LIVRE IV

conseil d'État. L’ordonnance du 5 novembre 1828 institua les conseillers d'État en service ordinaire hors comités, et en fixa le nombre à dix; abaissa celui des conseillers d'État en service ordinaire employés aux travaux intérieurs et habituels des comités à vingtquatre ; celui des maîtres des requêtes en service ordinaire trente; maintint celui des auditeurs de chaque classe aux chiffres fixés par l’ordonnance du 26 août 1824; réduisit le nombre des comités à quatre par la réunion de ceux de la guerre et de la marine et conserva la composition du comité du contentieux telle que l'ordonnance de 1824 l’avait établie, mais changea son nom en celui de comité de la justice et du contentieux. Enfin, l’ordonnance du 26 mars 1830 détermina parmi les affaires du ministère de l’intérieur celles qui ne devraient pas être portées à l'assemblée générale du conseil d’État, et qu’il suffirait de soumettre à la délibération du comité de l’intérieur. Le projet d’ordonnance, dans ce cas. devait porter qu’il était rendu, le comité de l’intérieur du conseil d'État entendu.

Ouei» furent-ii» de 4° De la révolution de 1830 à la loi du 19 juillet 1845. — L’oria (évolution de imo donnancc du 1 1 août 1830 déféra la présidence du conseil d’État au imstu1 du 4# JU,IUt ministre de l’instruction publique et des cultes. Celle du 12 du même mois donna au comité de la justice et du contentieux le nom

de comité de législation et de justice administrative. Celle du 20 du même mois créa une commission chargée de préparer un projet de loi sur les réformes à introduire dans l’organisation et les attributions du conseil d’État. L’ordonnance du 2 février 1831 établit la

publicité et le débat oral pour la discussion des affaires contentieuses en assemblée générale du conseil d'État, et divisa le comité de justice administrative en deux sections composées chacune de cinq conseillers d'Etat, indépendamment des maîtres des requêtes et auditeurs qui seraient ultérieurement attachés à ce comité. L’ordonnance du 12 mars 1831 compléta l'utile innovation de la publicité et du débat oral par la création d’un ministère public, dont les fonctions seraient exercées dans chaque affaire par un maitre des requêtes. La même ordonnance déclara que la triple garantie de la publicité, de la discussion orale et de l’intervention du ministère public s'appliquerait aux conflits; mais qu'elle ne s’étendrait pas aux autorisations de plaider demandées par les communes ou établissements publics, aux demandes en autorisation de poursuivre devant les tribunaux les fonctionnaires publics pour raison de leurs fonctions, ni aux appels comme d’abus, ces matières ne présentant pas en effet, tous les caractères du contentieux administratif. L’ordon-

nance du 2 avril 1831 déféra la présidence des séances publiques du conseil d’Etat, en cas d’absence ou d'empêchement du garde des sceaux, au conseiller d’Etat, vice-président du comité de justice administrative. En vertu de l'ordonnance du 13mai 1831, les auditeurs de première classe au conseil d’État furent admis à exercer, concur-

CONSEIL ll'ÉTAT.

remment avec les maîtres des requêtes , les fonctions du ministère public près leconseil d’État. L’ordonnance dn 5 février 1838 créa, au conseil d’État, un cinquième comité pour les travaux publics, l’agriculture et le commerce. L’ordonnance du 18 septembre 1839, portant règlement général su d’organisation du conseil d’État, maintint la division du service en ordinaire et extraordinaire , ainsi que la publicité, les plaidoiries et l’institution du ministère publicen matière contentieuse. D’après cette ordonnance, le conseil d’État était composé, iudéjiendamment des ministres secrétaires d’Élat : 1» des conseillers d’Ltat ; 2° des maîtres des requêtes ; 3° des auditeurs ;

4’ d’un secrétaire général ayaut titre et rang de maître des requêtes.

Le garde des sceaux était président du conseil d’État. Un conseiller d’Élat était nommé par le roi vice-président. Le service ordinaire se composait de trente conseillers d’État , y compris le vice-président; de trente maîtres dis requêtes, et de quatre-vingts auditeurs divisés en denx classes, dont la première ne pouvait en comprendre plus de quarante. Le service extraordinaire se composait de ceux qui étaient appelés par le roi à en faire partie comme conseillers d’État ou maîtres des requêtes. Les membres du service extraordinaire ne pouvaient prendre part aux travaux etdëlibérations qu’autant qu’ils y étaient formellement autorisés par ordonnance royale. Le nombre des conseillers d’État ainsi autorisés ne devait point excéder lesdeux tiers de celui des conseillers d’Etat en service ordinaire. Le conseil d’État était divisé en six comités, savoir : 1° le comité de législation ; 2° le comité de la guerre et de la marine ; 3" le comité de l’intérieur et de l'instruction publique ; 4° le comité du commerce , de l’agriculture et des travaux publics ; 5° le comité des finances ; 6° le comité du contentieux. Ce dernier comité était composé de quatre conseillers d’État, de six maîtres des requêtes avec voix délibérative, et de douze auditeurs avec voix consultative. 11 était présidé par le conseiller d’État vice-président ducouseil d’État, et, en son absence, par le plus ancien conseiller d’État, membre du comité. L’assemblée générale, en matière contentieuse , était composée des seuls conseillers d’État et maîtres des requêtes en service ordinaire.

Les auditeurs y étaient admis. L’ordonnance du 19 juin 1840 fixa le règlement intérieur pour le conseil d’État, et devint ainsi le complément de celle du 18 septembre 1839.

5" De la loi du 19 juillet 1845 à la révolutionde 1848. — Le ré- Qaci» furent-in <ie tablissement du conseil d’État avait été ordonné par l’art. 52 de la V1 d“ * voîaüon1 constitution de l’an VUI ; mais depuis lors, comme on l’a vu, cette ms * grande institution avait été exclusivement régie par des actes émanés du pouvoir exécutif.ll résultait de là qu’elle avait été fréquemment l’objet d’attaques passionnées , sous prétexte d’illégalité et ,

d'inconstitutionnalité. C’était pour ôter tout fondement à ces critiques, qui avaient en un grand retentissement dans les dernières années de la seconde Kcstauratioii, que l’ordonnance du 20 août

1830 avait créé une commission chargée de préparer un projet de loi surle conseil d’Etat. Ce fut pouren prévenir le retour, et quoique l’opinion eût cessé de s’en préoccuper, que fut rendue la loi du 19 juillet 1815. Cette loi ne fit guère que reproduire les dispositions de l’ordonnance du 18 septembre 1839, sauf les modifications suivantes : 1° Elle réduisit le nombre des auditeurs à quarante-huit, divisés en deux classes, dont la première ne devait en comprendre plus de vingt-quatre. 2° Elle posa en principe que nul ne pourrait être nommé auditeur s’il n’était âgé de vingt-un ans, licencié en droit ou licencié ès-sciences, et s’il n’avait , en outre , été jugéadmissible par une commission spéciale. 3° Elle limita le nombre total des membres du service extraordinaire à trente pour les conseillers d’État, et également à trente pour les maîtres des requêtes. 4° Elle composa le comité du contentieux de cinq conseillers d’État en service ordinaire, y compris le vice -président, indépendamment du uombredemaitres des requêtes en service ordinaire et d’auditeurs qui serait ultérieurement déterminé. 5° Elle ne donna voix délibérative aux maitres des requêtes, même en séance de comité , que dans les affaires dont ils feraient le rapport. L’ordonnance du 22 août 18-45 fixa le nombre des maitres des requêtes en service ordinaire et des auditeurs qui devraient être attachés au comité du contentieux à huit pour les premiers et à dix pour les seconds. Aux termes de l’ordonnance du 30 novembre 1 843, la commission chargée d 'examiner les aspirants au titre d'auditeur fut composée du vice-président du conseil d’État et de quatre vice-présidents des comités ou conseillers d'Étatdésignés par le garde des sceaux. L’examen dut porter sur toutes les matières dont la connaissance est attribuée au conseil d’État. Enfin l’ordonnance du 27 décembre 184G, généralisant et complétant celle du 25 mars <830, détermina , parmi les affaires soumises à la forme des règlements d’administration publique, celles qui ne seraient point portées à l’assemblée générale du conseil d’Ètatet qu’il suffirait de déférer à l’examen des comités.

o une» furent les 725. Après la chute delà monarchie de juillet , et jusqu’à la pro- » ' «n ! i"îol««isei l'd'Eü!^ mulgatiou de la nouvelle constitution , le conseil d'État fut maintenu ikyui, la dm te rte la dans sa forme ancienne, sauf quelques changements partiels. C’est u ptomuitfa- ainsi que le decret du gouvernement provisoire, du 12 mars 1818, ri.sd«rn4lilull0n réduisit le nombre des conseillers d’État , en service ordinaire de trente à vingt-cinq ; qn'undéeret ultérieur du même gouvernement, du 18 avril 1848, supprima le service extraordinaire du conseil d’État, en le remplaçant par l’appel , au sein du conseil , des chefs „ de service désignés par les miuistres de chaque département, toutes

les fois que leur concours serait jugé nécessaire; qu’enfiu l’arrêté du chef du pouvoir exécutif, du 5 septembre 4 848, énuméra les chefs de service qui, conformément à la disposition ci-dessus, pourraient

CONSEIL D'ÉTAT

être appelés à prendre part aux délibérations du conseil d’Etat*

Le chapitre VI de la constitution républicaine du 4 novembre 1 848 Quels fuient le* posa les bases de l’institution d'un nouveau conseil d’Etat. Aux t’ùùou'dè Isl» «ÏÏ. termes des articles contenus dans ce chapitre, il devait y avoir un J«ldu coufctil d'Kuu ■ conseil d’Etat dont le vice-président de la République serait de droit président. Les membres de ce conseil étaient nommés pour six ans par l'Assemblée nationale. Ils étaient renouvelés par moitié dans les deux premiers mois de chaque législature, au scrutin secret et à la majorité absolue. Ils étaient indéfiniment rééligibles. Ceux des membres du conseil d’Etat qid auraient été pris dans le sein de l'Assemblée nationale devaient être immédiatement remplacés comn e représentants du peuple. Les membres du conseil d’Etat ne pouvaient être révoqués que par l’Assemblée et sur la proposition du président de la République. Le conseil d’Etat était consulté sur les projets de loi du gouvernement qui, d’après la loi, devaient être soumis à son examen préalable, et sur les projets d’initiative parlementaire que l’Assemblée lui aurait renvoyés. Il préparait les règlements d’administration publique; il faisait seul ceux de ces règlements à l’égard desquels l’Assemblée nationale lui avait donné une délégation spéciale. 11 exerçait, à l’égard des administrations publiques, tous les pouvoirs de contrôle et de surveillance qui lui étaient déférés par la loi. Une loi devait régler ses autres attributions. Tel fut, en effet, l’objet de la loi des 15-27 janvier et 3 mars 1849.

Voici comment cette loi développait et complétait les principes Qoeiies ôtaient tes posés dans la constitution de 1848. Le conseil d’Etat devait être ÎJ^'d’apri's “«“Tù! consulté sur tous les projets de loi du gouvernement, sauf certaines du 3 mari ismi exceptions limitativement énoncées. Il préparait et rédigeait des projets de loi sur les matières pour lesquelles le gouvernement réclamait son initiative. U donnait son avis sur les projets d'initiative parlementaire à l'égard desquels il était consulté par le gouvernement. Il résolvait, sur la demande des ministres, les difficultés qui s’élevaient entre eux : 1° relativement aux attributions qu’ils tenaient respectivement des lois ; 2° relativement à l’application des lois. Il donnait son avis sur toutes les questions qui lui étaient soumises par le président de la République et par les ministres. Il statuait en dernier ressort sur le contentieux administratif. 11 donnait son avis sur l’exercice du droit de grâce, sur la révocation des agents du pouvoir exécutif élus par les citoyens, et sur la dissolution des conseils généraux, des conseils cantonaux, ou, eu attendant leur organisation, dès conseils d’arrondissement et des conseils municipaux. Il appréciait les actes des fonctionnaires dont l'examen lui était déféré par l’Assemblée nationale ou par le président de la République. Il exerçait eu outre jusqu’à ce qu’il en fût autrement ordonné , les diverses attributions qui appartenaient au conseil d'fcltat en vertu des lois antérieures. Parmi ces attributions, l’une des plus importantes, la connaissance des conflits d’attribution, lui

avait été formellement retirée par l’art. 89 de la constitution de 1848 pour être déférée à uu tribunal spécial.

comment éuit-u Le conseil d’Etat se composait du vice- président de la République, compose > président, et de quarante conseillers d’Etat, uommés par l’Assem-

blée nationale. Lors de la première formation du conseil d’Etat et des renouvellements ultérieurs à chaque nouvelle législature, c’està-dire tous les trois ans, la moitié au plus des conseillers d’Etat pouvait être élue parmi les membres de l’Assemblée nationale, qui ferait l’élection. En cas de vacance par décès ou démission d’un conseiller d’Etat, ou pour toute autre cause, l’Assemblée nationale procédait, dans le mois, à l’élection d’un nouveau membre. Les fonctions dans le couseil d’Etat étaient incompatibles avec tout autre emploi salarié.

Quels liaient les II y avait auprès du conseil d’Etat : t° vingt-quatre maitres des e^en™anaché«r' lu' requêtes, nommés et révoqués, sous certaines conditions, par le président de la République, et devant être âgés de vingt-cinq ans au moins, qui étaient chargés concurremment avec les conseillers d’Etat, du rapport des affaires, et qui avaient voix consultative; 2° vingt-quatre auditeurs, nommés au concours pour quatre ans , révocables par le président de la République sous les mêmes conditions que les maitres des requêtes et devant être âgés, au moment de leur nomination, de vingt-un ans au moins, de vingt-cinq ans au plus, qui étaient chargés d’assister les conseillers d’Etat et les maitres des requêtes rapporteurs dans la préparation et l’instruction des affaires, et qui avaient voix consultative dans celles dont le rapport leur était confié ; 3‘ uu secrétaire général, nommé et révoqué dans les mêmes formes que les maitres des requêtes; 4° un secrétaire du contentieux, nommé par le président du couseil d'Etat, sur la proposition du secrétaire général.

Comment « di?i- Le conseil d’Etat se divisait en trois sections : 1“ section de Mit-ii, et quelle* é- législation; 2“ section d’administratiou ; 3° section du contentieux üs deiibersuôns'* ° administratif. Les conseillers d’Etat de chaque section élisaient au scrutin secret et à la majorité absolue le président de la section. Le président de la section de législation remplissait les fonctions de vice-président du conseil d’Etat , et remplaçait le président en cas d’absence ou d’empêchement. La section du contentieux était chargée du jugement des affaires contentieuses. Le conseil d'Etat délibérait en assemblée générale : 1° sur tous les projets de loi et sur les projets de règlement d’administration publique ; 2” sur les projets de décret que le règlement du conseil d’Etat aurait déférés à l'examen de l'assemblée générale et sur ceux qui lui seraient renvoyés par les diverses sections. Le ministre de la justice déférait à l’assemblée générale du conseil d’Etat toute décision de la section du contentieux, contenant excès de pouvoir ou violation de la loi. La décision était annulée dans l’intérêt de la loi. L’assemblée générale était présidée par le vice-président de la République. Le

CONSEIL d’état. 573

service extraordinaire, supprimé par le décret du 18 avril 1848, n’était point rétabli ; mais il était remplacé, conformément à ce décret, par la faculté de convoquer, sur la désignation des ministres, les chefs de service ou tous autres fonctionnaires, et d'appeler tous citoyens qui paraîtraient pouvoir éclairer les délibérations par leurs connaissances spéciales. Les ministres ne faisaient pas partie du conseil d’Étnt; mais ils avaient entrée dans le sein de l’assemblée générale, ainsi que des sections de législation et d’administration. Ils étaient entendus toutes les fois qu’ils le demandaient.

Cette organisation présentait quatre grandes innovations, qui la Quelles étaient les séparaient profondément de tout ce qui avait précédé. 1° Le ccn- f,",!» du!'«** îÆdùS seil d’Etat émanait du pouvoir législatif et non du pouvoir exécutif, "“f* ■

2° En matière administrative, il était investi, dans certains cas, par délégation expresse du pouvoir législatif, d’un droit à' autorité, au lieu d’un simple droit de conseil. 3° En matière contentieuse, ses délibérations avaient force île jugements et étaient rendues par la seule section du contentieux. 4° Il n’avait pas la connaissance des conflits d’attribution.

Trois règlements d’administration publique faits par le conseil d’Etat seul, en vertu de la délégation, expresse que lui avaient conseil d^uatou» i» donnée les art. 20, 38 et 59 delà loi du 3 mars 1849, complé- t01"’muUun d“ r tèrent l’organisation que nous venons de décrire. Le premier, du 9 mai 1819, fixa les conditions, la matière et les formes du concours pour la nomination des auditeurs au conseil d’Etat. Le second, du 2C mai 1849, détermina l’organisation intérieure du conseil d’Etat, l’attribution des affaires à l’assemblée générale, aux sections, aux commissions ou aux comités, et l'ordre intérieur des travaux. Le troisième, du la juin 1830, reproduisit, sauf quelques changements de détail, lc3 dispositions du précédent. Ces deux derniers règlements fixèrent la composition des commissions permanentes que la section de législation était autorisée à former dans son sein, ainsi que la division de la section d'administration en trois comités :

1° comité de l’intérieur, de la justice, de l’instruction publique et des cultes; 2° comité des finances, de la guerre et de la marine;

3“ comité des travaux publics, de l’agriculture et du commerce et des affaires étrangères.

720. Le conseil d’Etat fondé par la constitution de 1848 et la loi Qu»nd fut diMooa du 3 mars 1849 fut dissous, en même temps que l'Assemblée légis- ^“^nlfùfùJn'de lative, par le décret du 2 décembre 1831 . Le titre VI de la consti- ,g48' el .“r, 'ü‘ell“ tut ion du 14 janvier 1852, le décret organique du 23 janvier 1852 et nue? le décret réglementaire du 30 du même mois ont réorganisé le conseil d’Etat sur les bases que lui avait données la constitution de l’au VIII, et en ont fait de nouveau un simple conseil de gouvernement, au lieu d’une autorité indépendante du pouvoir exécutif. Le

décret impérial du 25 novembre 1853 a replacé l'institution des auditeurs dans des conditions analogues à celles qui résultaient de l’arrêté du 19 germinal an XI et du décret du 26 décembre 1809. Nous n’avons pas ici à entrer dans d’autres développements, les textes que nous venons de citer et ceux qui leur servent de complément devant être la matière du chapitre suivant.

Quel* ont été wix 727. Il résulte de l’exposé qui précède que le conseil d’Etat n’a wnhui oi roîeîarae- ^té 1111 corl,s indépendant du pouvoir exécutif que sous l’empire de tére» esMntioU du la constitution de 1818. A toutes les autres époques de son histoire, il a été placé comme il l’est aujourd’hui, sous l’autorité et la direction du gouvernement. Mais la permanence de ce caractère fondamental n’a pas empêché des différences considérables d’organisation et d’attributions, suivant les divers temps.

Dans l’ancien régime, le conseil du roi n’était que l’ensemble de conseils distincts, imparfaitement reliés entre eux, et ses attributions s'étendaient aux matières judiciaires. Il reflétait ainsi la diversité d 'institutions et la confusion de pouvoirs, dont l’ancienne monarchie n’avait pu encore s’affranchir.

Sous le consulat et les deux premiers empires, le conseil d’Etat fut puissamment unitaire, et devint un corps politique par sa participation constitutionnelle à l’œuvre législative.

Sous les deux restaurations et 'a royauté de juillet, le conseil d’Etat conserva son caractère unitaire, mais perdit la qualité de corps politique.

Aujourd’hui, sous le troisième empire, le conseil d’Etat en restant unitaire a recouvré la qualité de corps politique.

A toutes les époques, depuis son rétablissement sous le consulat, et pendant la durée de la constitution de 1848 plus que jamais, le conseil d’Etat est resté étranger à l’exercice de la juridiction judiciaire, la séparation entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire étant un de ces principes fondamentaux émanés de la première Assemblée constituante, qui, ayant été traduits par elle en institutions positives et pratiques, ont résisté à toutes les tempêtes des temps ultérieurs et sont devenus des éléments essentiels de la société française. La séparation des deux autorités a traversé sans atteinte les régimes les plus divers, parce que, à la différence d’autres principes de 1789, que l’Assemblée constituante n’avait pas eu le temps ou le soin de faire passer du domaine de la théorie dans celui de l’application, elle s’appuyait constamment sur l’existence du tribunal de cassation, qui était et qui est encore sa plus bautc expression comme sa plus sure garantie.

Nous avons dit que, sous les deux restaurations, le conseil d’État avait conservé le caractère unitaire que lui avait imprimé le génie du premier consul. Aucun doute n’est possible, à cet égard, pour la seconde restauration. Quant à la première , les apparences, il est

ORGANISATION' Dt CONSEIL D’ÉTAT.

vrai, sont contraires, ainsi que nous l’avons fait remarquer sous le n°72i; mais, au fond, les traditions consulaires et impériales étaient maintenues, malgré les divisions et les dénominations empruntées à l’ancien régime.

Les caractères que nous venons d’assigner au conseil d’État, à chacune des grandes époques de son histoire, sont la conséquence et le résumé des nombreux actes législatifs ou réglementaires que nous avons analysés daus les précédents numéros de ce chapitre; mais ils résultent surtout de ceux d’entre ces actes qui ont une portée organique ou générale, et dont nous croyons utile de présenter ici l’énumération sommaire.

Les lois organiques et les réglements généraux de l’institution du conseil d’État ont été :

1° Sous le consulat, l’arrêté du 5 nivôse an VIH;

2“ Sous le premier empire, les décrets du 1 1 juin et du 22 juillet 1806;

3' Sous la première restauration, l’ordonnance du 20 juin 1811;

1“ Sous la seconde restauration, les ordonnances du 23 août 1815. du 19 avril 1817, du 26 août 1821, du 18 janvier 1826 et du 5 novembre 1828;

Sous la royauté de juillet, l’ordonnance du 18 septembre 1839 et la loi du 19 juillet 1815;

6“ Sous la république de 1818, la loi du 3 mars 1819, et les règlements du 26 mai 1819 et du 15 juin 1850;

7° Sous le gouvernement actuel, les décrets des 25 et 30 janvier 1852; le premier, organique; le second, réglementaire.