SappL Rèpert. V Commune, n

recette qu'elle emploie. La logique, supérieure à la loi, le veut ainsi.

C'est là le cas général. Un cas particulier est important et veut être aussitôt tiré de pair, car il est la cause principale du désordre en cette matière; je veux parler de la dépense de chiffre fixe, — loyers, abonnements, salaires, — ce qui implique incontestablement son caractère annuel. Une dépense de ce genre ne saurait avoir pour contre-partie qu'une recette annuelle, et par conséquent d'autre place qu'à l'ordinaire. Il n'y a pas à songer à l'acquitter avec un capital ou une annuité, le procédé serait fou et ruineux. Elle ne peut qu'être inscrite à l'ordinaire ou rejetée, à moins qu'elle ne soit indispensable à la vie communale, et n'impose à l'Étal, à défaut des particuliers, un devoir d'assistance sociale, car il arrive à une communauté, comme à un homme, d'être indigente, et il faut aussi bien qu'on lui fournisse ceque j'appellerai l'annuel nécessaire. J'en donnerai un exemple; il n'y en a que deux en France. Quoi qu'il en soif, l'annuel fixe est une restriction à la règle que j'ai posée : il ne saurait être qu'ordinaire. Et c'est la c^use delà confusion qui s'est établie entre les deux termes annuel et ordinaire ; c'est ce qui a fait définir l'un par l'autre, faussement, car l'ordinaire dépasse l'annuel.

Ce cas particulier mis à part, je reviens à mon dire, à cette thèse générale que les dépenses n'ont pas de caractère propre, et qu'elles sont ordinaires ou extraordinaires uniquement en raison de la recette qui y pourvoit, ou finalement de l'importance relative de leur chiffre. Une autre idée a prévalu, nous le savons, favorisée par la loi, et qui veut classer les dépenses comme ordinaires ou extraordinaires, selon que l'événement qui y donne lieu, ou leur objet, est habituel ou rare, soit, d'après les termes usités, annuel ou acci-

dentel. Dès lors, il serait possible d'en faire un tri par avance, d'en établir une liste bipartite, une fois pour toutes. On Ta prétendu, en effet, et certains auteurs et (lenombreuses autorités en sont là ; Topinion commune les suit, quel que soit le gâchis prochain où Ton voit qu'ils aboutissent.

Cette théorie ne mène pas loin, en vérité. De Taveu de ses partisans mêmes, on se heurte à des faits inexplicables ; de prétendus classements sont changés par la force des choses, si j'ose dire, à la barbe des gens« Je vais le montrer dans deux exemples : les grosses réparations aux édiOces communaux et les frais de procès, dépenses que le préjugé n'hésite pas à ranger, sur l'étiquette et à priori, parmi les extraordinaires.

Dalloz a eu l'occasion de s'expliquer sur les grosses réparations aux édifices communaux, dès avant la loi de 1884, à propos d'une affaire Fabien contre la ville de Paris (D. P., 76, 3, 4), et voici en quels termes : « Ainsi que le faisait remarquer, dit-il, M. Aucoc [ commissaire du Gouvernement, dans une instance de la Compagnie des Petites- Voitures contre la ville de Paris (D. P., 70, 3, 71)], la loi qui distingue les dépenses obligatoires et les dépenses facultatives, ne dit nulle part ce qu'il faut entendre par dépenses ordinaires et par dépenses extraordinaires. Cette distinction s'est établie en pratique par les cadres imprimés des budgets communaux... Ce système d'une application facile [on voit que Fauteur ne connaît pas les cadres dont il parle] serait conforme à la réalité des faits, s'il s'agissait des budgets des petites communes. Mais dans les villes importantes, un grand nombre de dépenses dites extraordinaires se représentent annuellement [au point de vue de la loi de 1884, la logomachie est complète]. Dans ces villes, chaque année, le budget doit comprendre des sommes considérables pour grosses réparations, ou réfection d'églises,

écoles ou autres bâtiments municipaux, pour des travaux de voirie ou d'égout, pour des améliorations de toute nature, qui, dans un village, seraient des dépenses exceptionnelles, exigeant la création de ressources spéciales. Aussi, dans ces cités, les dépenses ordinaires sont-elles maintenues à un chiffre très supérieur à celui des dépenses de même nature, »

Dalloz avoue donc que la théorie qu'il soutient, bonne pour la campagne, est mauvaise pour la ville. Et il le dit en des termes que je vais reproduire, sauf le remplacement de la périphrase finale par le mot qu'elle dissimule, en vérité : « Dans ces cités, les dépenses ordinaires sont maintenues à un chiffre très supérieur à celui des dépenses ordinaires, » L'absurdité est flagrante. Évidemment, les grandes agglomérations traitent comme ordinaires des dépenses qui, d'après la détermination de leur caractère, faite une fois pour toutes au regard des bourgs moyens, sont tenues pour extraordinaires. L'auteur est visiblement déconcerté par un phénomène qui ne tient pas compte de ses raisonnements, et il reste enlisé dans le galimatias.

Poursuivons cependant ; passons aux frais de procès, à propos desquels nous allons voir le Conseil d'Etat lui-même errer aussi gravement, et sans paraître y prendre garde, avec l'impassibilité de la justice. C'est à propos d'un litige fort mince, mais qui prête à d'importantes observations.

Voici les faits postérieurs à la loi de 1884 (D. P., 88, 3, lOt). La commune de Cour-Cheverny (Loir-et-Cher), ayant succombé dans un procès contre un de ses habitants, avait été condamnée aux dépens. Le conseil municipal inscrivit au budget de l'année suivante une somme pour les payer, et solda ce budget avec des centimes pour insuffisance de revenus.

Le contribuable qui avait gagné le procès invoqua

le bénéfice de Tarticle 131 de la loi de 1884, et demanda à être déchargé, pour sa quote-part, des centimes qui devaient servir au payement des dépens. Le conseil de préfecture de Loir-et-Cher rejeta sa réclamation, par ce motif étonnant que les frais du procès avaient été acquittés sur les fonds libres du budget, et n'avaient nécessité la création d'aucune imposition spéciale.

On alla devant le Conseil d'Etat, qui annula cette sentence, par décision du 10 juin 1887:... « Considérant que les dépenses extraordinaires doivent être acquittées sur les ressources extraordinaires ou sur Texcéclent des ressources ordinaires... Que, dès lors, si les frais du procès gagné- contre ladite commune, qui constituaient une dépense extraordinaire, n'ont pas été couverts au moyen d'une imposition extraordinaire, le requérant n'en est pas moins fondé à être déchargé de toute part contributive dans l'imposition communale perçue à cet effet sous une autre qualification... »

Remarquez la suite du raisonnement... et des événements. La loi, dit-on, veut que les dépenses extraordinaires soient payées sur l'extraordinaire. Or, les frais d'un procès sont une dépense accidentelle, c'està-dire extraordinaire, et la commune de Cour-Cheverny n'a pas d'ordinaire en excédent, puisqu'elle a dû avoir recours à des centimes pour insuffisance de revenus. Donc... mais le raisonnement s'interrompt, et l'on apprend qu'en fait l'affaire a reçu une solution diamétralement contraire à celle qui semblait s'imposer : la commune a payé les frais du procès, dépense extraordinaire, sur les ressources de l'ordinaire, complétées par des centimes additionnels. Que va dire le Conseil d'Etat de cette violation de la loi, certaine à son sens? — Rien! Il a fait une déclaration de principes et, aussitôt après, il les abandonne. Les choses doivent être de

telle façon , elles sont de telle autre ; il n'importe. Et, en effet, cette autre façon est la meilleure, et il faut s'y tenir pour rendre bonne justice ; ce que le Conseil d'Etat a fait, en dépit de ses raisonnements. Le mal est que lui aussi, comme Dalloz, il semble renoncer à comprendre.

On voit comme la logique secrète dont j'ai parlé s'est révoltée dans ces deux cas ; elle s'oppose d'ellemême à de certaines violences. La doctrine a eu cependant, il faut le reconnaître, des inspirations meilleures. M. Morgand n'a pas été trompé complètement par le leurre des distinctions légales; il a approché de la vérité dans une page bonne à lire.

« La loi, dit-il, se borne, dans l'article 135, à donner la définition des dépenses ordinaires et extraordinaires [désaccord avec Dalloz]. Elle ne donne pas l'énumération des unes ni des autres, comme elle l'a fait pour les recettes dans les articles 133 et 134. Le législateur a pensé sans doute qu'en dehors de la difficulté qu'il y aurait à énumérer lés dépenses, en raison de leur très grande variété suivant les communes, cette énumération aurait l'inconvénient d'attribuer un caractère immuable à quelques-unes d'entre elles, dont la nature peut changer d'une commune à une autre, en ce sens que certaines dépenses, purement accidentelles pour une commune de peu d'importance, et devant dès lors être inscrites à son budget extraordinaire, devraient, au contraire, figurer au budget ordinaire d'une grande ville où des dépenses de même nature se produiraient normalement tous les ans.

)) Ainsi, les grosses réparations aux édifices communaux constituent une dépense extraordinaire dans une commune qui ne possède qu'une église et une maison d'école, parce qu'une telle dépense n'est susceptible de se produire qu'accidentellement, à des

époques assez éloignées. Il en serait autrement dans une ville [ce commencement d'argumentation est le même que celui de Dalloz] ayant de nombreux édifices publics, et qui devrait pourvoir chaque année à des dépenses de même nature, nécessitées tantôt par l'un, tantôt par Fautre de ces édifices. La dépense devrait alors être inscrite au budget ordinaire, à moins qu'elle ne se soit élevée accidentellement à un chiffre exceptionnel, par suite de quelque événement fortuit, tel qu'un incendie.

}) C'est pourquoi le législateur laisse aux municipalités et à l'autorité chargée du règlement des budgets le soin de répartir les dépenses communales entre les deux budgets, en leur indiquant seulement qu'ils doivent comprendre dans le budget ordinaire les dépenses annuelles et permanentes, c'est-à-dire celles qui se présentent chaque année, par une succession nécessaire, et qu'il n'y a lieu de faire rentrer dans le budget extraordinaire que les dépenses accidentelles où temporaires ^ . »

Il y a dans le morceau qui précède des faits bien observés, une explication insuffisante, une conclusion erronée. L'observation juste, conforme à nos vues, — on l'a dû reconnaître, — est celle-ci : certaines dépenses, — sans autre désignation, — n'ont pas un caractère immuable ; telle qui est extraordinaire au village est, sans contradiction possible, ordinaire à la ville. Deux dépenses de même objet et de même chiffre peuvent se classer différemment dans deux budgets différents; deux dépenses de même objet et de chiffre différent peuvent se classer différemment dans le même budget. L'explication tentée de ces faits : « Cela dépend de

1, M. Béquet. dans son Traité de la Commune, a donné, sous une forme beaucoup plus brève, des explications concordant avec ce qu'on vient de lire.

rimportance de la commune, » est vague et incomplète. Elle rend à peu près compte du premier fait et non pas du second. Puis, quelles sont au juste les dépenses qu'il y a inconvénient à classer d'une façon immuable, et qui sont susceptibles de changer de place dans un budget? Rien n'est dit d'une distinction nécessaire entre les dépenses de chiffre fixe et celles de chiffre variable. Enfin l'auteur donne tout à fait à gauche quand il conclut que l'autorité municipale suppléera le législateur, en séparant les dépenses ordinaires et extraordinaires, et suivra ses définitions, sinon comme règle, — car il les abandonne, — au moins comme conseil.

Notre solution est connue; elle s'imposait à M. Morgand, comme conséquence des faits aperçus de luimême. L'objet ou l'événement ne signifie rien pour classer une dépense ; son importance relative est tout. La distinction s'établit par une comparaison de chiffres. Ainsi s'expliquent les étonnements de Dalloz, en présence de dépenses soi-disant extraordinaires qui lui semblaient forcer la main aux rédacteurs de certains budgets et prendre place à l'ordinaire contre toutes les règles, et qui le contraignaient à dire — hélas ! — qu'il y avait des dépenses ordinaires qui n'étaient pas ordinaires. Ainsi s'expliquent les lacunes de l'argumentation du Conseil d'Etat, qui, après avoir déclaré une dépense extraordinaire en soi, l'admet à l'ordinaire, sans critiquer l'auteur du budget et sans douter de son propre raisonnement. On doit comprendre enfin par des arguments d'une rigueur toute scientifique con^m^nt deux dépenses de môme objet et de même chiffre peuventse classer différemment dans deux budgets différents et comment deux dépenses de même objet et de chiffre différent peuvent se classer différemment dans le même budget. Un rapport change par suite du changement de

Tun de ses termes ; dans le premier cas, la recette, le dénominateur varie ; dans le second cas, la dépense, le numérateur. Le caractère de la dépense, qui est l'expression du rapport, s'en trouve modifié, d'une façon ou de l'autre.

C'est là dénier implicitement aux conseils municipaux l'initiative que M. Morgamd leur attribue en fin de compte. Ils n'ont, en principe, qu'à rapprocher des chiflfres, à établir une comparaison entre les dépenses et lesrecettes, empruntées successivement, s'il y a lieu, aux deux compartiments des budgets, dans l'ordre qui a été exposé, ordre nécessaire, au surplus.

II faut cependant faire une certaine concession à Topinion de M. Morgand, et se garder d'une rigueur exagérée. Il est une circonstance, où l'influence des conseils municipaux peut agir sur le classement des dépenses, et elle s'exerce, en effet, trop souvent d'une façon abusive : c'est lorsqu'il s'agit de marquer les limites où doit se maintenir l'imposition pour insuffisance de revenus, l'annuel en somme. Les municipalités ne sont que trop disposées à enfler cette ressource, comptant sur l'apathie des pouvoirs publics, sur l'endurance de la gent taillable, et ainsi retiennent-elles au chapitre mal surveillé de l'ordinaire des dépenses qui auraient dû être, soit rejetées, soit inscrites à l'extraordinaire, où la loi plus vigilante a posé des barrières. Mais, je le répète, les principes souffrent là moins une dérogation qu'une transgression, et, sauf un abus que l'autorité serait fort en mesure de réprimer, les conseils locaux ont plus à compter qu'à apprécier. Les définitions de la loi, que M. Morgand reconnaît inapplicables comme règle, sont oiseuses comme conseil.

Je n'en ai pas encore fini avec cet auteur ; reste un point qu'il n'a pas su démêler : la distinction des

dépenses de chiffre fixe, qui ne peuvent être qu'ordinaires, et des dépenses de chiffre variable, qui empruntent aussi bien leur provision à Tun ou àTautre chapitre . Il s'est, en effet, contenté de dire qu'il y aurait inconvénient à « attribuer un caractère immuable à quelques-unes d'entre elles, dont la nature peut changer d'une commune à l'autre », et cela est singulièrement imprécis.

L'arrêté consulaire du 17 germinal an XI a donné une énumération des dépenses qu'il appelait fixes. Il visait seulement le budget des communes ayant plus de 20,000 francs de revenus ; mais il s'inspirait de principes indépendants de toute quotité. Les dépenses fixes sont, d'après ce texte, le coût de l'administration, c'est-à-dire des services et des choses nécessaires à la vie communale : «abonnements de journaux,- registres de l'état civil, entretien de la maison commune (non compris le loyer), les bois, lumière, encre, papier, ports de lettres, impressions et affiches, les secrétaires, commis, agents, huissiers, sergents, appariteurs, sonneurs, gardes champêtres et employés quelconques, les fêtes nationales et les dépenses imprévues. » L'arrêté consulaire estimait ces dépenses comme fixes en ce sens que, réunies, elles ne devaient pas dépasser cinquante centimes par habitant. Mais elles étaient fixes aussi à ce point de vue qu'elles devaient s'inscrire au budget, en tout cas, avec une provision minima, sous peine de compromettre l'existence de la cité. Cet ordinaire irréductible se prévoit, en effet, avant toute supputation de la recette, car il faut qu'on lui trouve la contre-partie qu'il exige, de façon ou d'autre : à défaut de revenus par l'impôt, à défaut d'impôts par la* charité administrative. L'homme ne peut se passer de ressources annuelles pour vivre, qu'elles viennent d'une fortune acquise, de son industrie ou de l'assistance

sociale ; le plus dénué a un budget ordinaire. Toute vie coule, aussi bien la vie communale.

La commune indigente de TIsle-Molène nous donnera un intéressant spécimen de Fannuel nécessaire'. Voici son budget ordinaire pour 1895 :

RECETTES Rcport 482

Taxe municipale sur les

chiens 20 f. »

Attribution sur

amendes 1 »

Biens communaux prix de ferme) 136 25

Intérêt des fonds placés au Trésor .... 5 »

Total 162 25

Déficit 616 75

Total 779 f. »

DEPENSES

Traitement du secrétaire de

la mairie 150 »

Frais de bureau ... 20

Traitement du garde

champêtre 100

Traitement du receveur 170 »

Allocation du 10*. . 17

Indemnité pour préparation des budgets. 25

Confection des matrices-rôles

Timbres des comptes et registres

Timbres de mandats

Impressions à la charge des communes.

Registres de l'état

Abonnements :

au Journal officiel . , .

au Bulletin annoté des

lois

au Bulletin du minis^

tère de l'Intérieur , ,

Chauffage des classes

Traitement de la sage- femme pour les indigents 100

Fêle nationale

Total égal.... 779 f. »

11 ne peut être question évidemment, de lever des impôts pour insuffisance de revenus sur .une pauvre population de pêcheurs ayant pour tout territoire moins de cent hectares de sable. Le déficit, qui est de 616 fr. 75, est comblé par une allocation charitable du conseil général du Finistère.

Le hudget extraordinaire se compose d'une <( annuité de rÉtat pour remboursement d'emprunt scolaire : 753 fr. ».

1. Ulsle-de-Sein est pareillement dénuée de ressources et secourue par Tadmlnistràtion départementale.

o ; le plus dénué a un huilg^-t ordinaire. Toute .iite, aussi bien la vie conimiinaie. l'uminune indigente de l'Isle-Molène nous ilonun intéressant spécimen de l'annuel m'-ressaire'. >.on budget ordinaire pour 18îtj :