CONTROLES MATERIELS PRES DES CAISSES INTERIEURES

Le contrôle immédiat et permanent de toutes les recettes, dépenses, conversions de valeurs et opérations de banques exécutées à Paris par les caisses centrales du Trésor, n'a été établi que depuis l'ordonnance du 18 novembre 1817.

Avant l'année 1818, les mouvements de fonds les plus importants et les plus nombreux n'étaient point justifiés à la cour des comptes , et n'entraient pas dans les écritures centrales du ministère; tous les résultats du service de trésorerie étaient constatés par les formes commerciales suivies dans un établissement particulier placé auprès des anciennes caisses du Trésor public; des vérifications fréquentes, des situations journalières et contradictoires étaient les seuls moyens de surveillance des administrateurs de cette banque de l'Etat.

Mais, au moment où la loi du 25 mars 1817 eut agrandi les devoirs du ministère des finances et posé les bases de la comptabilité publique, on sentit la nécessité de rassembler, dans les mains d'un seul caissier, la gestion trop compliquée des quatre comptables précédents, de livrer la totalité de leurs opérations au jugement de la cour des comptes, de les comprendre toutes, sans retard et sans exception sur le grand-livre de la comptabilité générale, et de les exposer, avec fidélité, dans les comptes annuels présentés aux Chambres.

Cette centralisation des fonds dans les mains d'un seul agent responsable envers l'administration et justiciable de la cour, devait conduire à l'institution de contrôles plus sévères et plus prompts que ceux qui avaient été antérieurement pratiqués sur les divers préposés entre lesquels se trouvaient réparties les nombreuses attributions réunies sur un comptable unique. On créa donc un contrôleur spécial auprès de la caisse centrale, et on le chargea de constater, par son visa préalable et par ses enregistrements successifs, tous les faits qui engageaient ou dégageaient la responsabilité du nouveau caissier.

Le mécanisme de ce contrôle local reçut sa première organisation d'un arrêté du 21 novembre 1817, mais, quoiqu'on eût ajouté aux précautions antérieures des formes encore plus rigoureuses, ce nouveau mode de surveillance ne fut pas exempt des imperfections que l'expérience pouvait seule révéler. Les améliorations qu'il a successivement reçues ont déjà été rappelées. Il me paraît devoir se compléter par les dispositions

d'un arrêté pris le 24 juin dernier, et dont l'objet est de consacrer les anciens et les nouveaux procédés destinés à contrôler les mouvements de fonds de toute nature de la caisse centrale.

Il a été jugé indispensable de placer un préposé du contrôle auprès de chaque comptoir de la caisse du Trésor, et même d'en faire pénétrer un dans l'intérieur de la sous-caisse centrale. Aucune entrée, aucune sortie de fonds, aucune conversion , aucun échange de valeurs , ne devront plus s'opérer pour quelque motif que ce soit, qu'avec le visa et l'enregistrement préalables de ce délégué de l'administration. Le caissier du Trésor et chacun de ses agents ne pourront plus exécuter une seule opération que sous les yeux d'un témoin contradicteur. On a déterminé avec précision la place et les devoirs de ces divers contrôleurs auprès des huit comptoirs qu'ils sont tenus de surveiller, sans interruption, depuis l'ouverture jusqu'à la clôture des caisses; enfin, pour éviter toute incertitude sur les formalités à remplir dans les différents cas qui doivent se présenter, un règlement général, annexé à l'arrêté d'organisation , trace avec détail la marche à suivre dans tous les degrés de l'exécution de chaque fait particulier.

Ainsi que l'a déjà expliqué le chapitre précédent, il a semblé nécessaire de compléter le contrôle des caisses du Trésor en y rattachant celui qui doit être exercé sur le payeur central, par des dispositions qui ont été adoptées le 20 mai dernier, et qui ont eu pour effet de répartir onze contrôleurs spéciaux entre les trois bureaux char-

gés d'acquitter les ordonnances des Ministres et les huit bureaux de paiement de la dette publique. Les développements déjà présentés démontrent suffisamment l'utilité de l'intervention de ces agents pour mettre l'administration à l'abri de tout emploi irrégulier des deniers publics, par le visa et l'enregistrement préalables qu'ils sont tenus d'exécuter, pour chaque paiement , après examen des mandats à talon du comptable, des ordonnances ministérielles , et des pièces destinées à justifier les droits des créanciers de l'État.

A l'aide de ces moyens rapides et matériels de contrôle, l'administration parviendra à assurer la régularité de tous les actes de la gestion de ces deux grands comptables , et elle procurera la garantie qui importe le plus à la fortune publique, en rendant impossible, pour l'avenir, toute dissimulation de recette et toute fausse déclaration de dépense. En effet, les opérations de chaque journée sont saisies, au fur et à mesure de leur exécution, par une surveillance permanente et locale qui ne laissera plus aucune chance à l'erreur et à la fraude.

Afin de fortifier encore ces premières précautions par la combinaison et le rapprochement de leurs nombreux résultats , un contrôleur en chef, placé à la tête de ce service spécial, est chargé de diriger l'action régulière et uniforme des contrôleurs délégués par lui , dans les différents postes où leur surveillance doit s'exercer, et de recueillir, à la fin de chaque séance, leurs feuilles d'enregistrement et les talons qu'ils ont détachés des

récépissés et autres valeurs émises par le caissier du Trésor et le payeur central.

Le résumé de ces divers documents et des pièces qui y sont annexées , lui fait connaître exactement , avant la clôture journalière de la caisse centrale, la totalité des mouvements opérés en recette et en dépense par les caisses subordonnées, et lui indique avec certitude le solde qu'il doit trouver entre les mains du caissier central , au moment même où il va procéder à la reconnaissance matérielle des espèces.

Il est également en mesure de s'assurer, par la réunion de ces pièces au point central où il est placé, de l'exactitude des opérations journalières effectuées par le payeur, en récapitulant les feuilles et les talons de mandats qui lui sont remis , avant quatre heures, par les sous-contrôleurs, et en comparant leur total général avec le récépissé souscrit, au nom du caissier central, pour le montant de tous les fonds remis aux créanciers. Enfin le contrôleur en chef ne doit viser ce récépissé cumulatif qu'après avoir reconnu son entière conformité avec le montant des sommes partielles indiquées sur les relevés et dans les talons qu'il a reçus de ses onze contrôleurs particuliers. L'échange de tous les mandats acquittés contre ce titre unique de décharge ne se consomme, entre le caissier et le payeur, qu'après que l'identité des remises de l'un et des emplois de l'autre a été confirmée et reconnue par ce dernier rapprochement.

Ainsi , tous les faits de la gestion de ces deux

comptables sont suivis et contrôlés pendant le cours de leur exécution , et la situation réelle de chacun de ces principaux agents est authentiquement fixée à la fin de chaque journée.

Il a été reconnu , après une discussion approfondie de la nature et du but du contrôle des caisses centrales du Trésor, que si ce travail rentrait en principe dans les attributions de la direction du ministère qui est le plus spécialement appelé à vérifier et surveiller la gestion des comptables, il était convenable de ne point faire peser sur le chef de la comptabilité générale des finances la responsabilité d'une surveillance locale qu'il ne peut pas exercer lui-même; on a pensé qu'il était juste et utile que la personne chargée de diriger cet important contrôle reçût sa mission du Ministre seul, et en répondît, sans intermédiaire, au chef de l'administration ; que ses devoirs deviendraient alors plus impérieux; que sa sollicitude serait entretenue par un sentiment plus profond des obligations directes qu'il aurait à remplir. En conséquence, il a été décidé que le Ministre choisirait et placerait lui-même cet agent administratif auprès des caisses intérieures du Trésor. Mais on a reconnu en même temps qu'il pourrait y avoir des inconvénients , pour la régularité et l'exactitude du service, à borner la mission de ce contrôleur en chef à un exercice annuel et alternatif; et que la continuité d'action était ici une condition essentielle du maintien des règles tracées et du perfectionnement de leur application. L'habitude seule doit faciliter et assurer chaque jour davantage les bons résultats de ce

mécanisme de contrôles matériels. Il a été enfin statué qu'il ne fallait pas, pour cet emploi, circonscrire le choix du Ministre dans le personnel de l'inspection des finances, qui, d'ailleurs, n'est point ordinairement appelé à remplir des fonctions sédentaires. Cette modification a l'art. 8 de l'ordonnance du 18 novembre 1817 est soumise à la sanction de Votre Majesté.

On a cru nécessaire de lier étroitement l'action journalière du contrôleur en chef, dans tous les détails d'exécution , par un règlement particulier qui fixe chacun de ses mouvements, et qui doit rester invariable dans ses dispositions comme dans son application, jusqu'à ce qu'une modification nouvelle, concertée entre le contrôleur et les directions compétentes , ait été consacrée par une approbation expresse du Ministre. On est ainsi parvenu à éviter toute déviation des règles prescrites, et toute aberration abusive dans Je système de surveillance établi. Enfin on a maintenu l'obligation, pour le contrôleur en chef, de remettre au Ministre une situation journalière des caisses , et de fournir à toutes les directions administratives les renseignements et résultats qui pourraient être nécessaires à la suite de leurs travaux.

CONTRÔLES DES COMPTABLES ET DES DEPOSITAIRES DE TITRES DANS LES DIRECTIONS DU MINISTERE.

Après avoir achevé la révision de l'organisation des caisses intérieures du Trésor et des contrôles matériels institués auprès d'elles, il convient encore d'examiner les diverses parties de l'adminis-

tratîon des finances qui sont chargées de créer, de recevoir, de remettre et de conserver des valeurs ou des titres de créances.

L'arrêté qui a posé les bases du contrôle des Contrôle débets et créances litigieuses à recouvrer à la di- de? débet,s Ie}

. i ,, • j- • • • t t i créances liti-

ligence de 1 agence judiciaire, avait ete rendu le gieuses du 14 décembre 1826. Les dispositions plus étendues Trésorqui ont été adoptées par mon prédécesseur ont pour objet de préciser davantage les principes qui doivent régir cette partie du service , d'en développer l'application, et de préparer plusieurs nouvelles mesures d'ordre indiquées par l'expérience.

Un projet d'ordonnance royale, que je présente à l'approbation de Votre Majesté, fixe, d'une manière certaine et explicite, la responsabilité des comptables chargés de la perception d'un rôle ou de tout autre titre de recette; il indique ensuite les formalités qui peuvent seules assurer la décharge régulière de ces préposés et détermine en principe les cas où ils deviennent personnellement débiteurs de l'Etat, et où ils doivent être immédiatement soumis aux poursuites du Trésor. Cette dernière partie a fait la matière d'un arrêté ministériel destiné à tracer la limite qui sépare la gestion courante de chaque receveur de sa situation de comptable en débet , et à fixer le point où doit cesser l'intervention du directeur de chaque service particulier et commencer l'action de l'agent judiciaire.

La comptabilité générale est tenue d'assurer l'effet de cette règle d'ordre , en mettant la direction du contentieux en possession des résultats ii. 24

qui lui appartiennent , au moment même où les écritures officielles des comptables ont révélé l'existence des débets. La comptabilité des finances établit ainsi , par ses propres moyens , cette partie de l'actif litigieux du Trésor, et reçoit successivement des ministères et administrations publiques la notification des diverses créances dont le recouvrement doit être poursuivi par les soins du directeur du contentieux. Elle est, dès lors, a même de dresser le rôle général des titres de créances remis à ce chef de service ; elle a en outre une connaissance directe et entière des versements faits par les débiteurs dans toutes les caisses du Trésor; elle reçoit aussi l'avis périodique des changements que la marche des liquidations fait éprouver au chiffre primitif des créances, et enfin le secrétariat général lui adresse les ampliations de toutes les déclarations de caducité régulièrement prononcées qui réduisent les sommes à recouvrer. Ainsi cette direction se trouve en état de suivre , depuis l'origine jusqu'à son terme , le sort de toutes les créances litigieuses dont elle débite et crédite successivement l'agence judiciaire du Trésor, sur des titres certains et réguliers. Aucun accroissement, aucune diminution de cette partie de l'actif ne peuvent échapper au contrôle qu'elle exerce , et les situations qu'elle établit à toutes les époques offrent des résultats complets dont le rapprochement, avec ceux que présentent les livres de la direction du contentieux, donne une entière sécurité à l'administration. Chaque mois , les mouvements et les soldes de ces débets sont constatés contradictoirement entre les deux

directions. Ces comparaisons démontrent la régularité constante des écritures et des contrôles réciproquement suivis; à la fin de l'année, un état général , dressé par la direction du contentieux et vérifié sur pièces par la commission formée en exécution de l'ordonnance du 10 décembre 1 823 , présente par article l'actif à recouvrer au 1er janvier, les augmentations et les diminutions survenues pendant l'année et les restes à recouvrer au 31 décembre, avec la distinction des créances bonnes, douteuses et irrécouvrables. Ces renseignements administratifs , dont l'extrait est publié dans le compte général des finances , sont accompagnés de développements et d'explications détaillées sur les motifs de chacune des appréciations , et peuvent se démontrer, au besoin , par l'examen des dossiers formés pour chaque affaire et indiqués en regard de chaque résultat. Ce bilan annuel de toutes les ressources éventuelles, dont le recouvrement est suivi par l'agence judiciaire, ne doit donc laisser aucune incertitude sur la situation des différents débiteurs, sur la suite des rentrées et sur la conservation des titres de cet actif litigieux.

Néanmoins on a cru devoir ajouter à ces moyens d'ordre une disposition spéciale qui prescrit la tenue d'un registre particulier destiné à constater l'entrée et la sortie des effets et autres valeurs remis à l'agence judiciaire et envoyés par elle à ses divers correspondants. Afin de faciliter la vérification de ces résultats, il a été réglé que chaque compte ouvert indiquerait le lieu où se trouve déposée la valeur elle-même, ou la eorrespon-

dance qu'elle a nécessitée. Il a également été reconnu utile de faire cesser l'usage de la délivrance des duplicata de récépissés qui étaient précédemment adressés par les comptables à la direction du contentieux, et l'on a substitué à ces doubles titres, dont il était possible d'abuser, de simples déclarations de versements.

On a vérifié aussi que les livres tenus pour suivre le mouvement des titres de créances résultant d'arrêts, de contraintes ou d'obligations notariées, étaient suffisants pour maintenir l'ordre dans cette partie de la comptabilité et pour prévenir tout adirement de ces pièces, dont, au surplus, le renouvellement ne serait pas difficile.

L'attention s'est fixée sur le service des oppositions : on avait eu d'abord la pensée de soumettre cette partie à l'action d'un contrôle matériel; mais il a été démontré que ce genre de garantie était inapplicable à la nature toute spéciale de ce service.

On a remarqué d'ailleurs qu'une table alphabétique, ou répertoire mobile des oppositions facilitait les recherches, et il a été jugé convenable que le Ministre fît quelquefois vérifier, par un inspecteur des finances, l'exactitude de ce classement méthodique.

Enfin on a cru devoir examiner s'il ne serait pas utile de reporter la responsabilité matérielle du service des oppositions sur le payeur central des dépenses, et d'en décharger ainsi le chef du bureau des oppositions. Cette discussion a conduit à reconnaître que cette attribution, en ce qui concerne les paiements si nombreux et si impor-

tants effectués à Paris, ne pouvait pas appartenir à ce comptable; qu'elle exigeait des connaissances particulières, une application trop variée du droit civil , et une suite trop active d'affaires eontentieuses pour qu'elle, pût se placer, sans inconvénients, au milieu des mouvements journaliers d'un service de paiement et entrer dans une gestion de deniers publics ; que , d'ailleurs , les actes de cette nature ne s'appliquaient pas seulement aux dépenses à faire par le payeur central , qu'ils avaient fréquemment une autre origine , et qu'ils pouvaient frapper toutes les créances sur l'Etat ; qu'il était indispensable, pour l'unité de jurisprudence si précieuse en cette matière , de ne pas en briser l'ensemble en la divisant entre plusieurs mains, et que le directeur du contentieux était seul en mesure de préserver l'administration des embarras et des dommages qui résulteraient pour elle d'une marche incertaine et inexpérimentée dans des questions aussi litigieuses.

Les motifs précédemment développés ont également conduit à ne pas demander un cautionnement au chef du bureau chargé de la suite des travaux relatifs aux oppositions. La nature de ces fonctions ne devait pas, en effet, entraîner une responsabilité différente de celle qui pèse sur tous les autres administrateurs , et particulièrement sur celui dont il reçoit les directions.

La dette inscrite se divise en trois parties : les Service et

. ^ i . . -, . r t > i contrôle de

rentes, les pensions et les cautionnements. L ad- ja dette inministration de ces différents services faisait autre- scritefois l'attribution de trois divisions séparées. Leur réunion a procuré une économie considérable,

malgré l'accroissement que ces divers engagements du Trésor ont reçu depuis 1814, et dont l'effet a été non-seulement de porter le nombre des titulaires de ces trois natures de créances de 450,385 à 517,471 , mais encore d'en multiplier les mouvements dans une telle progression que le travail en a été quadruplé, en même temps que la marche en est devenue plus rapide.

Il serait superflu de retracer ici les simplifications successives qui ont été la conséquence de cette nouvelle organisation; mais il convient de présenter l'analyse des attributions actuelles de cette direction , dont tous les détails ont été étudiés a l'aide de la vérification qui a été faite sur place des procédés suivis par chacun des agents d'exécution.

Un arrêté ministériel du 9 octobre dernier résume les devoirs du directeur de la dette inscrite. Néanmoins, il a paru nécessaire d'y annexer un règlement qui détermine les formalités et les contrôles matériels dont on a voulu entourer la délivrance des titres et des valeurs créée sur le Trésor.

Rentes. L'exactitude du service des rentes perpétuelles est principalement garantie par l'institution de deux agents comptables, dont la responsabilité se trouve simultanément engagée pour chacun des actes relatifs à la création de ces valeurs ou à la transmission de leur propriété. L'un est le chef des transferts et mutations, et l'autre est le chef du grand-livre. Aucune inscription ne peut être opérée au profit d'un tiers sans que le premier de ces comptables ait examiné et admis les titres

de la partie, et sans qu'il ait signé un acte officiel qui doit être ensuite remis au second chef, chargé de vérifier à son tour s'il peut procéder en toute sécurité à l'immatricule sur le grand-livre et à la délivrance de l'extrait d'inscription. Cette combinaison, depuis longtemps justifiée par l'expérience , assure au Trésor une double garantie pour la consommation d'un même fait. Le directeur n'intervient dans cette opération importante que pour en reconnaître la régularité; mais il ne prend aucune initiative d'exécution dans un service protégé, en même temps, par la sollicitude de deux intérêts personnels directement engagés , et par l'exactitude des contrôles administratifs. Ces garanties seront encore fortifiées par des gages matériels aussitôt que Votre Majesté aura approuvé le projet d'ordonnance que je lui propose pour assujettir à des cautionnements le chef des transferts et celui du grand-livre, qui sont déjà justiciables de la cour des comptes.

On a cru devoir, en outre, pour que rien n'échappât à la surveillance administrative , imposer l'obligation au directeur de la dette de rapprocher chaque jour, avant la délivrance des inscriptions, les résultats contradictoires présentés, pour leurs opérations respectives, par l'un et l'autre comptable. Aussitôt que le chef du service a procédé à la comparaison des opérations comprises dans ces deux relevés, il autorise ou suspend la délivrance des rentes. Dans le premier cas, il signe ou fait signer par un délégué spécial chaque extrait d'inscriptions , et y ajoute ainsi, avant de le livrer à la partie, un témoi-

gnage authentique de l'accomplissement de ce dernier contrôle. Dans le second cas , il fait expliquer ou rectifier la différence reconnue. Enfin , la balance du double du grand-livre , doit venir le lendemain confirmer encore l'exactitude de tous les actes des deux comptables pendant la journée précédente. Ce double du grand-livre , qui complète la série des contrôles, est également destiné à faciliter les recherches fréquemment provoquées par les parties; il présente, à cet effet , un répertoire alphabétique établi sur des cartons mobiles où sont textuellement copiées les inscriptions émises , et qui se renouvellent et s'annulent sans cesse comme les rentes elles-mêmes, de manière à présenter constamment la collection méthodique des doubles de tous les titres qui sont encore inscrits sur le grand-livre. Pour mieux assurer le maintien de l'ordre et de l'exactitude dans cet important travail , un inspecteur des finances sera chargé de vérifier, à des époques indéterminées, le classement de ces pièces.

Le concours de ces précautions doit prévenir les erreurs et les doubles emplois dans l'émission des rentes.

Enfin, pour faire cesser tout motif d'inquiétude dans la délivrance des rentes aux parties, il a été décidé que leur création, leur échange et leur renouvellement, pour quelque cause que ce soit, seraient soumis au contrôle central placé près des caisses intérieures du Trésor, et que son action s'étendrait aux deux agents comptables des transferts et du grand-livre. En conséquence, le contrôleur en chef ou les délégués autorisés à

le suppléer, seront tenus d'apposer un timbre d'annulation sur tous les titres à convertir, et un visa préalable sur toutes les inscriptions à délivrer, de manière à assurer à la fois, par cette double vérification , la rentrée d'une valeur égale à celle qui doit être émise, et à constater toujours en même temps et pour une même somme la décharge et le nouvel engagement du Trésor.

Il a été jugé indispensable de consacrer le principe et l'application de ce contrôle par des articles de loi et d'ordonnance royale , et de rendre obligatoire pour les parties ce visa officiel , qui doit procurer une garantie certaine à l'administration et une véritable authenticité aux effets publics.

Le directeur de la dette inscrite n'est point le Pensions. liquidateur des droits des pensionnaires de l'Etat; leurs titres sont jugés dans les formes et par les autorités déterminées par des lois spéciales; il se borne à faire vérifier l'accomplissement des conditions générales exigées par les règlements, avant de délivrer les certificats ou brevets aux titulaires. L'exécution de ces travaux de révision sommaire est confiée à un agent administratif justiciable de la cour des comptes , pour la confection et la remise aux parties des titres qui ont été créés sur le Trésor. Un bureau central, placé auprès du directeur de la dette inscrite , reçoit la communication de toutes les ordonnances de concession et d'imputation, ainsi que les autres pièces qui constatent les mouvements des pensions , et présente, chaque jour, chaque mois et à la fin de l'année , le contrôle exact de toutes les opérations du chef,

qui est à la fois comptable et responsable de cette branche de service.

Cette partie de la tâche de l'administration a été réglée, dans tous ses détails, par un arrêté ministériel du 9 octobre 1 832.

Cautionne- Le service des cautionnements a paru réclamer

nients. , ,, ,, r .

le secours d une nouvelle mesure qui aura pour but de faire adresser au directeur de la dette , par les différents chefs d'administrations financières , un avis immédiat de chacune des mutations survenues dans le personnel des agents sujets à cautionnements. Chaque bulletin ne sera renvoyé à celui qui en aura fait la notification que lorsque le titulaire aura versé au Trésor la garantie pécuniaire qui doit servir de gage à sa gestion. L'observation exacte de ces communications réciproques entretiendra la surveillance qui doit être exercée sur l'accomplissement de la charge imposée aux préposés des finances pour la sûreté des deniers publics. Enfin , de nouvelles relations s'établiront entre le département des finances et les ministères et administrations publiques , pour que l'on ne perde pas de vue la nécessité d'exécuter l'artice 96 de la loi du 28 avril 1816, qui prescrit de n'installer les fonctionnaires que sur la justification du versement de leur cautionnement.

Les certificats d'inscription de cautionnement ne sont remis aux titulaires qu'en échange de récépissés dûment visés, et dont l'exactitude est confirmée par les résultats régulièrement constatés et vérifiés à la comptabilité générale des finances. Tous les mouvements de cette partie de la

dette sont surveillés et contrôlés , non-seulement au moyen d'écritures spéciales , mais encore par des enregistrements sommaires et contradictoires faits sur pièces dans le bureau central de la direction.

Chacun des modèles établis, en exécution de l'ar- Comptabilité du 30 décembre 1 829, pour réunir et coordon- ^a aette^ ner entre eux tous les résultats des trois parties de la dette inscrite dans une comptabilité centrale, a subi l'épreuve d'un nouvel examen, et il a été reconnu que tous les éléments de ce travail étaient disposés de manière à permettre de saisir, par une description rapide et complète, tous les faits appartenant à ces trois branches d'administration, et donnaient les moyens de suivre les mouvements et de vérifier la situation des services à toutes les époques. Pour satisfaire au voeu exprimé par la commission d'enquête , ainsi qu'à l'usage observé pour toutes les autres comptabilités spéciales , les résultats de ces écritures ont été rattachés à ceux de la comptabilité générale des finances , qui est la seule direction du ministère à portée de faire un utile usage de la communication de ces renseignements.