devaient être appelés que pour les afl'aires importantes fart. 31).
56. — Quelles litaient les fonctions de ces corps municipaux"? D'après l'art. 49, on distinguait les fonctions propres au pouvoir municipal et les fonctions propres à l'administration générale de l'Etat el déléguées par elle aux iniinicipalilés.
Les fonctions propres au pouvoir municipal sont : de régir les biens et revenus communaux des villes, bourgs, paroisses et communautés, de régler et d'acquitter celles des dépensas locales qui doivent être payées des deniers communs, de diriger el faire exécuter les travaux publics qui sont à la charge de la communauté, etc.. Le conseil général de la commune doit être convoqué pour délibérer sur les acquisitions el aliénations d'immeubles, les impositions extraordinaires, les emprunts, etc. (arl. 54). Ces fonctions, qui nécessitent la convocation du conseil général de la commune, ne peuvent être remplies qu'avec l'approbation de l'administration ou du directoire de département, sur l'avis de l'administration ou du directoire de district (art. 36).
57. — Quant aux fonctions propres à l'administration générale qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer sous l'autorité des assemblées administratives, c sont : la léparlition des contributions directes, la direction immédiate des travaux publics dans le ressori de la municipalité, la régie des
COMMUNE. — Chap. I.
établisseaients publics destinés à l'ulilité générale (art. ol), la surveillance nécessaire à la conservation des propriétés publiques, etc.; les corps municipaux sont entièrement subordonnés aux administrations de département et de district pour tout ce qui concerne les fonctions qu'ils ont à exercer par délégation de l'administration générale (art. o:>].
58. — Enfin , en dehors de cette organisation du corps municipal , il pouvait y avoir des assemblées de tous les citoyens actifs , constituées en corps de commune avec l'autorisation du conseil général de celle-ci, mais la lot ne précisait pas quelles seraient les attributions de ces assemblées. Toutefois , l'art. 62 accordait aux citoyens actifs le droit de se réunir paisiblement et sans armes en assemblées particulières pour rédiger des adresses et pétitions, soit au corps municipal, soit aux administrations de département et de district, soit au Corps législatif, soit au roi, sous la condition de donner avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces assemblées et de ne pouvoir députer que dix citoyens pour apporter et présenter ces pétitions et adresses.
59. — Ajoutons que, peu de temps après le décret du 14 déc. ["iSO, un décret du 22 décembre de la même année, décida dans son art. 1 : « Il y aura une municipalité en chaque ville , bourg, paroisse ou communauté de campagne », disposition qui eut pour conséquence la création de quarante-quatre mille communes.
60. — Signalons encore, en dehors d'un décret des 21 mai-'27 juin l'flO, concernant l'organisation de la municipalité de Paris, la loi fondamentale des 16-24 août 1790, relative à l'organisation judiciaire qui a, pour la première fois, posé le principe de la séparation des pouvoirs et qui détermine dans son titre 2 les objets qui rentrent dans la police municipale, enjoint aux municipalités de tenir la main à l'exécution des lois et règlements de police et leur donne même le droit de connaître du contentieux auquel celte exécution pourrait donner lieu (titre 2, art. 1).
61. — Mentionnons enfin, parmi les décrets de la Constituante qui ont touché à la matière des communes, le Code rural ou loi des 28 sept. -6 oct. 1791, qui traite de la police rurale et partage entre les juges de paix et les officiers municipaux la répression des contraventions. — V. pour la critique de l'œuvre de la Constituante Taine, Les oriijines de la France contemporaine, Révolution française, t. 1, p. 2o0.
62. — La Constitution du b fruct. an III, proclamée par la Convention le 1'=' vend, an IV, contenait dans son titre VII une réorganisation complète du système communal imaginé par l'Assemblée constituante. Elle distinguait les communes dont la populationétaitinférieure à 3,000 habitants, celles deo,OOOàlOO,000 et celles au-dessus de 100,000. Dans les communes dont la population est inférieure à .5,000 habitants, il y a un agent municipal et un adjoint", la réunion des agents municipaux de chaque commune d'un même canton forme la municipalité de canton qui se choisit un président (art. 178 à 181). Dans les communes dont la population s'élève do a à 10.000 habitants, il y a cinq officiers municipaux; sept de 10,000 à oO, 000; neuf de 30,000 à 100,000 (art. 182). Dans les communes dont la population excède 100,000 habitants il y a au moins trois administrations municipales , chacune des "divisions de la commune ne devant pas excéder 50,000 habitants et être inférieure à 30,000. Chacune de ces administrations municipales est composée de sept membres. Dans ces dernières communes il y a de plus un bureau central de trois membres pour les objets jugés indivisibles par le Corps législatif fart. 183 et 184).
63. — La nomination des agents municipaux est faite par les assemblées primaires. Elle a lieu pour dix ans avec renouvellement partiel par moitié chaque année (art. 18o).
64. — Il y a auprès de chaque administration municipale un commissaire nommé par le Directoire exécutif et qui est chargé de surveiller et de requérir l'exécution des lois (arl. 191).
65. — Les administrations municipales sont subordonnées aux administrations de département et celles-ci aux ministres. Les administrations de département peuvent donc annuler les actes des administrations municipales lorsque ces actes sont contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures lart. 193;(. Toutefois, aucune suspension ni annulation ne devient délinitive sans la confirmation formelle du Directoire exécutif.
66. — Le Directoire peut aussi annuler immédiatement les actes des administrations municipales. Il peut suspendre ou destituer immédiatement , lorsqu'il le croit nécessaire, les admi-
nistrateurs, soit du département, soit du canton, et les envoyer devant les tribunaux du département lorsqu'il y a lieu.
67. — Les détails d'application des principes posés par la Constitution furent réglés par un décret du 21 fruct. an III. Ce décret décida que le président des administrations municipales du canton serait nommé au suffrage de ces assemblées. Il rangea dans les attributions municipales les objets précédemment attribués aux municipalités et ceux que la loi déléguait aux anciens districts.
68. — Les agents municipaux des communes dont la population était inférieure à 3,000 âmes exerçaient les fonctions de police et pouvaient constater les contraventions, tandis que, dans les localités ayant plus de 3,000 âmes, le président de l'administration collective n'avait pas la police et devait convoquer l'assemblée des agents.
69. — La loi du 28 pluv. an VIII a, pour la première fois, posé nettement le principe de la séparation de l'administration proprement dite avec le contentieux administratif. De plus, dans l'exposé des motifs qui accompagne la loi, il est dit que le système administratif sur lequel elle repose est fondé sur ces deux principes : administrer doit être le fait d'un seul homme et juger le fait de plusieurs, et la loi fait l'application de ce principe fondamental en droit administratif aux départements, aux arrondissements et aux communes.
70. — D'après la loi de pluviôse an VIII, il y a dans chaque commune un conseil municipal et un maire; le nombre des membres du conseil municipal doit être de dix dans les lieux dont la population n'excède pas 2,500 habitants; de vingt dans ceux où elle n'excède pas 30,000; de trente dans ceux où la population est plus nombreuse. Il s'assemble une fois chaque année, mais peut en outre être convoqué extraordinairement par le préfet.
7i. — Les attributions du conseil sont fixées par l'art. 13. Il entendra et pourra débattre les comptes des recettes et dépenses municipales , qui seront rendus par le maire au sous-préfet lequel l'arrêtera définitivement. Il réglera les partages des affouages, pâtures, récoltes et fruits communs, la répartition des travaux nécessaires à l'entretien et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des habitants. Il délibère sur les besoins particuliers et locaux de la municipalité , sur les emprunts , sur les octrois en centimes additionnels qui pourront être nécessaires pour subvenir à ces besoins, sur les procès qu'il conviendra d'intenter ou de soutenir pour l'exercice et la conservation des droits communaux.
72. — Le premier consul nomme les maires et adjoints, les préfets nomment et peuvent suspendre de leurs fonctions les membres des conseils municipaux; ils nomment et peuvent suspendre les maires et adjoints dans les villes dont la population est inférieure à 3,000 habitants.
73. — Les membres du conseil municipal sont nommés pour trois ans ; ils peuvent être renommés.
74. — Quand le consulat à vie fut organisé en l'an X quelques changements furent apportés à l'organisation des communes. D'a- ))rès fe sénatus-consulte organique du 16 therm. an X, les conseils municipaux devaient se renouveler par moitié tous les dix ans , les maires et adjoints étaient pris dans leur sein et devaient exercer leurs fonctions pendant cinq ans, avec faculté d'être renommés à l'expiration de ce terme pour une durée égale; dans les villes de 3,000 âmes, l'assemblée de canton devait présenter au gouvernement deux citoyens pris sur la liste des cent plus imposés |)our chaque place du conseil municipal. Toutefois la liste devait être approuvée et arrêtée définitivement par le préfet, ce qui metlait les choix à la disposition absolue du pouvoir exécutif.
75. — A partir du décret du I7janv. 1806 (art. 40), l'empereur nomme seul à toute place vacante dans le conseil municipal.
76. — Enfin, le 13 mai 1806 (lit. 3, arl. 32), un décret supprime la candidature préalable, dernier reste de la délégation ou représentation populaire.
77. — Nous n'insisterons pas sur les mesures peu importantes prises sous l'Empire en matière de droit communal. Il importe pourtant de signaler que dans les derniers temps de l'Empire, sous la pression des besoins fiscaux, une loi du 20 mars 1813 affecta à la Caisse d'amortissement les biens possédés par les communes , à l'exception toutefois des bois et des communaux proprement dits, tels que pâturages, tourbières, etc., et des édifices aireclés à un service public, tels que halles, marchés, églises, salles de spectacle, etc. Les communes devaient recevoir en retour, en inscriptions 3 p. 0/0, une rente proportionnée au revenu net des
COMMUNE. — Chap. II.
biens ciselés d'après la fixation qui serait (i(?terminée par un arrêté du conseil; la régie des domaines des'ait prendre possession de ces biens qui seraient mis en vente devant les préfets et à la dilif^'enci' des préposés de la régie.
78. — Plus tard divers décrets, et notamment celui du 6 nov. 1813, indiquèrent les déductions qu'il y avait à opérer pour calculer ce revenu net, soit pour les biens ruraux, soit pour les maisons, soit pour les usines. Le décret tient compte des contributions, des réparations et frais divers d'entretien et indique la retenue à faire de ces divers chefs.
79. — Il parait que le règlement prévu par le décret de 1813 ne fut pas fait, ou ne le fut pas régulièrement; car, dans une ordonnance du 6 juin 1814, il est dit : i' Nous avons appris avec peine qu'il n'avait été pris aucune mesure pour assurer aux communes le revenu auquel elles ont droit el qui leur est nécessaire, et qu'elles avaient pu craindre d'être dépouillées de leurs biens sans en obtenir de dédommagement ». L'ordonnance conclut au règlement et au paiement du revenu net à inscrire au grand-livre au prolit des communes dont les biens communaux ont été vendus.
80. — Le gouvernement de Juillet a grandement contribué au iléveloppement des institutions communales par les deux lois des 21 mars 1831 et 18 juill. 1837. La première était relative à l'organisation du conseil municipal. Le conseil municipal était élu pour six ans, avec renouvellement partiel tous les trois ans, par un corps électoral composé de personnes possédant une, certaine fortune ou présentant des garanties de capacité. Etaient (■lecteurs les citoyens les plus imposés au rùle des contributions directes, âgés de vingt et un ans accomplis, dans les proportions suivantes : pour les communes de mille âmes et au-dessous, un nombre égal au dixième de la population de la commune. Ce nombre devait s'accroître avec la population. Quant aux capacités, la loi comprenait sous ce nom les magistrats, les avocats, avoués, notaires, les membres des chambres de commerce, des conseils de manufactures, des conseils de prud'hommes, les membres des commissions administratives des collèges, des hospices, des bureaux de bienfaisance, etc. (art. U).
81. — Les conseils municipaux devaient se réunir quatre fois l'an au commencement des mois de février, mai, août et novembre.
C'était le roi qui nommait les maires et adjoints dans les chefslieux de département et d'arrondissement et dans les communes de 3,000 âmes; le préfet nommait dans toutes les autres.
82. — La plus importante des lois faites sous le gouvernement de Juillet, en matière communale, est la loi du 18 juill. 18:t7 qui a été jusqu'en 1884 en quelque sorte le Code municipal. A la dilTé'rence de la loi de 1831 qui porto surtout sur l'organisation , celle-ci traite plus directement des attributions du conseil municipal avec plus de développement et de netteté que ne l'avaient fait les lois antérieures.
83. — Celte loi maintenait les communes sous la tutelle administrative mais précisait les conditions dans lesquelles cette tutelle devrait s'exercer; c'est ainsi que la jduparl des actes d'administration rentraient dans la catégorie des délibérations réglementaires qui étaient exécutoires à défaut d'annulation dans les trente jours. Au contraire, la plupart des actes de disposition étaient soumis à l'approbation expresse de l'autorité executive représentée par le préfet ou le chef de l'Etat, suivant la gravité des allaircs. Quant au budget, il était proposé par le maire, volé par le conseil municipal el detinitivement arrêté par le préfet pour les communes qui avaient moins de 100,000 fr. de revenus, par le chef de l'Etat dans les autres communes.
84. — La loi de 1837 établissait également une différence essentielle entre les dépenses obligatoires que l'Etat peut imposer d'oflice et les dépenses facultatives que la commune est libre de ne pas voter : les premières sont celles qui intéressent l'Etat ou qui sont nécessaires à la vie civile de la commune; celles qui n'ont pas ce caractère sont facultatives.
85. — Hemarquons que la publicité des séances était interdite et que les débats ne pouvaient être publiés olïicnillenient qu'avec l'approbation de l'autorité supérieure. Il suffisait même de la demande de trois membres présents pour que l'on dût voter au scrutin secret.
86. — Cette loi de 1837 est une des meilleures qui aient élé faites sur les attributions municipales. Elle a été appliquée pendant près de cinquante ans et un grand nombre de ses dispositions ont passé presque intégralement dans la loi actuelle du îi avr. 1884.
87. — En 1848, le décret du 3 juillet établit le suffrage universel pour les électeurs communaux en exigeant seulement six mois de domicile. La nomination des maires et adjoints était en principe accordée aux conseils municipaux, sauf pour les communes au-dessus de 0,000 habitants, les chefs-lieux de département et d'arrondissement.
88. — Sous le second Empire, il faut signaler principalement la loi du o mai 1853 et celle du 24 juill. 1867.
La loi de 18oa réserve la nomination des maires et adjoints au chef de l'Etal sans aucune condition (on pouvait même les prendre hors de la commune), et au préfet dans les communes ayant moins de 3,000 habitants. Elle accorde aux préfets le droit de diviser les communes en sections électorales sans que ce droit comporte aucune limitation. Les conseils municipaux étaient nommés pour cinq ans. Ils pouvaient être suspendus par le préfet et dissous par le chef de l'Etat. Dans ce cas, on nommait une commission qui pouvait être maintenue en fonctions jusqu'au renouvellement quinquennal.
89. — La loi du 24 juill. 1867 est plutôt relative aux attributions du conseil municipal. Sans toucher aux bases posées par la loi de 1837, elle établit entre les délibérations réglementaires et celles (]ui étaient soumises à l'approbation du pouvoir exécutif une troisième catégorie de délibérations qui tiennent en quelque sorte le milieu entre les deux autres établies par la loi de 1837. Réglementaires, quand le maire et le conseil municipal sont d'accord, elles ne sont exécutoires qu'après l'approbation du préfet quand il y a désaccord entre le maire et son conseil.
90. — Sous la troisième République, de nombreuses lois se sont succédé avant d'arriver à la loi actuelle du '6 avr. 1884. D'abord une loi du 14 avr. 1871 prononça la dissolution des commissions municipales qui s'étaient ingérées sans mandat dans l'administration des communes et ordonna le renouvellement intégral des conseils municipaux en appelant à l'électoral tous les citoyens âgés de vingt et un ans ayant domicile réel dans la commune. Cette même loi régla l'organisation municipale de Paris.
91. — Une loi du 17 juin 1873 permit de déclarer d'office démissionnaires les conseillers municipaux qui, sans excuse valable, auraient refusé de remplir une des fonctions qui leur sont dévolues par la loi.
La loi du 7 juill. 1874 relative à l'électoral municipal a déterminé les règles suivant lesquelles sont dressées les listes électorales.
92. — Une loi du 20 janv. 1874 décida que les maires et adjoints seraient nommés par le prc'sident de la République dans les chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton, par le préfet dans toutes autres communes. On pouvait les prendre, soit dans le conseil munici|ial, soit en dehors.
93. — • La loi du 12 août 1876 rendit aux conseils municipaux, jusqu'au vote de la loi organique municipale, le droit de l'aire nommer les maires et adjoints par leurs membres, mais elle réserva au président de la République le droit de nommer par décret les maires des chefs-lieux de département, d'arrondissement et de canton.
94. — En 1882, une loi du 28 mars rendit à tous les conseillers municipaux le droit de nommer les maires et adjoints.
95. — Une loi du 5 avr. 1882 a supprimé l'adjonction des contribuables les plus imposés aux conseils municipaux dans tous les cas où les lois antérieures rendaient celte adjonction nécessaire.
96. — Enfin est venue la loi du 5 avr. 1884 qui a codifié dans ses 168 articles les dispositions des lois antérieures et apporté sur divers points d'importantes innovations.
Elle a consacré la nomination des maires par le conseil municipal , la publicité des si'ances el des délibérations des conseils munici|jaux. I^lle a étendu le droit de décision du conseil et limité, plus étroitement que ne l'avaient fait les lois précédentes, les cas dans lesquels l'autorité supérieure est appelée à intervenir.
r.IIAPlTHE II.
NOMS DES COM.MU.NES. — MODIFICATIONS A L\ CIRCONSCRIPTION TERIUTORIALE DES COMMUNES.
Sf.CTIciN I.
Noms (les comniuDos.
97. — Les noms des communes, après avoir subi bien des variations dans l'ancien régime et avoir élé diversement régis
COMMUNE. - Chap. II.
par les lois de l'époque révolulionnnire , sont fixés aujourd'hui par les décrets de dénombrement rendus à la fin de chaque période quinquennale. D'après une circulaire ministérielle du 12 déc. 1877, les préfets doivent considérer comme seule officielle l'orthographe que donnent les tableaux de population publiés par le ministère de l'Intérieur à la suite de chaque dénombrement quinquennal. — .Morgand , t. I, p. 78.
98. — Ce nom peut-il être considéré comme une propriété et une commune pourrait-elle, par exemple, s'opposer à ce qu'un particulier demandât à joindre à son nom patronymique le nom de la commune? L'affirmative doit être admise, mais la commune, pour faire opposition dans des cas semblables, doit faire la preuve de l'intérêt qu'elle invoque pour empêcher un particulier de s'emparer de son nom. — Cons. d'Et., 16 août 1862, Commune de Lorgues, [S. 63.2.182, P. adm. chr.] — Sic, Roume , n. 3.
99. — Comment une commune peut-elle être admise à changer de nom"? D'après l'art. 2, L. n avr. 1884, ce changement est décidé par décret du président de la République sur la demande du conseil municipal, le conseil général consulté et le Conseil d'Etat entendu. Les formes à suivre sont donc les suivantes : la demande est introduite par le conseil municipal qui peut seul prendre l'initiative d'un changement de nom ; cette demande est transmise au sous-préfet, puis au préfet qui consulte le conseil général; enfin les pièces sont transmises au ministre de l'Intérieur qui consulte le Conseil d'Etat. Il est d'usage de ne pas se prononcer avant de connaître l'avis de l'administration des postes, intéressée de ce que ce changement de nom n'apporte aucune perturbation dans la transmission des lettres et dépêches.
100. — Il faut entendre par changement de nom, non seulement le remplacement d'un nom par un autre, mais aussi les simples rectifications dans l'orthographe du nom. — Morgand, t. 1, p. 77 et 78.
101. — A côté de cette disposition, il faut placer celle de l'art. 8 qui apporte une dérogation importante à l'art. 2. Il décide que la dénomination nouvelle qui résulte , soit d'un changement de chef-lieu, soit de la création d'une commune nouvelle, sont fixées par les autorités compétentes pour prendre ces décisions. Ce ne sera donc pas par décret, mais suivant les conditions prescrites par l'art. 3 que seront apportés les changements de dénomination qui seront la conséquence de ces remaniements dans la circonscription des communes. Mais pourrait-on dire que, s'il y a réunion de deux communes, la commune la plus importante doit donner son nom à l'agglomération nouvelle? Nous croyons qu'il est inutile et dangereux de poser sur ce point un principe absolu. Toutes ces questions doivent être discutées au cours de l'enquête et de la discussion qui aura lieu au sein du corps électif, et la loi ou le décret qui interviendront trancheront la difficulté d'une manière définitive. — Sur le changement de nom des communes, V. Gérard, Rev. gén. d'udm., année 1880, t. 2, p. 38o.
Section 11.
Des moelilications île communes.
102. — Les modifications dont les communes sont susceptibles peuvent porter sur la circonscription du territoire de la commune, sur le transfert du chef-lieu, ou, comme nous l'avons vu, sur le nom de la commune.
§ 1. Chanfiemenls à la circonscription des con\munes.
103. — 11 peut y avoir réunion de plusieurs communes en une seule , distraction d'une section rattachée à une commune pour la réunir à une autre ou pour l'ériger en commune séparée. Dans ces divers cas, d'après l'art. 3, le préfet devra ordonner une enquête préalable lorsqu'il aura été saisi d'une demande à cet elfet, soil par le conseil municipal de l'une des communes intéressées, soit par le tiers des électeurs inscrits delà commune ou de la section en question. Il pourra aussi l'ordonner d'office.
104. — Après celte enquête, les conseils municipaux et les conseils d'arrondissement donnent leur avis et la proposition est soumise au conseil général (Ibid.).
105. — Ceci fait, aux termes des art. o et 6, L. .'i avr. 1884, il ne peut être procédé qu'en vertu d'une loi, le Conseil d'Etat entendu, en cas d'érection d'une commune nouvelle ou lorsque les changements proposés modifient la circonscription du département, d'un arrondissement ou d'un canton., — Roume, n. 8.
106. — Au contraire, il est statué définitivement par le conseil général, s'il approuve le projet, lorsque les communes ou sections sont situées dans le même canton et que la modification projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions de la réalisation, l'adhésion des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées (art. 6, al. 4). — Roume, loc. cit.
107. — - Il avait été jugé, sous l'empire de la loi du 24 juill. 1867, que la réunion de deux communes ne peut être prononcée par le préfet que sous les conditions imposées par le conseil municipal de l'une de ces communes à celte réunion. — Cons. d'Et., 18 mars 1868, Commune de Lys-les-Lannoy, [S. 69.2.30, P. adm. chr., D. 70.3.o8j — Cette décision s'appliquerait également aujourd'hui aux cas dans lesquels le conseil général statue définitivement.
108. — Dans tous les autres cas, il est statué par un décret rendu en Conseil d'Etat, les conseils généraux entendus. C'est donc par un décret en Conseil d'Etat qu'il sera prononcé lorsqu'il y a désaccord entre les conseils municipaux et les commissions intéressées, ou lorsque le conseil général désapprouve le projet qui lui est soumis. Le dernier mot appartient en ce cas au chef de l'Etat (art. 6, al. 3, ihid.). — Roume, loc. cit.
109. — L'initiative des projets appartient au préfet ou au conseil municipal, ou encore au tiers des électeurs. Remarquons que le préfet est aujourd'hui obligé, aux termes de l'art. 3, L. .S avr. 1884, d'ouvrir l'instruction tandis qu'avant la loi de 1884, il pouvait se refuser à ordonner l'enquête (Cire. min. Int., Ib mai 1884"). — V. aussi observations du commissaire du gouvernement sous Cons. d'Et., 17 févr. 1888, Prévost, fS. 90.3.8, P. adm. chr., D. 89.3.4b] — Sic. Brémond, Rev. crit., année 1889, p. 81.
110. — Mais dans le cas oii la décision appartient au pouvoir législatif, par exemple pour l'érection d'une nouvelle commune, le tiers des électeurs inscrits peut-il exiger que le gouvernement saisisse le pouvoir législatif de la demande? La négative a été adoptée dans l'arrêt précité du Conseil d'Etat, du 17 févr. 1888, par le motif que les actes du pouvoir exécutif concernant ses rapports avec le pouvoir législatif ne sont pas de nature à faire l'objet d'un débat par la voie contentieuse. Il semble, en effet, qu'en l'absence de dispositions précises dans la loi municipale , le pouvoir exécutif doit être investi du droit d'apprécier si la demande portée devant lui est conforme aux intérêts généraux [Rev. crit., 1889, p. 81).
111. — L'instruction de l'affaire comprend l'enquête préalable , l'avis des conseils municipaux intéressés, des conseils d'arrondissement et du conseil général: enfin, si une section est intéressée dans le projet, la nomination d'une commission spéciale conformément à l'art. 4. — Morgand, t. 1, p. 81 et s.
112. — La loi ne spécifie pas quelles doivent être les formalités de l'enquête, mais la circulaire ministérielle du Ib mai 1884 renvoie aux formes suivies dans les enquêtes de commodo et incommoda qui sont régies elles-mêmes par une circulaire du 20 mai 182b. Un commissaire enquêteur sera nommé par lé préfet, puis des publications et affiches avertiront les particuliers qu'ils peuvent, pendant vin nombre de jours que déterminera l'arrêté préfectoral, aller à la mairie présenter leurs observations oralement ou par écrit; le commissaire enquêteur en dressera procèsverbal qu'il transmettra à la préfecture.
113. — Le décret qui a modifié des circonscriptions communales est entaché d'irrégularité, si l'enquête dont il a été précédé portait sur un projet qui différait dans ses conditions essentielles de celui sur lequel ledit décret a statué. — Cons. d'Et., 18 mai 1888, Communes de Cherré et de Saint-Antoine de Rochefort , Boinet et autres, [S. 90.3.3b, P. adm. chr., D. 89.3.83]
114. — D'après la circulaire du to mai 1884, des plansdoivent être dressés d'après le cadastre par les soins des agents-voyers, et on doit y joindre des renseignements statistiques sur là superficie du territoire, sur la population, sur les impôts des communes ou sections intéressées.
115. — Toutes ces pièces sont transmises aux conseils municipaux intéressés, au conseil d'arrondissement, puis au conseil général.
116. — Les différents actes dont se compose l'instruction administrative ne doivent pas, lorsqu'ils ont été régulièrement accomplis, être recommencés par cela seul que l'atTafre aura été ajournée. Il ne serait nécessaire de procéder do nouveau à l'accomplissement de toutes les formalités qu'autant que, après une longue interruption , il se serait révélé des faits nouveaux sur
COMMl'NK. — Chap. II.
lesquels il y aurait lieu de se prononcer. — Cons. d'Et., 23 mars 1880, de Longevialle, [S. 81.3.G8, P. adm. chr., D. 80.3.108]
117. — Lorsque le projet concerne une section de commune, un arrêté du préfet décide la création d'une commission syndicale pour cette section ou pour la section du chef-lieu, si les représentants de la première sont en majorité dans le conseil municipal, et détermine le nombre des membres de celte commission. Ils sont élus par les électeurs domiciliés dans la section; la commission nomme son président et donne son avis sur le projet (art. 4).
118. — Le préfet fixe dans son arrêté le nombre des membres de la commission syndicale; il peut le porter k trois ou à cinq suivant les circonstances (Cire, du l.'i mai 1884).
119. — A la différence de ce qui a lieu pour la commission syndicale prévue par l'art. 129, les seules personnes qui aient le droit de voter sont les électeurs domiciliés dans la section et non les propriétaires fonciers. Lors de la discussion à la Chambre des députés, les mots « ou propriétaires » qui se trouvaient dans le projet ont été supprimés afin d'écarter du vote tous ceu.K qui n'ont pas droit à la jouissance et à la propriété des biens communaux.
120. ^Les réclamations élevées contre les élections des syndics sont, comme pour les élections municipales, de la compétence des conseils de préfecture. — Cons. d'Et., 8 juill. 1881, Commission syndicale de la section de l'Horme, [D. 83.3.3]
121. — L'art. 4 n'ayant apporté aucune limite au choix des électeurs, ceux-ci peuvent désigner comme syndics des propriétaires non domiciliés dans la section. — Même arrêt.
§ 2. Des rectifications de limites.
122. — Il faut distinguer les rectifications de limites qui sont soumises aux règles posées par l'art. 3 de la loi municipale, {suprà, n. 103 et s ), des contestations relatives à la délimitation des communes, délimilatiou qui est encore aujourd'hui régie par le décret du 10 avr. 1790 d'après lequel les limites contestées entre les communautés devaient être réglées par les administrateurs de district. Or, comme ce sont les préfets qui ont succédé à ces administrateurs , c'est au préfet qu'il faut soumettre les contestations relatives h ces limites. C'est ainsi qu'il a été jugé qu'il appartient au préfet de déterminer, d'après les plans produits, les limites respectives de deux communes de son déparlement, et que c'est devant le ministre de l'Intérieur que doit être porté le recours contre l'arrêté de délimitation. — Cons. d'Et., 2 févr. 1877, Commune de Solteville, [S. 79.2.32, P. adm. chr., D. 77.3.44]
123. — C'est aussi au préfet qu'il appartient de désigner les experts chargés de procéder aux opérations de délimitation. Et l'arrêté qui prescrit cette expertise constitue un acte de pure administration qui ne porte aucune atteinte aux droits de propriété des communes et qui, dès lors, ne peut l'aire l'objet d'un recours au Conseil d'Ktat par la voie eontentieuse, alors qu'aucune violation de loi ou omission de formes n'est alléguée. — Cons. d'Et., I.'i juill. 1887, Commune de Quirbajou, [S. 89.3.41, P. adm. chr., U. 88.3.1181 — V. Cons. d'Et., 7 aoiU 1883, Commune de Meudon, [S. 8.Ï.3.52, P. adm. chr., D. 85.3 37]; — 10 juill. 1886, Varnier, [S. 88.3.2», P. adm. chr., D. 89.3.2]
124. — Il résulte du principe qui vient d'être posé que les tribunaux civils sont incompétents pour statuer sur la délimitation d'une commune ou de toute autre circonscription administrative. En consi'quence, en cas de litige sur le point de savoir quelle est, au regard d'un immeuble, la ligne séparative de deux communes, le tribunal civil doit surseoir à statuer jusqu'à ce que l'autorité administrative ail fixé la limite des deux communes. — Cass., 9 juill. 1849, de Canna, [S. 49.1.600, P. IJO.l. 372, I). 49.1.313]; — l-i juill. 1872, Commune du Teich, [P.
19 avr. 1880, Commune
de Liesville. 'S. 81.1.81, P. 81.166]; — 8 dèc. 188.Ï, Donat, [S. 87.1.357 P. 87.1.880, 1) 8r..l.i;i7] — Agen, H janv. 1884, Pontac, [S. 86.2.207, P. 86.1.1109, D. 80.2.72]
125. — Lorsque les contestations sur les limites s'élèvent au cours des opérations du cadastre, une ordonnance du 3 oct. 1821 a donné aux préfets une compélence spéciale pour statuer sur ces contestations.
126. — Pourrait-on sur renvoi de l'autorité judiciaire, au lieu de recourir d'abord au préfet et ensuite au ministre, s'adresser directement nu Conseil d'Etal pour lui demand.-'r l'inter-
prétation d'actes administratifs antérieurs , déterminant les limites entre deux communes? Le Conseil d'Etat l'a décidé affirmativement dans un arrêt du 7 août 1883, précité. Cette solution parait contraire au principe suivant lequel l'interprétation d'un acte admistratif appartient à l'autorité de qui l'acte émane (V. suprà, v° Acte administratif), mais il semble que, dans l'espèce, les actes à interpréter provenant de sources très-différentes et comprenant, notamment, des décrets de l'Assemblée constituante et de la Convention, le Conseil d'Etat ait pu déroger à la règle ordinaire et se déclarer compétent.
127. — Remarquons, toutefois, que la délimitation administrative du territoire d'une commune ne peut avoir pour effet d'attribuer à cette commune, au préjudice des droits d'une autre commune, la propriété des terrains compris dans la délimitation, car les questions de propriété privée ne peuvent être décidées par un acte administratif, et, d'autre part, rieu ne s'oppose en principe à. ce qu'une commune soit propriétaire' de biens situés sur le territoire administratif d'une autre commune. — Cass. 12 nov. 1862, Commune de Piana, [S. 63.1.155, P. 63.488, D. 63.1. 469]; — 13 févr. 1863, Commune d'Eza, [S. 63.1.122, P. 63. 270, D. 63.1.190]
128. — Il a été jugé, dans le même sens , que si le préfet est seul compétent pour procéder à la délimitation administrative entre deux communes, les arrêtés qu'il prend à cet égard ne peuvent porter atteinte aux droits de propriété que pourraient prétendre les communes. — Cons. d'Et., 18 nov. 1838, Commune de Ploumilliau, [3. 39.2.547, P. adm. chr.]
129. — Mais, comme conséquence de ses pouvoirs de délimitation, le préfet peut seul décider si un terrain dont la possession est litigieuse entre deux particuliers et qui se trouve situé sur la limite de deux communes est compris dans la circonscription de l'une ou de l'autre de ces deux communes. — Cass., 9 juill. 1840, précité.
130. — Par contre, ce sont les tribunaux ordinaires qui peuvent se prononcer sur les prétentions respectives de deux communes relativement à des droits d'usage — Cons. d'Et., 23 févr. 1813, Commune de Replonges, 'S. chr., P. adm. chr.] — ... à un droit de pâturage fondé sur d'anciens titres. — Cons. d'Et., 1*^' avr. 1811, Lombard, [S. chr., P. adm. chr.,] — ... à un droit de parcours. — Cons. d'Et., 29 janv. 1823, Commune de Thann , [S. chr., P. adm. chr.]
131. — De même, les dilimitations administratives de territoires entre communes ou sections n'ont aucune influence sur des droits de vaine pâture respectivement prétendus. 11 n'appartient qu'aux tribunaux de statuer sur ces droits d'après les titres des communes. — Cons. d'Et., 17 mars 1833, Sections d'Achy et de Marseilles, j^S. 35.2.497, P. adm. chr.]
132. — En conséquence, un préfet excède ses pouvoirs si, en déclarant les limites des territoires de plusieurs communes ou sections il règle entre elles, d'après ces limites, leurs droits de vaine pâture. — Même arrêt.
133. — De même, il ne faut pas confondre les contestations qui peuvent s'élever entre deux communes sur leurs limites administratives et celles qui s'élèvent sur les limites de leurs biens. Ces dernières sont de la compétence judiciaire et non administrative, et il n'est pas nécessaire que, préalablement au jugement de la contestation , il soit procédé administrativement à la délimitation des deux communes, les droits de propriété d'une commune pouvant, nous le répétons, s'étendre au-delà de son territoire. — Cass., 29 juill. 1856, Section de Marnezay, [S. 57.1.653, P. 58.447, D. 36.1.411]— V. aussi Cass., ,27 "janv. 1851, Commune de Fonlenay-le-Château , |^S. 51.1.677, P. 33.2. 682, D. 34.1.334]
134. — Ouoique la délimitation des communes soit aujourd'hui une opération administrative, il a été jugé pour la Corse que les transactions, intervenues en 1782 et suivant les formes prescrites à celle époque, avaient pu fixer définitivement la ligne séparative des territoires respectifs de deux communes voisines et avaient tous les elTets d'un titre légal de propriété. C'est une application évidente du principe de la non-rétroactivité des lois. — Cass., 30 juin 1875, Commune de Bastelica, [S. 76.1.423, P. 76.1075, D. 76.1.261]; — 6 juin 1877, Commune de Cours, [S. 77.1.'i20, P. 77.1102, D. 77.1.432]
135. — Dans ces affaires, l'autorité judiciaire était compétente parce que les limites des communes fixées par les transactions étaient certaines. Il en eût été autrement si l'interprétation de ces actes avait pu paraître douteuse, car l'aulorilé adiiiiuislrative
COMMUNE. — Chap. II.
est seule compétente pour connaître des actes de délimitation et suppléer à leur insuffisance. — Cass., iojuill. 18';2, précité.
§ 3. Effets des modifications de communes quant aux bietis.
136. — L'art. 7 de la loi de 1884 fait à ce sujet une distinction : les édifices et autres immeubles servant à un usage public et situés sur le territoire de la commune ou de la section de commune réunie à une autre commune, ou de la section érigée en commune séparée, deviennent la propriété de la commune à laquelle est faite la réunion, ou de la nouvelle commune. Ces biens qui sont affectés à l'usage de tous continuent à, l'être au profit des habitants de la nouvelle commune (al. 4). — Roume , n. 10.
137. — Restent les biens patrimoniaux de la commune. Quant a ceux-ci Part. 7 déclare que la commune réunie à une autre commune conserve la propriété des biens qui lui appartenaient. Il ajoute que les habitants de cette commune conservent la jouissance de ceux de ces mêmes biens dont les fruits sont perçus en nature (al. 1, 2 et 3). — Roume, loc. cit.
138. — Donc, pour les biens dont la commune ou section jouissait , elle en conserve la propriété et la jouissance.
139. — Quant aux biens qui, appartenant à la commune, étaient donnés à bail et dont les fruits étaient perçus en argent, la propriété en demeure à la commune à laquelle ils appartenaient avant la réunion, mais les revenus sont acquis à la commune nouvelle, de telle sorte que, en cas de division, la commune restée toujours propriétaire reprendra la pleine propriété de tous les biens qu'elle avait apportés (art. 7, al. final).
140. — De même, la réunion en une seule commune de plusieurs villages , investis chacun de la propriété d'une certaine étendue de parcours communal, n'a pas pour effet de confondre ces divers parcours en un seul appartenant désormais à la nouvelle commune, à l'exclusion du droit privatif de chacun des villages annexés. — Cass., 20 nov. 1863, Commune de Bouhira, [S. G6.1.i.^7, P. 60.402. D. 66.1.273] — V. Dufour, Dr. adm., l. 3, n. 413; Aucoc, Des sections de comm., n. 118 et s.
141. — Et il appartient à l'autorité judiciaire de statuer à Cet égard quand la solution dépend, non de l'interprétation du décret de réunion, mais de l'appréciation des principes du droit commun. — V. sur le principe, suprà, n. 127 et s.
142. — Quant aux autres conditions de nature à fixer les relations respectives des deux communes réunies ou séparées, questions relatives au paiement des dettes , au partage de biens indivis, aux indemnités qui pourraient être dues à raison de l'acquisition faite par la commune nouvelle des immeubles affectés à l'usage public, l'art. 7, !; 3, spécifie que ce sont les actes qui prononcent des réunions ou des distractions de communes qui en déterminent expressément toutes les conditions.
143. — S'il existe des biens indivis, l'acte de réunion ou de division détermine s'il convient de les laisser indivis entre les deux fractions de commune ou s'il vaut mieux les partager. Dans ce dernier cas il faudrait procéder au partage par feux, conformément aux avis du Conseil d'Etat en date du 20 juill. 1807 et du 26 avr. 1808.
144. — En ce qui concerne les dettes de la commune, on doit, d'après la circulaire du 13 mai 1884, en faire connaître les causes en même temps que le montant, la part afférente à chacune des communes ou sections, ainsi que le mode de paiement à employer. En principe , il est juste que la section séparée de la commune dont elle faisait partie supporte sa part dans les dettes de la commune. Cependant il serait possible qu'elle n'eût bénéficié que partiellement ou même pas du tout des dépenses à raison desquelles ces dettes ont été contractées, auquel cas elle pourrait en être déchargée. — V. Roume, n. 13.
145. — Une difficulté qui n'est pas résolue par l'art. 7 est celle de savoir si , lorsque une section ou une fraction de commune ayant droit à la jouissance des biens de celle-ci vient à en être séparée ou est érigée en commune nouvelle, ses habitants conservent le droit à la jouissance des biens de la commune et peuvent demander le partage de ces biens. On pourrait prétendre que ces biens sont la propriété de la commune considérée comme être moral, que celle-ci ne cesse pas d'exister et que, par suite, elle doit conserver la propriété de ses biens dans son intégralité. Pourtant, la cour de Paris a décidé que, si les biens communaux ou patrimoniaux sont la propriété de l'être moral appelé commune, les habitants n'en ont pas moins sur
lesdits hiens un droit personnel inhérent en fait à l'habitation. L'intention du législateur est, en elTet, qu'une section réunie à une commune voisine conserve tous ses droits sur les biens de la commune dont elle a été administrativement séparée, car il serait injuste, si des nécessités administratives ont amené ce changement, que les habitants fussent privés des droits qui leur étaient reconnus à une époque antérieure. — Cass., 18 juiU. 1861, Commune de Poussav, 'S. 62.1.886, P. 62.768, D. 62.1. 86]; — 16 avr. 1889, Commune de Larzicourl, [S. 90.1.12, P. 90.1.16, D. 90.1.224]
146. — Il a été jugé, en ce sens, que les sections d'une commune, distraites de la commune dont elles faisaient partie, conservent les droits de copropriété ou d'affouage qu'elles avaient sur les biens communaux indivis de cette commune (tels que les terres vaines et vagues), aussi bien que les droits de propriété exclusive qui peuvent leur appartenir. L'application de ce principe a été faite aux droits d'affouage, au quart de réserve des bois, ou de copropriété sur les biens de la commune dont ils avaient été distraits. — ■ Cass.. 13 mai 1828, Commune de Fontenav, [S. et P. chr.l; — 20 avr. 1831, Commune de Rouceux, [S. 3211.77, P. chr."; — 26 avr. 1863, Commune de Charny, [S. 63.2.281, P. 63.663, D. 63.1.301]
147. — Décidé, dans le même sens, que dans le cas où un hameau est séparé d'une commune pour être incorporé à une autre, cette séparation n'empêche pas ses habitants d'être maintenus au rang des affouagistes de l'autre commune; que le droit d'affouage est, en effet, la conséquence d'un droit de propriété appartenant à la collectivité des habitants d'une commune; que la propriété est un droit réel qui ne peut être perdu en vertu d'une simple décision de l'autorité administrative; que le rattachement du hameau d'une commune à une autre est une mesure prise dans un intérêt général, mais qu'elle ne peut porter atteinte aux droits privés, que les tribunaux ordinaires doivent faire respecter. — Trib. Baume-les-Dames, 3 juill. 1889, [Rev. gén. d'adm., 89.3.434]
148. — ... Qu'une section de commune, distraite de la commune dont elle faisait partie, conserve les droits de propriété qu'elle avait sur les biens communaux indivis de cette commune antérieurement à cette distraction. — Cass., 26 avr. 1863, précité; — 20 nov. 1863, Commune de Boubira, [S. 66.1.137, P. 66.402, D. 66.1.263]; — 16 avr. 1889, précité.
149. — ... Qu'au cas où des biens ont été légués à une commune dans un but qui intéresse la généralité de ses habitants, pour contribuer à son bien-être et à sa prospérité, si une section vient à être distraile de la commune, cette section a droit à une part clans les biens légués. — Cass., 24 mars 1863, [S. 63. 1.364, P. 64.32, D. 63.1. 422^ — Poitiers, 8janv. 1862, Commune de Puilboreau, [S. 62.2.293, P. 63.265, D. 62.2.38]
150. — ... Que le partage des biens communaux indivis doit avoir lieu entre la section distraite et la commune, non proportionnellement à l'étendue de leurs territoires respectifs, mais à raison du nombre de leurs feux. — Cass., 18 juill. 1861, précité. — Cons. d'Ef., 23 août 1841, Commune de Saint-Ayberl , [S. 42.2.138, P. chr.] — Sic, Dufour, Dr. adm., t. 3, n. 413; .Aucoc, Des sections de commune, n. 118 et s.
151. — Au cas où une commune s'est engagée envers un propriétaire à lui céder, en échange de parcelles de terrain destinées à l'établissement de rues et places publiques dans une section de commune , d'autres parcelles de terrain situées dans la même section, si cette section vient, dans l'intervalle, à être érigée en commune, la commune contractante peut être mise hors d'instance sur la demande dirigée contre elle en délivrance des parcelles promises en contre-échange et l'obligation de cette délivrance est imposée à la nouvelle commune, seule en position de l'effectuer comme possédant les parcelles dont il s'agit. — Cass., l"aoùt 1867, Garbé et Dervieu, [S. 67.1.428, P. 67.1156, D. 68.1.69]
152. — Etant admis avec la jurisprudence que la section séparée reste copropriétaire des biens de la commune dont elle faisait partie, l'autorité judiciaire est-elle compétente pour ordonner le partage? La solution de celte question dépend du point de savoir si l'art. 813, C. civ., peut être invoqué dans une matière régie par des lois administratives. Pour nous, cela ne parait par douteux. 11 a été jugé, en ce sens, que les tribunaux saisis d'une question de propriété entre commune et sections de commune peuvent poser les bases du partage en réservant à l'administration le règlement de ce partage, et qu'ils peuvent
COMMUNE. — Chap. 111.
même, après avoir ordonné le partage, se réserver l'éxecution (le leur juçement, sans empiéter pour cela sur les droits de l'aulorilé administrative. — . Cass., 24 avr. 1833, Commune de Carnav, iS. 33.1.o;io, P. chr.]; — 0 août 1833, Commune de Saint- De'nis-de-Vaux, ,S. 33.1.661]
153. — .Mais si lorsqu'une section de commune a été, par un acte de l'autorité administrative, détachée de la commune dont elle avait fait partie pour être réunie à une autre, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient d'opérer eulro elles le partage des immeubles et valeurs mobilières qui leur appartenaient en commun, du moins, c'est al'autorité administrative chargée de régler les conditions de la séparation et d'interpréter les actes qui l'ont opérée, de déterminer les indemnités el compensations auxquelles la section distraite peut avoir droit à raison de la jouissance (|u'clle perd des édifices qui demeurent la propriété de la commune sur le territoire de laquelle ils sont silués. En conséquence, l'arrêt qui déclare que la section distraite conserve, à raison de ces objets, un droit ou certain ou éventuel d'indemnité, commet un excès de pouvoir et empiète sur les allributions de l'autorité adm.inistrative. — Cass., 27 janv. 18;)1, Commune de Fontenayle-Chi'iteau , [S. SI. 1.677, P. b3.2.6H2, D. .■i4. 1.334]
154. — Conformément à ces principes, la circulaire de 1884, prévoyant le cas où des imiemnitd^ devraient être payées par l'une des parties à l'autre pour la privalion des édifices alTectés à un usage public, déclare que ces indemnités doivent être réglées par l'acte administratif qui a approuvé la modification à la circonscription des communes. Elles ne sauraient l'être après coup, soit par voie de convenlion, soit par voie d'action judiciaire, ce genre de convention étant réservé par l'art. 7, § 5, à l'autorité administrative. — Roume, n. 14.
155. — Lorsqu'une commune réclame indemnité à raison de la perle qu'elle éprouve d'un établissement public qui lui est enlevé par suite d'une distraction de territoire, c'est devant l'autorité qui a ordonné ladistraction que la réclamation doit être portée et non devant le conseil de préfecture. — Cons. d'Et., 25 août 1841, Commune de Saint-Aybert, [S. 42.2.138, P. adm. chr.]
156. — Toutefois, une exception à cette règle a été admise en faveur des fondations do bienfaisance. — V. Gérard, Du partage des biens de/: paucres à lu suite des démembrements des communes [Rev.gdn. d'adm., 1883, t. 1, p. 237).
ij i. Voies de recours ouvertes contre les modiflcatiùns des circonscri23tions territoriales des communes.
157. — ■ Il est de principe que les actes qui sont relatifs aux modifications du territoire des communes sont des actes de pure administration, el que, dès lors, ils ne peuvent être attaqués par les parties intéressées tant que les autorités compétentes se sont renfermées dans les limites de leurs droits. — Cons. d'Et., 3 déc. 1817, llabilants du hameau deMoulineuux,|S.chr.,P.adiii. chr.]; — 26févr. 1823, Commune d'Ozan, [S. chr., P. adm. chr.]
158. — Toutefois, si les autorités chargées de la moditicalion territoriale ont commis un acte contraire à la loi ou ne se sont pas conformées aux formalités prescrites, il peut y avoir lieu , par application des règles ordinaires, de former un recours pour excès de pouvoirs.
159. — C'est ainsi par exemple que, si l'on n'a pas consulté tous les corps électifs dont l'avis est requis par la loi , toute partie intéressée pourra demander l'annulation des actes administratifs qui ont opéré la modification.
IGO. — Toute omission des formalités prescrites entraineral-elle annulation? iS'ous croyons qu'il faut distinguer avec la jurisprudence entre les conditions essentielles et celles qui ne sont qu'accessoires. C'est ce qui nous parait résulter îles arrêts du Conseil d'I^lal, cités suprà. n. 113 et 123.
161. — Il découle de cette jurisprudence qu'il faudra apprécier en fait si ce sont des points de détail du projet ou des conditions substantielles quiontété modifiées. — Cons. d'El., 18 mai 1888, Commune de Cherré, S. 00.3. 3:;, P. adm. chr., 1). 80.3.83]
162. — Qui peut attaquer les opérations entachées d'excès de pouvoir? En principe, toute personne intéressée i^( au premier chef les communes qui sont atteintes par la modification territoriale. Quant aux conseils généraux ou d'arrondissement oui n'inlerviennenl nue pour donner des avis, mais non en vertu d'un droit personnel, nous croyons que le recours formé par eux ne serait pas recevable.
ISîi. — Les habitants d'une commune ont-ils (|ualité pour
Uki'Kutoihk. —Tome XII.
déférer au Conseil d'Etat le décret qui emporte suppression de cette commune ? On a prétendu que les habitants ne subissent pas une atteinte à leurs droits personnels de nature à leur ouvrir ce recours. Nous croyons que les habitants peuvent être considérés comme ayant droit au recours. La suppression de la commune, de même que les modifications apportées à la circonscription communale, peuvent en effet entraîner des augmentations d'impôt, une diminution dans la jouissance ou l'usage des biens ou d'autres inconvénients. Aussi le Conseil d'Etat serable-t-il l'avoir admis. — Cons. d'Et., 8 févr. 1878, Sortais, Sicard et autres, [Leb. chr., p. 12o; — 23 mars 1880, de Longevialle , [S. 81.3.68, P. adm. chr., D. 80.3.108] — V. en ce sens les conclusions du commissaire du gouvernement sous Cons. d'Et., 18 mai 1888, précité. — Bremond, Rcruecrit. de législation, 1800, p. 173.
164. — En dehors des recours pour incompétence ou excès de pouvoir il peut y avoir des recours en interprétation des actes qui ont modifié les circonscriptions territoriales des communes ou sections de commune. Il faut ici appliquer la règle générale d'après la(|uelle l'autorité compétente est celle ipii est fauteur même de l'acte {V. suprà, v» Acte administratif, n. 134 et s.). Ainsi, suivant que la solution a été prise par le préfet ou le ministre, ou le chef de l'Etat, ce sera l'une ou l'autre de ces autorités qui aura compétence.
165. — Conformément aux principes généraux, les tribunaux judiciaires n'ont, au sujet des circonscriptions de communes, qu'à appliquer les actes administratifs quand le sens en est évident; sinon, ils doivent surseoir jusqu'à ce que l'autorité chargée de l'interprétation ait été saisie. Toutefois, quand l'illégalité est flagrante, les tribunaux judiciaires peuvent ne pas en tenir compte. Ainsi il a été jugé qu'un prévenu ne peut contester la compétence d'un tribunal correctionnel en se fondant sur ce qu'un arrêté de préfet a distrait le lieu où le délit a été commis de l'arrondissement formant le ressort du tribunal pour le réunir à un arrondissement voisin, ce changement ne pouvant être opéré que par une loi. — Cass., 1" juin 1867, Pantalacci , jS. 68.1.47, P. 68.76, D. 67.1.412]
166. — Un recours pour excès de pouvoir peut, s'il annule un décret de réunion de plusieurs communes en une seule, supprimer la commune nouvelle, créée parcelle réunion et, par voie de conséquence, le conseil municipal nommé en vertu du décret qui a été annulé. Mais les anciens conseils municipaux qui ont été dissous vont-ils revivre par le fait de la décision qui reconnaît l'excès de pouvoir? Il semble que la négative est préférable, car l'art. 9, L. S avr. 1884, décide que, dans tous les cas de fractionnement ou de réunion de communes, les conseils municipaux sont dissous de plein droit. Or les conseils des communes qui avaient été réunies ensemble ont été frappés de dissolution par l'elfel du décret et ne peuvent pas revivre sans une élection nouvelle. — V. Cons. d'El., 18 mai 1888, précité.
