Cas se référant aux matières purement administratives
382. Renvoi pour les cas se référant aux matières contentieuses.
383. Cas où l’avis est destiné k éclairer le pouvoir central.
384. Effet du .décret-loi du 25 mars 18G2 sur les attributions consultatives
des conseils de préfecture.
379. Les attributions consultatives des conseils de préfecture ne attributions
leur ont pas été données dès leur origine ; ils les ont acquises ulté- consultâmes de» conrieurement et par degrés. Aujourd’hui ils sont les conseils permanents des préfets. A ce titre, ils peuvent toujours être appelés à dé- jUudPu libérer sur les matières dont la connaissance appartient aux préfets. •»t«nt-die» ■
Dans certains cas, ils doivent nécessairement être consultés ; mais cela ne change point le caractère de leur délibération. Elle reste un simple avis que le préfet peut suivre ou rejeter à son gré. C’est lui seul qui prononce sous sa responsabilité, et l’arrêté qui intervient est un arrêté préfectoral et non un arrêté du conseil de préfecture, bien qu’il porte le nom d 'arrêté du préfet en conseil de préfecture.
Quel* sem les dou- Ces notions sont aujourd'hui incontestables ; mais pendant longsur ?e sens dès mob • temps elles ont été méconnues ou sujettes à controverse. Macarel, ronJnid",i prf,reir!‘ dans 8011 traité des Tribunaux administratifs, n° 39, déclare qu’il tlirr ? — tes doute» avait d’abord pensé, avec beaucoup de jurisconsultes, que lorsque j'.mrïüui?* eDCOre les lois s'exprimaient ainsi : Le préfet statuera en conseil de préfecture, la décision rendue était toujours un arrêté du conseil de préfecture ; et il ajoute que cette opinion reposait sur une erreur qu’il ne persiste pas à soutenir.
L’erreur dont il s’agit était fondée sur ce que, le préfet étant le président du conseil de préfecture, on pouvait croire que le législateur employait indifféremment et comme synonymes entre elles les expressions d'arrêté du conseil de préfecture et celles d’arrêté du préfet en conseil de préfecture. Cette interprétation semblait autorisée par le législateur lui-meme, qui, dans certains cas, avait reconnu la synonymie des deux formules. Nous citerons notamment l’exemple suivant : l’arrêté du 8 prairial an XI porte, art. 13, que les contestations relatives au paiement de l'octroi de navigation seront soumises en appel au préfet, qui prononcera en conseil de préfecture, conformément à la loi du 30 floréal an X. Or, cette loi de l’an X, à laquelle se réfère l’arrêté de l’an XI, attribue expressément la décision des mêmes contestations aux conseils de préfecture. Dans ce cas et dans ceux semblables où un texte en explique un autre, il est bien évident que l’attribution au préfet en conseil de préfecture vaut attribution au conseil de préfecture. Mais toutes les fois que de pareilles circonstances ne se rencontrent pas, la différence dans les mots emporte différence dans les choses. L'attribution au conseil de préfecture lui donne droit de décision ; l’attribution au préfet en conseil de préfecture confère la décision au préfet, et un simple droit d’avis au conseil. C’est en ce sens que sont actuellement fixées la pratique et la jurisprudence administratives.
Quelle est la diri- 980. Indépendamment du décret-loi du 25 mars 1 852, dont nous mou genéraie de» ea» faisous abstraction pour le moment, sauf à en examiner plus tard
consulter le* con- la portée et les effets, les cas dans lesquels les lois prescrivent à !S»t™cüooPftüieUldù l’administration de consulter les conseils de préfecture sont trèsissa? du ** œtrs nombreux. Nous les diviserons en trois classes : ceux concernant les matières purement administratives, ceux se référant aux matières coutentieuses, et ceux où l’avis est destiné à éclairer le pouvoir central.
Quel» »ont ce» ca» 381 . Les cas où les lois appellent les conseils de préfecture à dou-
ner leur avis aux préfets, en matière purement administrative, sont les suivants :
en matière pt»rvni»ni administrative Y
1° L’approbation du tarif des évaluations cadastrales (loi du 1") septembre 1807, art. 26 et 33);
2° Le règlement par voie d’abonnement, des subventions spéciales dues par les propriétaires ou entrepreneurs, pour dégradation extraordinaire des chemins vicinaux (loi du 2! mai 1836, art. 14);
3° Le tirage au sort pour régler l’ordre entre les sériés qui doivent servir à renouveler par tiers les membres des conseils généraux, et par moitié les membres des conseils d’arrondissement (loi du 22 juin 1 833, art. 8 et 25);
4° Le tirage au sort pour fixer le canton auquel doit appartenir le conseiller élu par plusieurs cantons, soit au conseil général, soit aux conseils d’arrondissement, et qui n’a pa9 opté dans le délai de la loi (loi du 22 juin 1833, art. 10);
5“ L’annulation des délibérations prises par le conseil général ou par un conseil d’arrondissement hors «le la réunion légale (loi du 22 juin 1833, art. 15 et 28);
6° L’établissement d’office du budget départemental, si le conseil général ne se réunissait pas ou s'il se séparait sans avoir arrêté le budget de dépenses ordinaires du département (loi du 10 mai 1838, art. 28);
7“ L’approbation des délibérations du conseil général relatives à des acquisitions, aliénations et échanges de propriétés départementales, lorsqu’il s’agit d’une valeur n’excédant pas 20,000 francs ( loi du 10 mai 1838, art. 29);
8° L’établissement de la répartition de l’impôt d’après les décisions du conseil général sur les réclamations des communes, si le conseil d’arrondissement ne s’était pas conformé à ces décisions (loi dn 10 mai 1838, art. 46);
9° L’annulation des délibérations prises par des conseils muni- cipaux sur des objets étrangers à leurs attributions ( loi du 3 mai 1835, art. 23);
10" L’annulation des délibérations prises par un conseil municipal hors de la réunion légale ( loi du 5 mai 1855, art. 24) ;
1 1 0 L’approbation des délibérations des conseils municipaux ayant pour objet des acquisitions, des ventes, des échanges d’immeubles ou le partage de biens indivis ; quand il s’agit d’une valeur n’excédant pas 3,000 francs pour les communes dont le revenu est audessous de 100,000 fr. et 20,000 francs pour les autres communes
(loi du 18 juillet 1837, art. 46);
1 2 ■ L’approbation des transactions consenties par des conseils municipaux, concernant des objets immobiliers ou mobiliers, lorsque ces objets ne sont pas d’uue valeur supérieure à 3,000 francs (loi du 18 juillet 1837, art. 59) ;
1 3° L’inscription d’office, au budget communal, de l'allocation nécessaire pour une dépense obligatoire, si le conseil municipal n’avait rien alloué ou avait alloué une somme insuffisante ; mois seulement à l’égard des communes dont le revenu est inférieur à 100,000 francs (loi du 18 juillet 1837, art. 39) ;
14» L’ordonnancement, en cas de refus du maire, d’une dépense communale régulièrement autorisée et liquide ( loi du 18 juillet 1837, art. fil ) ;
la" L’approbation des délibérations des conseils municipaux avant pour objet d'autoriser les maires à donner main-levée des hypothèques inscrites au profit des communes (ordonnance royale du 15 juillet 1840) ;
1 6° La décision à rendre sur la demande des propriétaires riverains d’uue route nationale déclassée et délaissée à l’administration des domaines, à l'effet d’obtenir qu’il soit réservé un chemin d’exploitation (loi du 24 mai 1842, art. 2) ;
17° La répartition, par arrondissement et par canton, du nombre des jurés pour la liste annuelle du département (loi du 4 juin 1853, art. 7);
18° La répartition entre les cantons du contingent assigné à chaque département pour le recrutement annuel de l’armée (loi du 21 mars 1832. art. 4 ; lois annuelles pour l’appel du contingent, à partir de celle du 5 juillet 1836) ;
19’ La détermination du nombre d’hectares de terre qu’il est jiermis de planter en tabac dans les départements où la culture du tabac est autorisée (loi du 28 avril 1816, art. 18C) ;
20“ L'option pour la fourniture du tabac aux manufactures nationales, entre la voie d’adjudication, celle de soumission, celle de traité avec les planteurs, ou tout autre mode (loi du 28 avril 1816,
21 » La détermination du mode de déclaration à prescrire aux planteurs de tabac pour l’exportation (loi du 28 avril 1816, art. 203) ;
22° La détermination des propriétés qui doivent être cédées, lorsque l’expropriation pour cause d’utilité publique est demandée par une commune et dans un intérêt communal, ou lorsqu’il s'agit de travaux d’ouverture et de redressement de chemins vicinaux (loi du 3 mai 1841, art. 12);
23» L’approbation des délibérations des conseils municipaux ou des conseils d’administration d’établissements publics, pour la cession des terrains nécessaires à l’exécution des travaux publics (loi du 3 mai 1841, art. 13 );
24° L’acceptation des offres d’indemnité pour expropriation de bieus appartenant aux communes ou aux étabüssemeuts publics (loi du 3 mai 1841, art. 26);
25” La réception des soumissions et la fixation de la liste des
concurrents pour les adjudications relatives aux travaux des pontset-cliaussées (ordonnance royale du 10 mai 1829, art. 11 et 12) ;
20° La répartition, en cas de création de bataillons cantonaux de garde nationale, de la portion afférente à chaque commune du canton dans les dépenses obligatoires du bataillon, autres que celles des compagnies (décret du H janvier 1852, art. 16) j
27* La répartition des traitements alloués aux commissaires de police cantonaux, entre les diverses communes de chaque canton (décret du 28 mars 1852, art. 7 ; loi du 10 juin 1853, art. 3) ;
28° La division des communes en sections électorales pour l’élection des membres des conseils municipaux (loi du 5 mai 1855,
Cette énumération est empruntée au savant rapport fait par M. ltoulatignier au conseil d’Etat, sur le projet de loi concernant les conseils de préfecture, dont l’Assemblée législative avait été saisie en 1851. Nous n’avons eu qu’à ajouter quelques cas que le rapporteur avait omis ou qui résultent de lois nouvelles, et à en retrancher quelques autres que des lois postérieures ont supprimés.
Moyennant ces compléments et ces rectifications, l'énumération proposée par M. boulatignier est la plus complète qui ait été présentée jusqu’à ce jour. Elle embrasse tous les cas d’une certaine importance, dans lesquels, en matière purement administrative, les lois prescrivent aux préfets de consulter les conseils de préfecture, abstraction faite du décret-loi du 25 mars 1852.
382. Les cas où les conseils de préfecture doivent être consultés poorqooi ne coupa r les préfets, en matière contentieuse, sont moins nombreux que
ceux concernant les matières purement administratives Nous ren- *e référent aux mat»voyons, pour leur énumération, à la partie de cet ouvrage où nous ronlem,eusC5i ■ traiterons de la juridiction contentieuse des préfets.
383. Les cas où l’avis du conseil de préfecture est requis pour QUeis raol de
éclairer l’autorité centrale ne sont qu’au nombre de deux : °V*enirer
1° L’approbation des délibérations des conseils municipaux ayant Storitl^niraïc?"* pour objet de changer le mode de jouissance des biens communaux, si le mode actuel était postérieur à la loi du 10 juin 1793 (decret du 9 brumaire an XIII, art. 5; avis du coaseil d’Etat du 29 mai 1808);
2° L’opposition à l’établissement des ateliers insalubres de première classe (décret du 15 octobre 1810, art. 4).
De ces deux cas, le premier se rattache aux matières purement administratives ; le second présente le caractère contentieux.
384. Nous avons parcouru les diverses catégories de cas où, qu(!i . été le prin-
d’après les lois et règlements en vigueur, les couseils de préfecture cr“!
sont appelés à émettre un avis, etnous l’avons t'ait sans nous prèoe- ‘jul 1 esi le cmc'ièie cuper du point de savoir si cet état de la législation a été modifié IWJ <*1"po“l"'na ’ ou laissé intact par le décret-loi du 25 mars 1852. C’est maintenant
30i DROIT ADMINISTRAT^» — LIVRE >IV.
le lieu d’examiner oetle question. Le décret précité a eu pour objet * principal de décentraliser l’action administrative dans les affaires n’affectant pas directement l’intérêt général de l'État, c’est-à-dire de conférer aux préfets le droit de statuer spr certaines affaires qui exigeaient précédemment la décision du chef de l’État ou du ministre compétent. Ce décret ne jieut donc atteindre les attributions consultatives des conseils de préfecture qu'accessoirement, et par l’effet de dispositions qui donneraient aux préfets le droit de statuer seuls dan^des cas où, précédemment, ils devaient statuer en conseil de préfecture.
Cela posé, voici quelle est l’économie générale du décret du 25 mars 1 832 :
1» Silence sur les cas où la décision appartenait précédemment, soit aux préfets seuls, sojt aux préfets en conseil de préfecture ;
2° Attribution de la décision, soit aux préfets seuls, soit aux préfets en conseil de préfecture, soit même aux conseils de préfecture, dans plusieurs cas où elle appartenait précédemment à l’autorité supérieure.
Ouei» ont «té >u II résulte de ces deux faits, non-seulement que les préfets ont tton?consoiuüvc"dcj conservé le droit de consulter leur conseil de préfecture toutes les i'oimu» de préfectu- f0îs qu’ils le jugent convenable, mais encore qu’ils continuent ù être tenus de le consulter dans les circonstances où ils devaient le faire précédemment, sous les seules restrictions suivantes :
1* La décision ayant été attribuée soit aux préfets seuls, soit aux conseils de préfecture, dans certains cas où elle appartenait à l’autorité supérieure, après avis des conseils de préfecture, il s’ensuit que ce droit d’avis préalable a été implicitement supprimé ou remplacé par un droit de décision.
2° La décision ayant été attribuée aux préfets seuls dans certains cas où elle appartenait à l'autorité supérieure au-delà d’une somme déterminée, il s’ensuit qu’en deçà de cette somme les préfets sont, à plus forte raison, autorisés à statuer seuls, encore bien qu’ils ne pussent le faire auparavant qu’avec l’avis du conseil de préfecture.
a l'dgard dos pas En conséquence, il faut d’abord retrancher de notre énumération à^MtoôtfMntraieT* les deux cas où l'avis du conseil de préfecture était destiné à éclairer 1 autorité centrale. Eu effet, pour le premier de ces cas, le décret du 25 mars 1832, tableau A, n" 40, ayant conféré aux préfets seuls le droit de statuer sur le mode de jouissance en nature des biens communaux, quel que soit l’acte primitif qui ait approuvé le mode actuel, il ne peut plus y avoir lieu à l’avis préalable que devait émettre le conseil de préfecture lorsque le mode actuel était postérieur à la loi du 10 juin 1793. Quant au second cas, le décret du 25 mars 1852, tableau B, u° 8, ayant attribué aux préfets l’autorisation des établissements insalubres de première classe, daos les formes déterminées pour cette nature d'établissements et avec les
CONSEILS ♦rj-tnÉEECTTRE. 305
recours existants pour les établissements de deuxième classe, le droit de statuer sur les oppositions s»; trouve, comme pour les établissements de deuxième classe, actuellement déféré aux conseils de préfecture, qui acquièrent ainsi droit de décision là où ils n’avaient précédemment qu’un simple droit d’avis.
Dans la série des cas où l’avis du conseil de préfecture est requis k ivgud dm ms pour éclairer le préfet en matière purement administrative, il y a m6Jl“vi’‘^i']1üm"ntU d’aussi quelques retranchements à faire. Les cas à déduire sont les niini.u»u*et suivants :
1“ L’approbation des délibérations du conseil général relatives à des acquisitions, aliénations et échanges de propriétés départementales, lorsqu’il s’agit d’une valeur n’excédant pas 20,000 fr.
Aujourd’hui, le décret du 23 mars 1X52, tableau A, n° I, donnant au préfet seul le droit d’accorder cette approbation, lorsqu'il s’agit d'une valeur excédant 20,000 fr., le préfet seul a aussi ce droit, et, à plus forte raison, au-dessous dé la limite précitée;
2" L’approbation des délibérations des conseils municipaux ayant l>our objet des acquisitions, des ventes, des échanges ou des partages de biens communaux, quand il s'agit d’une valeur n’excédant jws 3,000 fr. pour les communes ayant un revenu au-dessous de KM), 000 fr., et 20, (MM) fr. pour les autres communes. Aujourd’hui, le décret du 25 mars 1852, tableau A, n° Al , donnant au préfet seul le droit d’accorder cette approbation, lorsque la valeur des biens qui sont l’objet de la délibération excède les limites précitées, le préfet ne peut pas être teuu de prendre l’avis de son conseil de préfecture au-dessous de ces limites, puisqu’il en est affranchi au-dessus;
3° L’approbation des transactions consenties par des conseils municipaux concernant des objets immobiliers ou mobiliers, lorsque ces objets ne sont pas d’une valeur supérieure à 3,000 fr. Aujourd’hui, le décret du 23 mars 1852, tableau A, n“ 43, donnant au préfet seul le droit d’accorder cette approbation pour les valeurs supérieures à 3,000 fr., le préfet peut agir sans l’avis de son conseil de préfecture aussi bien au-dessous qu’au-dessus dq cette limite;
4° L’inscription d’office, au budget communal, de l’allocation nécessaire pour une dépense obligatoire, si le conseil municipal n’avait ripn alloué ou avait alloué une somme insuffisante; mais seulement à l’égard des communes dont le revenu est inférieur à 100,000 fr.
Aujourd’hui, le décret du 23 mars 1852, par la disposition générale qui termine l'énumération du tableau A, donnant au préfet seul le droitde pourvoira cette inscription d’office, pour les communes dont le revenu est de 1(M), 000 fr. et au-dessus, le préfet n’aura pas plus besoin de l’avis de sou conseil de préfecture pour les communes d’un revenu inférieur que pour celles d’un revenu égal ou supérieur à 100,000 fr.
Ces quatre cas, que nous avions compris dans la série purement
administrative sous les n"’ 7, ii, 12 et 1 3, nous paraissent les seuls de cette série qui aient été soustraits aux attributions consultatives des conseils de prélecture, par l'effet du décret du 25 mars 1832. Pour tous les autres, la nécessité de l’avis du conseil de préfecture existe aujourd’hui, comme elle existait auparavant.
Pourquoi «'indique- 11 nous resterait à indiquer l’effet du décret-loi du 25 mars 1852 du d^l'du'ss'nwn sur ^s cas 0,1 *'-‘s préfets sont tenus de prendre l’avis de leur con-
ma sur les atirihu- seil de préfecture en matière contentieuse ; mais, ainsi que nous
lions consultatives des ,, . . ... ,
conseils de préfecture lavons déjà dit, ce sujet sera plus convenablement traite avec la
Sî-uw?1*' conW!n‘ juridiction contentieuse des préfets, à laquelle il se rattache étroitement et nécessairement.
