CHAPITRE VI

ilRÉRALITÊS PRIVÉES RÉALISÉES PAR VS CAPITAL OU PAR UNE RENTE. — LIBÉRALITÉS PUBLIQUES RÉALISÉES PAR DES SUBVENTIONS ANNUELLES OU DES ANNUITÉS

Dons et legs. — Subventions oubliées. — Libéralités privées.

— Classées de trois façons ou omises dans les budgets départeînentaux. — Imiter la Haute-Loire. — Donations valant comme lapital ou comme revenu. — Fondations. — Utilité d'une double "lention. — Souscriptions volontaires. — Libéralités publiques.

— Subventions pour maisons d'école, chemins vicinaux, églises fit presbytères. — Subventions de l'Etat presque toujours asso- 'it^es à des ressources extraordinaires. — Subventions jointes à des ressources ordinaires. — Exemple d'indre-et-Loire. — ^Aassement des subventions dans le budget de l'Isle-Molène. — Subvention de l'Etat en cas de calamité publique. — Aumône et ^on recette communale.

Le texte qui vise les libéralités se réduit aux deux inots du 3® paragraphe de Farticle 134 : « Dons et legs. »

l^a mention est courte et ineomplète : dons et legs ne ^ont que libéralités privées. L'État ni le département ^^ fait do dons, à proprement parler ; puis il est elair H^nin legs ne pouvant venir que d'un particulier, le *'^>n,qui leur est associé, se réfère à la nu>me source. Il 'itallu ranger les libéralités publiques sous le dernier P^^iagraphe de Fartide 134, dans la catégorie ouverte» ^\^x recettes imprévues, parmi « toutes autres recettes accidentelles ». Cependant la ressource est commune ^'^ bien connue sous le nom de subvention ; on en ^J^use presque autant que de la bonté du roi sous

Tancien régime. Il y avait plus de raisons pour la faire figurer dans le plan d'un budget 'que les libéralités privées. Le législateur Ta oubliée ; il copiait la loi de 1837, œuvre d-un temps moins enclin au gaspillage; les formules ont réparé l'omission . Divisons notre sujet en conséquence.

Libéralités privées. — Nous en chercherons le commentaire principalement dans les cadres budgétaires. Comment classent-ils les dons et legs ? De toutes les façons possibles, et c'est au premier abord un grand sujet de confusion. Je me bornerai à des exemples.

L'Eure, le Gard, la Gironde, la Nièvre, la Seine-Inférieure rangent les dons et legs à l'extraordinaire. Les Basses-Pyrénées, l'Aube, la Loire-Inférieure, la Marne, la Sarthe, la Somme les placent à l'ordinaire, et très illégalement, en apparence. D'autres départements, comme l'Ariège, le Cantal, le Cher, la Haute-Loire, la Manche, Meurthe-et-Moselle, la Marne, Seine-et-Marne, Seine-et-Oise, les inscrivent à la fois dans les deux chapitres. Il reste encore un parti à prendre, afin que le désordre soit complet, c'est de passer l'article sous silence, et nous ne sommes point embarrassé pour donner comme spécimen du genre^ laDrc)me,la Haute- Garonne, l'Hérault, Indre-et-Loire et le Var.

Qui a raison ? Je me prononce pour les départements qui inscrivent la double mention, tout en leur adressant le reproche de manquer de clarté. Un seul ne le mérite pas, et peut servir de modèle en ce point; de la Haute-Loire nous vient la lumière. Elle propose à l'extraordinaire cet article : « Legs et donations (capitaux), » et elle insère à l'ordinaire cette note : « Les rentes et intérêts provenant de fondations ayant une affectation spéciale doivent ressortir au chapitre l*^*" des dépenses. » — A l'ordinaire, autrement dit. — On voit poindre, dans une division des libéralités en capitaux

et en rentes ou revenus, Tordre cherché, et le fondement en est toujours le même. La plupart des départements et la loi même pèchent par une analyse inexacte ; ils s'arrêtent à une hypothèse particulière, comme on va voir. Il en faut examiner, cependant, au moins trois.

i^ Pierre donne à sa commune un mobilier pour une école, une maison pour une mairie, un terrain pour une place, soit une chose appropriée à son objet, et dont elle jouira en nature. La commune ne fait à ce propos, évidemment, ni recette ni dépense ; elle n'a aucune écriture à passer, si elle ne tient pas de compte d'actif. Quoi qu'il en soit, les biens dont il s'agit se joiiulront au domaine public, sans que le budget en connaisse, au moins directement. Les formules qui ne font aucune mention des libéralités n'ont peut-être envisagé que ce cas.

2" Paul donne une somme destinée à l'achat d'une des choses dont il vient d'être question, — mobilier, maison ou terrain, — ou encore à l'exécution d'un travail. C'est un capital à employer. Il tonii)e à l'extraordinaire, d'où la dépense à laquelle il est affecté h» tirera. L'objet de la donation se réalise en un payement. Le classement de la première catégorie des départements précités semble accommodé à cette hy|)()thèse.

^'^ Jacques lègue un bien, une valeur, une créance, produisant revenus ou intérêts, pour l'entretien de son tombeau, la dot de jeunes filles pauvres, le couronnement de rosières. L'objet du legs est perpétuel ; il se réalise par le renouvellement annuel et indéfini d'une certaine dépense. C'est ce qu'on appelle une fondation. Le bien légué, créance ou valeur, ne s'inscrit pas plus au budget que la chose que nous supposions tout à I heure que Pierre donnait prête à son usage. La lente seule entrera dans les comptes : revenu grevé de charges, revenu toutefois, et comme tel, article de l'or-

dînaire. Voilà, peut-on croire, le cas prévu par notre seconde catégorie de départements.

La double mention faite par la troisième catégorie, m'a paru préférable, en ce qu'elle vise les deux genres de libéralités: donation valant comme capital, donation valant comme rente. Elle est utile, en effet, à ce point de vue, mais à un autre encore : elle peut être mise en jeu pour la même libéralité. Voici comment : supposons que Jacques, pour une fondation, ait légué, au lieu d'une rente, une somme d'argent, le budget extraordinaire la recevra, — avec une note explicative dans le genre de celle de la Haute-Loire, — puis lui donnera, au moyen d'un placement, un emploi en rapport avec son objet, qui est la création d'un revenu perpétuel. La rente ainsi obtenue fournira aux exercices futurs, et déjà même peut-être à celui où la donation est advenue, la recette portée dans nombre de budgets sous la rubrique : « Produit d'une fondation. » Le legs d'un bien par Paul, au lieu d'une somme d'argent, pour l'achat d'un mobilier, d'une maison, d'un terrain, ou pour le payement d'une entreprise, offrirait, de même , l'exemple d'une adaptation préalable et l'occasion d'une double inscription de la même libéralité: encaissement d'un revenu, puis d'un capital, après l'aliénation nécessaire.

Tout cela est simple, quand on y met de l'ordre, et la formule de la Haute-Loire ne permet aucune espèce de doute sur l'exactitude de notre interprétation. La mention de la loi est trop brève et tranchante ; les dons et legs qui consistent en un capital à employer sont, comme elle l'indique, de la comptabilité de l'extraordinaire ; mais ceux qui consistent en un revenu à dépenser sont bel et bien de l'ordinaire. Conclusion pratique : écrivez en recette à l'extraordinaire le capital des legs et donations, et en recette à l'ordinaire les revenus de ces libéralités, non affectés ou affectés per-

pétuellement à la même œuvre, comme sont les fondations.

II est entendu que Taffectation temporaire de ces revenus, les transformant en annuités, en changerait la nature et en ferait une écriture 'de l'extraordinaire. Voici un exemple qui précisera ma pensée : la ville de Bordeaux a été autorisée par une loi du l'' juillet 189(> à amortir en vingt-neuf ans, à partir de 18ÎM>, les actions d'une société concessionnaire de bains. « Il sera pourvu, ajoute le législateur, au payement des annuités, montant à... au moyen de prélèvements sur les revenus d'un legs fait à la ville par le sieur Godard. i> I^es reveiuis ainsi affectés du legs Godard s'inscriront, dés lors, à lextraordinaire pendant vingt-neuf ans, et si, à Texpiration de ce temps, ils peuvent, aux termes constitutifs (le la libéralité, devenir, d'annuités, des ressources annuelles, ils repasseront à l'ordinaire, pour s'y joindre aux revenus.

Souscriptions volontaires. — Voilà un cas particulier (lu même sujet : une libéralité collective et néanmoins (1 ordre privé. C'est l'engagement, pris par des particuliers envers une commune, de concourir à certaines dépenses publiques. Il n'y a là ni donation ni contrat synallagmatique, au moins explicite. Les fornu*s solennelles de la donation sont écartées ; la souscription se constate par acte sous seing privé, le plus ordinairement par la signature d'une liste comprenant tout le groupe intéressé à l'entreprise. Le conseil municipal l'accepte, et par cela seul la rend définitive, en attendant l'approbation du préfet. La souscription était volontaire, le payement devient obligatoire.

A quelle nature de recette avons-nous affaire ? Comme toujours, les départements se divisent, au moins en apparence. La Haute-Garonne, Meurthe-et- Moselle, la Vienne la tiennent pour ordinaire ; le plus

grand nombre, pour extraordinaire. Ma solution est celle-ci : la souscription volontaire est le plus souvent un concours offert pour une œuvre déterminée. Quel genre de ressource la commune elle-même y emploiet-elle ? L'apport des particuliers, qui s'y associe, en partagera la nature et le classement. Il ne peut pas y avoir deux comptes pour le même ordre de dépense. Les départements de Tun ou Tautre parti ont raison selon Toccurrence. S'il arrive que les souscriptions volontaires n'aient pas ce rôle de participation à une œuvre communale, et qu'elles soient, à elles seules, la provision d'une dépense d'intérêt public, elles ne se distinguent pas d'une donation, quant à leur objet, et elles se classent comme telles. Question de minime importance, au surplus.

Le Cher place à l'ordinaire, et avec raison, un genre de souscription dont la rubrique au moins sort du commun : a Souscription pour l'extinction de la mendicité. » C'est une variante, d'une forme plus distinguée, de l'article prévu par quelques préfectures pour les communes qui n'ont pas de bureau de bienfaisance : (( Collecte pour les pauvres. » Voilà bien, en effet, de l'ordinaire.

Libéralités publiques, — Je viens aux libéralités publiques, qu'il est singulier, ai-je observé, de ne pas rencontrer dans les prévisions normales d'un budget. Les subventions de l'Etat et des départements, en effet, n'atteignent pas moins de 11 millions, on l'a vu précédemment. Il est peu de communes qui n'en réclament le bénéfice pour l'un des trois objets auxquels elles s'appliquent principalement : maisons d'école, chemins vicinaux, églises et presbytères. Les départements, de plus, inscrivent à leur budget certains crédits pour des travaux ou services d'utilité communale.

L'octroi et l'emploi de ces diverses allocations sont

soumis à des règles particulières, dont les points principaux seuls seront touchés ici. Les subventions pour constructions scolaires s'accordent sous forme d'annuités aux communes, pour le remboursement des emprunts qu'elles sont autorisées à contracter dans le même but. Ces annuités se joignent à celles que les communes payent, et sont avec elles dans un rapport variable^ selon l'importance des travaux et des ressources locales.

Les subventions destinées à rachèvcment des chemins vicinaux ne sont données que pour des travaux à déterminer chaque année, et dont la dépense est fixée par des projets régulièrement dressés et approuvés. Les communes doivent affecter à ces travaux tout leur disponible et même s'imposer certainssacrilices, pourvoir au moyen de ressources extraordinaires à une partie de la dépense. Il faut enfin que le département consente à partager le surplus avec TEtat.

Les subventions pour les églises et presbytères sont particulièrement destinées à venir en aide aux petites (Oinmunes rurales, dont les ressources sont presque toujours insuffisantes. La fabrique doit appliquer aux travaux toutes les ressources dont elle dispose ; la commune y contribuera de son coté pour une part notable, (le façon que TEtat n'ait à intervenir que pour parfaire le quart ou le tiers de la dépense.

Cela dit, le classement des subventions ne saurait offrir de difficultés, malgré le désaccord des cadres budgétaires. Elles sont une coopération à une œuvre déterminée, elles complètent des ressources in su (lisantes ; elles auront, dès lors, le caractère de ToMivre et des ressources auxquelles elles sont associées. Se joignant aux excédents de recettes ou aux impositions affectées, elles seront,comme elles, ressources extraordinaires. Ainsi le Doubsnous offre au chapitre II cetarticle : « Subvention

del'Ëtat pour annuités d'emprunt contracté pour la construction d'écoles. » L'Aisne, l'Hérault, les Landes émettent une pareille prévision.

Mais le département, surtout, coopère à certaines dépenses, sans exiger que la commune y consacre d'autres ressources que celles de l'ordinaire. Alors la subvention elle-même a le caractère de ces ressources. Nous trouvons un cas pareil dans Indre-et-Loire, qui inscrit fort justement à l'ordinaire : « Subvention du département applicable à Tentretien des chemins vicinaux ordinaires. » Il s'agit d'entretien^ d'une dépense à laquelle les revenus suffisent.

Un budget, très exceptionnel à la vérité, celui d'une commune indigente, Tlsle-Molène, permet de constater la double fonction des subventions et le double classement qui y correspond. L'Isle-Molène n'a pas de quoi payer ses dépenses ordinaires ; le département du Finistère, y pourvoit au moyen d'une subvention annuelle, qui compense, au chapitre de l'ordinaire, l'insuffisance de revenus. La même commune, non moins dépourvue de capitaux, a dû contracter un emprunt scolaire. L'Etat subvient, d'autre part, à l'amortissement de cet emprunt, au moyen d'annuités, qui sont matière de l'extraordinaire. Ce contraste est fort instructif, et ne laisse rien à ajouter\

1. Nous trouvons, sur ce sujets dans la circulaire du 30 juin 1881, que nous avons déjà eu Toccasion de citer, un passage, dont les conclusions assez justes sont faiblement motivées: « Des doutes se sont élevés quelquefois sur le classement des subventions accordées aux communes, soit pour la vicinalité, soit pour les dépenses afférentes au service de Tinstruction primaire. Les premières n'ont qu'un caractère temporaire, et sont d'ailleurs accordées principalement en vue de dépenses extraordinaires : les travaux d'achèvement des chemins vicinaux ; elles constituent à ce double titre une recette extraordinaire. Il en est de même pour les subventions des tinées à la construction de maisons d'école ; mais celles qui sont

Avant de clore ce sujet, j'ai deux mots à dire des subventions que TEtat accorde aux communes après un fléau : inondation, gréle, sécheresse ou rigoureux hiver. Des sommes d'argent sont alors délivrées pour venir en aide aux victimes vraies, ou à ceux qu'on appelle trop facilement des ouvriers sans travail. La subvention est mise à la disposition du préfet, qui, d'ordinaire, la répartit aux communes de son département, suivant les nécessités qu'il apprécie.

Qu'est-ce qu'une semblable recette? Le mot de subvention lui est appliqué fort improprenuMit. Sous le nom de secours, qui lui convient mieux, quelques formules la rangent à l'ordinaire, et d'autres à l'extraordinaire. Il n'y a pas de raison de décider bien nette. Une subvention de ce genre est une grande aumône que le gouvernement fait distribuer par ses agents ; elle va à la seule catégorie des nécessiteux, et non pas à la généralité des habitants; elle n'est pas, à vrai dire, une recette communale. Le conseil nuuncipal, faisant fonction, à plus ou moins juste titre, de bureau de bienfaisance, inscrit le secours au budget, qui est son unique compte ;• la somme s'y joint aux recettes, sans en faire partie au fond. La question touche peu aux principes. On aura raison de placer cette subvention à l'ordinaire, avec les ressources de la charité; elle est destinée à être consommée dans l'année.

J'ai terminé ce qui a trait aux libéralités. Dans ce chapitre, comme dans le précédent, mon interprétation du budget a ordonné les recettes d'une façon claire et conforme à la nature des choses. Elle s'est pliée sans difficulté à tous les cas. Reste la dernière et la plus laborieuse épreuve.

allouées pour l'entretien des écoles et le traitement des instituteurs ou institutrices, ayant pour objet des dépenses annuelles, ont, par corrélation, le caractère des recettes ordinaires. »