LIVRE II

La règle actuelle de l’incompatibilité est donc un retour aux premières traditions de la révolution française, mais une rupture avec la pratique des trente-sept années les plus récentes.

En quoi consistent le> .«tîributions générales des roiui.vires ?

Comment sont fixées les attributions a; ériales de chaque ministre? — Comment est réglée l'organisation centrale de chaque miatisére?

De combien de manières agissent les ministres r

A quelles époques le contre-seing ministériel a-t-H été prescrit ou ne l’a-t-il pas été? — Qu’en est-il aujourd’hui ?

130. Les attributions générales des ministres n’ont jamais été mieux définies que par l’art. 34 delà constitution de l'an VIII . Aux termes de cet article, les ministres procurent l’exécution des lois et des règlements d’administration publique. Pour compléter cette définition, il suffit d’ajouter qu’ils procurent aussi l’exécution des actes du pouvoir exécutif autres que les règlements d’administration publique. Le moyen à l’aide duquel ils remplisseut leurs fonctions est la correspondance immédiate avec les autorités qui leur sont subordonnées : droit qui leur a été formellement reconnu, pour la première fois, par l’art. 119 de la constitution de l’an III, et qu’ils n’ont pas cessé d’exercer depuis lors.

Les attributions spéciales de chaque ministre sont aujourd’hui fixées, comme nous l’avons dit, par actes du pouvoir exécutif. L’organisation centrale des divers ministères, destinée à répartir entre les employés les attributions aiusi fixées, avait été réglée jusqu’en 1843 par simples décisions ministérielles. 11 en était résulté des changements trop fréquents et trop peu justifiés par les besoins du service. C’est pour remédier à ces abus que l’art. 7 de la loi du

21 juillet 1813 posa en principe, que désormais l'organisation centrale de chaque ministère serait réglée par ordonnance royale. Sous la constitution actuelle, les décrets impériaux remplacent à cet effet les ordonnances royales.

Les ministres agissent ou par le contre-seing qu’ils apposent aux actes du pouvoir exécutif, ou en leur nom personnel et eu vertu tje l’autorité que ce pouvoir leur a déléguée.

L’obligation du contre-seing ministériel pour donner effet aux actes du pouvoir exécutif a été formellement énoncée par l’art. 21 de la loi de 1791 sur l’organisation des ministères; par l'art. 1, seet. iv, ch. n, tit. m, de la constitution de 1791 ; par l’art. 53 de la constitution de l’an VIII; par l’art. 38 de l'acte additionnel du

22 avril 1815. Ni la charte de 1811 ni celle de 1830 n’ont reproduit cette disposition ; mais, sous l’empire de ccs deux chartes, la nécessité du contre-seing ministériel résultait virtuellement du double principe de l’irresponsabilité royale et de la responsabilité des mi-

d’urgence, portent trois date», indépendamment de celle de la promulgation. Les trois dates d'émission correspondent aux trois délibérations de l'Assemblée nationale, nécessaires pour le vote définitif, aux termes de cette constitution. Néanmoins, l'usage s'est introduit, dans la plupart des recueils, d'indiquer seulement la dernière de ces trois dates, en y joignant, comme d'habitude, celle de la promulgation. Quant aux lois d’urgence rendues sous l’empire de la même constitution, elles ne portent el ne peuvent porter qu'une seule date d'émission, étant le résultat d'une seule délibération.

DES MINISTRES

nistres. Aussi était-il d’usage invariable que tous les actes du pouvoir royal fussent contre-signés par un ministre, môme ceux qui avaient pour objet la nomination ou la révocation des ministres. La constitution de 1848, ayant substitué au roi un chef responsable, maintint par son art. 07 la règle générale de la nécessité du contreseing ministériel, mais en excepta les actes portant nomination ou révocation des ministres. La constitution actuelle n’impose ni implicitement ni explicitement l'obligation du contre-seing ministériel ; mais l’usage s’en est conservé dans la pratique du gouvernement pour les actes autres que ceux portant nomination ou révocation des ministres. Ces derniers même sont habituellement contre-signés par le ministre d'Etat , et ce n’est que pour la nomination ou la révocation de ce ministre qu’il y a absence complète de contre-seing. En résumé, la seule constitution sous laquelle le contre-seing ministériel n’ait été ni obligatoire, ni volontairement pratiqué, a été celle de l’an III. Sauf à cette époque, le contre-seing des actes du pouvoir exécutif n’a pas cessé d’être un des attributs essentiels, une des principales fonctions de l’autorité ministérielle.

Les actes que las ministres font en leur nom personnel portent le nom d’instructions ou de circulaires, s’ils ont un caractère interprétatif; d’arrêtés, s’ils ont un caractère d’autorité. — Les arrêtés des ministres sont toujours susceptibles d’ètre réformés par les ministres eux-mêmes, ou d'office, ou sur la réclamation des parties intéressées, toutes les fois qu’ils ont été rendus en matière purement administrative, conformément à la maxime qu’en pareil cas, il est toujours permis d'appeler de l'administration mal informée à l’administration mieux informée. En matière contentieuse, au contraire, les arrêtés des ministres sont de véritables jugements, dont nous examinerons la portée et les effets en traitant des tribunaux administratifs.

13t. La responsabilité des ministres, écrite pour la première fois dans l’art. 29 de la loi des 27 avril - 23 mai 1791, a été constamment formulée, depuis lors, daus les diverses constitutions. Elle fait l’objet de l’art. 13 de la constitution actuelle. Aux termes de cet article, les ministres ne sont responsables que chacun en ce qui le concerne des actes du gouvernement; il n’y a point de solidarité entre eux. Ces expressions restrictives ont été motivées par l’état antérieur des faits. Sous les chartes de 1811 et de 1830, l’usage s’était établi dans l’opinion publique et même dans la pratique gouvernementale, de rendre les membres d’un cabinet solidaires les uns des autres. C’est cet usage, continué sous la constitution de 1818, qu’on a voulu faire cesser en déclarant la responsabilité des ministres exclusivement individuelle, et eu supprimant la responsabilité collective des cabinets.

Aucune loi n’est jamais intervenue sur les conséquences pratiques

Comment se divisent les actes personnels des ministres et quelle est la force de ce» actes ?

Quelle est l'origine du principe de responsabilité ministérielle — I>ans quelle mesure eiiste-t-il aujourd'hui?

Quelle est la seule

rwibéqttence pratique du principe de rcslonsabilite minibtérielle ?

A quelles époques les ministres ont- ils ou non formé un conseil ? — Qu'en est-il aujourd'hui t

Qu'est-ce que le conseil privé ?

Qu’était le secrétaire d'Etat du consulat et du premier empire ?

de la responsabilité ministérielle, et sur les droits qui en résultent pour les particuliers. En l’absence de tout texte à cet égard, la jurisprudence refuse aux particuliers toute action contre les ministres, même à fins purement civiles, pour des faits relatifs à leurs fonctions. Dans l’ordre gouvernemental, l’art. 13 de la constitution actuelle se borne à dire que les ministre^ ne peuvent être mis en accusation que par le sénat. L’art. 3 du sénatus-consulte du -1 juin 1838 ajoute que s’ils ont été mis en accusation par le Sénat, un décret impérial les traduit directement devant la chambre de jugement de la haute cour de justice.

132. D’après l’art. 15 de la loi de 17lJl, les ministres réunis au roi formaient le conseil d’Etat. La constitution de l’an 111, au contraire, déclarait expressément, par son art. 151, que les ministres ne formaient point un conseil. La constitution de l’an VIII et toutes celles qui l’ont suivie jusqu’en 1818 ont été muettes sur ce point; mais on peut dire que la constitution de l’an VIII excluait virtuellement la formation des ministres en conseil, tandis que la charte de 1811 et celle de 1830 l’admettaient implicitement. Sous l’empire de cette dernière, des lois spéciales la prescrivaient expressément dans certains cas déterminés. La constitution du 1 novembre 1818 était non moins explicite : elle exigeait la deliberation du conseil des ministres pour certaines nominations qu’énumérait son article 01. La constitution actuelle, par l’ensemble de ses dispositions et surtout par celle qui rend la responsabilité ministérielle exclusivement individuelle, est incompatible avec l’existence d’un conseil des ministres indépendant du chef de l’Etat. Aujourd'hui, le conseil des ministres n’est et ne peut être que la réunion des ministres délibérant eu commun par l’ordre et sous l’autorité de l'empereur.

Indépendamment du conseil des ministres, l’empereur a près de sa personne un conseil privé. Ce conseil, ainsi que l’indique son nom, est essentiellement composé de hauts dignitaires, investis de la couiiancc particulière du souverain. 11 a été institué par le décret du 1" février 1838, et complété par celui du 5 mai 1859. 11 peut être convoqué avec ou sans le conseil des ministres. Ses membres sont destinés à former, s’il y a lieu, le conseil de régence, ainsi qu’on l’a vu sous le n° 11 0.

133. Diverses fonctions analogues à celles de ministre ont existé à différentes époques ou existent actuellement. Voici leur énumération avec les titres servant à les désigner :

1° Le secrétaire d'Etat , dont l'institution remonte à l’arrêté du 28 nivôse an VIH, dont l'importance s’accrut par l’établissement du gouvernement impérial, et qui fut conservé pendant toute la durée de ce gouvernement, était le secrétaire officiel et public de l’empereur, le principal dépositaire de sa pensée, le certificateur des actes d’ordre constitutionnel.

par

QuYlaicnl les nistrca d Etat ?

Quel est, aujourd'hui, le ?raicaraetf*ro

«ES MINISTRES

-2° Les ministres mns portefeuille, dont il y a eu de frequents excm- ministre* sans potteples, sont des fonctionnaires admis à participer aux délibérations du fenitie < conseil des ministres sans être charges d’aucun département ministériel. Ils ont en outre, aujourd’hui, aux termes du décret du -V novembre 1860, la mission de représenter le gouvernement devant les chambres, de concert avec le président et les membres du conseil d’Etat.

3” Les sous-secrétaires d'Etat, dont l’institution remonte à l’or- J’e-

donnance royale du 9 mai 1816, et dont l’existence ne serait nul- ? lement incompatible avec la constitution actuelle, sont des adjoints aux ministres, recevant directement du pouvoir exécutif la délégation d’une partie des attributions ministérielles.

4” Les ministres d’Etat, que le gouvernement de la restaura' lion avait empruntés à l’ancien régime, qui avaient été supprimes par l’ordonnance royale du 28 août 1830, et qui furent rétablis, mais seulement en principe et sans qu’il y ait été donné aucune suite, par l’ordonnance royale du 23 décembre 1812, étaient des conseillers privés du souverain.

5° Le gouverneur général de l'Algérie, depuis le décret du 10 décembre 1860, est en quelque sorte un ministre local de l’Algérie. dunwvènîçur ' j^oc' En effet. d’après les dispositions de ce décret, le gouvernement et d,: 1 A,g ric r la haute administration de l’Algérie sont centralisés à Alger sous son autorité. Il correspond directement avec l’empereur. Il est nommé, comme les ministres, avec le contre-seing du ministre d’Etat. Il commande les forces de terre et de mer en Algérie. U nomme directement aux emplois qui, en France, sont à la désignation des ministres. Les seuls ministres métropolitains, dont l’autorité s’étende à l’Algérie, sont les ministres de la guerre et de la marine, mais seulement dans la mesure où leur pouvoir s’exerce sur les armées eu campagne et sur les stations ; le ministre de la justice, pour la magistrature française ; le ministre de l’instruction publique et des cultes, pour les cultes européens et pour les écoles non indigènes. Ces quatre ministres contresignent , chacun dans les limites de son département ministeriel, lc3 décrets impériaux concernant l’Algérie. Ouant à tous les autres services algériens, les décrets qui s’y réfèrent sont présentés par le ministre de la guerre et contrc-signés par lui. En outre, le budget de l’Algérie est compris dans celui du ministère de la guerre. La direction des affaires de l’Algérie n’a donc été que très-incomplétemeut réunie au ministère de la guerre, et les pouvoirs du gouverneur général sont de vrais pouvoirs ministériels, sauf en ce qui concerne le contre-seing des décrets impériaux, que son éloignement du siège du gouvernement n’a pas permis de lui donner.

Qu'ontcnd-on par préfeu 1

Qu'entendait - on , sons rann«*n régime, |>ar généralité», par intendants, par pays d'étttt et par pays d'élections ?

Quelle est U pre-