CONTRIBUTION PERSONNELLE ET MOBILIERE

Après avoir imposé la propriété foncière, il était indispensable de demander aux revenus acquis par le travail et créés par l'économie , leur part contributive dans les charges publiques. Cette portion de la richesse de la France était beaucoup plus difficile à atteindre par l'impôt, parce qu'elle échappe à tous les regards et qu'elle peut se soustraire aux investigations du fisc, par la mobilité même des valeurs qui la représentent. On chercha néanmoins à reconnaître le rapport qui existait, en 1791 , entre les produits des immeubles et ceux des capitaux mobiliers; on supposa, d'après les données très-incertaines qui existaient alors , que ces dernières ressources étaient dans la proportion d'un cinquième avec les premières, et qu'il était juste de leur imposer une contribution personnelle et mobilière de 60 millions, et de la répartir au prorata des anciennes impositions. Elle fut formée de cinq taxes distinctes calculées sur trois journées de travail, sur le nombre des domestiques, sur celui des chevaux, sur les loyers d'habitations, et enfin sur le vingtième du revenu présumé. La première était facile à déterminer à l'aide d'un tarif qui fixait à dix, quinze et trente sous le prix de la journée de chaque particulier non réputé indigent. C'était

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en effet la mesure la plus approximative des moindres facultés des contribuables, et il n'y avait rien d'arbitraire à exiger trois fois la valeur de ce faible salaire à titre de première cotisation. La seconde et la troisième sur les domestiques et sur les chevaux, étaient de véritables taxes somptuaires très-difficiles à asseoir et à recouvrer , et dont le vice radical est toujours de détruire la matière même de l'impôt , et de ne pas frapper exclusivement sur celui que le tarif cherche à atteindre. Les deux dernières , qui portaient à la fois sur le revenu mobilier établi d'après l'importance du loyer de chaque habitant, étaient perçues d'abord à raison de trois centimes du total de cette évaluation , et ensuite dans la proportion d'un vingtième de cette même somme , réduite du montant du revenu foncier dont le contribuable avait déjà payé l'impôt.

Ces diverses taxes ne pouvaient que très-difficilement fournir le contingent assigné à chaque commune; leurs résultats se trouvaient ordinairement au-dessus ou au-dessous de cette limite, et on lie parvenait à y rentrer qu'en reportant les différences en plus ou moins sur les deux dernières taxes, au moyen de calculs aussi longs et aussi compliqués que ceux de la première répartition. Cette série d'opérations pénibles et embarrassantes pour les esprits les plus exercés à ces sortes d'appréciations mathématiques, était d'une exécution presque impossible dans la plupart des communes. Aussi ne parvint-on pas à établir des matrices régulières, et, dès l'année 1792, on se détermina à abandonner ces idées théoriques et

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inapplicables, ■ pour tenter de nouvelles combinaisons.

Les cinq taxes précédentes furent réduites de moitié; les trois premières continuèrent à être fixes, et les deux autres, qui le devinrent aussi, furent respectivement portées au quarantième et au dix-huitième du revenu mobilier. Le régime d'impôt de quotité fut aussitôt substitué à celui de répartition, et ce nouveau système dont on espérait au moins 30 millions, n'en produisit que 22. Les désordres qui ont désolé la France pendant les années suivantes firent négliger cette ressource comme toutes les autres, et ce ne fut qu'en 1795 que l'on chercha de nouveaux moyens de perception , par l'établissement d'une contribution personnelle et somptuaire , soumise à l'action d'un tarif direct contre tous les redevables. Chaque individu jouissant d'un revenu de trente sous par jour, était taxé à cinq francs; un droit progressif qui se doublait pour chaque unité, frappait sur les cheminées, sur les domestiques , sur les chevaux et sur les voitures suspendues, avec une telle rigueur qu'il forçait la richesse elle-même à prendre les attributs de la misère , et à subir le joug de cette ruineuse égalité, qui était devenue l'idole du jour. La violence de ce tarif ne permit pas de le supporter plus de deux années, et dès le commencement de 1 797, on le modifia par la création d'un jury d'équité, institué dans chaque commune, pour répartir entre les particuliers \ une contribution personnelle, mobilière et somptuaire, dont le contingent général avait été ramené à 60 millions. Cette assemblée municipale

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avait seule le pouvoir de régler la cote personnelle, depuis trente sous jusqu'à 120 francs, d'évaluer à son gré la cote mobilière en proportion du revenu, et d'appliquer les dispositions de la loi sur les taxes somptuaires précédemment établies. Un mode de répartition aussi arbitraire excita des réclamations universelles, qui firent d'abord diminuer d'un cinquième le contingent primitif, et qui obligèrent enfin a entier dans des voies plus faciles et mieux tracées. En 1799, la quotité de cet impôt fut réduite à 30 millions, d'après les bases suivantes.

Le prix de la journée du travail fut fixé à raison de la richesse relative de chaque département , depuis 50 centimes jusqu'à 1 franc 50 centimes. Ce premier terme servit à multiplier le sixième de la population considérée comme la seule portion de la société qui fût imposable , et l'on obtint ainsi un résultat de 19,855,000

On évalua ensuite les cotes mobilières, d'après les loyers , à 5,645,000

Les taxes somptuaires , à 1 ,500,000

Enfin on proposa une retenue , sur les traitements publics , de 3,000,000

Total 30,000,000

Les deux dernières taxes furent maintenues comme impôt de quotité, et les deux premières comme impôt de répartition. Il était encore facile de reconnaître, dans cette cinquième refonte de la même contribution , l'influence funeste des idées qui appauvrissaient la France depuis plusieurs années, en flattant les passions d'une multitude aveugle , et qui détruisaient les profits de la classe ouvrière , en poursuivant les jouissances du riche. Une contribution somptuaire aura toujours les plus graves inconvénients dans un pays

sur l'administration des finances. 95

où la fortune publique est assez bien répartie pour que la richesse individuelle n'y soit qu'une exception très-rare au milieu de l'aisance générale. On retrouvait aussi un nouvel indice de cette envieuse influence dans la retenue imposée aux traitements publics , qui arrachait aux employés le plus légitime salaire, qui diminuait les résultats de leur travail par le découragement, ou qui devenait illusoire, par l'usage des récompenses supplémentaires. L'année suivante mit un terme à cette injustice , et fit arrêter la contribution à 40 millions ; elle fut même remise à 30 millions en 1801 . Les taxes somptuaires qui offraient encore les traces affligeantes des erreurs de la politique et de l'administration , donnaient lieu à des plaintes très-vives et à des difficultés sans cesse renaissantes dans toutes les localités ; la ville de Paris n'avait pu échapper à de si graves embarras qu'avec le secours de son octroi ; enfin , le Gouvernement tenta de se soustraire à tant de soins et de mécontentements par des exceptions nombreuses qui ont heureusement achevé la destruction de cette triste ressource , et fait consacrer sa suppression définitive à partir de 1806. Cette mesure n'apporta aucune réduction au principal qui resta fixé à 30 millions; la part de cette somme afférente aux quatre-vingt-six départements qui composent le territoire actuel, était de 27,161,000 francs; des centimes additionnels montant à 1 3^893,81 0 fr. , ont porté aujourd'hui le contingent général à 41, 054,81 Ofr. Cependant il est à remarquer que vingt-cinq villes , dont l'état nominatif est annexé à ce rapport , ont été

autorisées par des ordonnances royales à convertir leur contribution mobilière en octroi jusqu'à concurrence de 5,931 ,206 fr. , et à réduire ainsi le montant des rôles à percevoir directement sur les redevables à 35,123,602 francs.

Cette contribution , qui a subi les vicissitudes des circonstances, et qui a été soumise à des combinaisons variées, n'a pas encore pu s'asseoir sur des bases aussi certaines et aussi régulières que celles de l'impôt foncier. Quoique beaucoup mieux conçue depuis l'année 1806, elle ne remplit pas la condition principale de toute imposition directe, celle de proportionner les taxes aux facultés réelles des redevables; la répartition en est tellement inégale , qu'elle demande souvent le même tribut à toutes les classes de la société, et qu'elle rend la perception difficile dans les lieux mêmes où la matière imposable serait abondante , si elle n'était pas soustraite à l'action du tarif par la forme de son application ou par l'inexactitude des éléments qui ont servi à fixer l'évaluation du contingent local et individuel. Il est facile de s'expliquer en effet comment des valeurs mobilières, si variables et si insaisissables de leur nature, ne sont pas exactement appréciées par la combinaison complexe du prix de la journée du travail et du sixième de la population, surtout quand cette première donnée ne se complète que par l'estimation des loyers , et lorsque ces trois opérations ont pour but d'assigner un contingent fixe à chaque localité, afin de le répartir invariablement sur la portion des ressources des particuliers, qui est la plus sujette à l'inconstance de la

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fortune. Dans les communes où la contribution personnelle absorbe le contingent local , le tarif n'a qu'une seule taxe pour le riche et pour le pauvre. C'est ce défaut ordinaire de proportion dans les taxes actuelles qui a fait supposer, malgré les progrès évidents de la richesse publique et de la population, que cet impôt, qui avait produit dès l'origine 60 millions, ne pouvait plus désormais s'étendre au delà de sa nouvelle limite de 27 millions.

Cependant l'administration, mieux éclairée sur les faux résultats de cet ancien système par ses propres observations et par les justes réclamations qui lui étaient incessamment adressées sur l'inégalité relative des charges locales et individuelles , proposa en \ 820 de fixer la somme à imposer dans les départements, les arrondissements et les communes , d'après la seule base qui lui avait paru jusqu'alors la moins imparfaite, le montant des valeurs locatives d'habitations. Cette mesure a obtenu l'assentiment des Chambres, le 23 juillet 1 820 ; mais elle ne conduisit d'abord qu'à des évaluations inexactes et incomplètes de la part des autorités des départements , qui , placées sous l'influence de l'intérêt local , ne présentèrent qu'une valeur très - atténuée de 155,286,836 fr., inférieure elle-même à celle qui figurait alors dans les matricules communales pour les cotisations personnelles.

L'insuffisance de cette première épreuve décida

le Ministre des finances à confier la suite de cette

opération aux agents des contributions directes ,

dirigés par ses instructions précises et soutenus

par le concours des inspecteurs spéciaux de cette partie. Un recensement spécial fit reconnaître les baux existants dans les villes, et détermina avec certitude le montant réel des loyers; il donna aussi les moyens d'établir le classement des communes rurales , de constater le nombre des maisons, celui des habitants, et d'apprécier l'importance de leurs ressources agricoles et industrielles. On ajouta à ces nombreux renseignements la valeur de la journée de travail dans chaque localité comme un indice naturel de la somme applicable au logement des classes les moins aisées. C'est à l'aide de ces divers éléments , rassemblés de toutes les parties de la France et discutés par tous les agents des contributions directes , que chaque inspecteur général, secondé par les propriétaires les plus éclairés, parvint à soumettre le tableau des valeurs locatives des départements qui lui étaient confiés , à l'examen d'une commission spéciale formée auprès du Ministre pour vérifier les calculs, réviser les différentes combinaisons y et pour en rassembler ensuite les résultats en un corps de travail complet et uniforme dans toutes ses parties.

Un recensement général des portes et fenêtres, exécuté en 1822, vint plus tard à l'appui de ce premier travail , et confirma l'un de ses résultats principaux en présentant d'une manière encore plus précise un nombre de maisons égal à celui qui avait été trouvé précédemment dans les villes et dans les campagnes. Après tant d'épreuves contradictoires , on est arrivé à fixer le montant des valeurs locatives (sans y comprendre celles

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qui sont relatives à l'industrie) à 303,832,734 fr. , dont 169,810,754 fr. appartiennent aux villes, et 134,021,980 fr. aux communes rurales. Le nombre des habitants était , en 1 821 , de 30,304,340 fr.; celui des maisons de 5,886,727 et le prix moyen du loyer ressortait à 10 fr. 2 c. par habitant, et à 49 fr. 52 c. par maison. Cette évaluation était la plus modérée que l'on pût adopter, puisqu'elle se trouvait fort au-dessous de la valeur des baux recensés dans les villes, et qu'elle n'atteignait pas non plus le taux commun résultant des bases suivies pour l'appréciation des loyers des campagnes. Ces renseignements avaient démontré que quarante et un départements éprouvaient une surcharge de 3 millions qui devait être répartie sur les quarante-quatre dont les contingents n'étaient pas proportionnés à leurs ressources contributives. Le département du Nord évidemment ménagé, aurait dû recevoir la plus forte augmentation, et celui de la Seine avait droit au dégrèvement le plus considérable. Quelque positives que fussent les données recueillies avec lant de soin et de persévérance par l'administration, elle crut que la prudence lui conseillait encore de les soumettre à de nouveaux contrôles avant d'en faire l'objet d'une proposition de loi. Le dégrèvement accordé le 6 juillet 1 826 sur les centimes additionnels de la contribution personnelle et mobilière, lui fournit une nouvelle occasion de faire vérifier l'exactitude de ses calculs, et elle s'empressa d'en profiter en invitant les préfets à employer les résultats qu'elle avait obtenus pour la distribution locale de cet

allégement des charges. Soixant-quinze conseils généraux ont immédiatement accepté cette base pour la diminution des cotes individuelles de leurs départements. Néanmoins on voulut encore procéder à une nouvelle révision des calculs précédents, pour y apporter les modifications que l'accroissement de la richesse publique avait rendues nécessaires depuis les trois années qui s'étaient écoulées après ce recensement général. En conséquence, huit commissaires spéciaux furent délégués pour rapprocher les éléments du dernier travail des faits récemment constatés, pour en combiner les termes avec les résultats antérieurs, et pour en corriger l'expression en la rendant complète et définitive.

Cette opération, qui a duré cinq mois, a été soumise sur les lieux à la contradiction des préposés qui avaient concouru aux premières évaluations , et elle a été ensuite approfondie et vérifiée dans tous ses détails en présence des commissaires réunis par l'administration centrale et sous la direction personnelle du Ministre. On est ainsi parvenu à dresser des tableaux exacts et complets des valeurs locatives de toute la France. Ces nouveaux documents ont porté la population a 31,657,429 âmes, c'est-à-dire, à 1,353,089 de plus qu'en l'année 1 823 ; le nombre des maisons a reçu une augmentation de 509,281 , qui l'a élevé à 6,396,008; les loyers (sans y comprendre ceux qui sont relatifs à l'industrie) ont été estimés à 384,008,125 fr., dont 211,806,483 fr. pour les villes, et 172,201,642 fr. pour les campagnes : la différence en plus avec le premier

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travail est de 80,175,391 fr.; les villes y sont comprises pour 41,095,739 fr. , et les communes rurales pour 38,179,662 fr. Ces dernières bases apporteraient un dégrèvement de 3,500,000 fr. à quarante-huit départements, qui s'ajouterait au contingent des trente-sept autres, et appliquerait encore la plus forte augmentation au département du Nord, et la plus grande diminution à celui de la Seine; la première serait de 500,000 fr., et la seconde de 700,000 fr. Il ne sera plus possible de conserver des doutes sur la régularité de ce dernier recensement et sur la modération de ses calculs si l'on considère que les loyers stipulés dans les 56,565 baux vérifiés dans les villes, produisent un revenu réel de 36,554,977 fr. , tandis que les évaluations nouvelles ne l'ont porté qu'à 25,632,394 fr. : cette dernière somme est donc à l'abri de toutes les contestations de l'intérêt privé. On obtiendra la même conviction et la même sécurité pour les communes rurales, en remarquant que l'appréciation du loyer de chaque maison ne dépasse pas le terme moyen de 32 fr. Enfin on reconnaîtra sans peine que la différence en plus de 80 millions sur le dernier travail est une conséquence évidente de l'accroissement de la population, du développement de l'aisance générale et des constructions nombreuses qui se sont multipliées depuis 1 820 sur tous les points du territoire.

L'administration a rempli la tâche qu'elle s'était imposée en préparant les moyens de mieux répartir les charges que la loi fait porter sur les valeurs locatives; elle pourrait dès à présent sou-

mettre ses propositions de répartition nouvelle aux délibérations des Chambres; mais elle croirait rester encore au-dessous de ses devoirs si elle se montrait indifférente sur les notables changements qui sont survenus dans la matière même de l'impôt depuis que le système en a été créé : il lui est devenu indispensable , avant de se prononcer sur le maintien du régime actuel, de faire encore un examen approfondi des bases sur lesquelles il repose, surtout depuis qu'elles sont devenues l'objet de plusieurs critiques et qu'elles ont provoqué des idées qui pourraient obtenir quelque faveur dans l'opinion des redevables. Cette considération m'a déterminé à faire discuter encore en ma présence , par les esprits les plus exercés sur ces matières, tous les documents recueillis par mes prédécesseurs pour rectifier la répartition du contingent, et a m'aider de ces renseignements pour vérifier si la situation présente des contribuables ne réclamait pas aussi des modifications à l'ancien tarif et à la forme de son application; enfin, si les valeurs locatives étaient la meilleure mesure des ressources mobilières, et si l'impôt de quotité ne convenait pas mieux que l'impôt de répartition à la nature variable de cette taxe.

Cette révision m'a confirmé dans la conviction depuis longtemps acquise par tous les hommes éclairés, que la disproportion existante aujourd'hui entre les charges de chaque localité était tout à fait démontrée, et que l'on était parvenu à se procurer les moyens de rétablir un équilibre plus exact entre tous les départements. J'ai éga-

SUH LADMlJMSTIïATlOJN DES FINANCES. 1 ()3

1 ement reconnu que le prix des loyers était avec raison la seule base qui ait été conservée pour l'appréciation des valeurs mobilières, et que toutes les autres combinaisons, même celle de la population , ne pouvaient conduire qu'à de vaines conjectures plus propres à égarer qu'à éclairer les recherches. Mais en même temps je n'ai pas pu me dissimuler combien cette simple donnée était insuffisante pour découvrir les sources multipliées de la richesse mobilière, combien ses indications étaient restreintes, combien sa mesure paraissait étroite et souvent fautive; je n'ai pu enfin méconnaître ce qu'il y avait d'hypothétique et de susceptible de controverse dans ses évaluations incertaines. J'ai dû néanmoins renoncer à trouver de nouveaux moyens pour mieux diriger les investigations du lise , et me résigner à prendre le seul indice qu'une longue expérience ait pu fournir pour une appréciation dont les nombreux éléments seront toujours impossibles à saisir dans leur ensemble.

Dans cette situation embarrassante, il restait à décider si les capitaux mobiliers qui suivent toutes les oscillations de la fortune publique, devaient continuer, au milieu du développement progressif de l'industrie, du commerce et de l'agriculture, à demeurer soumis à un impôt de répartition dont le contingent toujours fixe frappait une matière imposable continuellement modifiée. Cette question aurait été facile à résoudre si la contribution avait pu s'asseoir sur une base exacte et positive qui eut permis au Gouvernement de demander un tribut justifié d'avance aux yeux mêmes

des contribuables; mais exiger une redevance, incertaine et mal établie, par l'action directe d'un tarif rigoureux contre les personnes, sans être armé de toutes les forces d'un droit incontestable et défendu par l'égalité proportionnelle, c'était mettre l'administration et les contribuables dans une position où la sagesse royale n'aurait pas voulu les placer; et j'ai pensé qu'il était convenable de consulter encore les connaissances et les habitudes locales, avant de prendre une détermination sur une opération aussi importante et aussi délicate. Les explications qui ont été transmises par les directeurs des contributions directes ont de nouveau confirmé l'exactitude et la modération des évaluations préparées pour la rectification du contingent général , en fournissant la preuve qu'elles se trouvaient atténuées de 30,677,585fr., dont 11,589,057 fr. devraient être ajoutés aux villes, et 18,188,528 fr. aux campagnes; mais elles ont entretenu le doute et l'incertitude sur la substitution de l'impôt de quotité à l'impôt de répartition.

La plupart de ces fonctionnaires redouteraient un changement qui enlèverait aux autorités municipales une participation directe dans l'application des charges publiques : cette ancienne concession de notre législation en vigueur est toujours considérée dans les provinces comme une des plus précieuses garanties des intérêts locaux, et le regret de la perdre disposerait mal les esprits en faveur d'un nouveau système dans lequel il serait nécessaire de restreindre l'intervention des communes, si l'on ne voulait pas paralyser l'action

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des agents des contributions et atténuer entièrement les effets du nouveau tarif. Des contestations et des débats pourraient retarder l'émission des rôles, leur perception serait grevée de non-valeurs et de frais qui attesteraient la résistance des redevables à une taxe mal assise et imparfaitement justifiée.

Quelques directeurs cependant ont pensé que l'esprit public était assez avancé pour faire sans peine le sacrifice d'une attribution qui est exercée avec beaucoup d'indifférence ; que le même sentiment d'intérêt général approuverait sans doute une innovation qui tendrait à mieux proportionner le poids des charges aux revenus de chaque contribuable, et à suivre toutes les variations de la richesse des particuliers pour accroître ou diminuer les ressources du Trésor.

La théorie semble justifier ces derniers raisonnements, et personne ne saurait contester que les produits du travail et des capitaux mobiliers ne soient essentiellement une matière imposable par la voie d'un tarif proportionnel ; mais il est indispensable de s'assurer si les mœurs des habitants, si les préventions et les habitudes locales n'opposeraient pas un obstacle invincible à l'application des meilleurs principes, et n'empêcheraient pas d'en recueillir les heureuses conséquences. J'ai pensé que ces opinions différentes devaient encore être soumises à l'épreuve de la contradiction publique ; qu'il était sage de les faire méditer par les agents de l'administration , et qu'il fallait attendre les conseils du temps et les lumières d'une discussion plus longue et mieux

approfondie avant de s'exposer aux chances d'un projet qui a besoin du concours de l'opinion générale, pour réaliser toutes les espérances qu'il a fait concevoir. Au surplus, mon prédécesseur a prescrit, par une instruction du 15 avril 1829, d'appliquer des l'année 1 830 la seule base des valeurs locatives, à la répartition du contingent mobilier de chaque commune. Les changements que cette mesure apportera aux cotes individuelles, et les observations auxquelles elle aura pu donner lieu de la part des contribuables et des autorités locales , serviront à mieux fixer l'opinion sur les améliorations nouvelles que comporteraient l'assiette et le mode de répartition de la contribution mobilière.