FORÊTS COMMUNALES

Section I.

Application du régime torestier aux torêts des communes.

§ t. Origine des forêts communales.

ÎOOO. — Cette question, très souvent traitée par les auteurs, ne présente plus d'intérêt pratique. Il nous suffira donc ici de rappeler les causes principales qui ont pu, dans les derniers siècles, intlupr sur l'importance du domaine, forestier communal. Pendant la période féodale, ce domaine était fréquemment menacé par les usurpations seigneuriales ; à partir de la Révolution, au contraire, les communes favorisées par l'anarchie gouvernementale et aussi par la législation de l'époque, accrurent souvent leur domaine forestier aux dépens de l'Etat et des anciens seigneurs.

1001. — On peut admettre, d'une manière générale, que la propriété communale, en ce qui concerne les communes rurales, est d'origine seigneuriale ; la thèse de la « propriété native » des communes ne peut plus être soutenue, spécialement en ce qui concerne les forêts. Ces immeubles furent attribués aux communes, le plus souvent à une date très-ancienne, d'ordinaire à partir du xuc siècle, à la suite de transactions d'ordre purement économique, qui n'ont rien à voir avec ce que l'on a appalé la « révolution communale », celle-ci ne s'étant produite qu'en faveur des villes.

1002. — La propriété communale, et notamment la propriété forestière, se trouve d'ordinaireconstituée ou reconnue en même temps que les affranchissements, mises aux assises, etc., et autres actes s'appliquant à la condition des personnes. Ces actes sont des contrats, rarement gratuits, presque toujours bilaté-

FORÊTS. — Titre IL — Chap. III.

raux, dans lesquels chaque partie trouvait son avantage, le seigneur en fixant sur sa terre des habitants qu'il lui importait au plus haut point de retenir, et les habitants en obtenant, moyennant finances, une définition précise de leurs charges, des droits de jouissance en nature et un adoucissement de leur situation antérieure.

1003. — Au même momentet par les mêmes procédés, furent constitués, au profit des communes, à côté de propriétés pleines, de simples servitudes, connues sous le nom d'usages forestiers. Il est à remarquer que, sous cette même dénomination d'usages forestiers, on a souvent compris des immeubles que les communes possédaient pleinement, à titre de propriétaires, de sorte que la distinction n'est possible qu'en examinant quelles étaient les conditions de la jouissance. — V. infrà, v° Usage forestier.

1004. — Dans le cours de la période féodale, et surtout tant que la royauté n'eut pas acquis assez de force pour assurer la protection des faibles, les seigneurs tentèrent de diminuer ou de supprimer les avantages antérieurement accordés aux communes. L'un de ces moyens, qui eut particulièrement de l'importance à l'égard des forêts communales, est le prétendu droit de triage, en vertu duquel le seigneur pouvait s'attribuer un tiers des biens concédés gratuitement, en toute propriété, par ses auteur?, aux communautés de ses domaines. — Sur le triage et ses conséquences, V. Larzillière, De l'administration et de la jouissance des forets communales, p. 31 et s.

1005. — Divers actes de la puissance royale, et notamment l'ordonnance des eaux et forêts d'août 1669, restreignirent et réglementèrent ce droit de triage. La Révolution inaugura une ère de réaction excessive contre les abus, vrais ou présumés, de la féodalité à l'égard des communes. En ce qui concerne notamment le droit de triage, non seulement il fut aboli, mais le décret du 15 mars 1790, nonobstant l'irrévocabilité de la chose jugée, révoqua tous les jugements ayant autorisé des triages depuis trente ans. Bientôt après, la loi du 28 août 1792 déclarait non avenus tous les triages faits depuis 1669.

1006. — Cette même loi de 1792. ainsi que celle du 10 juin 1793, posent en principe que les communes sont réputées propriétaires des terres vaines et vagues, bois, hermes, vacants, etc., situés sur leur territoire, et comme telles autorisées à les revendiquer contre les ci-devants seigneurs. Ceux-ci ne peuvent repousser cette revendication qu'en justifiant d'un titre authentique de propriété.

1007. — Il fallait toutefois distinguer entre les terres vaines et vagues et les biens productifs de revenus, tels que les forêts. Pour les premières, l'action devait être intentée dans le délai de cinq ans; ce délai ne s'appliquait pas aux forêts, dont la revendication pouvait être faite pendant trente ans, à charge de prouver, par la commune, qu'elle avait été autrefois en possession, et qu'elle avait été frustrée par un acte de la puissance féodale. — V. Cass., 3 févr. 1857, Comm. de Maussane, [P. 57.636, D. 57. 1.357; Bull, for., t. 8, p. 73]; — U4 juin 1868, Comm. de Léran, [D. 69.1.288 ;fle'p. /or., t. 4, p. 340] — Pau, 28 déc. 1868, Comm. d'Ourdon, [Rép. for., t. 5, p. 107]

1008. — Dans un grand nombre de cas, les communes ne prirent même pas la peine d'exercer la revendication fondée sur les lois de 1792 et 1793 : elles se mirent en possession des forêts qu'elles prétendaient leur appartenir. Ces usurpations violentes et sans jugements lurent surtout l'œuvre de communes usagères, qui plus lard se fondèrent sur leur pleine jouissance animo domini pour se défendre contre les réclamations des propriétaires, Etat ou particuliers. Les nombreux procès soulevés à ce sujet roulent principalement sur l'application des art. 2238 et s . , C. civ. — V. Cass., 10 déc. 1844, Comm. de Vagney, [Bull, for., t. 5, p. 65] ; — 7 févr. 1853, Comm. de Maussane, [P. 53. 2.571 ; Bull, for., t. 7, p. 135] — Paris, 15 mars 1845, Comm. de Baye, [Bull, for., t. 2, p. 441] — V. aussi infrà, v° Usage forestier.

1009. — D'autres communes profitèrent de l'institution de la juridiction arbitrale pour se faire adjuger facilement leurs prétentions (V. sur cette application de l'arbitrage et ses résultats, Meaume, Droits d'usage, t. 1, p. 36; Larzillière, Forets communales, p. 49). Sans doute, les décisions arbitrales, rendues en vertu de la loi du 10 juin 1793 et du Décr. 2 oct. 1793, durent être révisées, par application des lois du 28 brum. an VIII et du 19 germ. an XI, mais de nombreuses usurpations échappèrent à cette revision et augmentèrent ainsi définitivement le domaine forestier communal.

1010. — Postérieurement, ce domaine ne subit d'autres variations que celles qui résultent des acquisitions, à titre onéreux ou gratuit, des aliénations ou défrichements. Une cause importante d'accroissement doit cependant être signalée : elle résulte du cantonnement des droits d'usage. Un grand nombre de communes virent leurs droits d'usage transformés en une pleine propriété sur une partie de la forêt grevée ; ces opérations furent surtout fréquentes, pour les usages grevant les forêts domaniales, depuis le décret du 19 mai 1857. — V. infrà, v° Usage forestier.

S 2. Soumission au régime forestier; distraction.

1° Soumission au régime forestier.

1011. — Tandis que, pour l'Etat, on ne peut soumettre au régime que des immeubles en nature de bois, pour les communes, le régime forestier peut s'étendre en outre à des immeubles non boisés ,suprà, n. 145). Mais les règles et les conditions de la soumission diffèrent, dans l'une ou l'autre hypothèse.

1012.— I. Terrains communaux ennature de bois. — L'art. 90, C. for., fait résulter la soumission au régime des bois communaux d'une appréciation de « l'autorité administrative ». Il convient tout d'abord de préciser quelle est cette autorité. Ce ne peut être l'administration forestière, dont les agents n'ont point, en général, l'autorité active, et qui ne peuvent, par conséquent, prendre des décisions que lorsque ce pouvoir leur a été explicitement conféré (V. Meaume, Comment., n. 702; Larzillière, Forêts communales, p. 63). Mais on a proposé successivement, pour personnifier cet'e autorité, le préfet, le ministre et le chef de l'Etat.

1013. — Il a été jugé qu'un arrêté préfectoral peut suffire pour maintenir un bois communal sous le régime forestier, surtout quand cet arrêté a été pris par délégation du ministre agissant avec l'assentiment du chef de l'Etat. — Grenoble, 31 mars 1876, Comm. de Thodure, [Rép. for., t. 7, p. 148] — Mais cet arrêt ne veut pas dire que le préfet puisse obliger une commune à faire gérer par l'administration forestière une forêt qui jusqu'alors ne lui avait pas été soumise. En cette matière, les préfets ne peuvent être que des organes de transmission. — V.Circ. adm., 12 juin 1833, n.331. — Meaume, Comment., n. 702.

1014. — Il a été jugé , en effet, que l'art. 1, Décr. 25 mars 1852, sur la décentralisation administrative , et le n. 40 du tableau A joint à ce décret, qui autorisent les préfets à statuer sur le mode de jouissance en nature des biens communaux, ne s'étendent pas aux actes ayant pour objet de soumettre les bois communaux au régime forestier ou de les soustraire ù ce régime; que de tels actes restent sous l'autorité du minisire des Finances ou du chef de l'Etat. — Cass., 19 mars 1864, Munier, [S. 64.1.375, P. 64.1120; Rép. for., t. 2, p. 283]

1015. — .. Qu'un bois communal peut être valablement soumis au régime forestier par une simple décision minislérielle, lorsque le conseil municipal et l'administration des forêts sont d'accord; que ce n'est qu'en cas de dissentiment qu'un décret serait nécessaire. — Même arrêt. — V. Larzillière, Forêts communales, p. 64. — Faisons remarquer que le ministre des Finances, qui avait autrefois qualité pour régler les affaires forestières, est remplacé parle ministre de l'Agriculture, en conséquence du décret du 15 déc. 1877, qui rattache l'administration des forêts au ministère de l'Agriculture.

1016. — Mais l'accord supposé ci-dessus, entre la commune et le service forestier constitue un cas exceptionnel pouvant dispenser de l'observation des formes légales et rentrant ainsi dans les cas de soumission tacite (V. infrà, n. 1636 . On doit déduire des textes du Code forestier qu'une seule autorité est capable d'imposer à une commune la soumission de ses forêts au régime, et cette autorité est le chef de l'Etat. L'art. 90, § 3, C. for., déclare applicables aux communes les six premières sections du tit. 3, et notamment l'art. 15, qui veut que les aménagements soient réglés par ordonnances royales. Un avis du Conseil d'Etat du 11 nov. 1852 en a déduit que la soumission au régime, qui est un acte aussi grave que l'aménagement, ne peut aussi résulter que d'un décret.

1017. — Il convient à ce sujet d'examiner d'abord comment l'affaire doit être traitée conformément au Code forestier et à l'ordonnance d'exécution, sauf à voir ensuite quelles modifications pourront être apportées à cette marche normale par suite

FORÊTS. - Titre II. - Chap. III.

d'une entente, expresse ou tacite, avec la commune propriétaire. L'ait. '.10, C. for., suppose que l'initiative est prise par l'administration forestière, et veut que les conseils municipaux soient consultés. La soumission ne devant s'appliquer qu'aux bois « qui auront été reconnus susceptibles d'aménagement ou d'une exploitation régulière », en cas de contestation à ce sujet de la part des communes propriétaires, la vérification de l'état des lieux doit être faite par les agents forestiers, contradictoirement avec les maires (Ord. régi., art. 128, § 2).

1018. — L'ordonnance prescrit cette vérification au sujet d'un état général qui doit être dressé de tous les bois communaux existant lors de la promulgation du Cod«. Mais la même mesure doit être prise toutes les fois qu'il s'agit d'une soumission au régime, même postérieure à la rédaction de cet état général. La vérification contradictoire constitue donc une formalité essentielle, dont l'inobservation entraînerait l'annulation de la soumission. —V. Larzillière, Forêts communales, p. 63; Bouquet de la Grye, Régime forestier appliqué aux bois des communes, p. 3.

1019. — Est annulable pour excès de pouvoir le décret prononçant la soumission au régime de forêts appartenant à un syndicat de communes, lorsque les communes propriétaires contestant la possibilité d'établir dans ces forêts un aménagement ou une exploitation régulière, l'administration ne justifie pas qu'il ait été procédé à la vérification contradictoire prescrite par l'art . 128, Ord. régi. Il importe peu que cette vérification n'ait pas eu lieu par le mauvais vouloir de la commission syndicale, s'il n'est pas fait preuve de la mise en demeure qui aurait dû lui être adressée, et d'un procès- verbal régulier des opérations accomplies en l'absence delà partie intéressée. — Cons. d'Et., 5 juill. 1895, Gandrille, [D. 96.3.76 ; Rev. for., t. 97, p. 52]

1020. — La vérification contradictoire une fois opérée, l'autOrito administrative compétente prononce souverainement la soumission, et par conséquent apprécie sans recours si le bois est ou non susceptible d'un aménagement ou d'une exploitation régulière. Les tribunaux adminislratifs seraient incompétents pour juger cette question, du moment qu'il s'agit de terrain en nature de bois; il n'en est pas dans ce cas comme lorsque la soumission concerne des terrains en pâturage (Puton, Lég. fur., p. 240). — Pour l'incompétence des conseils de préfecture: Cons. d'Et., 15 juill. 1852, Gomm. de Passonfontaine, [S. S3. 6.726 ad notam, P. adm. clir. ; Bull, for., t. 6, p. 66] — V. Cons. d'Et., 12 déc. 1851, Comm. de Gréoux, [S. 53*2.726, ad notam, P. adm. chr., D. 54.3.82];— 17 févr. 1853, Comm. de Gléris, [S. 53.2. 726, P. adm. chr., D. 54.3.82]

1021. — Bien que la loi ne contienne aucune disposition concernant la publication des actes qui soumettent au régime forestier des bois communaux, il est cependant nécessaire que les municipalités en soient prévenues; il conviendrait même que le préfet ordonnât que ces actes fussent portés à la connaissance de tous, par voie d'affiches ou autrement. Jugé que l'administration ne saurait valablement poursuivre des faits de dépaissance dans des bois nouvellement soumis au régime, alors que l'acte de soumission n'a pas été notifié à la commune propriétaire. — Besançon, 26 nov. 1839, Claudel; — 29 nov. 1841, Claudel, j cités par Meaume, Comment., n. 704] — V. aussi Larzillière, Forêts communales, p. 70.

1022. — Sans doute, l'exception d'ignorance et de bonne foi n'est pas admissible en matière forestière (V. suprà, v° Délit forestier, n. 705), mais dans le cas qui précède, le tribunal pourrail considérer que les prévenus ont été valablement autorisés par le maire de la commune. — V. Nimes, 23 janv. 1879, Fonlugne, [Rép. for., t. 8, p. 227]

1023. — Mais cette notification, de même qu'une décision du Président de la République, ne seraient plus nécessaires si aucune difficulté n'était soulevée par la commune propriétaire. C'est alors que l'on peut admettre comme suffisante une décision ministérielle approuvant les propositions de l'administration forestière et la délibération conforme du conseil municipal. — Cass., 19 mars 1864, Munier, [S. 64.1.375, P. 64.1120; Rép. for., t. 2, p. 283] — V. Cons. d'Et., 13 déc. 1845, Comm. de Joncherey, [S. 46.2.152, P. adm. chr., D. 46.3.39] — Larzillière, Forêts communales, p. 64.

1024. — Dans tous les cas cependant, même lorsque l'accord existe entre la commune et l'administration forestière, le conseil général du dépnrtement doit avoir connaissance de l'affaire et donner son avis ; car l'art. 50, § 2, L. 10 août 1871, ne distin-

gue pas (V. Déc. min. rapportées Cire, adm., n. 151, du 20 juin 1874).

1025. — La vérification générale ordonnée par l'art. 128, Ord. régi., n'était pas close en 1833, et a pu se continuer depuis, aucun délai n'étant imparti pour cette opération. En attendant, les forêts qui auparavant étaient gérées par l'administration forestière, sont restées dans le même état, et l'on n'aurait pu prétendre que l'art. 90, C. for. avait pour conséquence de les remettre entre les mains des communes, jusqu'à ce que la reconnaissance ait eu lieu dans les formes légales i V. infrà, n. 1034 . Spécialement, â l'égard de ces forêts, les agents forestiers ont conservé le droit d'exercer les poursuites correctionnelles contre les délinquants. — Cass., 14 mai 1830, Lannelongue, [S. et P. chr.]; - 2 sept. 1830, Projean, [S. et P. chr.] — Aix, 20 mars 1829, Giraud,[S.et P. chr.] — V. Cire, adm., n. 331, du 12 juin 1833. — V. Meaume, Comment., n. 70b.

1020. — A l'occasion de poursuites intentées par l'administration forestière pour la répression des délits commis dans les forêts communales, les tribunaux correctionnels peuvent être amenés à examiner si la forêt se trouve valablement soumise au régime. Ils peuvent par suite déclarer, sans violer aucune loi, que la soumission ne doit pas être considérée comme réalisée, et que l'administration est non recevable dans ses poursuites. — Cass., 27 avr. 1833, N..., [P. chr.]; — 23 sept. 1837, Némond, [P. 40. 1.122];— 16 déc. 1848, Gu\ot, [Bull, for., t. 4, p. 495J — Grenoble, 19 mai 1836, Chapon, [cité par Meaume, Comment., t. 2, n. 705] - Bordeaux. 26 févr. 1840, Sémédard, [P. 43.1.552] — Besançon, 9 juin 1848, X..., [Bull, for., t. 4, p. 322]

1027. — Jugé que l'administration forestière est sans qualité pour poursuivre la répression d'un délit commis dans un boisqui, après avoir passé des mains de l'Etat dans celles d'une commune, n'a point encore été reconnue susceptible d'aménagement, alors surtout qu'il ne résulte pas des documents de la cause que l'administration ait l'intention de provoquer cette reconnaissance et de maintenir le bois sous le régime forestier pendant l'accomplissement des formalités prescrites par la loi. — Cass., 19 mai 1853, Leca, [Bull, for., t. 6, p. 106]

1028. — Les actes des autorités administratives compétentes (décrets, décisions ministérielles) ne peuvent être invoqués comme tranchant des questions de propriété concernant les forêts soumises. Ainsi, l'ordonnance royale soumettant un bois au régime forestier, en qualité de bois communal, ne fait pas obstacle à ce que des particuliers fassent valoir, devant les tribunaux compétents, les droits qu'ils prétendent avoir à la propriété dudit bois. — Cons. d'Et., 12 mars 1846, Fayot, [P. adm. chr., D. 46. 3.132; Bull, for., t. 3, p. 245]

1029. — Doit êtee annulé, comme portant atteinte à la compétence de l'autorité judiciaire sur les questions de propriété et de prescription, le contlit qui revendique pour l'autorité administrative l'interprétation d'une ordonnance soumettant au régime forestier comme communal un bois à la propriété duquel l'Etat élève des prétentions. — Cons. d'Et., 30 avr. 1852, Comm. d'Allauch, |P. adm. chr. ; Bull, for., t. 5, p. 438J

1030. — L'interprétation des ordonnances, décrets ou arrêtés soumettant des bois communaux au régime, appartient à l'autorité administrative, à laquelle doivent renvoyer les tribunaux en cas de difficultés soulevées pour cet objet, dans le cours des instances dont ils se trouvent saisis. Ainsi, les tribunaux judiciaires n'auraient pas qualité pour prononcer sur la question de savoir si tel canton de forêt fait ou non partie d'une forêt communale désignée par une ordonnance comme placée sous le régime forestier. — Meaume, Comment., n. 712; Larzillière, Forêts communales, p. 71. — V. Cass., 23 sept. 1837, Comm. de Villard-saint-Pancrace, [cité par Meaume, loc. cit.]

1031. — Cependant, toute difficulté au sujet de l'acte prononçant la soumission ne donne pas nécessairement lieu à un renvoi pour interprétation. Si les tribunaux judiciaires sont incompétents pour interpréter, il rentre au contraire dans leurs attributions d'appliquer l'acte administratif dont le sens ne présente aucune ambiguïté. Les tribunaux pourront déclarer par exemple que la soumission s'étend à la totalité d'un canton, la contenance portée au décret devant être considérée comme une simple indication. — Cass., 3 mars 1865, Moine, [Rép. for., t. 3, p. 37] — Grenoble, 27 mars 1806, même affaire, [Rép. for., t. 4, p. 60]; — 20 déc. 1860, Nèfre, [Rép. for., t. 4, p. 63]

1032. — Jugé, pareillement, que lorsqu'une ordonnance, en soumettant au régime des bois appartenant à une commune, a

FORETS. — Titre li.

>hap. III.

indiqué la contenance de ces bois, celte indication de contenance doit être considérée comme purement énonciative, et non limitative. En conséquence, le tribunal saisi de la connaissance d'un délit forestier commis dans les bois dé cette commune ne peut ordonner, par un jugement interlocutoire, qu'il soit procédé à l'arpentage des bois communaux pour apprécier si le délit n'a pas été commis hors de la contenance indiquée par l'ordonnance. - Cass., 24 sept. 1847. Blanchard et Astier, [P. 48.1.400; Bull, foi:, t. 4, p. 265 et 360]

1033. — Lors de l'annexion de la Savoie à la France^ le sénatus-consulte des 12-14 juin 1860 disposait que l'introduction du régime forestier aurait lieu dans les territoires cédés, avant le l,r janv. 1861, au moyen de décrets ayant force de loi. En conséquence, un décret des 13-18 juin 1860 déclare appliquer à la Savoie le Code forestier français. Un autre décret, du 17 oct. 1860, en attendant que les formalités prescrites par le Gode forestier pussent être remplies, soumit en bloc au régime tous les bois communaux portés sur les états y annexés. La légalité de cette soumission, opérée ainsi sans l'observation des formes réglementaires, a été admise, en conséquence des pouvoirs discrétionnaires donnés au gouvernement par le sénatus-consulte. — V. Cass., 3 mars 1863, précité. — Larzillière. Fortls communales p. 66.

1034. — Si la soumission au régime de bois appartenant aux communes exige, en principe, une décision formelle de l'aslorilé administrative, il est cependant des cas de soumission ta- Bile, dans lesquels l'aptitude de l'immeuble, jointe au l'ait de la gestion par les agents forestiers, ati vu et su des représentants de la commune, équivaut à une soumission expresse (V. Puton, Léffisl. for., p. 340). Ainsi jugé que la soumission peut résulter, non seulement d'un décret spécial rendu après accomplissement des formalités de l'art. 128, Ord. régi., mais encore d'actes équipollents, comme de décrets accordant des coupes extraordinaires sur la demande de la commune. — Grenoble, 31 mars 1876, Comm. de Thodure, [Rep. for., t. 7, p. 148]

1035. — ... Que la soumission au régime d'un bois communal doit être considérée comme régulière lorsque dans ce bois il a été procédé à une délimitation générale, homologuée par une ordonnance, lorsque ce bois est géré par l'administration forestière qui y a institué des gardes et y a assis des coupes, dont la délivrance et l'exploitation ont lieu suivant les formes prescrites pour les bois soumis au régime forestier. — Besancon, 12 mai 1859, Faivre et Béjanin, [Bull, for., t. S, p. 236] — V. suprà. n. 1025.

1036. — On peut croire aussi qu'une décision spéciale est superflue pour maintenir sous le régime forestier le canton de forêt qui est attribué à une commune usagère dans une forêt domaniale, par suite de l'opération du cantonnement. — V. infrà, v° Usage forestier.

1037. — Il en serait de même dans le cas où l'Etat venant à aliéner des forêts de son domaine, une commune s'en rendrait acquéreur (V. Décr. 10 août 1861, réglant les formes de l'acquisiiion par les communes des bois domaniaux à aliéner). — V. Larzillière, Forêts communales, p. 65.

1038. — De même enfin en cas d'adjonction à une forêt déjà soumise, par voie d'acquisition ou autrement, de parcelles enlevées ou situées sur la lisière, à raison du principe : accessorium sequitur principale.

1039. — II. Terrains en pâturage à convertir en lois. — Si le terrain communal n'est pas boisé, la mesure est plus grave, puisque non seulement la commune va être privée de la gestion, par suite de la soumission au réaïme, mais encore il en résultera un changement important dans ^affectation de l'immeuble. Aussi la loi autorise la commune à exercer contre la prétention de l'administration forestière un recours contentieux, lequel sera porte devant le conseil de préfecture, sauf pourvoi au Conseil d Etat