Conseil d'Etat actuel
727. Caractères essentiels du conseil d'État aux diverses époques de son
histoire.
72l . Le conseil d’Etat ou conseil du roi de l’ancienne monarchie remontait à l’origine même du gouvernement ; mais il ne prit une forme régulière et précise que dans le cours du siv" siècle. L’article 62 d’une ordonnance de Philippe le Bel, rendue en mars 1302, posa en principe que, pour l’avantage des sujets et l'expédition des affaires, il serait tenu tous les ans deux parlements à Paris, deux échiquiers à Rouen, et deux fois l’an les jours de Troyes, indépendamment du parlement qu’il y aurait à Toulouse, si les gens de cette province consentaient qu’il n’y eût point d’appel des présidents de ce parlement. Une ordonnance de la même année 1302 pourvut à l’exécution de cette disposition, et telle fut l’origine des parlements
CONSEIL D’ÉTAT
sédentaires. Jusqu’alors, la cour de justice se confondait avec le conseil du roi et suivait le prince dans tontes les villes où il se transportait. L’institution des parlements sédentaires rendit nécessaire la démarcation entre les attributions qui leur furent dévolues et celles conservées au conseil du roi. L’organisation et les attributions du parlement de Paris furent fixées par diverses ordonnances de Philippe le Long rendues en décembre 1320. Une ordonnance du 27 janvier 1359, émauée du conseil de régence pendant la captivité du roi Jean en Angleterre, régla les principales fonctions du conseil du roi. Aux termes de l’art. 29 de cette ordonnance, le roi ne devait dorénavant faire aucune ordonnance ni octroyer aucun privilège que par délibération de son conseil. Un édit de Charles VIII, d’août 1497, confirmé par Louis XII ch juillet 1498, distingua le grand conseil du conseil du roi pris dans son ensemble.
Le grand conseil se composait du chancelier, d’un nombre limité de conseillers du roi et de la totalité des maîtres des requêtes. 1) était spécialement préposé au jugement de certaines affaires réservées, soit parce qu’elles n’avaient pas été déférées aux parlements, soit parce qu’elles leur étaient accidentellement retirées au moyen des évocations.
Sous Louis XIV, les édits des 1" mai 1657 et 3 janvier 1673 °[ÿ
perfectionnèrent et fixèrent l’institution du conseil du roi. Ce con- ci soua Louis XV * seil était divisé en plusieurs conseils distincts suivant leur destination et leur objet. Le grand conseil supprimé sous Louis XV par l’édit d’avril 1771, qui fit de ses membres les conseillers du parlement Maupeou, fut rétabli sous Louis XVI par l’édit de novembre 1774, en même temps que l’ancienne magistrature était réintégrée dans ses fonctions. Cet édit régla la composition du grand conseil, et un édit ultérieur de 1775 en fixa la compétence. Dès lors, le grand conseil, organisé sur le modèle des cours de judicature, fut nettement séparé des divers conseils dont la réunion formait le conseil du roi proprement dit. Le conseil du roi se formait en conseil des parties pour statuer sur les affaires contentieuses qui lui étaient déférées. Sous Louis XV, le règlement du 28 juin 1738 avait déterminé la procédure qui devrait être suivie devant le conseil des parties.
En 1789, le conseil d’Etat ou conseil du roi comprenait, indépendamment du conseil des parties qui n'était autre que l’ensemble du conseil délibérant sur des matières et avec des formes
Quetli) était son organisation en 1789
spéciales :
1° Le conseil des affaires étrangères ou conseil d’Etat dans un
sens restreint ;
2^ Le conseil de l’intérieur ou des dépêches, ainsi nommé parce que, originairement, ses décisions étaient renfermées danslesdépcches ou lettres signées par un des secrétaires d’Etat;
3° Le conseil royal des finances;
Quel osl le résumé de l'hlsioire i!u conseil d'Etat j'iHju'en 4789?
Quel était le rôle du conseil du roi à l'égard des parlement» , et quel était l'ensemble de ses attributions? — Qu’eoteodail-on par requêtes de l'Hôtel et par requêtes du Palais ?
4° Le conseil royal du commerce.
Le conseil des parties était composé du chancelier, du garde des sceaux, lorsque ces deux charges étaient divisées; des quatre secrétaires d’Etat des affaires étrangères, de la guerre, de la marine et de la maison du roi ; des conseillers d’Etat et des mailres des requêtes, ces derniers appelés à y servir par trimestre ou quartier. Le conseil des parties était toujours censé délibérer sous la présidence du roi, et délibérait effectivement sous celle du chancelier qui, eu cas de partage, avait voix prépondérante.
Il résulte de l’exposé historique qui précède :
1° Que le conseil du roi, ou conseil d’Etat, dans le sens le plus général, avait d’abord embrassé dans ses attributions le gouvernement, l’administration et la juridiction, soit administrative, soit judiciaire ;
2" Qu’au xiv* siècle, la juridiction judiciaire en fut détachée, pour être dévolue aux parlements;
3° Qu'au moment de la révolution de 1780, la dénomination de conseil d’Etat servait à désigner, tantôt le conseil du roi tout entier, tantôt le seul département ou conseil des affaires étrangères ;
•4° Que les attributions de juridiction étaient exercées par le conseil du roi tout entier, formé en conseil des parties ;
5° Que le conseil du roi n’avait de pouvoir propre en aucune matière, et n’était jamais que l’auxiliaire du prince, l’éclairait, mais ne l’engageant point par ses avis, qui n’acquéraient force exécutoire qu’en vertu de la sanction royale ;
b* Que, depuis son rétablissement en 1774, le grand conseil était essentiellement distinct du conseil du roi.
Les parlements ayant été un démembrement du conseil du roi des temps primitifs, il était naturel que l'autorité dont ils étaient détachés retint sur eux un droit supérieur du direction et de surveillance. Aussi parait-il que, dès leur origine, ils furent plus ou moins explicitement subordonnés au conseil du roi, malgré leur titre de cours souveraines. Leurs arrêts, souverains eu effet dans le domaine du fait, étaient passibles de recours en cassation pour violation de la loi ou des formes, et ce recours était porté au conseil du roi. En outre, par l’exercice du droit d’évocation, le conseil du roi attirait à lui un grand nombre de causes pendantes devant les pailcments ou autres cours supérieures. Les demandes en cassation contre le* arrêts de ces hautes juridictions, les conflits qui s’élevaient entre elles et les évocations des affaires dont elles étaient saisies, étaient déférés au conseil des parties, qui cumulait avec cette mission de magistrature préposée au maintien de l’ordre des juridictions la connaissance et la décision souveraine du contentieux administratif proprement dit. La juridiction du conseil avait pour auxiliaire celle des requîtes de ïllôtel du roi. Ou appelait ainsi un tribunal tenu par les maîtres des requêtes, pour juger souveraine-
CONSEIL 1)’ÉTAT
ment et en dernier ressort les causes renvoyées par arrêt du conseil, toutes sortes d’instances intentées eu exécution d'arrêts du mèiue conseil, et certains incidents aux affaires pendantes devant lui. Les requêtes de l’Hôtel connaissaient, eu outre, mais seulement en première instance et sauf appel au parlement de Paris, des causes personnelles, possessoires et mixtes de ceux qui avaieut le droit de committimus, c’est-à-dire un privilège spécial de juridiction. Elles connaissaient de ces causes concurremment avec les requêtes du Palais , tribunal analogue composé de membres du parlement. Comme juridiction de première instance, les requêtes de l'Hôtel ne se rattachaient au conseil du roi que par leur composition, étant tenues par des maîtres des requêtes; mais comme juridiction souveraine, elles en étaient une dépendance essentielle et en formaient, pour ainsi dire, le complément.
A côté du conseil des parties, et indépendamment de lui, le grand conseil statuait souverainement sur diverses matières civiles, criminelles et surtout bénéficiâtes, qui lui avaient été expressément dévolues.
Conseil d’Etat proprement dit, conseil des dépêches, conseil royal des finances, conseil royal du commerce, conseil des parties, requêtes de l'Hôtel, grand conseil : telles étaient les nombreuses institutions qui dans l’ancien régime formaient, en quelque sorte, les fractions du conseil d'Etat moderne. Sans doute, l’unité royale dominait tous ces éléments divers ; mais l’institution elle-même manquait d’homogénéité. Les écrivains qui eu ont jugé autrement ont commis uue grave erreur. Ici, comme eu tout le reste, l’œuvre de la révolution de 1789 fut de compléter l’unité de chef, qu’avait fondée l'ancienne monarchie, par l’unité d’institutions, qui était à peine ébauchée, et de rendre même cette dernière indépendante de la première.
722. L’art. 13de la loi des7-ll septembre 1790 supprima, comme tribunaux de privilège ou d’attributions, les requêtes de l’Hôtel et le grand conseil. L’art. 30 de la loi des 27 novembre-!" décembre 1790 supprima le conseil des parties. Enfin les maîtres des requêtes et les conseillers d’Etat furent supprimés par l’art. 35 de la loi des 27 avril-25 mai 1791. 11 ne resta ainsi plus rien de l’ancien conseil, ou, pour parler plus exactement, des anciens conseils du roi.
La loi des 27 novembre- 1" décembre 1790 les remplaça, pour ce qui avait trait à la juridiction judiciaire, par l’institution du tribunal de cassation. L’art. 28 de cette loi maintint, jusqu’à ce qu’il en fût autrement ordonné, pour être exécuté au tribunal de cassation, le règlement du 28 juin 1738, qui fixait la forme de procéder au conseil des parties. C’est encore ce règlement qui est aujourd'hui la loi de procédure à la Cour de cassation, tandis qu’il a été remplacé au conseil d’Etat par celui du 22 juillet 1806.
Dans l’ordre du gouvernement et de la juridiction administrative,
Qu’entend ait-on par grand conseil*
Quel» étaient, en 1789, le» divers conseils dont l'ensemble ré (tondait au conseil d’Etat actuel ?
Comment ftirer.t supprimés ces divers conseils ?
Comment furent-ils remplacés dan» l'ordre de la juridiction judiciaire ?
Comment le furent
iis <Uns l'ordie üu la loi des 27 avril-25 mai 1791 substitua aux anciens conseils un ^ridfc^o^sdmUib- conseil d'Ètat unique, composé du roi et des ministres.
Aux termes des art. IG et 17 de la loi précitée, le conseil d’Etat, ainsi formé, délibérait :
1° Sur l'exercice delà puissance royale, donnant son consentement ou exprimant le refus suspensif sur les décrets du Corps législatif ;
2° Sur les invitations au Corps législatif de prendre en considération les objets qui pouvaient contribuer à l’activité du gouvernement et à la bonté de l’administration ;
3° Sur les plans généraux des négociations politiques ;
4° Sur les dispositions générales des campagnes de guerre ;
5° Sur les difficultés et les affaires dont la connaissance appartenait au pouvoir exécutif, tant à l’égard des objets dont les corps administratifs et municipaux étaient chargés sous l’autorité du roi que sur toutes les autres parties de l’administration générale ;
G0 Sur l’annulation des actes irréguliers des corps administratifs, et sur la suspension de leurs membres, conformément à la loi ;
7° Sur les proclamations royales ;
8° Sur les questions de compétence entre les départements du ministère et sur toutes les autres qui auraient pour objet les forces ou secours réclamés d’une section du ministère à l’autre.
Psr qui fut exercée Après la chute de la royauté, tous les pouvoirs ayant étécoucenla juridiction suprême très aux mains de la Convention nationale, ce furent leseomités de gouvernement de la cette assemblée qui exercèrent eu fait la juridiction suprême, en convention ? matière contentieuse administrative, de même qu’ils curent la direc-
tion effective du gouvernement.
par qui le fut-elle La constitution du 5 fructidor an III fit disparaître toute trace de rTn in “nstllut'0“<l0 conseil d’Etat, en déclarant, par sou art. 131, que les ministres ne formaient point un conseil. Chacun d'eux, dans sa partie, futinvesti, sous l’autorité du Directoire exécutif, de la juridiction suprême, en matière contentieuse administrative, aux termes des art. 193, 19i, 193 et 19G de la même constitution.
Quand fut créé et organisé le nouveau conaeil d’Etat ?
723. L’art. 32 de la constitution du 22 frimaire au VI jl posa en princqie que, sous la direction des consuls, un conseil d'ICtat serait charge de rédiger les projets de loi et les règlements d’administration publique et de résoudre les difficultés qui s'élèveraient en matière administrative. C'était le rétablissement, des anciens conseils
du roi, mais avec le caractère d’unité qui leur avait manqué.
En conséquence de l’article précité de la constitution de l’an VIII, un règlement du 5 nivôse de la même aimée fixa l’organisation et les attributions du conseil d'Etat.
Commeut éiait-il D’après ce règlement, le conseil d’Etat était composé de trente à tST’uT aurillü- quaral>te membres. 11 se formait eu assemblée générale, et se divi— lion» i sait en sections. L'assemblée générale ne pouvait avoir lieu que sur
la convocation des consuls. Elle était présidée par le premier consul,
CONSEIL D’ÉTAT
et, en son absence, par l’un des deux autres consuls. Les ministres avaient la faculté d’entrer dans l’assemblée générale du conseil d’Etat, sans que leur voix y lût comptée. Les conseillers d'État étaient divisés en cinq sections, savoir : une section des finances, une section de législation' civile et criminelle, une section de la guerre, une section de la marine, une section de l'intérieur. Chaque section était présidée par un conseiller d’État, nommé chaque année par le premier consul. Lorsque le second ou le troisième consul se trouvait à une section, il la présidnit. Les ministres pouvaient, lorsqu’ils le croyaient utile, assister, sans voix délibérative, aux séances des sections. La proposition d’une loi ou d’un règlement d’administration publique était provoquée par les ministres, chacun dans l’étendue de ses attributions. Si les consuls adoptaient leur opinion, ils renvoyaient le projet à la section compétente, pour rédiger la loi ou le règlement. Aussitôt le travail achevé, le président de la section se transportait auprès des consuls pour les en informer. Le premier consul convoquait alors l’assemblée générale du conseil d’Etat. La projet y était discuté sur le rapport de la section qui l’avait rédigé. Le conseil d’État transmettait son avis motivé aux consuls. Si les consuls approuvaient la rédaction, ils arrêtaient définitivement le règlement, ou, s’il s’agissait d’une loi, ils arrêtaient qu’elle serait proposée au Corps législatif. Dans le dernier cas, le premier consul nommait, parmi les conseillers d’Etat, un ou plusieurs orateurs, qu’il chargeait de présenter le projet de loi et d’en soutenir la discussion* Les orateurs, en présentant les projets de loi, développaient les motifs de la proposition du gouvernement. Quaud le gouvernement retirait un projet de loi, il le faisait par un message. Le conseil d’État développait le sens des lois, sur le renvoi qui lui était fait par les consuls, des questions qui leur avaient été présentées. 11 prononçait, d’après un semblable renvoi : 1° sur les conflits qui pouvaient s’élever entre l’administration et les tribunaux ; 2° sur les affaires contentieuses dont la décision avait été précédemment remise aux ministres.
Telles sont les dispositions essentielles qui ont servi de base à comment peuvn.t l'institution du conseil d’Etat moderne. Nous avons cru devoir les coI.cit-
retracer textuellement, parce que leur influence a toujours plané B“,? sur les transformations successives que ce grand corps a subies.
Elles peuvent être résumées dans les six propositions suivantes :
i° Le conseil d’Etat, dès son rétablissement, fut, comme sous l’ancienne monarchie, un corps purement consultatif, placé sous l'autorité et la direction du pouvoir executif ;
2" 11 délibéra eu assemblée générale ou en assemblée de section ;
3“ 11 fut chargé; de rédiger les projets de loi, d’en présenter les motifs et d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif ;
Il fut investi du droit d’interpréter les lois, pour en fixer obligatoirement le sens ;
