LIVRE IV

bres, conformément à la loi; 3° la discussion des questions de compétence entre les départements du ministère. L’ensemble du contentieux administratif était ainsi déféré, non pas aux ministres individuellement, mais à la réunion des ministres en conseil. La constitution de l'an III, qui posa en principe que les ministres ne formaient point un conseil, transporta à chacun d’eux en particulier et au directoire exécutif les attributions déférées aux ministres en conseil, par la loi de 1701. D’après les articles 103 et 196 de la constitution de l’an III, les ministres pouvaient annuler, chacun dans sa partie, les actes des administrations de département, et celles-ci les actes des administrations municipales, lorsque ces actes étaient contraires aux lois ou aux ordres des autorités supérieures. Le directoire pouvait aussi annuler immédiatement les actes des administrations départementales ou municipales. Chacun des ministres individuellement se trouvait, de la sorte, érigé eu juge ordinaire et suprême de tout le contentieux administratif de son département, concurremment avec le directoire exécutif. L’institution du conseil d’Etat a modifié cet état de choses, mais ne l’a pas détruit. Les ministres ont conservé, chacun dans sa partie, la qualité de juges ordinaires du contentieux administratif; ils n’ont perdu ipie le caractère de juges suprêmes et en dernier ressort. Leur juridiction n’a pas été limitée, quant aux matières qu'elle embrassait ; elle n’a été qu’abaissée d’un degré, le conseil d’Etat leur ayant été substitué pour statuer en dernier ressort. C'est ce qui jésuite de l'article 52 de la constitution de l’an VIII et de l’article 1 1 du règlement du 5 nivôse de la même année. L’article 52 de la constitution de l’an VIII se borne à énoncer qu’un conseil d'Etat sera chargé de résoudre les difficultés qui s’élèvent en matière administrative. L’art, lt du règlement du 5 nivôse an VIII porte que le conseil d’Etat prononce sur les affaires contentieuses dont la décision était précédemment remise aux ministres. Ces expressions résoudre, décision, indiquent suffisamment que ce qui a été retiré aux ministres pour être attribué an conseil d'Etat, c’est seulement la décision souveraine et en dernier ressort des matières contentieuses administratives. Cela est si vrai que, sauf des cas très -rares qui ont fait l’objet de dispositions expresses, le conseil d’Etat ne peut directement connaître du contentieux administratif. Il n’en connait que sur recours. L’établissement de sa juridiction a donc laissé subsister les juridictions inférieures, et eu suppose nécessairement le maintien. Parmi ces juridictions, celle des ministres, seule ordinaire et de droit commun, était à la fois en premier et dernier ressort. Elle a cessé d’ètre en dernier ressort ; mais elle a conservé toute son ctendue eu premier ressort. Il en serait autrement si, de même que le règlement du 5 nivôse an VIII avait transporté la juridiction supérieure des ministres au conseil d’Etat, la loi du 28 pluviôse an VIII eut transporté leur juridiction inférieure aux conseils de pré-

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fecture. Mais nous avons démontré que si l’esprit de cette loi est douteux, son texte ne l’est pas; que les conseils de préfecture ont été institués avec tous les caractères de tribunaux d’exception. Conséquemment, ce sont les ministres, chacun dans sa partie, qui sont aujourd’hui les juges ordinaires et de droit commun du contentieux administratif, en vertu de l’attribution générale qui leur a été faite par la loi des 27 avril-25 mai 1791 et qu’aucune loi ultérieure ne leur a retirée, en tant qu’elle s’exerce à charge de recours au conseil d’État.

Le projet de loi sur les conseils de préfecture soumis à l’Assemblée législative en 1851 tranchait la question dans le sens de ces conseils. L’art. 12 de ce projet, tel qu’il avait été rédigé par la commission de l’Assemblée, portait ; « Le conseil de préfecture pro- « nonce sur toutes les matières du contentieux administratif dont « la connaissance lui est attribuée par uue disposition législative, « ou n’est jxis déférée par les lois à une autre autorité administrait tive. » Le rapporteur, M. de Lurcy, expliquait les motifs de cette disposition en ces termes : « La commission propose de décider que « le conseil de préfecture prononce, non-seulement sur toutes les « matières du contentieux administratif dont la connaissance lui est « attribuée par une disposition législative, mais encore sur toutes « celles qui ne sont pas déférées par des lois à une autre autorité « administrative. Il lui a paru nécessaire de trancher cette question « toujours controversée, et de faire cesser les obscurités qu’elle enu traîne. Toutes les matières contentieuses ont pour juge définitif « le conseil d’État, tandis qu’au premier degré , les juridictions « sont souvent incertaines, il était utile de dissiper cette confusion. « Dans le domaine du contentieux administratif, la juridiction du « conseil de préfecture deviendra ainsi de droit commun. La dispo- « sition proposée n’a pas pour objet d’enlever au préfet ou au mt- « nistre les juridictions spéciales que les lois ont placées dans leurs « mains. Il s’agit seulement de régler les compétences que le silence « du législateur a laissées indécises. II ne saurait y avoir d’iiicou- « veuient à une plus complète généralisation du principe déjà pro- « clamé par la législation tout entière. » Rien n’est plus précis que l'article proposé par la commission et que le but indiqué par le rapporteur; mais on sait que l’Assemblée législative fut dissoute avant d’avoir pu discuter le projet dont il s’agit. La question reste donc entière, et la solution que nous lui avons donnée est seule compatible avec l’état actuel de la législation.

Il est vrai que, suivant M. de Larcy, la règle qu’il proposait d’écrire dans la loi n’aurait été qu’une plus complète généralisation d'un principe déjà proclamé par ta législation tout entière. Mais nous avons démontré que c’est le principe contraire qui ressort de l’ensemble des lois, et nous citons à l'appui de notre opinion deux passages du rapport de M. Roulât iguier au couseil

Quelle* riaient sur cc point les disposition* du projet de loi bouilli* ù rAs*emblëc législative en It&t, et quelle était l'opinion du rapporteur?

Quelles étaient Mille meme point le* dispositions du projet volé par le conseil d'Etat, et quelle était l'opinion du rapporteur?

d’Ktat, sur le même projet de loi dont M. de Lurcy fut rapporteur à l’Assemblce législative, en faisant remarquer que l’art. 12 voté par le conseil d’État portait seulement : a Le conseil de préfecture a prononce sur toutes les matières du contentieux administratif « dont la connaissance lui est attribuée par une disposition légis- « lative, » et que cet article tranchait ainsi la question contre les conseils de préfecture. Le premier passage annoncé est relatif à l’état de la législation. 11 est ainsi conçu : « En ce qui concerne les « attributions contentieuses, on remarque que le texte de la loi « de l’an VIII ne se trouve pas complètement en rapport avec l’in— « tention annoncée par l’orateur du gouvernement de remettre. u dans chaque département , le jugement du contentieux , dans « toutes les parties de l’administration, à un conseil de préfecture « et d'en exonérer le préfet, pour lui ménager le temps que réclame « l'administration active. En effet, et d’après son texte, la loi du « 28 pluviôse an VIII se borne à investir les conseils de préfecture « des attributions contentieuses, qui appartenaient précédemment « aux administrations départementales, dans certains cas prévus « par quelques lois spéciales de juridiction. Quant aux attributions « de même nature qui se trouvaient éparses dans les lois générales « sur les corps administratifs ou dans les lois particulières à ccr- « tains services publics, ou ne prit soin ni de les rechercher pour h en insérer la nomenclature dans la loi du 28 pluviôse, ni de les « mentionner d’une manière géuérale dans cette loi pour les traus- « porter au conseil de préfecture. Encore moins s’expliqua-t-on « sur les litiges qui, dans le mouvement des affaires et en dehors « des cas spécialement prévus par la loi, pouvaient naître des ré- « claniation.s dirigées, soit contre les actes des administrations « municipales, soit contre les actes des préfets. » Le second passage du rapport de M. IJoulatignier concerne l’état de la jurisprudence. Il est ainsi conçu : a II ne faut pas tirer du décret du (> décembre « 4813 et des décisions analogues qu'on peut rencontrer dans la « jurisprudence du conseil d’État des conséquences qui dépassent « leur véritable portée. Jamais, dans le conseil d’Etat, la loi du 28 « pluviôse n’a été entendue en ce sens, que les conseils de préfee- « ture fussent constitués, d'une manière générale, juges du conteu- « tieux administratif en première instance, de telle sorte que, s’il « s'élève un litige à l’occasion d’un acte de l’autorité municipale u ou du préfet, la connaissance de ce litige leur appartienne, à « moins qu’elle n’ait été spécialement attribuée à uue autre autoci rité. Au contraire, dans la pratique, on a toujours tenu pour « maxime certaine que les conseils de préfecture n’avaient que des « attributions spéciales et déterminées, et, qu’en dehors des cas « dont la connaissance leur était expressément réservée, il y avait « lieu, dans le silence de la loi et par application des principes « généraux sur l’organisation administrative , de soumettre au

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b préfet les litiges qui peuvent naitre des réclamations contre des « actes faits par les administrations municipales, et aux ministres « (cliaeun selon ses attributions) les litiges qui résulteraient des u réclamations contre les actes des préfets. » Nous nous sommes borné à généraliser ces conclusions pratiques en disant que, dans le silence de la loi, c’était aux ministres (chacun selon ses attributions) que devaient être soumises en première instance les réclamations administratives contentieuses. En effet, d'une part, le fait que les réclamations contre les actes des administrations municipales doivent être portées d’abord aux préfets n'est pas contraire à cette règle, puisque les lois sur l’organisation communale coutienncnl attribution expresse au profit des préfets; et, d’autre part, les réclamations contre les actes émuués d’autres administrateurs que les préfets, mais membres, comme eux, de l’administration générale ou départementale, ne sont, suivant nous, soumises à la juridiction ministérielle que par application des principes de subordination hiérarchique, qui y ont fait soumettre les réclamations contre les actes des préfets. U y a donc identité au fond, entre notre maxime et les résultats de la jurisprudence du conseil d’Etat.

Nous ferons remarquer, eu finissant, qu’un décret impérial du 3 mars I8ô3 a institué uue commission chargée, sous la présidence du ministre de l’intérieur, de rechercher les améliorations qu’il conviendrait d’introduue dans l’organisation des conseils de préfecture. Les travaux de cette commission conduiront peut-être à faire investir ces conseils de la qualité déjugés ordinaires du contentieux administratif en première instance; mais, en attendant, il faut reconnaître qu'ils n’ont pas cette qualité, et qu’elle appartient aux ministres, quelque regret qu’on puisse en éprouver au point de vue des principes énoncés daus l’exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII.

3tio. Après avoir exposé le principe et les caractères du pouvoir dévolu aux tribunaux administratifs, nous devons indiquer la mesure et les limites de ce pouvoir. En d’autres termes, après avoir traité de la juridiction, nous devons nous occuper de la compétence. La compétence des tribunaux administratifs est renfermée dans le cercle du contentieux administratif, nom sous lequel ou désigne habituellement l’objet de la juridiction administrative contentieuse.

Le coutentieux administratif est essentiellement distinct du contentieux judiciaire ; mais, autant leur différence est certaine, autant il est difficile de la préciser. La formule si connue suivant laquelle le contentieux judiciaire de l'ordre civil embrasse les luttes entre des droits purement privés, taudis que le conteuticux administratif comprend celles où l’intérêt général est en présence d’un droit

Quille peut être.

Mir U question dont il s'agit, l'influence du décret du 3 mai »

Qu'cntend-on par contentieux administratif?

Qifeel-ce qui di lingue le contentieux administratif du contentieux judiciaire?