LIVRE IV

ou à un cas particulier, ce qui exclut les actes réglementaires et ceux contractuels. Enfin, même dans ces limites, l’application et les suites de l’acte admiuistratif échappent à la juridiction administra* tivc, surtout si cet acte affecte le droit de propriété, celui de liberté individuelle ou tout autre placé par les lois sous la garantie et dans le domaine exclusif de la juridiction judiciaire.

Telles sont, en résumé, les règles qui servent à distinguer le contentieux administratif d’avec le contentieux judiciaire, et à faire la part de chacune des deux juridictions.

Qu'entend-on par 366. Nous avons dit que toute réclamation tendant à la réforma- ITmi mVi n&£cFm!* tiou ou à l'interprétation d’un acte administratif proprement dit était étrangère à la juridiction judiciaire, mais qu’elle n’appartenait à la juridiction administrative contentieuse qu’autant qu’elle était fondée sur un droit. Nous avous dit aussi que la réformation d’un acte réglementaire ne pouvait être poursuivie par voie contentieuse, bien qu’elle püt l’èire par voie purement administrative. Il y adonc nécessité de distinguer l’objet de la juridiction administrative contentieuse de celui de la juridiction administrative non contentieuse, de même que nous avous distingué le contentieux administratif du contentieux judiciaire. Un sait déjà que la juridiction administrative non contentieuse est appelée juridiction gracieuse. Les matières dont elle connait sont désignées sous le nom de matières gracieuses par opposition aux matières contentieuses, qui prennent aussi leur nom de la juridiction chargée d’y statuer.

Les matières gracieuses embrassent toutes les réclamations po iule jugement desquelles la juridiction administrative est investie d’un pouvoir discrétionnaire qui lui fait alors donner le nom de juridiction gracieuse, pour exprimer qu’elle rend en cette qualité des services plutôt que des arrêts. La détermination des cas où c’est la juridiction gracieuse qui doit être saisie forme une des difficultés les plus graves que présente le droit administratif. Elle est d’ailleurs d’un grand intérêt pratique, comme le prouvent les trois propositions suivantes. Eu matière gracieuse, le recours au conseil d’Etat pour mal jugé et par la voie contentieuse n’est jamais ouvert, tandis qu’il l’est en toute matière contentieuse, directement ou indirectement, à moins qu’il ne s’agisse d’une décision rendue en dernier ressort. Eu matière gracieuse, il est de principe que l’on peut toujours appeler de l’administration mal informée à l’administration mieux informée, tandis qu'en matière contentieuse l'autorité de la chose jugée s’applique avec la même rigueur que devant la juridiction judiciaire. Enfin, les matières gracieuses ne présentent presque jamais, dans l’ordre et la marche de la procédure, ni formalité de rigueur, ni délai de déchéance, tandis que la procédure contentieuse offre plusieurs délais et formalités de ce genre, bien que le nombre en soit beaucoup moindre que dans la procédure judiciaire.

JT'nlIllCTlON ADMINISTRATIVE.

Ces différences si importantes au point de vue pratique entre les Oueiic» «ont le» deux classes de matières, gracieuses et contentieuses, montrent assez JSïJ&'S1 jour'dîrade quel intérêt est leur distinction théorique. Malheureusement les tmcitoV’rainMM idées sur ce point sont encore très-confuses, malgré les efforts de tièrw gncieiuei et tous les auteurs qui ont écrit sur le droit administratif pour porter C0Ilte,1'

l’ordre et la lumière dans cette partie capitale de leurs recherches.

Deux circonstances ont surtout contribué à rendre ces efforts moins fructueux qu’ils ne l’auraient été, et expliquent sans la justifier l’obscurité qd’ils n’ont pu parvenir à dissiper. Ces deux circonstances sont : d’abord, la confusion plus ou moins complète entre l'objet de l’actiou administrative et celui de la juridiction gracieuse; ensuite, la préoccupation plus ou moins dominante des attributs distincts que le droit romain admettait dans l’exercice de la souveraineté. sous les noms d 'imperium merum, de juris diction là’ imperium mixtum. Il faut d'abord écarter ces deux obstacles, qui s’opposent à toute discussion claire, et par conséquent à toute solution judicieuse de la question.

L’action administrative et la juridiction gracieuse sout exercées Fut-il confondre par les mômes fonctionnaires; mais leur objet est essentiellement lT“avec îSSTdè différent. L’action administrative comprend tous les actes émanés i» juridiction grwitude l’autorité des administrateurs, tant qu’il n’y a pas réclamation de la part des intérêts privés à l’occasion de quelques-uns de ces actes. La juridiction gracieuse n’embrasse que les actes qui ont pour but de statuer sur les réclamations des intérêts privés ainsi provoqués. C’est la contradiction qui, seule, fait de l’administrateur un juge; c’est la contradiction qui substitue la juridiction à l’action.

Caractère apparent et précis, qui marque nettement la limite séparative entre l’action et la juridiction gracieuse. C’est pour l’avoir méconnu que des auteurs estimables ont cherché la différence entre ces deux ordres de fonctions dans le plus ou moins de généralité de l’acte. Suivant eux, il y a simple administration, lorsque les administrateurs ordonnent l’exécution des lois ou des règlements ; il y a juridiction gracieuse lorsqu’ils font application de la loi aux cas particuliers, sans que leurs décisions rencontrent l’intérêt privé pour contradicteur. Mais il est évident que sous ces deux formes les administrateurs usent du même droit et exercent la même initiative. Peu impor'e que leur action soit, par son objet, individuelle ou collective. C’est toujours de l’administration pure et simple tant qu’il n’y a pas contradiction etdébat engagé. Nous le répétons, l’action ne cesse que là où commence la juridiction, et la juridiction ne commence que là où s’engage un débat.

Nous passons aux théories mal à propos empruntées au droit ro- u* diiüiKikmt main. A Rome, on désignait, sous le nom d 'imperium, l’ensemble des deux attributs essentiels de la puissance exécutive : le pouvoir ?uel?ue Ul!lius i’™1'

, ... . » ••• .1 i .. i , 1 la distinction entre

de coercition ou potestos gladn, et le droit de présider aux actes les matière* gracieusolennels de la vie civile ou juris dictio. On appelait imperium me- c^toîiieSes ?^6"^

On'est-rc qui disUogue les malièrct» gracieuses dus matières contentieuses?

rum le pouvoir de coercition, sans la juridiction ; juris dicliu, le droit de juridiction, sans le pouvoir de coercition; et enfin imperium mixtum cui etinm juris dictio inesl, le pouvoir de coercition dans ceux de ses actes qui supposaient aussi une sorte de juridiction. Comme certains magistrats, tels que les magistrats municipaux, n’avaient que la juridiction sans le pouvoir de coercition, comme les magistrats supérieure eux-mêmes n’avaient pas en toute circonstance et en tout lieu le pouvoir de coercition uni au droit de juridiction, ou comprend de quel intérêt devaient être les distinctions qui précèdent. Mais aujourd’hui, avec nos institutions modernes, sous l’empire du principe de séparation entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif, ces expressions romaines A' imperium merum, à.' imperium mixtum, n'ont plus aucune application possible, aucuu sens pratique et précis. Ce ne serait donc rien dire que de répéter, après beaucoup d’auteurs, que les actes qui sont imperii meri ou mugis imperii guam juris dietionit appartiennent à la juridiction gracieuse, tandis que ceux qui sont imperii mixti ou mugis juris dictionis guam imperii rentrent dans le domaine de la juridiction contentieuse. S’il s’agit seulement de distinguer, dans l’œuvre administrative, la part de l’action et celle de la juridiction, il n'est pas besoin de tant d’érudition : le simple bon sens suffit pour faire reconnaître quand l’administration agit et quand, au contraire, elle statue sur les réclamations auxquelles ses actes ont donné lieu. Mais si, comme cela est vrai, la difficulté sérieuse consiste à caractériser, parmi les faits de juridiction, ceux qui doivent être discrétionnaires ou gracieux, et ceux qui sont soumis à la rigueur des formes contentieuses, Y imperium merum ou V imperium mixtum, la prédominance du commandement sur la juridiction ou celle de la juridiction sur le commandement, ne peuvent évidemment fournir aucun secours, apporter aucune lumière pour la solution de la question.

La question, dégagée des malentendus et des emprunts au droit romain, se réduit à savoir quand une réclamation contre un acte administratif est du ressort de la juridiction gracieuse et quand elle est du ressort de la juridiction contcutieuse. Il est généralement admis que la juridiction gracieuse doit être saisie lorsque la réclamation est fondée sur un simple intérêt, et qu’il faut s’adresser à la juridiction contentieuse lorsqu’on invoque un droit acquis. Mais quels sont les signes du simple intérêt et du droit acquis? Quelles sont les circonstances daus lesquelles l’un ou l’autre se produit? C’est là surtout ce qu’il importe de préciser. Il y a simple intérêt, si l'acte ou le fait contre lequel on réclame n’a pus été accompli au mépris d’une obligation légale de l’administration. Il y a droit acquis, si l’acte ou le fait contre lequel on réclame a été accompli au mépris d’une obligation légale de l’adipinistration. Pour compléter cette théorie, nous n’avous plus qu’à rechercher quelles sont les sources

JURIDICTION ADMINISTRATIVE

des obligations de l'administration. Ces sources sont au nombre de deux : la loi et les contrats. Toutes les fois donc qu'une réclamation de nature administrative s’appuie sur un texte législatif ou réglementaire, ou sur une disposition contractuelle, elle appartient à la juridiction contentieuse. En tout autre cas, elle est du ressort de la juridiction gracieuse. Cette règle, pour ne pas tromper dans l’application, doit èlre subordonnée à la condition essentielle de tout contentieux, c’est-à-dire à l’existence du caractère purement privé de la réclamation. Elle doit, en outre, être combinée avec les notions que nous avons précédemment données sur la distinction du contentieux administratif et du contentieux judiciaire. Elle n’a lieu d’ailleurs qu’autant que le législateur n’y a pas expressément dérogé. Dérogations malheureusement trop fréquentes, et qui contribuent plus que toute autre cause à rendre si douteux et si contestables les principes généraux du droit administratif. Nous avons cherché à les fonder sur la nature de nos institutions et sur l’esprit qui ressort de l’ensemble de nos lois. Ces principes suppléent au silence du législateur, mais ne sauraient jamais prévaloir contre sa volonté formelle. Ainsi circonscrite, leur utilité est encore assez grande pour justifier les efforts des jurisconsultes et mériter l'attention des administrateurs.

367. Les développements étendus dans lesquels nous sommes Pourqooi ne con. entré sur l’objet de notre quatrième livre, en expliquent la division vient-il po» <k- trader

, . , t ...... . , r . ,, . wpareniont et spena-

géuerale. La juridiction gracieuse admettant 1 exercice d un pouvoir lemem de* u jnridicdiscrétionnaire, ayant les mêmes degrés que l’administration ac- ,l0n sr*c,euïeT ti ve, étant confiée aux mêmes fonctionnaires et ne s’appliquant qu’à de simples intérêts, nous ne devions pas lui affecter un titre à part.

C’est seulement par corrélation avec les divers tribunaux dont l’ensemble compose la juridiction contentieuse, qu’il convenait d’en traiter comme nous le ferons en effet. Quant à l’ordre à suivre pour le classement de ces tribunaux, nous avons dû préférer celui qui permet le mieux d’étudier le cours d’un procès administratif depuis sa naissance jusqu’à sa fin, et qui est le plus indépendant des théories et des systèmes. Nous avions, en outre, à présenter, dans le règlement des conflits, la sanction du principe de séparation entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative ; la garantie de l’indépendance des administrateurs ; le complément, et, en quelque sorte, le couronnement de toute la hiérarchie des tribunaux administratifs. Telle est, en peu de mots, la raison du plan que nous avons cru devoir adopter.