Régime actuel

829. Antérieurement à 1789, la séparation entre l’autorité judi- rar quj étaient ju.

ciaire et l’autorité administrative était beaucoup moins générale et pâ*laî

absolue qu’elle ne l’a été depuis. Les parlements connaissaient d’ uu nsa?

grand nombre de questions essentiellement étrangères à l’ordre judiciaire, et exerçaient une véritable suprématie eu matière de juridiction. 11 y avait cependant, en dehors de leur action, certains tribunaux administratifs, indépendants, tels que les chambres des comptes, les cours des aides, et autres semblables. Des conflits pouvaient donc même alors s’élever entre l'autorité judiciaire et l’autorité administrative. Ces conflits étaient portés devant le roi en sou conseil, ou directement, ou par voie d’évocation, ou au moyen du recours en cassation.

830. La loi des 16-2i août 1790, tit. n, art. 13, posa, de la manière la plus nette, le principe fondamental de la distinction et séparation entre les fonctions judiciaires et les fonctions administratives. Il restait à régler comment devraient être vidés les conflits d’attributions, qui pourraient s’élever entre les deux ordres de fonctionnaires. La loi des 7-1 1 octobre 1790, quoique rendue à l’occasion défaits particuliers, pourvut à cette lacune par voie de disposition générale et absolue. Par son n" 3, elle déféra le jugement des conflits d’attributions au roi en conseil des ministres ; mais réserva, pour le cas où l’on prétendrait que les ministres auraient fait rendre une décision contraire aux lois, le droit d’en référer au Corps législatif.

Pendant la durée du gouvernement de la Convention, ce fut cette assemblée qui, sur la proposition de ses comités, connut souverainement des conflits, en annulant et cassant les décisions judiciaires qui lui paraissaient avoir méconnu le principe de séparation entre les fonctions administratives et les fonctions judiciaires. L’autorité de la chose jugée n’arrètait point un corps politique qui s’élait placé au-dessus de toutes les lois, et qui cumulait l’exercice de tous les pouvoirs.

Par qui le furent-ils «jus l’empire des luis de 1790 ?

Par qui le furent-ils sous le gouvernemen l de la Convention?

Par qui le furenl-ils en vertu de la loi du 21 fructidor an 111 ?

Comment fut réglée la matière det» conflit* par l'arrêté du 13 brumaire an X ?

Dès le début d’une époque plus régulière, la loi du 21 fructidor an III chercha à concilier le respect dû aux décisions de la justice avec l’indépendance nécessaire à l'administration. Aux termes de l’art. 27 de cette loi, en cas de conflit d’attributions entre les autorités judiciaires et administratives, il devait être sursis jusqu’à décision du ministre, confirmée par le Directoire exécutif qui en référait, s’il était besoin, au Corps législatif. Le Directoire exécutif était tenu, en ce cas, de prononcer dans le mois. Ainsi le cours de la justice était momentanément suspendu pour éviter d'avoir à enfreindre la décision qui aurait pu intervenir sans ce sursis forcé. Au fond, c’était le même système que eelui qui résultait de la loi des 7-1 i octobre 1790, sauf les modifications dues au changement des institutions. Le pouvoir exécutif décidait, sauf référé au Corps législatif. Toutefois, d’après la loi de l’an III, c’était lui-même qui était juge de l’utilité ou de la nécessité de ce référé ; tandis que la loi de 1790 mettait ce moyen à la disposition des particuliers. La loi de l’an 111 était donc beaucoup plus conforme à l’esprit de gouvernement que celle de 1790.

831. L’art. H de l’arrêté du 5 nivôse an VIII, ayant déféré au conseil d’Étal le droit de prouoncer, d’après le renvoi qui lui serait fait par les cousuls, sur les conflits qui pourraient s’élever entre l'administration et les tribunaux, l’arrêté du 13 brumaire an X eut pour objet de régler l’exercice de ce droit. Aux termes de cet arrêté, aussitôt que les commissaires du gouvernement étaient informés qu'une question attribuée par la loi à l’autorité administrative avait été portée devant le tribunal où ils exerçaient leurs fonctions, ils étaient tenus d’en requérir le renvoi devant l’autorité compétente, et de faire insérer leurs réquisitions dans le jugement qui intervenait. Si le tribunal refusait le renvoi, ils en instruisaient sur-lcchamp le préfet du département, auquel ils envoyaient en même temps copie desdites réquisitions, ainsi que des motifs sur lesquels elles ôtaient fondées. Le préfet, dans les vingt-quatre heures, devait élever le conflit et transmettre, sans aucun retard, copie de son arrêté au commissaire du gouvernement, par lequel il était notifié au tribunal, avec déclaration qu’aux termes de l’art. 27 de la loi du 21 fructidor an III, il devait être sursis à toutes procédures juriciaires, jusqu’à ce que le conseil d’Etat eût prononcé sur le conflit. Indépendamment de toute communication des commissaires du gouvernement près les tribunaux, les préfets étaient autorisés à élever le conflit entre les deux autorités, toutes les fois qu’ils étaient informés d’ailleurs qu’un tribunal était saisi d’une affaire qui, par sa nature, était de la compétence de l’administration ; et dans ce cas, le commissaire du gouvernement était également tenu de faire la notification ci-dessus prescrite, quelle que pût être son opinion sur la compétence.

CONFLIT POSITIF D’ATTRIBUTIONS

L'arrêté du 13 brumaire an X est le premier qui ait émis un 0» “J“ règlement général sur les formes suivant lesquelles le conflit devait brumaire an x„et comètre élevé. Plusieurs des règles, aujourd’hui en vigueur, s’y trouvaient déjà établies, notamment le droit exclusif du préfet, d’élever le conflit; mais il contenait deux dispositions vicieuses : 1° l’obligation, pour le ministère public, de requérir le renvoi, lors même qu’il eût été d’opinion contraire; 2° la faculté, pour le préfet, d’élever d'office le conflit sans déclinatoire préalable. 11 ne déterminait d'ailleurs aucunement la manière dont le conflit devait être instruit et jugé au conseil d’État. Cette lacune fut comblée par l’avis du conseil d’État du 22 janvier 1813. En vertu de cet avis, les conflits d’attributions, comme rentrant dans le contentieux administratif, durent être renvoyés à la commission du contentieux, pour y être instruits conformément au règlement du 22 juillet 1 806, avant d’ètre portés au conseil d’État. Depuis lors, les conflits d’attributions n’ont pas cessé d’ètre jugés au conseil d’Etat, comme affaires contentieuses ; mais sous l’empire de l’ordonnance du 18 septembre 1839 et de la loi du 19 juillet 1815, l’instruction en fut confiée au comité de législation, au lieu du comité du contentieux.

L'arrêté, du 13 brumaire au X, par l'ensemble de ses dispositions, supposait évidemment que l'affaire, au sujet de laquelle serait élevé le conflit, était encore pendante en justice. Toutefois, il s'était rencontré des préfets qui avaient élevé le conflit après des jugements et arrêts passés en force de chose jugée. Ces arrêtés de conflits furent annulés, et un des décrets d’annulation, du 6 janvier 1811, en vue de lui donner un caractère plus général, fut même inséré au Bulletin des lois. Ce décret portait, dans ses considérants, que l'arrêté du 13 brumaire an X n’était pas applicable aux contestations terminées par des jugements ou arrêts qui auraient acquis l’autorité de la chose jugée.

832. L'ordonnance du 12 décembre 1821 n’eut pas pour objet Quel» furent le cade remplacer l’arrêté du 13 brumaire an X, mais de le compléter ™£oïnce° cju* tu en autorisant l’intervention des parties privées par voie d’observa- dé"'ml,tu ,wl 1 tions. En vertu de cette ordonnance, lorsque, conformément à l’arrêté du 13 brumaire au X, le préfet avait élevé le conflit, il transmettait, dans les trois jours, expédition de sou arrêté au procureur du roi près le tribunal saisi de l’affaire, et au garde des sceaux ainsi qu’au ministre de l’intérieur. Dans les trois jours de la réception de l’arrêté de conflit, le procureur du roi informait par lettres les avoués des parties, ou les parties elles-mêmes lorsqu’il n’y avait pas d’avoués constitués, de l’existence du conflit, eu les avertissant qu’elles pouvaient prendre communication de cet arrêté à la préfecture, et s’en faire délivrer sans frais expédition. 11 faisait constater la remise de sa lettre par certificat de réception des avoués des parties, ou du maire de leur domicile. Dans la huitaine, le pro-

En auoi l’ordonnanfedt l« jiiin I8*2«»htelle encore en *iguear ?

Cummeiitéu'a rorapusé, ei comment délihcrail le tribunal do conflits créé. par la coiiatitnlion de 1&48?

eureur du roi en rendait compte au garde des sceaux, et lui adressait le jugement intervenu, ou la citation s'il n’avait pas été rendu de jugement, et les certificats de réception de ses lettres d’avis aux parties. Les parties qui croyaient devoir présenter des observations sur le conflit, les adressaient, avec les pièces à l’appui, au secrétaire général du conseil d’Etat dans les délais fixés par le règlement du 22 juillet 1800 pour répondre à l’ordonnance de soif communiqué. Les observations étaient fournies par simple mémoire signé de la partie, ou d’un avocat au conseil; lorsque la partie signait seule, sa signature devait être légalisée par le maire de son domicile. Faute par les parties d’avoir, dans le délai fixé, remis leurs observations et les documents à l’appui, il était passé outre au jugement du conflit, sans qu’il y eût lieu à opposition ni à révision des ordonnances intervenues. Il n’était prononcé sur ces observations, quelque jugement qui intervint, aucune condamnation de dépens.

833. L’ordonnance du i" juin 1828 forme le dernier état de la législation eu ce qui concerne les formes de l’élévation du conflit. F.llea, sous ce rapport, précisé et amélioré les dis positions de l’arrêté de l’an X et de l’ordonnance de 1821 . Quant à la fixation des délais prescrits ou conseil d’Etat pour statuer sur le conflit, son texte a été modifié par des ordonnances ultérieures ; mais ce n’est pas ici le lieu d’entrer dans aucun développement, l’ordonnance de 1828 et celles qui la complètent devant faire l’objet des deux sections suivantes.

831. L’art. 81) de la constitution du 4 novembre 1848 posa en principe que les conflits d’attribution entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire seraient jugés par un tribunal spécial de membres de la Cour de cassation et de conseillers d’Etat, désignés tous les trois ans, en nombre égal, par leurs corps respectifs, et que ce tribunal serait présidé par le ministre de la justice. Conformément à ce principe, l’art. 04 de la loi organique du conseil d'Etat, du 3 mars 1 840, disposa que les conseillers d’Etat et les conseillers à la Cour de cassation qui devaient composer le tribunal des conflits seraient au nombre de quatre pour chacun de ces deux corps, et prescrivit qu’un règlement d’administration publique, qui serait converti en loi dans l’année de sa promulgation, déterminât les formes de procéder de ce tribunal. Tel fut, en efTet, l'objet du règlement du 20 octobre 1840. Enfin, la loi du 4 février 1830, en confirmant ce règlement dans tout ce qu’elle n’y changeait pas virtuellement par l’effet de ses dispositions, compléta et régularisa l'organisation du tribunal des conflits. Aux termes de cette loi, le ministre de la justice, eu cas d’empêchement, était remplacé dans lu présidence du tribunal des conflits par le ministre chargé du département de l'instruction publique, lequel avait été choisi à cet effet, comme étant celui de tous dont la responsabilité devait se trou-

CONFLIT POSITIF D’ATTRIBUTIONS. (>37

ver le moins fréquemment engagée dans les questions de ce genre.

Les décisions du tribunal ne pouvaient être rendues qu’au nombre de neuf juges, pris également, à l'exception du ministre, dans les deux corps qui concouraient à sa formation. Si un membre du tribunal, autre que le ministre, était empêché, il était remplacé, selon le corps auquel il appartenait, soit par un conseiller d’Etat, soit par un membre de la Cour de cassation. A cet effet, chacun des deux corps élisait dans son sein deux suppléants. Ces suppléants étaieut appelés à faire le service dans l’ordre de leur nomination. La durée de leurs fonctions était la même que celle des membres titulaires, et ils étaient nommés en même temps. Les décisions du tribunal desconflits ne pouvaient être rendues qu’après un rapport écrit fait par l’uu des membres du tribunal et sur les conclusions du ministère public. - Les fonctions de rapporteur étaient alternativement confiées à un conseiller d’Etat et à un membre de la Cour de cassation, sans que cet ordre put être interverti. Les fonctions du ministère public étaient remplies par deux commissaires du gouvernement, choisis tous les ans par le président de la république, l’un parmi les maîtres des requêtes au conseil d’Etat, l’autre dans le parquet de la Cour de cassation. Il était adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant choisi de la même manière et pris dans les mêmes rangs, pour le remplacer en cas d’empêchement. Ces nominations devaient être faites, chaque année, avant l’époque fixée pour la reprise des travaux du tribunal. Dans aucune affaire, les fonctions de rapporteur et celles du ministère public ne pouvaient être remplies par deux membres pris dans le. même corps.

Cette création d’un tribunal spécial des conflits avait été motivée 0ueifiaraieniéié i« par le désir de mettre en présence, pour l’examen et la décision de œulir‘ de cc.lle

.. , , . ,* . . . r ...... . l«on, cl quels en onl

questions ou 1 autorité administrative et 1 autorité judiciaire étaient été le» résultait t dissidentes, un certain nombre de représentants de chacune des deux autorités, sous la présidence d’un mandataire direct du gouvernement. On espérait que d’une discussion contradictoire et commune sortiraient la conciliation et l’accord. C’est dans cette pensée qu’avaient été combinées les dispositions que nous venons de retracer, et qui toutes tendaient à maintenir, pour la controverse, la plus complète égalité entre les deux opinions rivales, entre les membres du conseil d’Etat et ceux de la Cour de cassation. Cette institution n’a pas survécu à la constitution de 1 818, mais elle a laissé des traces durables de son existence par l’examen de la plupart des questions qui partageaient depuis longtemps l’ordre judiciaire et l’ordre administratif, et que l’autorité morale de ses décisions a beaucoup contribué à faire uniformément résoudre. C’est ainsi, notamment, que l’accord s’est établi entre la jurisprudence judiciaire et la jurisprudence administrative, sur la grande question de savoir si c’est aux conseils de préfecture ou aux tribunaux judiciaires qu’il appartient de connaître des dommages permanents

Par qui les conflits sont-ils aujourd'hui

jugi s ♦

Dans miels cas le conseil d’F.tnt en oM-il directement saisi ; dans quels cas rc l'est il que sur recours *

Quels sont les actes qui iraient les formes et delais en malifrü de conflits?

par suite de l’exécution des travaux publics, résultat important que nous avons constaté sous le n“ 434.

En créant un tribunal des conflits, la constitution de 18-48 et les actes complémentaires que nous avons mentionnés n’avaient d’ailleurs abrogé ni l’ordonnance de 1 828, ni celles qui en avaient modifié ou complété les dispositions. L’autorité qui devait statuer sur le conflit était changée ; les règles de l’élévation du conflit et les délais de la décision restaient les mêmes.

833. Sous l’empire de la constitution actuelle, le conseil d’Etat a recouvré, en matière de conllits d’attributions, la juridiction qui avait été transportée au tribunal des conflits. Aux termes de l’article 1" du décret organique du -25 janvier 1832, le conseil d'Etat propose les décrets qui statuent sur les conflits d'attributions entre l’autorité administrative et l’autorité judiciaire. Cette fonction ue lui a été rendue que dans les limites et de la manière précédemment déterminées, en exécution des arrêtés ou ordonnances.

En conséquence, le conseil d'Etat ue connaît directement que des conflits élevés en France ou en Algérie, ces derniers ayant été ainsi déférés au tribunal des conflits par l’arrêté du 30 décembre 1848. Quaut à ceux élevés dans les colonies, ils sont directement portés devant les conseils privés qui y statuent, sauf recours au conseil d’Etat, le recours en cette matière ayant un effet suspensif, contrairement à la règle générale. Telles sout les dispositions des art. 176 et 177 de l’ordonnance du 0 février 1827, pour la Martinique et la Guadeloupe ; des art. 160 et 161 de l'ordonnance du 21 août 1823. pour l'ile de la Réunion. Ces dispositions n'ont pas été abrogées par le sénatus-consulte du 3 mai 1834, qui porte expressément que les lois, ordonnances, décrets et règlements en vigueur dans les colonies continuent à recevoir leur exécution, eu tout ce qui ne lui est pas contraire.

Les formes de 1 élévation du conflit et les délais dans lesquels il doit y être statué n’out été expressément réglés que pour les cas où le conseil d’Etat en est directement saisi. Ces formes et délais font l’objet de l'ordonnance du l'r juiu 1828 et des ordonnances complémentaires, pour les conflits élevés eu France; de l’arrèté du 30 décembre 1818. pour ceux élevés en Algérie. Nous exposerons simultanément les règles des uns et des autres, parce que souvent elles se complètent ou s’expliquent mutuellement.

CONFLIT POSITIF D’ ATTRIBUTIONS

DE L’ÉLÉVATION Dl! CONFLIT.