Henvoi pour le contentieux relatif aux plus-values

Qa'embrasse i» r»n- 431. Le contentieux des travaux publics hors du cas d’exprotentieux ^des ira* priation comprend : i* les contestations entre les entrepreneurs et fféxfropri'ttti’ou f 'd l’administration; 2° les contestations avec les tiers au sujet des dommages; 3° les contestations avec les tiers au sujet des plusvalues.

quel e»t te principe 432. Les contestations entre les entrepreneurs et l’administration,

de i» compéieoc* de* cnlles avec les tiers au sujet des dommages, sont déférées au ron-

seil de préfecture par les alinéas 2, 3 et A de l’art. A de la loi du 28 pluviôse an Vlil.

Ces dispositions sont ainsi conçues :

« Le conseil de préfecture prononcera sur les difficultés qui pour- « raient s’élever entre les entrepreneurs de travaux publics et « l’administration concernant le sens ou l’exécution des clauses de « leur marché ;

a Sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts a et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs et a non du fait de l’administration ;

a Sur les demandes et contestations concernant les indemnités a dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour a la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. »

Ces textes nous tracent l’ordre de nos explications. Nous examinerons successivement les contestations entre les entrepreneurs et l’administration, celles entre les entrepreneurs et les tiers pour dommages, celles entre les entrepreneurs et les tiers pour fouilles et extraction de matériaux, celles enfin , entre l’administration et les tiers.

t33. La loi attribue aux conseils de préfecture la connaissance des contestations entre les entrepreneurs et l’administration sur le sens ou l’exécution des clauses de leur marché. Cette attribution est une dérogation aux principes généraux, puisque le marché passé entre les entrepreneurs et l’administration ne constitue qu’un acte contractuel qui devrait, en cette qualité, être exclusivement soumis à la juridiction judiciaire; mais les motifs les plus sérieux ont motivé la dérogation dont il s’agit. Ces motifs sont pris de la nécessité d’une confection prompte et économique des travaux publics, condition incompatible avec les lenteurs et les frais de la procédure judiciaire.

Par entrepreneurs il faut entendre non-seulement les entrepreneurs proprement dits ou adjudicataires des travaux, mais encore les entrepreneurs partiels qui ont traité avec le régisseur en cas d’exécution par voie de régie ; les régisseurs intéressés, le contrat de régie intéressée conférant évidemment au soumissionnaire le caractère d’entrepreneur; les concessionnaires qui ne sont que des entrepreneurs recevant, pour prix des travaux , l’abandon d’un péage temporaire au lieu d’un capital fixe une fois payé. Dans tous ces cas il suffit, pour fonder la compétence du conseil de préfecture, de donner au mot entrepreneur son sens naturel et complet; mais il est d’autres circonstances où la jurisprudence a reconnu la compétence de ce conseil en s’appuyant plutôt sur l’esprit que sur le texte de la loi. C’est ainsi que, par assimilation aux entrepreneurs, on a déclaré justiciables du conseil de préfecture en matière de travaux publics les ouvriers travaillant à la journée pour le compte

coDMils de préfecture en cette matière ?

Quelle est lacompétence des conseils de préfecture entre les entrepreneurs et l'administration ?

Qu’entend - on par entrepreneurs ?

Quelle est la juridiction compétente à l’égard des sous-traitants p

direct de l'administration, les architectes directement commissionnés par l’administration, les particuliers mêmes à raison des subventions qu’ils auraient souscrites. Le grand intérêt de l’exécution des travaux publics justifie cette large interprétation de la loi ; mais dès que cet intérêt cesse d'être engagé, le droit commun reprend son empire. En conséquence, sont exclusivement justiciables des tribunaux de l’ordre judiciaire : les sous-traitants pour leurs marchés avec les entrepreneurs ; les entrepreneurs qui ont directement traité avec les concessionnaires, mais qui ne sont que des sousttaitauts par rapport à l’administration; les particuliers qui réclament contre l’application des tarifs donnés aux concessionnaires, c’est-à-dire au sujet d’un acte administratif réglementaire et gé-

néral.

Quelle «-si rexu-n- La loi ne défère expressément au conseil de préfecture que les rupiuXmv 'à u' cnm- contestations concernant le sens ou l’exécution des clauses des pétemv de» conseil» marchés: mais la jurisprudence, guidée par l'esprit de la disposi-

de préfecture entre ’ , ,,J .. . ’ °. , 1 , ‘ . r ,

les entrepreneur» et tion, en a étendu 1 application a toutes les contestations qtn peuvent

i sdminuirstion 1 na;tre ,ju contrat intervenu entre l'administration et les entrepreneurs, par exemple, à celles ayant pour objet la mise en régie ou la résiliation, le règlement de prix des ouvrages effectués eu dehors des prévisions du devis. C’est dans le même esprit que la jurisprudence déclare l'architecte justiciable du conseil «le préfecture, même pour sa responsabilité déeeunale, telle qu’elle résulte des art. 179:! et 2270 du Code Napoléon.

Quelle e*t la com- 434. Le conseil de préfecture est appelé à prononcer sur les rede^cfcciure àTégmcd c'anlat’ons des particuliers qui se plaindront de torts et dommages de» lier»? procédant du fait personnel des entrepreneurs. C’est encore ici une

dérogation au droit commun, puisque l’autorité judiciaire est investie, eu principe, du pouvoir d'apprécier les suites des actes administratifs proprement dits et, à plus forte raison, de ceux qui présentent le caractère contractuel. Elle est fondée, comme la précédente, surla nécessité d’assurer la prompte exécution des travaux publics.

Qu>nwn.i - on p»r Torts et dommages ne sont pas synonymes. Dans l’intention du P»rXmnXi;»»?nd °° législateur, torts signifient les préjudices causés aux personnes, par exemple, les coups et blessures dont les tiers peuvent avoir été atteints par l’imprudence ou la négligence des ouvriers ; dommages • signifient les préjudices causés aux propriétés. Le conseil de préfecture est competent pour les deux genres de préjudice; mais l’estil d’une manière absolue ou seulement, sauf distinction, à l’égard des dommages?

comment w dm- Pour résoudre cette question, il faut d’abord reconnaître deux — ' 31 Q?»ppèuc^f- on c'asscs 'Ie dommages : les dommages temporaires consistant dans dommage» lemporai- 17y.’e anation temporaire des fonds voisins pour l’établissement de

rfn, dommages periua- . . , , . ,

ut*ni» ? passages provisoires, de dejiots ou d ateliers; et les dommages /*»•-

manents, consistant dans l'altération irrévocable de la propriété, par la réduction de la force motrice des usines, par le changement de niveau de la voie publique ou par d’autres causes semblables. A l’égard des dommages temporaires, la compétence du conseil de préfecture n’a jamais été contestée, au moins en règle générale, et sauf l’attribution expresse faite au jury d’expropriation par l’art. 76 de la loi du 3 mai 18-41, pour l’occupation temporaire des terrains nécessaires aux travaux des fortifications. Quant aux dommages permanents, la question a paru longtemps très-douteuse.

Pour soutenir que c’était aux tribunaux judiciaires qu’appartenait l’appréciation des dommages permanents, on disait que l’altération irrévocable de la propriété équivalant à l'expropriation, les tribunaux judiciaires devaient seuls en connaître, aux termes de l’art. Ier de la loi du 8 mars 1810, dont le principe avait été conservé par les lois du 7 juillet 1833 et du 3 mai 18-il. On ajoutait que l’inauguration de ce principe, en 1810, avait virtuellement modifié la loi du 28 pluviôse an VIII, et limité la compétence du conseil de préfecture, en matière de dommages, au seul cas d’occupation temporaire. Enfin, on faisait remarquer que, si les lois de 1833 et de 184t avaient transporté à un jury spécial la fixation de l'indemnité pour expropriation, elles ne devaient être entendues, sous ce rapport, que de l’expropriation emportant dépossession matérielle, et laissaient par conséquent aux tribunaux judiciaires la fixation de l’indemnité pour l'expropriation résultant de dommages permanents.

Pour soutenir, au contraire, que c’était au conseil de préfecture qu’appartenait l’appréciation des dommages permanents aussi bien que des dommages temporaires, ou disait que la loi du 28 pluviôse an VIII n’avait établi entre eux aucune distinction, que ni la loi de 1810 ni celles de 1833 et de 1841 n’avaient apporté à cet égard aucun changement à la loi de l’an VIII, puisqu’elles concernaient le cas d’expropriation, c’est-à-dire, d'après le sens naturel et légal du mot, l’expropriatiou avec dépossession matérielle; que les partisans de l'opinion opposée admettaient l'exactitude de ce sens pour écarter la compétence du jury spécial, taudis qu’ils étendaient la dé-nomination d’expropriation aux dommages permanents pour en déduire la compétence judiciaire, ce qui était une évidente et injustifiable contradiction.

Ces deux systèmes avaient longtemps partagé l’ordre judiciaire et l’ordre administratif. La jurisprudence judiciaire tenait unanimement pour la compétence judiciaire, tandis que la jurisprudence administrative tenait non moins unanimement pour la compétence administrative. Cette longue lutte est aujourd'hui finie. Le tribunal des conflits, sous l’empire de la constitution du 4 novembre 18-48, avait tranché la question dans le sens de la compétence administrative, par diverses décisions, notamment par celles des 29 mars et

Sont-ce les conseil»

de préfecture ou le»

tribunaux judiciaire»

qui *ont compétent»

en matière de aurnniagea permanent» ?

Qu’entend-on par fait personnel des entrepreneurs ?

3 avril 1850. Depuis la suppression du tribunal des conflits, la Cour de cassation, se rendant à l’opinion de ce tribunal et revenant sur sa propre jurisprudence, a reconnu à son tour la compétence administrative, par arrêt du 29 mars 1832. Cet arrêt fait cesser la divergence entre la jurisprudence judiciaire et la jurisprudence administrative, et la fait cesser dans le sens des principes et de la loi, comme il est facile de s’en convaincre par l'examen comparatif des raisons que nous avons données à l’appui de chacun des deux systèmes rivaux.

Pour qu’il y ait lieu à indemnité, il faut que le dommage ait été direct et matériel. S’il n’a été que la conséquence ultérieure de l’exécution des travaux, aucune indemnité n’est due.

La loi porte que le dommage doit provenir du fait personnel des entrepreneurs. Ces expressions n’ont pour objet que de laisser à la juridiction judiciaire l’appréciation des dommages provenant du fait des tiers ; mais les entrepreneurs sont justiciables du conseil de préfecture, à raison du fait de leurs ouvriers, chefs d’ateliers ou autres agents, aussi bien qu’à raison de leur propre fait, conformément au principe de responsabilité civile, écrit dans l’art. 1384 du Code Napoléon.

Quelle <*t la com- 433. Le (tmseil de préfecture connaît des demandes et contes tadt-Wprtfcce?reC°r"îati- tions concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des m n'x!ra.'Ss demi* ^crra*ns Pr*s ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et tdnau* i autres ouvrages publies. Les fouilles et extractions de matériaux ne

sont qu’une classe spéciale de dommages que le législateur a voulu expressément prévoir et régler, à raison de sa gravité et de sa fréquence. Nous examinerons successivement dans quels lieux les fouilles peuvent être pratiquées, dans quels cas le conseil de préfecture est compétent, d’après quelles bases l’indemnité doit être fixée, et à quelle époque elle doit être payée.

Quel» «ont le» lieux 1° Lieux des fouilles. — L’arrêt du conseil du 7 septembre 1753, su»** **rfguîieran<rat maintenu en vigueur, aiusi que tous les règlements touchant la voipraUquée:. 3 rie, par le deuxième alinéa de l’art. 29, titre 1" de la loi des 19-22

juillet 1791 , autorise les entrepreneurs à prendre les matériaux pour l’exécution des ouvrages dont ils sont adjudicataires dans tous les lieux qui leur seront indiqués par les devis et adjudications desdits ouvrages, sans néanmoins qu’ils puissent les prendre dans des lieux qui seront fermés de murs ou autre clôture équivalente, suivant les usages du pays. A défaut d’indications suffisantes dans les devis, les lieux des fouilles sont désignes par arrêt4 du préfet. I n ordre «le l’ingénieur ne suffirait pas pour autoriser un entrepreneur à s'introduire sur un terrain et y prendre des matériaux. L’arrêté du préfet ou la désignation contenue au devis ne pourraient non plus donner ce droit, si les fieux indiqués étaient fermés de murs ou autre clôture équivalente. Le propriétaire lésé aurait le droit de réclamer

immédiatement la cessation des fouilles par voie contentieuse, sans avoir besoin, au préalable, de poursuivre par voie gracieuse la réformation de l'acte administratif. Quant au sens qu’il faut donner aux mots murs ou autres clAtures équivalentes , il a été clairement défini par un arrêt du conseil du 120 mars 1780, confirmé, comme celui de 1755, par la loi des 19-2-2 juillet 1791. Aux termes de l’arrêt du conseil du 20 mars 1780, la prohibition de prendre des matériaux dans les lieux qui sont fermés de murs ou. autres clôtures équivalentes ne doit s’entendre que des cours et jardins, vergers et autres possessions de ce genre ; et elle ne peut s’étendre aux terres labourables , héritages, prés, bois, vignes et autres terres de la même nature, quoiquecloses. Conformément à cette interprétation, le conseil d’État décide que pour les propriétés qui, à raison de leur nature, doivent être considérées comme réservées, les clôtures en pierres sèches, en bauge, en pisé, en pieux, planches ou palissades, les haies vives continues et même les simples parapets en terre peuvent équivaloir à mur, eu égard aux usages du pays. Toujours dans le même esprit, il juge que pour les propriétés non réservées par leur nature un mur proprement dit sera nécessaire pour empêcher les fouilles, et qu’un fossé ne sera jamais suffisant à cet effet, même pour les propriétés réservées. C’est au moment où la désignation administrative a eu lieu qu’il faut examiner si les terrains sont clos ou non clos, suivant le sens que nous venons d’indiquer.

Les dispositions postérieures que ferait le propriétaire ne pourraient affranchir l’immeuble d’une servitude acquise à l’administration.

2° Cas ou le conseil de préfecture est comptent. — Le conseil de Sont- .- les conseils préfecture est compétent toutes les fois que le fait de fouille ou ?n buoaux "j ud i cnn rr! d'extraction de matériaux se rattache au privilège conféré à l’admi- <iui *""> competent»

...... r „ , eness de touille» ir-

nistratiou et transmis par elle a 1 entrepreneur. 11 cesse de 1 être rfoiiiérement pmtidès que ce faitest étranger aux droits de l’administration. Enconsé- ? quence, c’est le conseil de préfecture qui connaîtra de l’indemnité réclamée par le propriétaire, lorsque les fouilles auront été régulièrement pratiquées, c’est-à-dire dûment autorisées par l’administration ; car des irrégularités dans l’exécution n’auraient pas pour effet de changer la compétence. C’est aussi le conseil de préfecture qui connaîtra de la question préjudicielle de savoir si l’autorisation existe, à raison des doutes que peut présenter le devis ou l’arrêté du préfet; de l’opposition fondée sur l’état de clôture des lieux à l'époque de leur désignation. Ce sont, au contraire, les tribunaux judiciaires qui devront statuer sur les dommages-intérêts, en cas de fouilles non autorisées, sauf à surseoir jusqu’au jugement de la question préjudicielle par le conseil de préfecture. C’est à eux seuls aussi qu’appartiendra la décision des difficultés nées d’un traité amiable entre l'entrepreneur et un propriétaire , pour l’extraction des matériaux sur le fonds de ce dernier.

D‘»pt+s quciios bs- 3° Bases de l’indemnité. — Lorsque c’est aux tribunaux judi- ^fe«ureCtd^r»cnb?iî ciaires de counaitre de l’indemnité, ils la fixent conformément aux calculer les indemni- rpe[es du droit commun. Si c’est le conseil de préfecture qui doit la

les dues pour fouilles , ° . , . , ... , . . lW. 1 ., ..

ou extractions de ma- déterminer, la loi du 16 septembre 180i reçoit application. Aux témux ? termes de l’art. 55 de cette loi, il n’v a lieu à faire entrer dans l’es-

timation la valeur des matériaux à extraire que dans le cas où l’on s’emparerait d’une carrière déjà en exploitation, cas auquel lesdits matériaux seront évalués d’après leur prix courant. Par conséquent, si l’extraction a été effectuée dans un terrain non exploité comme carrière, il n’y a lieu à indemniser le propriétaire que du dommage provenant des fouilles et de l’occupation de son champ, sans que le prix de matériaux dont il ne tirait aucun parti doive entrer dans l'évaluation. La base de l’indemnité est donc différente, selon qu’il s’agit d’une carrière ou d'un terrain non exploité de cette manière. Dans le premier cas, c’est le prix courant des matériaux, outre l’évaluation du dommage s’il en a été causé ; dans le second cas, c’est exclusivement le dommage aux champs, sans aucun égard à la valeur des matériaux. Quant au point de savoir ce qui constitue une carrière déjà en exploitation , la jurisprudence du conseil d’Etat décidequ’il n’est pas nécessaire, pour quecette condition soit remplie, que l’exploitation soit actuelle et ait un caractère permanent. Il suffit qu’il y ait eu, à une époque quelconque, exploitation même intermittente.

Le paiement des in- 4° E/xypie de l’indemnité. — Ces expressions de la loi, terrains fi™?r^îabicmeniaui Pr,'s ou prouvent que le législateur de l’an VIII soumettait

fouille» r* mLD *ux au conseil de préfecture non-seulement les indemnités pour fouilles ou extraction de matériaux, mais aussi celles pour expropriation. Ce système, qii’uvait conservé la loi du 10 septembre 1807, fut changé par celle du 8 mars 1810. Depuis cette dernière loi, le conseil de préfecture u’a plus été compétent que pour les indemnités réclamées hors du cas d’expropriation. En casd’expropriation, ainsi que nous le verrons dans le deuxième paragraphe de cette section, l’indemnité doit incontestablement être préalable. En est-il de même en cas de fouilles et d’extraction de matériaux? Il faut répoudre négativement à cette question, la nécessité d’une indemnité préalable n’étant prescrite qu’eu matière d’expropriation, et l’intérêt des travaux publics ne permettant pas que , dans le silence de la loi, on subordonne l’exécution des fouilles à un règlement qui peut entraîner de long délais.

Eu quoi consistent Les règles que nous venons d’exposer sont d’une application abic» rfutc* spéciale* solue, quelle que soit la nature des travaux ou celle des propriétés

et? rtflDnCâ n stu- *RA i i

res de travaux ? fouillées. Les art. 17 et I8de la loi du il mai 1836 u’ctablisseut de dispositions spéciales à l’égard des fouilles pour les travaux des chemins vicinaux que relativement aux formes de procédure dans le règlement de l’indemnité, formes dont nous n’avons pas ici à parler. Quant aux art. 170, 171, 172 et 173 de l’ordonnance royale

du Ier août 1827, ils ne touchent même pas aux formes de procédure dans le règlement de l’indemnité; mais ils prescrivent, pour les fouilles faites dans les bois et forêts qui sont régis par l’administration forestière, l’accord préalable des ingénieurs avec les agents forestiers pour la désignation des lieux par les devis ou par arrêtés du préfet. L’ordonnance royale du 3 octobre 1815 prescrit aussi l'accord préalable des agents du service vicinal avec les agents forestiers, lorsque les fouilles dans les bois et forêts qui sont régis par l’administration forestière ont pour objet les travaux des chemins vicinaux. la même ordonnance se réfère en outre, pour la procédure à suivre dans le règlement de l’indemnité, à la loi du 21 mai 1836, parce qu’il s’agit de fouilles destinées aux travaux des chemins vicinaux. En résumé, aucune de ces dispositions ne modifie les principes résultant de l’arrêt du couseil du 7 septembre 1 755, de l'art, i de la loi du 28 pluviôse an VIII et de l’art. 53 de la loi du 16 septembre 1807. La désignation des lieux par les devis ou par arrêtés du préfet, la compétence du conseil de préfecture, les bases de l’indemnité, restent toujours applicables et soumises aux mêmes règles. Seulement une condition est ajoutée pour les fouilles à pratiquer dans les bois assujettis au régime forestier : l’accord préalable avec les agents forestiers pour la désignation des lieux.

De plus, divers changements sont apportés à la procédure à suivre dans le règlement de l’indemnité, changements que nous exposerons avec cette procédure elle-même, en traitant des formes de procéder1 devant les conseils de préfecture.

436. Nous avons supposé, parce que c’est le cas le plus ordinaire, u-* «>ns«iin h? que les fouilles ou les dommages procédaient du fait des entrepreneurs; mais les régies que nous avons tracées devraient pareille- minisir»tion et tes ment être suivies si, les travaux s'exécutant en régie, les fouilles licrs' ou les dommages procédaient du fait de l’administration elle-même.

Le couseil de préfecture serait compétent entre les particuliers et l’administration, comme il l’est entre les particuliers et les entrepreneurs. La raison en est que sa compétence pour le fait des entrepreneurs étaut uniquement fondée sur ce qu’ils ont agi en qualité de représentants de l’administration, il ne peut pas n’ètre [joint compétent pour le fait de l'administration elle-même. Cette conséquence est admise sans contestation à l’égard des fouilles, le texte de l'art. 4 de la loi du 28 pluviôse an VIII ne permettant, en ce qui les concerne, aucune distinction entre l’administration et les entrepreneurs, parce qu’il est conçu en termes généraux et absolus.

Mais à l’égard des torts et dommages, la difficulté peut paraître sérieuse au premier abord. Eu effet, le 3e alinéa de l’article précité porte que le conseil de préfecture prononcera sur les torts et dommages procédant du fait des entrepreneurs et non du fuit de l'administration. Ces dernières expressions semblent formelles, et ccpeu-