Procès de l'État

390. Conséquences du défaut ou refus d’autorisation, et du défaut d'accomptis-

semeut des formalités préalables.

391. Attributions délibératives des conseils de préfecture, en d'autres ma-

lierea que les autorisations de plaider.

En quoi consistent 585. Les attributions délibératives des conseils de préfecture sont les attributions deii- celles où ils exercent un pouvoir propre en matière non cotitende préfecture. etquei- tieuse. Les attributions ont principalement pour objet les autorisais eîlei' it’ur oet'ïté l*ous de plaider qu’ils sont chargés de délivrer à certaines personnes

au^esivetnentrenré. civiles. Le droit des conseils de préfecture, à cet égard, remonte à la loi du 28 pluviôse au VIII. L’art, -i de cette loi le leur confère pour les communes et sections de commune. L’arrêté du 7 messidor au IX l'a étendu aux hospices et établissements de bienfaisance ; le décret du 30 décembre 1800, aux fabriques; le décret du 6 novembre 1813, aux meuses curiales et épiscopales, aux chapitres et aux séminaires; l'ordonnance royale du 23 mai 183 i, aux consistoires protestants; et enfui l'ordonnance royale du 25 mai 18-Vi.

CONSEILS DE l'Ri.FECTftlE.

aux consistoires Israélites. Nous traiterons séparément de l’autorisation de plaider, pour chacune de ces classes de personnes civiles.

380. Aux termes de l’art, I de la loi du 28 pluviôse an VIN, le Q«<\i de

conseil de préfecture prononce sur les demandes qui sont présen- iôi a*" < S* juî u^î* 'i »37 tées par les communautés des villes, bourgs ou villages, pour être d“rp|l^CrUnL‘crasai°lî# autorisées à plaider. Cette disposition ne régissait expressément s»1 commune»» que les autorisations de plaider demandées par les communes. Quant à celles qui devaient être demandées par les particuliers, pour plaider coutre les communes, elles restaient sous l’empire de l’édit du mois d’avril 1083, qui défendait aux créanciers des communes d’intenter contre elles aucune action qu’après qu’ils en auraient obtenu l’autorisation pur écrit des intendants. L’arrêté du 17 vendémiaire an X, pour faire cesser les doutes qui s’étaient élevés sur l’application de l’édit de 1083 et pour le mettre en harmonie avec la nouvelle organisation administrative, statua que les créanciers des communes ne pourraient intenter contre elles aucune action qu’après qu’ils en auraient obtenu la permission par écrit du conseil de préfecture. 11 résultait de là que l’autorisation n’était requise, pour intenter une action contre une commune, qu’en matière pprsonnelle et non eu matière réelle, l’arrêté ne parlant que des créanciers.

Cette conséquence , qui se déduisait naturellement du texte , fut d’ailleurs formellement exprimée par un avis du conseil d’F.tat du 3 juillet 1808. D'après cet avis, les demandeurs qui sc proposaient d’intenter contre les communes des actions pour créances chirographaires ou hypothécaires étaient, aux termes de l’arrêté du 17 vendémiaire an X, tenus à prendre l’autorisation du conseil de préfecture; mais pour former, soit au pétitoire, soit au possessoire, une action à raison d’un droit de propriété, il n’y avait pas lieu à demander ladite autorisation. Du reste, dans l’un et l’autre cas, la commune devait être autorisée par le conseil de préfecture à défendre aux réclamations dirigées contre elle, conformément au principe posé par l’art. 56 de la loi des 2- I l décembre 1789 et dans l’art. 3 de la loi du 29 vendémiaire an V. Seulement, en matière personnelle, c’était le créancier qui, en poursuivant l’autorisation d’agir, provoquait celle de défendre nécessaire à la commune; tandis que, en matière réelle, c’était la commune qui prenait l’initiative de la demande d’autorisation.

Tel était l’état de la législation avant la promulgation de la loi Quels étaient te» du 18 juillet 1837 sur l’administration municipale. Il en résultait ? de ccUel,**lu' une double anomalie. D’abord, le droit des particuliers, en matière personnelle, paraissait subordonné, quant à son exercice, à une autorisation ijue l’administration pouvait refuser; et c’était à l’aide d’uue interprétation forcée que la jurisprudence avait converti ce droit de refus en un simple moyen d’empêcher nue commune de soutenir un procès injuste et onéreux. En outre, la protection ad-

ministrative semblait moindre pour les communes, précisément dans le cas où elle leur eût été le plus nécessaire, c’est-à-dire en matière de droits réels, les plus importants sans contredit pour la fortune communale. Cett# espèce de contradiction était fondée sur ce que, d’après les règles de la comptabilité publique, l’autorité administrative pouvait donner satisfaction au demandeur, s’il s’agissait d’une simple dette; mais non s’il s’agissait d’une question de propriété ; d’où l’on avait conclu que le demandeur ne devait s’adresser à l’administration que dans le premier cas, rattachant ainsi la nécessité de l'autorisation pour intenter des actions contre les communes moins à une pensée de protection en leur faveur qu’à la circonstance de la libre disposition de l’objet du litige.

Qnets ont il Lé les Le législateur de 1837, sans contester le principe de la distinc- &TrT."toi dTir8 1*011 antérieure, a établi des règles uniformes pour tous les cas, et juillet 1*37 ■ s’est surtout attaché à garantir le libre exercice des droits privés.

11 a maintenu la nécessité de l’autorisation pour les communes défenderesses, quelle que fût la nature de l’action intentée contre elles. Il a prescrit, dans tous les cas, les mesures préalables dont l’administration avait besoin pour exercer son droit de tutelle sur les communes; mais, en même temps, il a pris les précautions nécessaires pour que l’exercice du droit du demandeur ne fut, dans aucun cas, soumis, même eu apparence, au pouvoir discrétionnaire de. l’administration.

Quelles sont sur eu Voici, en résumé, le sens et l’esprit des dispositions de la loi de 5e,?-Ltîe>*i<îî,?,,osl,lons 1837, sur l’autorisation de plaider, soit lorsque la commune est demanderesse, soit lorsqu’elle est défenderesse :

1° L’autorisation n’est point requise pour les instances administratives dans lesquelles la commune est partie. La commune plaidant alors devant l’autorité même qui est chargée de la protéger, l’autorisation préalable aurait inutilement prolongé la durée du procès.

2“ Parmi les instances qui sont de la compétence judiciaire, il eu est qui, à raison de leur urgence, sont dispensées du préliminaire dont il s’agit : ce sont les actions possessoires et les oppositions aux états dressés pour le recouvrement des recettes communales.

3° Pour toute autre action, la commune ne peut ester en justice, 3oit eu demandant, soit en défendant, qu’eu y étant formellement autorisée par le conseil de préfecture. L’autorisation doit être renouvelée pour chaque degré de juridiction devant lequel la commune se pourvoit, ce qui comprend le pourvoi en cassation, en vertu des déclarations expresses qui ont précédé le vote de la loi, encore bien que la Cour de cassation ne forme pas un degré de juridiction proprement dit. Mais la commune n’a pas besoin d’autorisation pour défendre devant un nouveau degré de juridiction. i° En règle générale, c’est au maire seul, comme représentant

judiciaire de la commune, qu’appartient le droit de demander l’autorisation de plaider. Il ne peut la demander qu’avec l’assentiment du conseil municipal, s’il s’agit d’intenter une action. Lorsqu’il s’agit de défendre à une action, le conseil de préfecture, auquel la délibération du conseil municipal doit, dan$ tous les cas , être transmise, peut accorder l’autorisation, nonobstant le refus de ce conseil ; mais le maire ne pourra user de cette autorisation qu’avec l’assentiment du même conseil.

5° L’autorisation est demandée par un particulier, lorsqu’un particulier, à raison le plus souvent d’un intérêt plus direct ou plus spécial, vcut^xercer une action qu’il croit appartenir à la commune. 11 ne peut être admis à exercer cette action que sous les trois conditions : d’avoir la qualité de contribuable inscrit sur les rôles de la commune, d’agir à ses fraisât risques, et que la commune, préalablement appelée à en délibérer, ait refusé ou négligé d’user de son droit. Moyennant ces conditions, tout particulier peut être admis à exercer les actions communales ; mais il doit d’abord demander et obtenir l’autorisation du conseil de préfecture. Car s’il plaide à ses frais, ce n’en est pas moins pour le compte et au nom de la commune. La commune est mise en cause, et la décision qui intervient a effet à son égard, c’est-à-dire contre elle aussi bien que pour elle. Le droit de contribuable, tel que nous venons de le définir, s’applique exclusivement au cas d’une action à intenter pour le compte de la commune ; il ne peut être étendu au cas de défense à une action intentée contre la commune, qui, n’ayant alors aucune initiative à prendre, n’a et ne saurait avoir d’autre représentant que son maire. Le contribuable qui veut introduire en justice une action communale a toujours besoin de l’autorisation du conseil de préfecture, même pour les actions que le maire peut exercer sans cette autorisation. La loi qui accorde nominativement cette faculté au maire, la refuse implicitement au contribuable en le soumettant sans distinction à la nécessité d’obtenir l’autorisation du conseil de préfecture. Mais, en revanche, elle n’oblige pas le contribuable à faire renouveler l’autorisation pour se pourvoir en appel ou en cassation. Ce renouvellement, n’ayant d'autre but que d’éviter à la commune des frais frustraloires, n’a plus de raison d’être lorsque les actions communales sont exercées par un contribuable qui, dans tous les cas, plaide à ses frais et risques.

<>° En principe, l’autorisation doit être préalable ; mais elle interviendrait utilement dans le cours de l’instance, si la commune avait omis de l’obtenir avant le début du procès. Le maire peut ‘ d'ailleurs, avant l’autorisation et sans même avoir besoin d’une délibération du conseil municipal, faire tous actes conservatoires et interruptifs de prescriptions ou déchéances.

7* Quiconque veut intenter contre une commune une action autre que celles dispensées d’autorisation pour la commune elle-même,

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est tenu d’adresser préalablement au préfet un mémoire exposant les motifs de sa réclamatiou ; il lui en est donné récépissé. La présentation du mémoire interrompt la prescription et toutes déchéances. Le préfet transmet le mémoire au maire, avec l’autorisation de convoquer immédiatement le conseil municipal pour en délibérer. La délibération du conseil municipal, favorable ou contraire au soutien de l’action, est transmise dans tous les cas au conseil de préfecture, dont la décision doit être rendue dans le délai de deux mois, à partir de la date du récépissé du mémoire préalable. L’action ne peut être intentée qu’après la décision du conseil «le préfecture, et, à défaut de décision dans le délai précité, qu’après l’expiration de ce délai. Ainsi se trouvent conciliés le droit privé et l’intérêt général. Les particuliers peuvent librement intenter les actions qu’ils croient avoir contre les communes, sous la seule condition de mettre l’autorité administrative en mesure d’empêcher ces communes de soutenir des procès mal fondés ou ruineux.

Tontes les règles qui précèdent résultent du n° 8 de l’art. 10, ainsi que des art. 19, 50, 51, 52, 53, 5t, 55 et 03 de la loi du 18 juillet 1837.

Avant i> ini du is 387. Antérieurement à la loi du i 8 juillet 1837, la jurisprudence juillet 1837. le» cm- de la Cour de cassation n’admettait pas la nécessité de l’intervention

lutines avilent-elle» ...... , 1 ....... ... . .

hu.vtin h autorisât ion administrative pour tes actions en responsabilité intentées contre les »ur communes en vertu de la loi du 10 vendémiaire an IV. Pour coin uiJiic ail IV? Ten<k‘ prendre les motifs de cette jurisprudence et reconnaître si elle doit être suivie aujourd’hui, il est indispensable de préciser l’objet et le caractère des actions fondées sur la loi du 10 vendémiaire ou IV.

F.n quoi ronsiste it> Aux tenues de l’art. 1", tit. i, de la loi du 10 vendémiaire an IV, if»iKjD»ai nu.! ùc.- chaque commune est responsable des délits commis à force ouverte

cmnnrai t*. titre M' • , . *

in loi du io vende- ou par violence sur sou territoire, par des attroupements ou rassemuuaur an i\ i blements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés nationales ou privées, ainsi que des dommagesintérêts auxquels ils donnent lieu. D’après l’art. 5 du même titre, dans les cas où les rassemblements auraient été formés d’individus

étrangers à la commune sur le territoire de laquelle les délits ont été commis, et où la commune aurait pris toutes les mesures qui étaient en son pouvoir il l’effet de les prévenir et d’en faire connaître les auteurs, elle demeure déchargée de toute responsabilité. i»d» q ut-lie mesure Telle est la responsabilité créée par la loi du 10 vendémiaire mm'ireoS i'v an *' • Quoique cette loi ait été rendue dans des circonstances exn 'nUciiik- *'aourd "ui ceptiouuelles, elle a survécu à ces circonstances et continue toujours à être en vigueur, ainsi que le décide la jurisprudence constante de la Cour de cassation. Elle est en vigueur, non-seulement quant à son principe, mais aussi quant au mode de poursuite et à la fixation des dommages-intérêts. La poursuite a lieu devant le tribunal civil

de l’arrondissement, elle appartient d’officc au ministère public, avec faculté pour la partiu lésée d'exercer directement l’action, ou d’y intervenir, si elle a été intentée d’office. Les dommages-intérêts sont du double de la valeur des objets pillés ou détruits. I.es seuls {«oints sur lesquels la loi de vendémiaire an IV a cessé d’être entièrement applicable concernent le mode d’exécution des condamnations. D’après les art. 8 et 9, tit. 5, de cette loi, la municipalité était tenue de verser le montant des dommages-intérêts à la caisse du département dans le délai de dix jours; il cet effet, elle faisait contribuer les vingt plus forts contribuables résidant dans la commune. La répartition et la perception pour le remboursement des sommes avancées étaient faites sur tous les habitants de la commune, d’après le tableau des domiciliés, et à raison des facultés du chaque habitant. 11 ne reste aujourd’hui de ce système que l’exécution par voie administrative, qui avait été justement préférée à l'exécution par voie judiciaire, et la répartition du dommage au moyen d’une imposition extraordinaire. Pour le surplus, tout est changé.

Un avis du comité de riutéricur du conseil d’Etat, en date du 23 janvier 1822, a reconnu que la disposition qui obligeait les vingt plus forts contribuables à faire l’avance du montant des condamnations n’était plus susceptible d’être appliquée, comme étant incompatible avec le principe des nouvelles lois financières D'après le même avis, la répartition ne peut être faite que par addition aux contributions des habitants, et au centime le franc, ce qui exclut à la fois l’obligation de payer dans le délai de dix jours et la répart ition suivant les facultés présumées de chacun. Nous avons dit qu’il fallait recourir à une imposition extraordinaire pour satisfaire à la condamnation. Aucun autre moyen n’est admis à cet effet. Les fonds libres en caisse, les biens communaux ne doivent point servir à payer la réparation du dommage. L’imposition extraordinaire devra être votée et autorisée conformément aux règles du droit commun; et si le conseil municipal refuse ou néglige de la voter, il y sera pourvu d’office, suivant les dispositions de l’art. 39 de la loi du 18 juillet 1837, c’est-à-dire que l’imposition est autorisée soit par un décret impérial, soit par une loi, selon que la quotité des centimes additionnels est inférieure ou supérieure à vingt centimes. Cette nécessité de l’application des règles ordinaires au cas particulier dont il s’agit a été reconnue par un avis du conseil d'Ltat du 12 août 18i3.

Le ministère public devant poursuivre d’officc contre la commune la réparation du dommage, aux termes de la loi du 10 vendémiaire an IV, la Cour de cassation en avait conclu que l’accomplissement d’un devoir ne pouvait être subordonné à une permission administrative. Cette conséquence était logique sous l’empire de l’arrêté du 17 vendémiaire an X, qui paraissait exiger l’autorisation préalable du conseil de préfecture pour l’cxeicice des actions personnelles

Pourquoi la jurisprudence dispensa, tellc les communes de l'autorisation de plaider en matière de responsabilité avant lu loi du 18 juillet 1837, et pourquoi celle jurisprudence n'e>u elle plus applicable aujourd'hui ?