CHAPITRE II

CRITIQUE DES DEFINITIONS LÉGALES. — RECETTES DU BUDGET ORDINAIRE ET DU BUDGET EXTRAORDINAIRE. — RÉDUCTION DBS CATÉGORIES LEGALES EN REVENUS ET EN CAPITAUX.

Différence de plan des lois de 1837 et de 1884. — Recettes du budget ordinaire et du budget extraordinaire substituées aux recettes ordinaires et extraordinaires. — Autre mode de comptabilité. — Recette extraordinaire mêlée à l'ordinaire. — Recette ordinaire mêlée à l'extraordinaire. — Catégories légales. — Permanent et annuel disjoints : revenus et imposition annuelle. — Contradiction de l'Aisne et des Ardennes au sujet de l'accidentel. — Accidentel et temporaire : capitaux et annuités. — Déclaration de principes à confirmer par un nouvel inventaire du budget.

Une comparaison avec la loi de 1837 fera mieux comprendre les traits généraux, — car il ne s'agit que de cela présentement, — du système de la loi de 1884, système rationnel, je dirais presque nécessaire.

Il y a entre les deux textes, sur ce point, une différence considérable, et inaperçue, bien qu'un changement de rubrique Tait mise en pleine évidence. L'ancienne loi avait établi, sous le nom de recettes ordinaires, un groupe composé de revenus naturels et légaux et, sous le nom de budget ordinaire, le compte exclusif de ces revenus\ Les recettes extraordinaires,

1. L'article 33 de la loi du 18 juillet 1837 s'appuyait fort exactement sur cette théorie f «Le revenu d'une commune est réputé atteindre cent mille francs, lorsque les recettes ordinaires, constatées dans les comptes, se sont élevées à cette somme pendant les trois dernières années. » Recettes ordinaires et revenus étaient mis en parfaite équivalence.

plus complexes, ne furent jamais analysées ni définies: elles comprenaient les capitaux et les impositions extraordinaires destinées à couvrir toutes les insuffisances, qu'il s'agit de la dépense courante ou des frais d'unp entreprise, qu'il y eût, en d'autres termes, manque de revenus ou manque de capitaux. Et le budget extraordinaire était le compte exclusif des recettes extraordinaires. Tel fut Tordre établi, au moins à l'origine de la distinction de l'ordinaire et de l'extraordinaire, car, — on verra plus loin cette histoire,— la pratique l'avait déjà modifié, quand le législateur de 1837 le sanctionna expressément et malhabilement. et elle n'y revint pas, malgré cela.

La loi de 1884 a confirmé cette résistance et accepté le fait accompli, c'est-à-dire un autre mode de comptabilité. Elle a réuni, sons le nom nouveau de recettes du budget ordinaire, les anciennes recettes ordinaires, soit les revenus naturels et légaux et, d'autre part, toute une catégorie de recettes extraordinaires, les impositions et les taxes annuelles qui suppléent d'une façon spéciale ou générale à l'insuffisance des revenusV Le point de vue est tout autre : la composition du budget ordinaire, au lieu de se déterminer par les revenus stricts, se détermine par la recette nécessaire pour acquitter ce qui est raisonnablement payable dans l'année, c'est-à-dire par les revenus lato semu. L'addition du dernier paragraphe de l'article 133 a consacré cette transformation. Reste comme recettes du budget extraordinaire : les capitaux, puis les impositions pour insuffisance de capitaux, — c'est-à-dire les impositions temporaires, conservées maladroitement sous

1. Les Ardennes et le Lot ont vaguement compris cette dualité, désignant la première catégorie sous le nom de revenus, tirant à part la seconde, les Ardennes sans la nommer, le Lot aveo la rubrique banale de « ressources ordinaires ».

rancienne étiquette de m contributions extraordinaires dûment autorisées », — et enfin l'excédent des recettes ordinaires, affecté, avant les impositions temporaires, au même rôle et sous la même forme d'annuités.

Tel est sommairement Tordre moderne : le budget ordinaire reçoit la part des impositions extraordinaires qui s'adjoint aux revenus, en somme, tout Tannuel ; le budget extraordinaire, qui perd cette catégorie, reçoit l'excédent des recettes ordinaires destiné à suppléer ou à se joindre aux capitaux, en somme, capitaux et annuités. Ce système, plus rationnel que l'ancien, a été moins compris. Les commentateurs sont fort interdits de retrouver à l'article 145 les « recettes ordinaires » et de constater qu'elles ne cadrent pas avec « les recettes du budget ordinaire* ». Impossible décompter toutes ces dernières comme des revenus. Tout cela est à étudier.

Je compléterai ces données générales par une critique rapide des textes qui définissent les recettes ; j'ai besoin d'en démontrer l'inexactitude ou l'insuffisance et (l'en balayer le terrain. Les dépenses viendront après.

Le législateur de 1884 a obéi sur les points importants à la logique des choses, mais avec certains manquements ; il a suivi à peu près la bonne direction, mais sans connaître la route. Les recettes du budget ordinaire seraient, d'après des définitions que je rappelle,, annuelles et permanentes ; les recettes du

1. On retrouve, parmi les dispositions de cet article, celle-ci, copiée, sauf le chiffre du revenu, sur l'article 33 de la loi de 1837 : « Le revenu d'une ville est réputé atteindre trois millions de francs, lorsque les recettes ordinaires, constatées dans les comptes, se sont élevées t cette somme pendant les trois dernières années. » Mais où soDt« les recettes ordinaires )), dans la loi de 1884? Nous verrons les disputes.' Le législateur a perdu de .vue son changement de plan^ à ce qu'il semble.

budget extraordinaire, accidentelles ou temporaires. Un faible changement et quelques explications suffiront pour identifier ces obscures catégories avec les nôtres.

Tout d'abord, les recettes du budget ordinaire sont analysées d'une façon incomplète \ Les qualificatifs conjugués « annuel et permanent » ne sauraient s'appliquer qu'à des choses qui se renouvellent tous les ans, d'elles-mêmes et sans condition. Or, fruits' et arrérages, impôts attribués par la loi, taxes locales et même certains centimes présentent ce caractère et méritent cette appellation, — qu'on pourrait d'ailleurs simplifier et borner àcc permanent», auquel « annuel » n'ajoute rien. — Mais il est aisé de comprendre que « annuel » seul convient à des impositions qui ne se reproduisent pas d'une façon spontanée, c'est-à-dire qui exigent le fait du conseil municipal, un vote constamment renouvelé et l'accomplissement de certaines conditions. Rien de moins permanent en théorie qu'un tel impôt. C'est à ce point que les budgets du Doubs qualifient l'imposition pour insufiisance de revenus de recette accidentelle, tout en la maintenant à l'ordinaire, malgré sa rubrique contradictoire. Je désapprouve le mot; mais la négation qu'il renferme de l'idée de permanence est parfaitement judicieuse.

Conclusion : les recettes du budget ordinaire sont,

1. Une raison historique très claire de ce défaut est que la définition a été empruntée, comme je l'ai fait observer, à une circulaire du 30 juin 1881, qui l'appliquait aux recettes ordinaires, et qu'on a prétendu l'adapter au cadre élargi des recettes du budget ordinaire.

Remarquons^ d'ailleurs^ que la loi de 1884 a placé cette formule généralisatrice : « toutes ressources annuelles et permanentes, » aptes une série de paragraphes énonçant les recettes ordinaires de la loi de 1837 (sauf l'adjonction illogique des centimes spéciaux) et avant qull soit question des centimes pour insuffisance de revenus. C'est en vérité, la doctrine plus que la loi qui a fait de cette expression la définition des recettes du budget ordinaire.

— sinon pas « annuelles et permanentes », mais permanentes ou annuelles, c'est-à-dire composées de revenus ou d'annuel, soit de revenus lato ^e//î9M, comme il a été dit.

Nous avons marqué le trait essentiel du chapitre. Il reste à noter, parmi les recettes qui s'y rangent, un élément négligeable, sans doute, au point de vue pratique, mais qu'une théorie exacte doit distinguer, pour mettre fin à la confusion qu'on va voir. Le département de l'Aisne, sans se laisser troubler par les définitions légales, a colloque en plein ordinaire, dans son cadre budgétaire: « Recettes accidentelles.» Et, en effet, on constatera dans tous les budgets que certaines recettes fortuites de peu d'importance sont comptées comme disponibilités et passent dans la dépense courante. Personne ne songe à critiquer cette assimilation de faibles bonis à des revenus. De minimis non carat prœtor. Mais une confusion s'est produite à leur sujet; M. Morgand, entre autres, a le tort de les confondre avec la recette extraordinaire de même nom. Après épuisement des ressources annuelles, il faut, dit-il, « recourir à la voie de l'imposition, à moins, cependant, que la commune ne soit en mesure d'appliquer accidentellement des ressources extraordinaires n'avant pas d'affectation spéciale^ ». L'auteur de ces lignes se trompe, ne comprenant pas que le chapitre de l'extraordinaire ne contient proprement que des recottes affectées et n'a rien à fournir à l'ordinaire. L'accidentel qui se mêle au chapitre i®*" lui est spécial ; accidentel peu important, à classer et à dépenser avec les revenus. Nous arrivons à l'autre.

La loi définit les recettes de l'extraordinaire « accidentelles ou temporaires » ; je supplée ce dernier mot, dont la doctrine tient unanimement l'omission pour