Acte additionnel •nx constitutions de lcnipire

Projri de con^litu* tinn de la chambre des reprébcntants.

Ordonnance' de IWO.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Charte de <830.

Constitution de 1848.

Constitution du U janvier <832.

électoral en contradiction manifeste avec l’ensemble des lois en vigueur. La révocation de ces ordonnances par une ordonnance ultérieure du 20 juillet 1830 n’empècha pas la révolution qu’elles avaient provoquée de s’accomplir ;

14° La charte votée par la Chambre des députés, le 7 août 1830, adoptée le même jour par la Chambre des pairs, et solennellement acceptée par le nouveau roi en présence des deux Chambres le 9 du même mois, transférait la royauté au duc d’Orléans, sous le nom de Louis-Philippe I". Elle confiait le pouvoir exécutif au roi, et partageait le pouvoir législatif entre le roi, la Chambre des pairs et la Chambre des députés. La proposition des lois appartenait à chacune des deux chambres, aussi bien qu’au roi. Le roi seul avait le droit de les sanctionner et de les promulguer. La constitution de la pairie, qui avait été formellement réservée lors du vote de la nouvelle charte, fit l’objet d’une loi spéciale du 29 décembre 1831, dont le texte devint un article de la charte elle-même. Aux termes de cet article, la nomination des membres de la Chambre des pairs appartenait au roi qui ne pouvait les choisir que parmi certaines notabilités, expressément désignées. Leur dignité était conférée à vie et n’était pas transmissible par droit d'hérédité. D’après les dispositions de la charte, complétées par la loi électorale du 19 avril 1831 , les membres de la Chambre des députés devaient être âgés de trente ans et payer cinq cents francs de contributions directes. Ils étaient élus par des électeurs ayant au moins vingt-cinq ans et payant deux cents francs de contributions directes. La charte de 1830, qui n’était qu’une révision de celle de 1814, fut votée par des assemblées qui n’en avaient pas reçu le mandat, et on ne la soumit à aucune acceptation expresse de la part des citoyens;

15“ La constitution décrétée par la seconde Assemblée constituante, le 1 novembre 1848, déférait le pouvoir législatif à une assemblée unique, désignée sous le nom d'Assemblée nationale. Les membres en étaient nommés par le suffrage direct et universel des citoyens. Le pouvoir exécutif était délégué à un présideut de la république élu pourquatre ans, au scrutin secret et à la majorité absolue des votants, par le suffrage direct de tous les électeurs des départements français et de l’Algérie. Le président de la république partageait l’initiative des lois avec les membres de l’Assemblée nationale; mais elles n’avaient pas besoin d’ètre sanctionnées par lui, et il avait seulement le devoir de les promulguer dans un délai rigoureusement fixé. La constitution de 1848 ne fut pas soumise à l'acceptation du peuple; mais elle émanait d’une assemblée issue du suffrage universel et expressément nommée pour la voter ;

1(>“ La constitution faite le 14 janvier 1852, parle président de la république Louis-.Napoléon Bonaparte v eu vertu des pouvoirs

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

qui lui avaientété formellement délégués, confiait le gouvernement de l’Etat pour dix ans au prince Louis-Napoléon Bonaparte, sous le nom de président de la république. La puissance législative était partagée entre le président, le Sénat et le Corps législatif. Le président avait seul l’initiative et la sanction des lois. Le Corps législatif dont les membres étaient élus parle suffrage universel, les discutait etlesvotait.LeSénat dont les membres, inamovibles.et à vie, étaient nommés par le président, les examinait avant leur promulgation pour s’assurer de leur constitutionnalité. La constitution du 1 4 janvier 18. ‘>'2, qui offre avec celle de l’anVUI les plus grandes analogies, et qui continue à nous régir, sauf la substitution du gouvernement impérial à la présidence décennale, n’a pas été soumise à l’acceptation du peuple ; mais le peuple avait été préalablement consulté sur les dispositions qui devaient lui servir de bases, ainsi que sur la question de savoir si le pouvoir constituant serait délégué à Louis- Napoléon. Cette question a donné lieu à "7 ,439, 216 votes affirmatifs, contre 040,737 votes négatifs;

17° Le sénatus-consulte du 7 novembre 1852 n’a fait qu’un seul changement essentiel à la constitution du 14 janvier précédent, en rétablissant l’empire héréditaire au profit du président de la république, sous le nom de Napoléon 111. Ce sénatus-consulte n’a pas été soumis en entier à l’acceptation du peuple; mais le peuple a été expressément consulté sur la question de savoir si la dignité impériale serait rétablie dans la personne de Louis-Napoléon Bonaparte, avec hérédité dans sa famille. Cette question a donné lieu à 7,324, 189 votes affirmatifs, contre 253,145 votes négatifs.

La constitution du 1 4 janvier 1852 et le sénatus-consulte du 7 novembre de la même année, complété par un sénatus-consulte ultérieur du 25 décembre suivant, composent dans leur ensemble l’état politique actuel. La puissance exécutive appai tient à l'empereur. La puissance législative est partagée entre l’empereur qui a seul l’initiative et la sanction des lois; le Corps législatif qui les discute et les vote; le Sénat qui en vérifie la constitutionnalité avant leur promulgation. Les sénateurs, inamovibles et à vie, sont nommés par l’empereur. Les députés au Corps législatif sont élus pour six ans par le suffrage direct et universel des citoyens.

Toutes les constitutions qui précèdent, sauf deux exceptions, ont été plus ou moins explicitement fondées sur le principe de la souveraineté du peuple. Seules, la charte de 1814 et les ordouuances de 1830 émanaient directement de la prérogative royale. Quant à l'organisation du gouvernement, durant la longue période que nous venons de parcourir, le pouvoir exécutif a été constamment distinct et séparé du pouvoir législatif, et constamment aussi les mandataires de la nation ont eu leur part dans la confection des lois. Double circonstance qui marque la limite entre l’ancien régime et i nou-

St'na'Ub-roDMiltc ci»

7 novembre 1152.

Ktai |M>hiique actuel.

Résumé général.

NOTIONS PRELIMINAIRES

veau, entre les institutions antérieures à 1789 et eclles qui ont suivi cette époque. Mais si toutes les constitutions françaises ont également admis les deux règles fondamentales des gouvernements modernes, elles les ont très-diversement appliquées. En ce qui concerne la puissance exécutive, la [dus large part lui a été faite par la constitution de l'an VIII, les sénat us-consultes de l’an X, de l’an XII et de 1807, la charte de 1814, les ordonnances de 1830, la constitution et les sénatus-consultes de 1832. Ses prérogatives ont, au contraire, été renfermées dans les limites les plus étroites par la constitution de 1793, les décrets organiques du gouvernement révolutionnaire, la constitution de l’an III et celle de 1848. Entre ces termes extrêmes, nne sorte de milieu a été occupée par la constitution de 1791 , la constitution sénatoriale de 1814, l’acte additionnel de 1813, le projet de la Chambre des représentants et la charte de 1830. Au point de vue de l’élément représentatif, il convient de faire une classification analogue, mais inverse. Cet élément est secondaire dans les constitutions où prédomine la puissance exécutive; il tient au contraire le premier rang dans celles où la puissance exécutive est moins favorisée. Les constitutions intermédiaires conservent leur place et leur caractère entre les unes et les autres. Quelles que soient les variations qui puissent être signalées, il est deux traits distiuctifs et essentiels que l’on rencontre presque toujours, qui ne s’effacent momentanément que pour bientôt reparaître, et que l’on doit considérer comme le résultat le plus certain de soixante-douze ans d'expériences politiques. C’est l’unité du pouvoir exécutif. C’est le partage du pouvoir législatif entre le gouvernement et deux assemblées, dont une élective.

-rifont filrrè1 dV“ioî9 "• Les 8°urces fi'1*3 n0,,s aurons à consulter, [tour le droit admi-

«" mature de droit nistratif, sont trés-multipliées et d’origines très-variées. Elles sont administratif/ , . . .. , , , ....

cependant circonscrites par ces deux règles essentielles :

1° Aucun acte antérieur à la révolution de 1789 n’est aujourd'hui en vigueur, à moins qu’il n’ait été formellement maintenu et ratifié par un acte postérieur à cette révolution;

2° 1 «es circulaires et instructions ministérielles ne font pas loi pour les particuliers, bien qu’elles soient obligatoires pour les administrations publiques.

En dehors de ces deux exclusions, les sources du droit administratif sont :

1° Les lois;

2° Léo décrets, arrêtés du gouvernement, ordonnances royales et règlements d'administration publique.

Quant, aux constitutions, d'où découle essentiellement le droit public positif, elles ne forment une des sources du droit administratif qu c dans celles de leurs dispositions qui tiennent à la fois de l’un et d e l’autre de ces deux droits.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

8. On a toujours désigné sous le nom de lois les actes émanés du pouvoir législatif, quelle que fût d’ailleurs la composition de ce pouvoir. Quelquefois, cependant, des actes ayant force de loi ont été appelés décrets, notamment aux époques de dictature individuelle ou collective. Les sénatus-consultes ou actes émanés du Sénat ont aussi force de loi lorsqu’ils ont été constitutionnellement rendus.

On distingue parmi les divers actes que nous venons de mentionner ceux nommés organiques, ceux qualifiés de réglementaires , et ceux ne portant aucune qualification particulière. Les premiers sont ceux qui ont pour objet l’organisation de quelque branche de l’administration publique ; les seconds sont ceux destinés à régler les formes d’exécution, et qui, par conséquent, auraient pu émaner du pouvoir exécutif tout aussi bien que du pouvoir législatif; les troisièmes, de beaucoup les plus nombreux, sont eaux qui, ne présentant d’une manière précise ni l’un ni l'autre de ces deux caractères, sont seulement qualifiés par leur objet. Il est de principe que les actes du pouvoir législatif formellement intitulés réglementaires peuvent être modifiés ou abrogés par de simples actes du pouvoir exécutif. La question est douteuse à l’égard de ceux qui, en l’absence d'une qualification expresse, ont néanmoins, par leur objet, un caractère purement réglementaire; mais en fait, elle a été souvent tranchée dans le sens du pouvoir exécutif.

Lois proprement dites, décrets et sénaluü-consultes.

Actes organiques et actes réglementaires.

9. Les arrêtes du gouvernement, les decrets et ordonnances roi/ales Arrête* dl> gouver-

, , J , . ueineui, décrets et or-

ont cela de commun que, sous des noms divers suivant les diverses douuaaces royales, époques, ce sont toujours des actes du pouvoir exécutif.

Les réglements d'administration publique sont aussi des actes du Râlements d'admipouvoir exécutif, mais avec délibération préalable du conseil d’État. D1!,“a“un Ce u’est que sous l’empire de la constitution du -i novembre 1 8.48 qu’il y a eu une classe de règlements d’administration publique étrangère à l’action du pouvoir exécutif ; c’étaient ceux que faisait le conseil d’Rtat par délégation du pouvoir législatif.

Il est d’usage de distinguer les règlements d’administration publi- , lcs

que des décrets ou ordonnances royales rendus dans la forme des règle- traiion publique a les ments d'administration publique. Les seconds ne diffèrent des pre- “re^rendu* danSdu miers que par leur objet, moins général et, en quelque sorte, plus *1<1 «** rrgteindividuel. C’est ainsi que les autorisations des communautés religieuses, des dons et legs aux établissements publics, des sociétés anonymes de commerce, sont accordées par décrets rendus dans la forme des règlements d’administration publique.

40. Dans le cours de l’exposé historique des diverses constitutions françaises depuis 1789, comme dans l’indication des sources du droit administratif, nous avons dû souvent employer les locutions de pouvoir législatif et de pouvoir exécutif. C’est ici le beu de déterminer le sens précis de chacune de ces expressions.

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

Qu’entend -on par pouvoirs publics ?

La division des pouvoirs était -elle connue des anciens ?

Quelle est la division la plus générale des pouvoirs r Qu>ntend-on par pouvoir constituant?

Qu’entend *on par pouvoirs constitués, et quel en est le nombre ?

Qu’est - ce que le pouvoir législatif?

La souveraineté , soit qu’on la place dans le peuple, soit qu’on la fasse résider dans une famille particulière en vertu d'une sorte de prédestination divine, est essentiellement une et indivisible. Les pouvoirs publics, c’est-à-dire les organes par lesquels s’exerce la souveraineté, peuvent au contraire être multiples et distincts entre eux.

La division des pouvoirs, depuis Montesquieu, a toujours été considérée comme la première base d’uu gouvernement libre, comme la plus sûre garantie des citoyens. Cette idée, qui tient une si grande place dans l’histoire constitutionnelle des temps modernes, était entièrement inconnue aux anciens. Dans les républiques grecques, comme à Home, le peuple s’était réservé à lui-même l’exercice direct delà souveraineté, et il ne déléguait que certaines fonctious spéciales et déterminées. Dans les limites de cette délégation, chaque magistrat était souverain , à l’égal du peuple qu’il représentait ; et la garantie des citoyens contre les excès de pouvoir n’avait été obtenue qu’au moyen du droit de veto réciproque dont les divers magistrats étaient investis les uns par rapport aux autres.

La division la plus générale des pouvoirs est en pouvoir constituant et en pouvoirs constitués.

Le pouvoir constituant, c’est-à-dire le pouvoir de donner une constitution politique, n’est autre chose que la souveraineté ellemême. Il appartient donc au peuple ou au prince, scion le choix que l’on fait entre les deux systèmes rivaux sur le principe et la source de la souveraineté. Le pouvoir constituant peut être délégué et l’a été notamment au début des institutions actuelles.

Les pouvoirs constitués, c’est-à-dire les pouvoirs établis par la constitution, sont nécessairement au nombre de deux : le pouvoir législatif et le /xtuvoir exécutif. Ils peuvent être réunis comme ils l’étaient en France avant 1789. Ils peuvent être séparés comme ils l’ont été depuis lors.

Le pouvoir législatif est celui qui consiste à faire la loi. Il est aujourd’hui partagé entre l’empereur pour la proposition et la sanction ; le Corps législatif pour la discussion et le vote ; le Sénat pour la vérification constitutionnelle.

Q«'«.t - co que ic Le pouvoir exécutif est celui qui a pour objet la promulgation et peuToir e». . l’exécution de la loi. Il appartient sans partage à l’empereur seul.

l’nuioritè judiciaire En dehors de ces deux pouvoirs, la constitution qui nous régit

Üî'tiuct! ou’seuiemi-nt n’en reconnaît d’autres ni expressément ni implicitement. L'usage a une branche «lu pou- toutefois prévalu de désigner sous le nom de pouvoir l’ensemble de

voir executif? 4 . . . 4 *

la hiérarchie judiciaire. Cet usage nous parait contraire aux données de la théorie, non moins qu’aux dispositions constitutionnelles. En théorie, il est très-difficile d’admettre plus de deux pouvoirs : celui qui fait la loi et celui qui l’applique. En droit positif, il est certain que la constitution en vigueur ne donne pas à l’autorité judiciaire la qualification de pouvoir. Les constitutions elles-mêmes qui l’ont ainsi

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

qualifiée, celle de 1 818 notamment, l’ont presque toujours rattachée au pouvoir exécutif par sou origiue ou par son mode d’institution.

L’idée d’un pouvoir judiciaire distinct des deux autres pouvoirs remonte à Montesquieu qui, en émettant cette célèbre division, avait plutôt en vue l’intérêt des justiciables que la rigoureuse exactitude des principes. Sans doute, l’indépendance du juge est une garantie précieuse et nécessaire; mais on peut l’obtenir, comme dans la constitution actuelle, au moyen de la règle d’inamovibilité, sans qu’il soit besoin de fausser la langue politique et de manquer à la logique. En résumé, l’autorité judiciaire ne forme ni ne doit former un troisième pouvoir. Par sa nature et son objet elle se rattache essentiellement au pouvoir executif, elle en est une branche comme l’autorité administrative ; mais, par des motifs d’utilité sociale, elle en a été rendue plus indépendante que celle-ci.

\ 1 . L'autorité administrative est l’attribut essentiel, l'instrument L'âotont* admiüisprincipal du pouvoir exécutif. C’est par elle qu’il se met eu contact “îohMégiî avec les particuliers, qu’il leur transmet ses ordres, étudie leurs be- uàfouaupouToireiésoins et reçoit leurs réclamations.

On a quelquefois distingué l’autorité administrative de Y auto- Faut -il distinguer rite gouvernementale, réservant pour cette dernière les rapports in- • grüü w"i tê

ternationaux ou d’ordre purement politique. Cette distinction, qui administrative? n'est fondée sur aucun texte législatif ou réglementaire, nous paraît manquer d’utilité pratique. Les rapports internationaux ou d’ordre purement politique sont sans doute étrangers au droit administratif proprement dit; mais l'autorité qui y préside est la même que celle qui pourvoit aux rapports avec les particuliers. A la vérité, les personnes peuvent être différentes pour des fonctions diverses ; mais elles se rattachent toutes au même principe, au même esprit, au même pouvoir. Elles sont toutes l’émanation et l’expression du pouvoir exécutif.

L’autorité administrative est cette portion du pouvoir exécutif Qoci est l'objet de qui est chargée d'assurer l’application des lois d’ordre public. L’au- esteéîù!

torité judiciaire a dans ses attributions l’application des lois d’ordre daireli,lulorité )udl' purement privé et de celles d’ordre pénal. En d’autres termes, le domaine de la première comprend les rapports du gouvernement aux gouvernés; celui de la seconde embrasse les rapports des gouvernés entre eux, et, comme conséquence, la répression des infractions aux lois qui règlent ces rapports. Cette double définition, incontestable en théorie, donne lieu dans la pratique aux plus fréquentes et aux plus vives controverses, à raison des contacts nombreux de l’ordre public et de l'ordre privé, de la difficulté d’établir entre eux une séparation nette et précise, de la multiplicité et de l’incohérence des lois qui ont statué sur les questions de compétence.

1-2. L'autorité administrative, considérée dans ses rapports avec ün«u «ont les ™-

NOTIONS PRÉLIMINAIRES

raclures ^sentiels de l'autorité administrative?

Quels sont les actes qui ont établi en France l’unité politiaue, l'unité judiciaire, l'unité législative, l’unité administrative ?

Qu’est- ce que la centralisation administrative ?

Comment les abus de la centralisation administrative ont été successivement corrigés.

le pouvoir exécutif, se distingue par l'unité ou la centralisation. Considérée relativement à l’autorité judiciaire, elle a pour caractère essentiel l’indépendance. Considérée eu elle-même, elle présente un triple aspect, remplit un triple office : l'action, le contrôle, le jugement.

13. L’unité, -c’est-à-dire l’uniformité de direction et de pouvoir, a été l’effort constant de la politique française depuis Hugues Capet. Après de longues luttes, l’unité s’est faite dans le gouvernement par la disparition définitive des souverainetés féodales devant la souveraineté royale, sous Richelieu et Louis XIV; dans la jurisprudence, par l’institution du tribunal de cassation en vertu de la loi des 27 novembre et 1" décembre 1790 (1); dans la 'législation, par la promulgation de nos codes généraux ; dans l’administration, par la loi du 28 pluviôse an VIII.

L’unité dans l’administration est désignée sous le nom de centralisation. Elle consiste dans la subordination des administrateurs locaux à l’autorité centrale, qui les nomme et révoque et qui se réserve la décision des aflaires les plus importantes. Depuis la loi du 28 pluviôse an VIII, et malgré des attaques souvent réitérées, la centralisation administrative s’est constamment maintenue et développée. On en avait toutefois exagéré les conséquences, en exigeant l’intervention centrale pour des affaires locales d’une très-médiocre importance.

C’est pour remédier à ces abus qu’avaient été rendues les lois du 18 juillet 1837 et du 10 mai 1838. C’est dans le meme but, et avec une portée plus étendue, qu’ont été émis le décret-loi (2) du 25 mars 1852, et le décret impérial du 13 avril 1861.

Maisen supprimant l’exeèsde la centralisation administrative, ces divers actes en ont conservé et fortifié le principe. Eu décentralisant les petites affaires, ils ont rendu inattaquable la centralisation de celles d’un intérêt supérieur.

(1) Quoique, dans les recueils, les lois portent habituellement deux dates, celle de rémission et celle de la promulgation, il est d'usage de les désigner seulement par la première. On n'indique deux dates que pour les lois décrétées par l'Assemblée constituante de 1789 et par l’Assemblée législative de 1791 ; ces deux dates correspondent : la première, au décret de l’Assemblée; la seconde, à ia sanction royale. Celte exception a pour but de distinguer les décrets de l'Assemblée non sanctionnés par le roi, et qui n'en avaient pas moins force de loi après un certain laps de temps, le veto royal étaut alors purement suspensif, des lois proprement dites, ou, en d’autres termes, des décrets de l'Assemblée sanctionnés par le roi. Pour la période historique dont il s’agit, les décrets non sanctionnés sont désignés par une seule date ; les lois le sont par les deux dates, dont la réunion constitue et exprime leur caractère.

(2) Nous qualifions ainsi les décrets rendus aux époques de dictature et ayant , par conséquent , force de loi, pour les distinguer des décrets qui ne sont que des actes du pouvoir exécutif.

NOTIONS fRKI.IMIN .VIRES.

14. La séparation de l’autorité administrative et de l’autorité ju- Quelle <*t u date dieiaire n’existait que partiellement et confusément sous l’ancien ^ration enSS’rau" régime. Elle a été érigée eu principe par l’art. 13, tit. 2, de la loi “nié administrative

ma» St I-Ü„ et 1 autorité judictai-

L’intlépendance de l’autorité administrative par rapport à l’auto- Quels sont les mérité judiciaire est assurée à l’aide de divers moyens positifs et prati- «"^rànUurfn^twiques. Ces moyens sont : 1“ la défense sous peine 3e forfaiture, à dam e de l’autorité adtous les membres de l’ordre judiciaire, de s’immiscer en aucune fa- p«rt"à™àuwnîé juX çon dans les matières attribuées aux autorités administratives, dé- Cllllre 1 fense résultant de l’art. 127, n. 2, du Code pénal ; 2° la dévolution au chef du goqvcrnement, en Conseil d’Etat, du droit de statuer sur les conflits d’attributions entre l’autorité judiciaire et l’autorité administrative ; ainsi que la réserve, à cette dernière seule, du pouvoir d’élever ces conflits; 3° l'interdiction prononcée par l’art. 73 de la constitution de l’an VIII. d’intenter aucune poursuite judiciaire contre les agents du gouvernement, pour faits relatifs à leurs fonctions, sans une autorisation préalable, donnée en Conseil

d’Etat.

13. Pour remplir pleinement sa mission, l’autorité administrative Quelles sont le* trnia doit agir, s’éclairer sur les conséquences de ses actes, faire droit aux réclamations qu’ils soulèvent. Il convient qu’elle réunisse ces lruiïe? trois fonctions essentielles, pour assurer sa marche et atteindre son lmt. En confier une seule à l’autorité judiciaire, ce serait entraver l’exercice des deux autres et s’exposer à des luttes incessantes. Notre organisation administrative n’encourt pas ce reproche. Elle présente un tout complet et homogène, et comprend dans son vaste cadre : des agents pour l’action; des conseils pour le contrôle; des tribunaux pour le jugement.

Mais si les agents, les conseils et les tribunaux de l’ordre admi- séparation des anistratif doivent être les membres d’un même corps, il est utile et §^l“vfbiinau"*adnili.

convenable qu’ils soient distincts entre eux. L’intérêt des admiuis- nuiraiif». très est mieux garanti lorsque l’agent n’est pas appelé à sa contrôler lui-mème, et à statuer sur les difficultés auxquelles ses propres actes ont donné lieu. Malgré ces raisons, ce n’est que lentement et par degrés que la séparation dont il s’agit s’est introduite dans nos institutions, et aujourd’hui même elle n’est pas encore complète et

absolue.

Sous la constitution du 3 septembre 1791, l’action et le jugement cotte séparation étaient cumulés par des corps électifs soumis au contrôle d’autres cMtotm™ed,-s'iT9i et corps électifs, plus nombreux, auxquels ils s’adjoignaient ensuite «s» M'le dl! 111 ? pour tout le surplus de leurs délibérations. Ce système, qui ne séparait qu’im parfaitement le contrôle de l'action et du jugement, et qui confondait entièrement ces deux derniers faits, fut encore aggravé par la constitution du 5 fructidor au 111. Aux termes de cette constitution, les mêmes corps électifs cumulaient l’action, le contrôle et le jugement.

1 8 NOTIONS PRÉLIMINAIRES

comment elle a été La constitution du 22 frimaire an VIII, et la loi du 28 pluviôse de Stut^dc^îm^îuet la mème année distinguèrent, pour la première fois, d’une manière par la loi du 28 plu- nette et précise, l’action, le contrôle et le jugement. L'action fut

viô&e de la môme an- , , , , , .. . . . » , , , , .

née. dévolue a des ionctionnaires individuels. Le contrôle et le jugement

lurent confiés à des corps distincts.

Différence» entre i« Cette séparation des trois attributs essentiels de l’administration dr'îan vu™ 'Cfceux ucst l,as Sl-*ule différence entre le système de l’an VI II et les systè-

auterieur». mes précédents. Leur comparaison présente deux autres différences

non moins importantes : 1’’ l’action, comme nous venons de le dire, fut dévolue à des fonctionnaires individuels , tandis que auparavant elle avait appartenu à des corps ; 2“ les fouetiouuaires actifs, les corps chargés du contrôle et ceux chargés du jugement furent mis à la nomination du chef de l'Etat, tandis que auparavant tous les membres de l'administration avaient eu le caractère électif.

La première de ces deux différences était fondée sur le principe que si délibérer est le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul. Ce principe, d’une incontestable vérité et pleinement justifié par l’expérience, s’est constamment maintenu jusqu'à nos jours.

La seconde différence a partiellement disparu par l’effet des lois du 21 mars 1831 et du 22 juin 1833. Les fonctionnaires chargés de l’action et les corps chargés du jugement sont restés û la nomination du chef de l’Etat; mais les corps chargés du contrôle sont redevenus électifs.

Exception ài.ré^io Enfin, il importe de remarquer que si le contrôle et l’action sont tLtoFT* jù'jjw- >Ilvar>ahlemeut séparés, l’action et le jugement ne le sont pas tournait. jours. Par exception à la règle générale, certains administrateurs

ont aussi dans leurs attributions le jugement de certaines affaires contentieuses.

Division gcnëraio Nonobstant ces anomalies et en les réservant, il est parfaitement lu r«imiuistraiion. vrai de dire que l'administration se divise eu trois branches ; l’ administration active, ou l’ensemble des agents administratifs ; l’administration consultative, ou l’ensemble des conseils administratifs ; l’administration contentieuse, ou l’ensemble des tribunaux administratifs.

nappons ont™ lad- Toutes ces institutions sont étroitement liées à l’organisation et puuvûire'imbiie» le* au lno^c d’action des grands pouvoirs publies. L’administration sous toutes ses formes est inséparable de la constitution politique. Elle en prend les caractères, eu subit les variations, en partage les destinées. Tout changement introduit dans le droit public réagit sur le droit administratif. t

10. Ces notions générales suffisent pour nous indiquer la division et l'ordre de cet ouvrage. Nous traiterons successivement, dans quatre livres : 1° des pouvoirs publics; 2° des agents administratifs ; 3° des conseils administratifs; 4° des tribunaux administratifs. la> premier livre comprendra le droit public; les trois autres auront pour objet le droit administratif.

DROIT ADMINISTRATIF. — LIVRE I*r.