LIVRE II

i réiL-i de chaque dé- de l’arrêté du 17 ventôse an VIII lui prescrit de faire, chaqueannée, «l 'ici les conditions une tournée dans son département et de rendre compte a chaque

iieuuisabscnu.i t' ministre, en ce qui le concerne, des résultats de ses tournées.

L’art. 8 du même arrêté lui défend de s’absenter de son département, sans la permission du chef de l’État, pour l’obtention de laquelle il doit s’adresser au ministre de l’intérieur.

138. Les fonctions de préfet, à raison de leur importance et de leur multiplicité, ne doivent jamais cesser d’être remplies. Aussi a-t-il été pourvu au remplacement temporaire des préfets absents, empêchés, ou non encore définitivement remplacés. Il faut distin- ,ruer à cet égard deux ordres de cas. bien différents : ceux de mort, démission on révocation, jusqu’à la nomination du successeur; ceux d’absence ou d’empêchement .

Comment le* préfète Kont-il* provisoirement remplacés en cas do mort, démission ou révocation ?

La première série de cas a d’abord été régie par l’arrêté du 27 pluviôse au X. Aux termes de cet arrêté, dans le cas de mort d’un préfet , et par conséquent dans ceux de démission ou révocation, il est remplacé provisoirement , et pendant 1 intérim, par le plus ancien des membres du conseil de préfecture : celui-ci exerce dans toute leur étendue, pendant l'intérim, les fonctions attribuées au préfet. Cette disposition a été renouvelée par l’art. 2 de 1 ordonnance royale du 29 mars 1821 ; cet article ajoute seulement que si, avant la vacance de là préfecture, l’administration avait été déléguée, celui à qui elle aurait été déléguée continuerait .1 exercer jusqu’à ce qu’il en fût autrement ordonné par le ministre de l’inté-

i a-sd*ab>enoe ou d’im ; ocliemeiit ?

Commen i les protêts La seconde série de cas a fait successivement 1 objet des arrête*

•nt-n» provisoire- j vcnl(jSe an vill, du 17 nivôse an IX, du 1.1 germinal au l.\ ‘,n et de l’ordonnance royale du 29 mars 1821. Cette ordonnance qui forme sur ce poiut, comme sur le précédent, le dernier état de la législation, contient diverses dispositions dont voici le résumé :

1° Le préfet qui s’absente du chef-lieu, mais qui ne sort pas de sou département, peut déléguer ses fonctions à un conseiller de préfecture ou au secrétaire général de la préfecture, a son choix. La délégation, dans ce cas, n’a pas besoin d’être approuvée par le ministrc de l'intérieur;

2" La même règle est applicable au préfet qu, se trouve momentanément empêché par maladie ou par toute autre cause semblable;

3 “ Le préfet qui s’absente de son département et qu. a dù y être autorisé f comme nous l’avons déjà dit, peut aussi faire la délégation dont il s’agit; mais la délégation do.t alors etre soumise a 1 approbation du ministre de l'intérieur;

1 V En cas d’absence ou d’empêchement d un préfet sans qu il ait délégué l’administration, le premier conseiller de préfecture dans •o, vhe du tableau, c’est-à-dire le plus anciennement nomme, prend de droit l’administration du departement.

PES PRÉFETS

Ajoutons qu’il résulte du silence de l’ordonnance de 1821, et de l’usage invariablement suivi, que le fonctionnaire délégué par le préfet ne peut pas déléguer à son tour. Dans tous les cas d’absence ou d’empêchement de sa part, l’administration appartient de droit au premier conseiller de préfecture dans l’ordre du tableau.

139. Aux termes de l’art. 3 de la loi du 28 pluviôse an VIH, le préfet est charge seul de l’administration. Il a sans partage et individuellement, dans toute l’étendue de son département, l'action administrative qu’avâient collectivement exercée les directoires de département et, après eux, les administrations centrales. Son unité a inauguré la maxime déjà citée, que si délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul. 11 correspond avec tous les ministres, mais est plus spécialement placé sous l’autorité de celui de l’intérieur. 11 est dans le département le surveillant de tous les services publics et le chef de ceux pour lesquels n’existent pas de chefs spéciaux.

Le préfet a deux qualités essentielles et distinctes : celle d’agent du pouvoir central, celle de représentant du département.

Comme agent du pouvoir central, il est, dans le département, le représentant judiciaire et civil de l’Etat. Il est chargé d’assurer l’exécution des lois, des décrets et des mesures de sûreté générale, lors même qu’elles résulteraient de simples arrêtés ministériels. Il a par conséquent la direction de la policé du département. Celte direction ne lui avait nullement été retirée par la création des inspecteurs généraux et des inspecteurs spéciaux de police, en vertu du décret du 30 janvier 1832. Ces inspecteurs concouraient à son action relativement à la police ; mais loin de l’annuler ou de la supplanter, ils l’éclairaient, la fortifiaient et lui venaient eu aide. C’est ce que démontrait clairement la lecture attentive du décret précité. Au surplus, un décret ultérieur, du 5 mars 1833, a supprimé les inspecteurs généraux ainsi que les inspecteurs spéciaux de police, et, par cette mesure, a mis hors de doute, dans la personne des préfets, la qualité de directeurs de la police dans l’étendue de chaque département.

Le préfet est, en outre, représentant légal du département. Pour bien comprendre la portée de ce second caractère, il faut savoir que le département u’est pas seulement une circonscription administrative ; qu'il est aussi un être moral, personnifiant les intérêts collectifs des Iiabitants, pouvant contracter, acquérir, posséder, aliéner, comparaître en justice. Le préfet est le représentant actif de cette personnalité civile, commele conseil général eu est le représentant dans l’ordre délibératif. Eu conséquence, c’est le préfet qui figure eu justice et dans les actes civils au nom du département; c’est lui qui a, auprès du conseil général, l'initiative de toutes les mesures intéressant le département, qui les défend dans son sein et qui préside seul à l’exécution de ses délibérations.

Ea quoi consistent les attributions du préfet ?

Quelles sont les deux qualités distinctes du préfet ?

De quoi est-il chargé comme agent du pouvoir central ?

De quoi esl-ï\ chargé comine représentant du département f

rScuratunî* d"a ^ P^ct> cn œ O11' concerne l’exécution des lois, des décrets et d^b^àri'du prSt? des mesures de sûreté générale, n’agit pas toujours directement et />ersonnellemenl . Ainsi que les ministres, il a moins à Caire par lui— meme qu’à mettre les sous-préfets dans l'obligation de faire, et ceux-ci encore sont moins obligés à l’action qu’à assurer celle des maires qui, à leur tour, ont presque autant à ordonner qu’à faire. Ce rôle du préfet dans les parties d’administration remises à scs subordonnés est ce que M. Rœderer a qualifié de procuration d' action, dans l’exposé des motifs de la loi du 28 pluviôse an VIII.

m ^'rd.MTr' fe^di" D’flpr®8 M • Rœderer, la procuration d’action comprend onze fouevt’rs éirmen'u de la tions diverses :

procuration d action |0 L’ instruction , consistant à expliquer aux subordonnés le sens des lois, règlements ou ordres qu’il s’agit de faire exécuter ;

2“ La direction, consistant à donner les ordres spéciaux que les circonstances de temps et de lieux peuvent exiger;

.3° L 'impulsion, consistant à presser, à déterminer l’exécution ;

. t° L’ inspection, consistant à vérifier l’exécution accomplie;

5° La surveillance, consistant à se faire rendre compte, à recevoir les réclamations des personnes intéressées ou les observations des préposés ;

0“ L'appréciation , consistant à autoriser ou rejeter les propositions d’intérêt public ;

7° Le contrôle, consistant à valider ou laisser sans valeur les actes soumis à la vérification ;

8" La censure, consistant à réprimander les agents qui méconnaissent leurs devoirs ;

D” La réformation, consistant à infirmer les actes contraires aux lois ou aux ordres supérieurs ;

40“ Le redressement, consistant à réparer les omissions ou les injustices ;

il” La correction, consistant à suspendre, destituer ou faire destituer les agents qui ont encouru ces diverses peines.

a quel nombre ee» Cette analyse de la procuration d’action esttrop subtile, plusieurs \èn*7i»elêirenl*iami!- ^cs termes qui la composent rentrant évidemment les uns daus les ■>«» ’ autres. C’est ainsi que la direction comprend l’impulsion ; que l’ins-

pection n’est qu’une forme de surveillance ; que l'appréciation, la censure, la réformation, le redressement, la correction, sont des modes divers du contrôle. Nous pensons donc qu’il serait à la fois plus logique et plus clair de dire que la procuration d’action embrasse quatre fonctions essentielles : l'instruction, la direction, lu surveillance, le contrôle.

De combien de ma- L'action directe du préfet se manifeste de quatre manières diffé-

nit-res se manifeste n ..

l’action directe du rCUl€S. 11 llglt I

? 4“ Par voie d'information, comme agent des communications ré-

ciproques entre la volonté publique et les intérêts particuliers;

CES PRÉFETS

2° Par voie de gestion, pour les intérêts économiques de l’État et du département ;

3° Par voie de tutelle administrative, à l’égard des communes et des établissements publics;

4° Par voie d' autorité, sur les choses et sur les personnes privées, principalement en matière de police.

Ces quatre divisions comprennent toutes les attributions des préfets. Nous n’essaierons pas d’en faire une énumération qui n’aurait aucune utilité théorique et qui offrirait peu d’intérêt pratique, parce qu’elle serait nécessairement incomplète. Nous nous bornerons à constater que les pouvoirs des préfets ont été accrus par le décret-loi du 23 mars 1832, et par le décret impérial du 13 avril 1801 , sous un double rapport ;

1" En ce que ces fonctionnaires sont appelés à statuer, sans l’autorisation des ministres, sur des objets pour lesquels cette autorisation était précédemment requise ;

2° En ce qu’ils sont appelés à statuer, seuls, dans des cas où, auparavant, ils devaient consulter leur conseil de préfecture.

Quelle a été l'influence du décret du *25 mars 4832 et de celui du 13 avril 4861 Mille» pouvoir* de* préfet* 'f

1 10. Les actes d’autorité et de tutelle administrative, émanés des préfets, portent le nom d’arrêtés, comme tous les actes administratifs en général.

Les arrêtés des préfets se divisent en deux classes : ceux des préfets seuls, ceux des préfets en conseil de préfecture. Les premiers sont ceux rendus par les préfets sans qu’ils soient teuu3 de prendre préalablement aucun avis. Les seconds sont ceux qu’ils ne peuvent rendre qu’aprés avoir entendu l’avis de leur conseil de préfecture, avis que d’ailleurs ils ne sont pas obligés de suivre. Ce sont les lois ou les règlements qui déterminent les cas dans lesquels les préfets doivent statuer en conseil de préfecture ; même alors, la décision n’appartient qu’aux préfets; le rôle du conseil de préfecture étant purement consultatif dans cette circonstance, ainsi que nous venons de le dire.

Nous examinerons successivement, par rapport aux arrêtés des préfets, leur forme, leur exécution, leur réformation.

1° Forme. — Les arrêtés des préfets ne sont soumb à aucune fonne de rigueur. Dans les usages administratifs, ils comprennent le plus souvent trois parties distinctes : rénonciation des pièces produites, les motifs et le dispositif. La seule condition impérativement prescrite d’après la jurisprudence du conseil d’Etat, c’est que les arrêtés de la classe de ceux qui ne peuvent être rendus qu’en conseil de préfecture doivent, à peine de nullité, contenir la mention que le conseil de préfecture a été consulté. Cette mention est ordinairement faite en ces termes : l'avis du conseil de préfecture entendu.

2° Exécution. — Avant d’être exécutés, les arretés des prélets,

Qu’entond-ou par arrête* des préfets ?

Qu’entend - on par arrêtés de* préfet* seul*, par arrêtés de* préfet» en conseil de préfecture Y

Quelle est la forme des arrêté* de* préfet*, soit seuls, soit en conseil de préfecture ?

A quelle condition

sont soumis les an*- s’ils ont un caractère général, doivent être publiés où par affiches île pouymr^êire^èiéî et proclamations, ou au moins par insertion au recueil adminis- ‘■•uusf tratif de la préfecture. S’ils n’ont qu’un caractère individuel, ils

doivent être notifiés aux parties intéressées, ou par huissier, ou par voie administrative, c’est-à-dire par le ministère d’un agent de police.

aonWpénatet iùa?h£c La contravention aux arrêtés des préfets est punie d’une amende ans am'tés des pni- de simple police, aux termes de l’art. 471, n° 15, du Code pénal.

Cçmimmt et sons 30 Reformât ion. — En matière purement administrative, les aram'té* de» mulets rèlés des préfets, comme ceux des ministres, sont toujours suscep- 1 lesdc tibles de réformation. On pourra s’adresser, à cet effet, ou aux préfets eux-mêmes dans les limites de leurs départements respectifs, ou aux ministres selon leurs attributions. Par l’une ou l’antre voie aucun délai ne fait encourir de déchéance. Eu matière contentieuse, les arrêtés des préfets, de même encore que ceux des ministres, sont de véritables jugements qui , une fois rendus, ne peuvent plus être discrétionnairement rétractés. Ils sont seulement susceptibles d’ètre attaqués par les voies de recoure que les lois déterminent, sous les conditions et dans les délais qu’elles fixent.

lit. Les départements de la Seine et du Rhône, à raison de l’importance et du caractère particulier de leurs chefs-lieux, ont été soumis à des règles spéciales en ce qui concerne les fonctions préfectorales.

pi^^fonSnspn'i- E>ans le département de la Seine ces fonctions sont partagées ferioraii-. dan» le dç- entre deux préfets : le préfet de la Seine et celui de police.

parlement de la 1

Seine 7 *

üueiies «tnt lésât- Le préfet de la Seine a, de plus que les préfets des autres déparde^scine r" pr<5f<t ^emen^si l’administration économique de la commune chef-lieu : il est nuiire mitral de Paris. Il a de moins qu’eux la police du département. Cette police forme, avec la police municipale de Paris, le lot du préfet de police.

En quoi ronsisie L’institution du préfet de police remonte à la loi du 28 pluviôse d^pohciT du an VIII. L’art. 16 de cette loi avait créé sous ce nom un fonctionnaire qui devait être chargé de la police municipale de Paris. Un arrêté du 12 messidor an VIII lui conféra en outre, mais sans étendre sa circonscription territoriale, les attributions de police générale ; le plaça sous l'autorité immédiate des ministres et lui donna le droit de correspondanco directe avec eux. l'u autre arrêté du 3 brumaire an IX étendit ses attributions de police générale à tout le département de la Seine, et aux communes de Saint-Cloud, Enghien, Meudon et Sèvres du département de Seine-et-Ûisc. Enfin, la loi du 10 juin 1853 l’autorise à exercer dans toutes les communes du département de la Seine, sauf certaines restrictions, les fonctions, même de simple police municipale, qui lui étaient déférées, pour Paris seulement, par l’arrêté du 12 messidor an VIII. Il est, en outre, chargé

DES PRÉFETS

de la direction générale de la sûreté publique an ministère de l’intérieur, en vertu d’un décret du 30 novembre 1 839. C’est ainsi que se3 fonctions, originairement limitées à la seule ville de Paris, se sont successivement accrues, au point de s’étendre à la France tout entière.

Dans le département de la Seine et dans la ville de Paris, les pou- ^ po«ooir* revoirs respectifs du préfet de la Seine et du préfet de police étaient seiM%tUdur^fetdê quelquefois mal définis et incertains, notamment eu matière de petite voirie; de baux, marchés et adjudications; de droits muniei- q»Ti» étStam duuiv paux à percevoir dans les halles et marchés. Un décret impérial du "B'nc'

10 octobre 1839 a fait cesser toute incertitude et supprimé pour l’avenir toute occasion de conflit, en étendant considérablement les

attributions du préfet de la Seine, tout en conservant au préfet de police les droits essentiellement attachés à son titre.

Le décret-loi du 23 mars 1 832 portait expressément que ses dis- ce décret du » positions n’étaient pas applicables au département de la Seiue, en w d^paîwnlenTde ce qui concernait l’administration départementale proprement dite ll Sc'aef et celle de la ville et des établissements de bienfaisance de Paris. Un

décret impérial du 9 janvier 1801 a rapporté cette exception. Le décret-loi du 23 mars 1 832 est donc applicable au département de la Seine comme à tous les autres départements de l’empire, sauf en ce qui concerne les budgets de la ville de Paris, qui doivent continuer à être soumis à l’approbation de l’empereur, aux termes de l’art. 2 du décret précité du 9 janvier 1801 .

Ce n’est que récemment que le département du Rhône a fait Qu'eni-cc que les l’objet de dispositions spéciales. Une loi du 19 juin 1831 a conféré ^«DSrtîte'lîëctaî au préfet du Rhône les attributions de préfet de police dans les com- dan» ^ k^déiMruuneni mûries de Lyon, la Guillotière, la Croix-Rousse, Vaise, Calluire,

Oullins et Sainte-Foy, du département du Rhône; dans celles de

Villeurbane, Vaux, Bron et Venissieux, du département de l’Isère; dans celles de Rillieux et Miribel, du département de l’Ain. Un décret du 4 septembre 1831 a réglé l’application et les effets de cette mesure. Enfin, un décret-loi du 24 mars 1832 a complété, en le modifiant, cet état de choses. D’après ce décret, les communes de la Guillotière, la Croix-Rousse et Vaise sont réunies à la com-

mune de Lyon. Le préfet du Rhône administre la commune de Lyon ainsi agrandie, et il exerce les fonctions de préfet de police, soit dans cette commune, soit dans celles énumérées par la loi du 19 juin 1831, soit enfin dans celle de Saint-Rambert, du département du Rhône, qui est ajoutée à l’énumération précitée. De plus, les communes de Villeurbane, Vaux, Bron et Venissieux, sont dis-

traites du département de l’Isère et réunies à celui du Rhône. En résumé, le préfet du Rhône est aujourd’hui maire central de Lyon, comme le préfet de la Seine est maire central de Paris. 11 a, en outre, dans la commune de Lyon, les attributions du préfet de police û Paris ; dans les communes de Calluire, Oullins, Sainte-Foy,

iü DROIT ADMINISTRATIF. — LIVRE II.

Saint-Rambert Villeurbane, Vaux, Bron et Venissieux, du département du Rhône, les attributions du préfet de police dans les communes rurales du département de la Seine ; dans les communes de Rillieux et Miribcl, du département de l’Ain, les attributions du préfet de police dans les communes de Saint-Cloud, Enghien, Meudon et Sèvres, du département de Seine-et-Oise.

Qu'est-ce que les Le.s mêmes raisons uni avaient porté le législateur à inves-

présentent do «pénal tir 1 autorité préfectorale du service de la police municipale dans dont 'le les villes de Paris et de Lyon, semblaient devoir faire étendre cette EnWunS1* rBUle mill° mesurc a tous les chefs-lieux de département dont la population et l’importance exigeaient aussi la surveillance directe du gouvernement. C’est ce qui a été fait par la loi du 5 mai 1835. Aux termes de l’art. 50 de cette loi, dans les communes chefs-lieux de département, dont la population excède quarante mille fîmes, le préfet remplit, sauf certaines restrictions, les fonctions de préfet de police, telles qu’elles sont réglées par l'arrêté du 12 messidor an VIII. Par conséquent, dans les départements dont le chef-lieu a plus de quarante mille habitants, le préfet cumule avec ses autres fonctions celles de préfet de police du chef-lieu ; mais il n’en est pas maire central. S’il est assimilé au préfet du Rhône sous le premier rapport, il en diffère essentiellement sous le second.

a quelle époque re- 143. La division de l'Algérie en trois provinces est aussi an- ‘if, visilin “àdiu" ' cienne que la conquête française, et elle a été empruntée à l’organutmiveiie l'Algérie? nisation antérieure de ce pays; mais la division de chaque province en territoire civil et en territoire militaire ne date que de l'arrêté du pouvoir exécutif du f) décembre 1848. Aux termes de cet arrêté, le territoire civil de chaque province forme un département administré par un préfet. Le territoire militaire de chaque province est administré par le commandant de la division territoriale. Ces dispositions ont été exactement reproduites par le décret impérial du 27 octobre 1858, qui forme à cet égard le dernier état de la législation Il y a donc eu Algérie trois départements et trois préfets : les départements et les préfets d’Alger, d’Oran et de Constantiue.

En quoi ii» préfet* La principale différence qui distingue les préfets de l’Algérie de î!« pr!urtpaicn!»it°de ccllx de *a métropole , c'est que leur département est coupé par des ceu» do France r portions de territoire placées en dehors de leurs attributions, tandis que en France le département de chaque préfet constitue un tout homogène et continu, entièrement soumis à son autorité. La raison de cette différence est prise du degré d'avancement de la colonisation, du degré d’accomplissement de la conquête. Toutes les parties de chaque province , où la population européenne est eu majorité et où prédominent les intérêts pacifiques , sont érigées en territoire civil et concourent à former le département, exclusivement placé sous la direction du préfet. Les parties, au contraire, où la population iudigène est en majorité et où le besoin de déteuse militaire se

DES PRÉFETS

fait encore sentir, sont érigées en territoire militaire et concourent à former la fraction de la province, où l’administration civile est réunie au commandement des troupes entre les mains du général divisionnaire. •

Dans le territoire militaire de chaque province, le commandant Quelle» sont i<-* aide la division territoriale exerce les attributions civiles dévolues à ^bd!^Dérauxdi<t l’autorité préfectorale dans le département. Telle est la disposition s‘ünn“i>'>=»' expresse de l’art. 13 du décret du 27 octobre 1858. 11 en résulte que les trois généraux divisionnaires d’Alger, d’Oran et de Co nstan tine sont les véritables préfets du territoire militaire de chacune de ces trois provinces. L’administration civile en Algérie se trouve ainsi partagée entre les préfets pour le territoire civil, et les généraux divisionnaires pour le territoire militaire.

Ce partage aurait pu nuire à l’unité de direction et à l’uniformité Quel e>i ic lien d’esprit, si l’administration civile tout entière n’avait pas été cen- “ÎLUei tralisée, au siège du gouvernement, entre les mains d’un fonction- <t'»i«i«nu»ire» r naire unique. Ce fonctionnaire unique est le directeur général des services civils, dont les attributions ont été déterminées par le décret du 13 avril 1801 . Aux termes de ce décret, le directeur général des services civils exerce, sous l’autorité du gouverneur général et eu son nom, la haute direction de l'administration civile. Il propose et soumet au gouverneur général toutes les mesures qui concernent cette administration. 11 préside à la correspondance administrative avec les généraux divisionnaires et les préfets, et leur sert par cela môme de lien mutuel et de centre commun.

144. Les possessions coloniales de la F rance sont : q cii« «mi les «»•

1° La Martinique, dans l’archipel des Antilles; ,onics •''»"«»>*«» 1

2° La Guadeloupe et ses dépendances, Marie-Galante, la Désirade, les Saintes et la partie française de Saint-Martin , également dans l’archipel des Antilles;

3" Saint-Pierre et Miquelon, près de Terre-Neuve, dans l'Amérique du Nord ;

4" La Guiane française, sur le continent de l’Amérique méridionale ;

5° En Afrique, le Sénégal et ses dépendances, Corée, Albréda,

Grand-Hassan, Assinie et Gabon;

G" Sur les côtes orientales d'Afrique, l'ile de la Réunion et ses dépendances, Saint-Paul, Amsterdam ;

7° Sur les mêmes côtes, Sainte-Marie à Madagascar, Mayotte et Nossi-Bé, près de celte grande lie;

8° Dans l’Océanie, la Nouvelle-Calédonie, les iles Marquises et celle de Taiti ; cette dernière, seulement à titre de protectorat ;

9" Dans l’lude asiatique, Pondichéry et ses dépendances, lvarikal, Mallé, Yanaon et Chandernagor;

10° Dans lTudo-Chine, la partie méridionale de la Cochinchine.

a qui est confiée Dans chaque colonie, le commandement général etla haute admidans les colonies? mstratiOD sont confies u un gouverneur, sous 1 autorité directe du ministre de la marine et des colonies. C’est le même système que pour les territoires militaires de l’Algérie. En ce qui touche l'administration civile, les gouverneurs coloniaux ont des pouvoirs analogues à ceux des préfets métropolitains.

l es pouvoir* des Les gouverneurs coloniaux ont des pouvoirs identiques dans tou-

gouveroenrs coloniaux r 1

wmi - m le» mêmes tes les colonies indistinctement. Le tond est partout le meme ; mais dan»a toute» les coio- jes actcs constitutifs sont différents. La constitution de nos trois plus grandes colonies, la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, est aujourd’hui fixée par le sénatus-consulte du 3 mai 1834, tandis que les autres colonies continuent à être régies par décrets de l'empereur.