LIVRE IV

vécs contre l'existence M. de Broglie dans un article célèbre de la /te vue française ( numéro de novembre 1828). D’après ce publiciste, il faudrait partatiera distincte de la „er toutes les réclamations contre les actes administratifs en deux classes, dont 1 une devrait etre deferee aux administrateurs euxmèmes, et l’autre aux tribunaux de l’ordre judiciaire. Voici suivant quelles régies M . de Broglie proposait d’opérer ce partage :

« Toute réclamation élevée contre un acte quelconque du goua vemement statuant de puissance à sujet, toute réclamation dont a le but est d’obtenir, soit la révocation, soit la information d’un « tel acte; toute question, en un mot, qui porte sur le mérite, sur « l’opportunité d’une mesure prise pur le gouvernement discréa tionnairement et dans la limite de ses pouvoirs, doit être portée « devant le gouvernement lui-mème.

« Toute plainte, en revanche, qui se fonde sur les termes exprès a d’une loi. d’un décret, d’une ordonnance, d’un arrêté, n’importe;

« toute question dont la solution se trouve d’avance écrite dans u un texte, tellement que, les faits étant vérifiés, il ne reste plus a qu’à voir ce que porte le texte invoqué, jusqu’à quel point il a s'applique ou ne s’applique pas, est du ressort des tribunaux. » Cette distinction, en la mieux précisant, a son utilité dans le % système actuel, comme on le verra plus loin. Elle sert à caractériser celles des réclamations administratives qui doivent être portées devant les administrateurs eux-mêmes, et celles au contraire qui ressortissent aux tribunaux administratifs. M. de Broglie ne faisait donc qu'adhérer à la législation en vigueur, lorsqu’il reconnaissait une classe de contestations dont les administrateurs devaient être juges; mais il la combattait dans un de ses principes essentiels en demandant que toutes les autres contestations administratives fussent soumises aux tribunaux judiciaires. Erreur dangereuse , vœu imprudent, dont la réalisation compromettrait l’intérêt général en exagérant les garanties des intérêts

prives.

Comment doiteni Parce que les tribunaux judiciaires appliquent nvec succès cerêire reluire, ce» cri- taines lois, certains décrets, certaines ordonnances, il ne faut pas croire qu’ils aient seuls qualité et aptitude pour appliquer toute espèce de lois, de décrets ou d’ordonnances. Ce n’est pas de l’existence d 'un texte que dépend leur juridiction ; c’est de la nature des intérêts pour lesquels ils sont constitués. Us prononcent journellement sur des réclamations à l’appui desquelles on n’invoque aucun texte précis et formel ; et en sens inverse, il est des textes positifs dont la connaissance non-seulement ne leur appartient pas, mais ne doit pas leur appartenir. Etablis pour juger les litiges d'ordre privé, ils sont sans mission pour statuer sur ceux où l’ordre public est engagé, à moins qu’il ne s’agisse de l’application des peines, parce qu’on a voulu placer sous leur sauvegarde la vie, la liberté ou l’honneur des inculpés. Les formes de procédure suivies devant eux ,

JURIDICTION’ ADMINISTRATIVE

qui sont d’utiles garanties pour les particuliers, ne serviraient qu’à entraver l’action administrative. L’esprit d’inflexible rigueur qu’ils apportent avec raison à l’interprétation des lois est justement l'opposé de celui qui doit y présider lorsque l’intérêt général est eu cause.

En d’autres termes, l’esprit judiciaire est difficilement compatible avec l’esprit de gouvernement.

Ces considérations, qui avaient porté l’Assemblée constituante à séparer la justice administrative de la justice judiciaire, suffisent pour condamner le système de M. de Broglic. Ce système a un caractère de simplicité qui séduit au premier abord ; mais le principe eu est faux, et les conséquences en seraient funestes.

338. D’autres publicistes, uotammentMM.de Cormeniu et Ma- gq*?, tTm Vu* Î-C carel, sans attaquer laséparation des deux juridictions judiciaire et ,<<«, contre iwribiadministrative, ont exprimé le regret que cette dernière ne fût pas organisée d’une manière assez indépendante. Us demandaient en conséquence qu’elle fut déférée à des tribunaux inamovibles comme ceux de l'ordre judiciaire , mais étrangers à cet ordre aussi bien qu’à l’administration. Un pareil système, abandonné du reste par ses auteurs eux-mèmes dans leurs derniers ouvrages, ne supporte pas un examen approfondi. Il aurait les inconvénients de celui de M. de Broglie, sans en avoir les avantages. 11 présenterait les mêmes périls pour l’action administrative, sans offrir aux particuliers la garantie d’une magistrature respectée et traditionnelle.

11 faut, pour que l’administration conserve la liberté d’action qui comment doivent est necessaire a sa responsabilité, qn elle ait sous sa dépendance les tique*? magistrats chargés de juger les réclamations auxquelles ses actes donnent lieu. On aurait tort dedire qu’elle estainsi constituée juge et partie ; car, suivant la juste observation de M. le premier président Portalis, a l’Etat figure dans les litiges administratifs, non « comme propriétaire de ses domaines, ou comme exerçant des ac- « tious eiviles, mais comme le conservateur de cet ordre social et « publie qui a nécessité la distinction des compétences, la tutelle « administrative des communes et des établissements publics, la « levée des contributions, l’ouverture des routes et des autres « moyens de communication et de transport. L’administration ne « cesse pas d’administrer, même lorsqu’elle statue sur des matières a contentieuses. La juridiction quelle exerce est le complément de « l’action administrative (1). »

Nous avouerons cependant que, pour otTrir plus de garantie aux Quel* «ont le* nerintérêts privés sans nuire à l’intérêt général, les juges administra- dit

tifs devaient toujours être distincts des administrateurs, lorsqu’il administrative

• .» , ». , », . . serait susceptible?

s agit de statuer sur des droits proprement dits. Tel est le principe

(I) Rapport fait il la chambre de3 Pairs le 25 janvier 1834 sur un projetée loi concernant le conseil d’État.

1 IVRE IV

qui avait été formulé dans l’exposé des motifs de la loi du28 pluviôse an VIII, lors de la création des conseils de préfecture. Mais les auteurs de cette loi eux-mèmes omirent de l'appliquer dans toute sou étendue, et il souffre aujourd'hui de nombreuses exceptions. Le législateur accomplirait une réforme utile et sans danger, en faisant successivement disparaître ces exceptions et en donnant ainsi une nouvelle force au principe qu’elles tendent à affaiblir.

Comment se diriso 359. La juridiction judiciaire est une par son objet et par le but

î™u»oirCQD,”ntend”on son institution, en ce sens qu’elle ne doit jamais accueillir les in-

!?euiu?idic1-™uik^’ ^rêts CIU‘ ne seraient pas en même temps des droits. Au contraire, u'unTon tentie u sé ? " la juridiction administrative est double : gracieuse ou contentieuse, suivant qu’elle apprécie des intérêts ou qu’elle discute des droits. Participant aux attributs du gouvernement, elle peut accorder à des considérations d’humanité ou de prudence ce que les lois l'autoriseraient à refuser ; mais elle u’a cette faculté qu’autant que les réclamations qu’elle juge sont fondées sur de simples intérêts. Si elles ont pour objet des droits, la loi doit présider à la décision aussi bien que devant l’autorité judiciaire, sauf qu’au lieu de l’équité naturelle, c’est la convenance politique qui doit être consultée dans les cas douteux. Distinctions importantes et trop souvent méconnues. C’est pour les avoir oubliées que beaucoup de bons esprits ont attaqué à tort la juridiction administrative, en supposant qu’elle appliquait son pouvoir discrétionnaire à la reconnaissance des droits, tandis qu’elle n’en fait usage que dans l’appréciation des intérêts.

a qui eu dévolue la La juridiction gracieuse est dévolue aux administrateurs euxjundmtmn gnu-icuse r mèmes, selon l’ordre hiérarchique qui les relie entre eux. Ce cumul nécessaire au bien du service ne saurait être critiqué au nom des droits privés, puisque ces droits ne font pas la matière de la juridiction gracieuse.

a qui est dévolue lu La juridiction contentieuse appartient tantôt à des conseils iusti—

jurid'cütin euntentieu- tués dans ce but, tantôt aux administrateurs eux-mêmes : mais, comme nous l’avons dit, il serait à désirer que les administrateurs n’eussent jamais une telle attribution.

Qu'entcnd-on par On appelle tribunaux administratifs les autorités collectives ou t!fs,u™quencnmt*eBr individuelles que les lois ont chargées de statuer sur le contentieux principale division ? l'administration. Parmi ces autorités les unes, telles que le conseil d’Etat, les conseils de préfecture, les ministres et les préfets, connaissent de matières très-nombreuses et très-variées : ce sont les tribunaux administratifs généraux; d’autres, comme les conseils de révision pour le recrutement de l’armée, le conseil impérial de l’instruction publique, la cour des comptes, ne connaissent que d’un ordre déterminé de matières : ce sont les tribunaux administratifs spéciaux.

u juridiction »dmi- 3iiO. La juridiction administrative contentieuse présente ainsi se doit-elle être coii- une organisation complète fit exerefi des attributions qui lui sont

JURIDICTION ADMINISTRATIVE

exclusivement propres. Elle n’est pas un démembrement de la juri- ^^imi.rSi™nieiieUia diction judiciaire; elle a une origine, une existence et une nature Juridiction judicuire ? parfaitement distinctes et indépendantes. Comme l’a fait remarquer Henrion de Pansey, dans sou traité De l' Autorité judiciaire, « si le « juge ordinaire et territorial n’a pas le droit de connaître des af- « faires administratives, ce n’est pas qu’à cet égard sa compétence u soit restreinte : c’est qu’elle ne s’est jamais étendue jusque-là. n La conséquence directe de ces judicieuses paroles, c’est que la juridiction administrative n’a rien enlevé à la juridiction judiciaire, et qu’elle n’est pas plus exceptionnelle daus sa splière que ne l’est la juridiction judiciaire dans la sienne. Et cependant le savant Henrion de Pansey lui-mème, suivi en cela par la plupart des auteurs qui ont écrit sur l’organisation judiciaire, qualifie les juges civils de juges ordinaires par opposition aux juges administratifs. De telles locutions se concevraient si les matières administratives qui n’ont pas été formellement attribuéesà quelqu’un des tribunaux administratifs appartenaient par le fait seul de ce silence à la juridiction judiciaire. Alors seulement il serait vrai de dire que cette juridiction est la règle, et que la juridiction administrative est l'exception. Mais, loin qu’il en soit ainsi, tous les jurisconsultes sont unanimes à reconnaître que l’incompétence des tribunaux judiciaires sur les matières administratives n’est ni moins rigoureuse, ni moins absolue que celle des tribunaux administratifs sur les matières judiciaires. Il serait donc à désirer que l’on abandonnât des formes de langage qui ne présentent aucun sens précis , ou en ont un nécessairement erroné. Car si, en réservant pour les tribunaux judiciaires le nom de tribunaux ordinaires, on veut dire seulement que les litiges dont ils connaissent sont plus fréquents que ceux de nature administrative , on a sans doute raison ; mais une telle circonstance ne saurait servir de base à une qualification doctrinale.

11 est bien vrai qu’à la différence des tribunaux civils, les tribu- ni.,;^tlifibnn®“a<,mi' naux administratifs ne connaissent pas toujours de l’exécution de ètré"u>temeat qualileurs décisions; et en ce sens M. de Corinenin (1) a cru pouvoir les J^?®Dtf'buI“uxd®1' appeler tribunaux d’exception. Mais c’est à tort parce qu’ils connaissent des difficultés d’exécution qui présentent un caractère administratif, et s’ils ne connaissent j>as de celles dont la nature est judiciaire, par exemple, des inscriptions hypothécaires et des saisies de tout genre , le motif en est uniquement que ces matières sont étrangères à leurs attributions. Il n’en résulte pour eux aucune infériorité vi9 à vis des tribunaux judiciaires, aucune restriction au droit de juridiction. Ils exercent ce droit daus sa plénitude ; mais l’exercice en est subordonné, comme il doit l’ètre, au

(I) Droit administratif, S* édit., lit. H, chap. III.

!.u juridiction admi nistrativc conientieu M, nriie dans boq en semble, esl-elle vrai menl et d'une manif* re absolue unejuridif lion non déléguée ?

Cette qualification convient* elle au con« aeil d'fltHt P

Quelle» sont sou* ce rapport les vtaies dif-

grand principe de la séparation des deux ordres judiciaire et administratif.

361 . Parmi les auteurs qui reconnaissent à la juridiction admi- ; nistrative contentieuse un caractère aussi normal qu’à la juridic- ; tion judiciaire, quelques-uns qualifient la première de retenue ou • réservée, taudis qu'ils appellent la seconde déléguée. Suivant eux , la justice retenue appartient au chef de l’État, en vertu des dispositions constitutionnelles qui lui donnent toute la puissance exécutive. Elle est une conséquence directe de ce pouvoir, et ne pourrait on être séparée sans porter atteintcà l'indépendance de la couronne, An contraire, la justice déléguée ne peut être exercee que par les tribunaux chargés de la rendre. Déjà , et d’une manière plus générale , Henrion de Pansey avait dit dans son traité De l'Autorité judiciaire : a La charte a laissé au roi la liberté d’administrer lui-même, et il peut rappeler à lui les branches de l’administration qu’il aurait pu confier à certains administrateurs. » Ce principe est vrai si on l’entend seulement des attributions faites par actes du pouvoir exéeutif; il est faux si on prétend l’appliquer à celles qui résulteraient d’une loi. Le chef de l’État n’a pas la faculté de rappeler à lui les branches de l’administration qui auraient été dévolues par les lois à certains administrateurs. F.t tel est précisément le cas dans lequel se trouvent beaucoup de tribunaux administratifs. C’est par des lois que les conseils de préfecture, la cour des comptes, les conseils de révision pour le recrutement de l’armée ont été investis eu matière contentieuse des attributions qu’ils exercent. Ces attributions ne pourraient leur être retirées que par de nouvelles lois.

L’erreur que nous venons de relever provient de ce qu’on a mal à propos étendu à toute la juridiction administrative ce qui n’est vrai que pour le couseil d’État. Le conseil d’Etat n’est pas, à proprement parler, un tribunal administratif. En droit, il ne rend pas des décisions, il ne fait qu’émettre des avis. Ses arrêts, comme on les nomme dans l’u3age , seraient plus exactement qualifiés décrets imjiériaux en conseil d'iitat. C’est, en effet, la signature impériale qui seule convertit l'avis eu décisiou. L’euipereur exerce donc lui-même la justice administrative, à la suite des délibérations du conseil d'État, par la sanctionqu’il leur donne. C’est bien là cette justice retenue ou réservée dont parlent quelques auteurs ; mais elle n’csl que là, et on a eu tort de vouloir la chercher au sein des conseils de préfecture et des autres tribunaux administratifs proprement dits. On a eu tort surtout, pour appuyer cette thèse, de supposer, par une interprétation abusive des textes eoustitutiouneîs, un prétendu principe fondamental qui tendrait à mettre les actes du pouvoir exécutif au-dessus des lois.

En résumé, toute la justice judiciaire est déléguée, tandis que

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toute la justice administrative ne l’est nas. La délégation de la pre- «rente» entra 1» jurimiere est inscrite dans les constitutions, tandis que celle delà seconde juridiction sdminutr*. . résulte seulement de diverses lois organiques. Ces différences ont UTe conl*‘nue,u« f sans doute une grande importance, mais elles n'autorisent pas à dire que toute la justice administrative est retenue en fait, et encore moins qu’elle doit l’ètre en principe (1). *

302. La juridiction administrative contentieuse, comme lajuri- ï n-ii d« depé» diction judiciaire, admet en général plus d’un degré d’examen. Ce nî’.Jau^TOnienUeu princi’iie est même plus habituellement appliqué dans l’ordre admi- ep * l-n fl»»

nistratif, où les cas de décisions sans appel sont moins nombreux que dans l’ordre judiciaire. Mais n’y a-t-U que deux degrés de juridiction .administrative, comme il n’y a que deux degrés de juridiction judiciaire? Cette question n’est pas résolue uniformément par tous les auteurs. Tous reconnaissent qu’ordinairement le nombre des degrés de juridiction est limité à deux par les lois administratives; mais la plupart estiment que ce n’est pas là une règle invariable. M. Chauveau (2) combat cette doctrine. Il soutient que, sauf de très-rares excep.. ons, la régie des deux degrés de juridiction est seule applicable. Son argumentation peut être ainsi résumée : toutes les fois qu’un double recours est ouvert contre les arrêtés administratifs, d’abord au supérieur hiérarchique et ensuite au conseil d’Etat, ces arrêtés ne sont pas de vraies décisions, mais de simples actes d’instruction destinés à préparer la décision du supérieur hiérarchique. Pour qu’il en fût autrement, il faudrait, suivant M. Chauveau, que le législateur eût fixé, comme il l’a fait dans les cas exceptionnels, un délai de rigueur à l'exercice du recours.

Ainsi, dans ce système, tout arrêté administratif qui est passible de recours n’aurait le caractère de jugement qu’autantque le recours serait soumis à un délai de rigueur. La sévérité de la procédure servirait seule à déterminer la nature de l’acte, et la forme emporterait le fond. Mais, en premier lieu, qui ne sait que les déchéances, les nullités si fréquentes dans la procédure judiciaire, le sont beaucoup moins dans la procédure administrative? Eu outre, s’il était vrai que les arrêtés soumis au recours hiérarchique sans limitation de délai sont de simples actes d’instruction, on devrait en conclure qu’ils ne terminent jamais le procès ; et cependant il est certain que si le recours n’est pas exercé dans le délai de trente ans, toujours sous entendu par application de la loi générale, ils ont force de règlement définitif. On devrait aussi eu conclure qu’ils ne lient point l'administration ; et cependant il est certain que le fonctionnaire qui

(t) V. dans le sens de noire opinion, Macarcl, Cours Je droit administratif, Ml, p. 87U et 884.

(2) Principes de compétence et de juridiction administratives, introduction, p. 131 et suiv.; 1. 1, n°* 1118 et suir.

les a rendus n’a pas la faculté de les rétracter. Singuliers actes d’instruction , que ceux qui tiennent lieu de jugement et qui créent de véritables droits. Le système de M. Chauveau est ainsi réfuté par les conséquences auxquelles logiquement il aboutirait, et qui sont inconciliables avec l’esprit et le texte de notre législation.

En résumé, il est bien vrai que le plus souvent la juridiction administrative contentieuse, à l’exemple de la juridiction judiciaire, ne comprend que deux degrés; mais, à la différence de celle-ci, elle en comprend quelquefois davantage. Il y a notamment trois degrés de juridiction dans la plupart des cas où les préfets sont juges du contentieux administratif. Le premier est formé par eux, le second par le ministre compétent, le troisième par le conseil d’Etat. Le décret-loi du 2o mars 1 832 n'a rien changé à ces principes. En effet, s'il dispense les préfets, dans les circonstances qu’il énumère, de l’autorisation préalable des ministres, il ne supprime nullement le recours aux ministres contre les décisions des préfets. Tout au contraire, son art. 0 porte formellement que ceux des actes des préfets qui seraient contraires aux lois et règlements, ou qui donneraient lieu aux réclamations des parties intéressées, peuvent être annulés ou réformés par les ministres compétent*.

Quelles soui les de 363. Les divers tribunaux dont l'ensemble compose la juridiction tribunaux admhiietni^ administrative contentieuse peuvent être classés de différentes maiir»? uières, suivant l’aspect sous lequel on les considère.

D'aprf* le nombre D’après le nombre de leurs attributions, ils se divisent en généde leur* ittribuiions ? raux ^ spéciaux. Les premiers, qui connaissent de matières trèsvariées, sont le conseil d’Etat, les conseils de préfecture, les préfets et les ministres. Les seconds, qui ne connaissent que d’un ordre déterminé de matières, sont tous les autres tribunaux administratifs.

D’upi-è* le nombre D’après le nombre des degiés de juridiction que comportent ti”a.iuTtèure»ont<»C- affaires qui leur sont soumises, ils se divisent en quatre séries, piirabies? selon qu’ils statuent en premier et dernier ressort, ou que leurs

décisions sont susceptibles d’un, de deux, ou de trois recours hiérarchiques. La première série comprend, dans tous les cas, les conseils de révision eu matière de recrutement, les conseils de révision en matière de garde nationale, les conseils sanitaires et la commission des muimaics; dans les cas seulement où ils doivent être directement saisis, le conseil impérial de l’instruction publique, la cour des comptes et le conseil d’iïtat. La deuxième série comprend les conseils de recensement eu matière de garde nationale, pour lesquels les jurys dé révision forment le second degré; les conseils académiques, pour lesquels le tribunal d’appel est le conseil impérial de l’instruction publique; les conseils de préfecture, pour lesquels c’est habituellement le conseil d’Etat, et, en matière de

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comptabilité, la cour des comptes; les commissions contentieuses de travaux publics et les ministres, pour lesquels o’est toujours le conseil d’iïtat. La troisième série comprend les préfets des départements et les préfets maritimes, au-dessus desquels le second degré est rempli par les ministres compétents, et le troisième parle conseil d’Etat.

La quatrième série comprend les sonspréfcts et les maires, au-dessus (lesquels le Second degré est rempli par les préfets, le troisième par les ministres et le quatrième par le conseil d’Etat.

D’après la force et l’autorité de leurs décisions, ils se divisent eu D'arrfurauturWde trois catégories ; ceux qui statuent à charge d’appel, ceux qui pro- lours ddclsio"!> 1 noncent en dernier ressort, et, formant à lui seul une classe, le conseil d’Etat, qui joint à la qualité de tribunal d'appel pour beaucoup d’entre eux celle de tribunal de cassation pour tous. Nous suivrons cette division, comme étant la plus simple et la plus pratique, ce qui nous dispense, à son égard, d’entrer ici dans de plus longs développements.

3Gi. La juridiction judiciaircétaut absolument incompétente pour y a-t-il en maigre connaître des matières qui rentrent dans le contentieux admiuis- [,'ai î v » nn'i?, Samî " tratif, il s’ensuit, qu’il doit y avoir un tribunal administratif, ordi- din*ir“ J1 de druil uaireet de droit commun. On appelle, en effet, tribunal ordinaire et de droit commun celui qui, dans un certain ordre de matières, a, en principe, unccompétenee universelle ; de telle sorte qu’un texte formel n’est pas nécessaire pour le saisir, et qu’il conserve tout ce qui ne lui a pas été expressément retiré. C'est par opposition à un tel tribunal que les antres tribunaux de son ordre sont qualifiés de tribunaux exceptionnels, parce que leur compétence est une exception à celle du tribunal ordinaire, ou de tribunaux d’attribution, parce qu’ils ne connaissent que des cas qui leur ont été formellement attribués. Dans la sphère de la juridiction judiciaire, es tribunaux ordinaires et de droit commun, pour les matières civiles, sont les tribunaux d’arrondissement; taudis que les juges de paix et les tribunaux de commerce sont des tribunaux exceptionnels ou d’attribution. Il s’agit de savoir, dans la sphère de la juridiction administrative contentieuse, quels sont les tribunaux qui correspondent aux tribunaux d’arrondissement dans l’ordre civil ; eu d’autres termes, quels sont les tribunaux devant lesquels doivent être portées, à défaut d’un texte précis, les réclamations administratives conten-

tieuses.

Cette question est très-vivement débattue. Le doute existe entre les conseils de préfecture et les ministres. Pour soutenir que c’est aux conseils de préfecture qu’appartient la qualité de tribunaux ordinaires et (je droit commun en matière contentieuse administrative, on invoque deux arguments principaux. Le premier argument est puisé dans l'exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse au VIII. 11 est dit dans cet exposé : « Hemetlre le contentieux de

qtlnll

convient-elle aux conseils de préfecture ?

<t l’administration à un conseil de préfecture a paru nécessaire, « pour garantir les parties intéressées de jugements rendus sur des n rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété « des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, àses « formes; pour donner, tout à la fois, à l’intérêt particulier et à « l’intérêt publie, la sûreté qu’on ne peut attendre d’un jugement « porté par un seul liomme ; car tel administrateur, qui balance « avec impartialité des intérêts collectifs, j>eut se trouver prévenu « et passionné quand il s’agit de l’intérêt d’un particulier, et être a sollicité par ses affections ou ses haines personnelles à trahir l’in- « térèt public, ou à blesser des droits individuels. » Ces expressions tendent incontestablement à faire considérer le contentieux administratif comme ayant été remis en principe aux conseils de préfecture. Le second argument est fondé sur le décret, en conseil d'Etat, du 0 décembre 1813. Ce décret, prononçant l’annulation d’un arrêté préfectoral pour cause d’incompétence et le renvoi des parties devant le conscilde préfecture, porte le considérant suivant : « Considérant que, d'après la loi du 28 pluviôse an VIH et autres « lois postérieures, le préfet est seul chargé de l’administration, et « que dès lors il doit seul statuer sur toutes les matières qui sont « purement d’administration ; mais que les conseils de préfecture « sont institués pour prononcer sur foules les matières contentieuses u administratives; qu'ainsi la compétence de chacune de ces deux ce autorités doit se déterminer d’après la nature ou contentieuse ou « purement administrative du la question proposée. » Ce considérant exprime encore plus nettement que le passage précité de l’exposé des motifs de la loi de l’an VIII, la compétence des conseils de préfecture pour toutes les matières contentieuses administratives. Ou ajoute, pour corroborer la force du décret de 1813, que ce décret, bien qu’il ne statuât que sur une affaire privée, fut néanmoins inséré au Bulletin des lois, et que cette publicité exceptionnelle dut avoir pour objet de donner un caractère réglementaire et obligatoire au principe qu’il énonçait.

Malgré la gravité de ces arguments, nous pensons que ce sont les ministres et non les conseils de préfecture qui sont les juges ordinaires du contentieux administratif. Réfutons d’abord les raisons invoquées pour les conseils de préfecture. Il est bien vrai que l’exposé des motifs de la loi de l'an VIII leur est favorable ; mais cet exposé est démenti par le texte même de la loi. L’art, i, qui concerne la compétence des conseils de préfecture, ne leur fait aucune attribution générale du contentieux administratif ; il procède à leur égard par voie d’énumération, les appelant à statuer sur certains cas qu’il énonce et limite. Les lois ultérieures qui ont ajouté de nouveaux cas à ceux prévus par la Ici de l’an VIH ont procédé exactement de la même mauière, eu sorte que les conseils de préfecture se trouvent aujourd’hui iuvestis d’une grande partie du contentieux

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administratif, mais toujours à titre éuonciatif et eu vertu île dispositions expresses et sjiéciales. Aussi la jurisprudencedu conseil d’Etat n’admet -elle la compétence des couseilsde préfecture que pour les cas qui leur ont été expressément et spécialement attribués. Reste le décrets u 6 décembre 4813; mais l’argument qu'on y puise se réfute par plusieurs considérations décisives, ll'abord, c’est sur le texte des motifs et non sur celui [du dispositif que l’on s’appuie, ce qui est contraire à tout bon système d’argumentation, l’autorité législative ou réglementaire s’attachant uniquement au dispositif et non aux motifs, qui restent toujours dans le domaine de la controverse doctrinale. En second lieu, le décret de 1813 n’est point un acte réglementaire et général-, ce n'est qu’un jugement, qu’un arrêt du conseil d’Etat, et dont par conséquent la force impérative ne peut s’étendre eu dehors de l’affaire sur laquelle il intervint.

Enfin, le fait de l’insertion de ce décret au Itulletin des luis, quels qu’aient été les motifs qui l’ont déterminé, n’a pu changer le caractère et la nature de l'acte , n’a pu transformer un simple jugement en un règlement général. La compétence ordinaire et de droit commun des conseils de préfecture, en matière contentieuse administrative, ne s’appuie donc sur aucun texte législatif ou réglementaire. et a contre elle, «auf l’arrêt du 6 décembre 1813, et quelques autres semblables ; la jurisprudence constante du conseil d'Etat. 11 est même à remarquer que les arrêts contraires s’expliquent par cette circonstance qu’ils sont intervenus sur des matières que les lois antérieures à l’an VIII attribuaient expressément aux administrations départemêntales, qui cumulaient l’action et le jugement du contentieux ; le conseil d'Etat a cru pouvoir faire le partage de ces matières entre les nouvelles autorités, conformément à l’esprit de la loi de l’an VIII, en laissant dux préfets la partie active et réservant aux conseils de préfecture la partie contentieuse ; mais il n’a jamais eu la pensée d’étendre la compétence des conseils de préfecture à des cas qui n'auraient pas été formellement prévus et dont ils n’auraient pas été, en quelque sorte, saisis d’avance par l’attribution faite aux corps qui les avaient précédés.

Nous avons maintenant à démontrer que ce sont les ministres qui u même quniiHi » ont la qualité de juges ordinaires et de droit commun, en matière miai«u4s r01"* * contentieuse administrative. Aucun doute n’était possible à cet égard, avant la création du conseil d’Etat, eu l’an VIII. En effet, l'art. 17 de la loi des 27 avril-25 mai 1791 avait attribué au roi et aux ministres, réunis eu conseil d’Etat : 1° l’examen des difficultés et la discussion des affaires dont la connaissance appartenait au pouvoir exécutif, tant à l’égard des objets dont les corps administratifs et municipaux étaient chargés sous l’autorité du roi, que sur toutes les autres parties de l'administration générale ; 2° la discussion des motifs qui pouvaient nécessiter l'annulation des actes irréguliers des corps administratifs et la suspension de leurs inem-