CHAPITRE VII

IMPÔTS. — ATTRIBUTIONS LÉGALES. -* TAXES MUNICIPALES. — CENTIMES ADDITIONNELS. — ASSIMILATION DES DEUX PREMIERES CATÉGORIES ETUDES CINQ CENTIMES ORDINAIRES A DES REVENUS.

Les textes et les calëgories. — Exemples de taxes locales. — Quatre variétés apparentes de centimes. — Centimes ordinaires et spéciaux affectés aux communes par les lois de finances, centimes pour insuffisance de revenus, contributions extraordinaires dûment autorisées. — Anomalie des patentes. — Receltes ordinaires comptées comme revenus par la loi de 1837. — Démonstration en ce qui concerne les taxes en général, les attributions légales et les cinq centimes ordinaires. — Arrêté du 4 thermidor an X, lois du 16 mai 1881 et du 24 juillet 1867. — Quid des ressources ajoutées aux recettes ordinaires dans le budget de la loi de 1884 ? — Quid des contributions extraordinaires ? — Retour nécessaire aux origines. — Application ultérieure de la même théorie aux taxes extraordinaires.

L'impôt est la ressource capitale, presque Tunique, dans la plupart des pays. Les communes le puisent à toutes les sources qui leur sont ouvertes, sources nombreuses, et que la loi énumère dans un désordre où je ne vais rien changer d'abord.

Les recettes du budget ordinaire se composent, d'après Tarticle 133, en outre de celles appartenant aux deux catégories étudiées, revenus patrimoniaux et libéralités : « ...2® Des cotisations imposées annuellement sur les ayants droit aux fruits qui se perçoivent en nature ; — 3® Du produit des centimes ordi-

naires et spéciaux affectés aux communes par les lois de finances ; — 4** Du produit de la portion accordée aux communes dans certains impôts et droits perçus pour le compte de TEtat; — 5® Du produit des octrois municipaux affecté aux dépenses ordinaires; — 6*> Du produit des droits de place perçus dans les halles, foires, marchés, abattoirs, d'après les tarifs dûment établis; — 7® Du produit des permis de stationnement et des locations sur la voie publique, sur les rivières, ports et quais fluviaux et autres lieux publics; — 8® Du produit des péages communaux, des droits de pesage, mesurage et jaugeage, des droits de voirie et autres droits légalement établis;... — 11*» Du produit des expéditions des actes administratifs et des actes de Tétat civil; — 12® De la portion que la loi accorde aux communes dans les produits des amendes prononcées par les tribunaux de police correctionnelle et de simple police;

— 13® Du produit de la taxe de balayage dans les communes de France et d'Algérie, où elle sera établie, sur leur demande, conformément aux dispositions de la loi du 26 mars 1873, en vertu d'un décret rejidu dans la forme des règlements d'administration publique;

— 14® Et généralement du produit des taxes et droits dont la perception est autorisée par les lois dans l'intérêt des communes... »

Enfin, l'article 133 s'achève par ce paragraphe en l'air, déjà cité : (c L'établissement des centimes pour insuffisance de revenus est autorisé par arrêté du préfet, lorsqu'il s'agit de dépenses obligatoires. Il est approuvé par décret dans les autres cas. »

Les recettes du budget extraordinaire qui procèdent de l'impôt, comme les précédentes, mais sous une autre forme, se composent, selon l'article 134 : « 1° Des contributions extraordinaires dûment autorisées; ... — 7° Du produit des taxes ou des surtaxes d'octroi spécialement

affectées à des dépenses extraordinaires et à des remboursements d'emprunt. »

Ces impôts, qui, à une première lecture, paraissent fort divers, peuvent se grouper en trois genres, selon leur origine, ainsi que nous Tavons déjà indiqué eu termes sommaires. Orf y trouve en effet : 1* attributions bénévoles de la loi ; 2^ taxes indirectes et taxes directes, ces dernières généralement perçues pour le prix. de services municipaux; 3** contributions directes ou centimes additionnels. Précisons et déveIo|)pons, en nous servant des termes et des exemples légaux :

1" — « Produit de la portion accordée aux communes dans certains des impots et droits perçus pour le compte de l'Etat. » — « Portion que les lois accordent aux communes dans le produit des amendes prononcées par les tribunaux de police correctionnelle et de simple police. » (Art. 133, SS ^ et 12.)

L'attribution sur les patentes est la plus ancienne; elle a été réglée pour la première fois par la loi du () fructidor an IV et, en dernier lieu, par celle du 15 juillet 1880. Dans les Ardennes, on en est encore à croire que le texte le plus récent sur la matière est la loi du 25 avril 1844. C'est une des singularités de la formule en vigueur dans ce département\

La loi du 23 juillet 1872 attribue aux communes un vingtième du produit de la contribution sur les chevaux et voitures.

Aux termes de Tarticle 5 de la loi du 3 mai 1844, la délivrance des permis de chasse donne lieu, en dehors du droit perçu au profit du Trésor, à un versement

1. Elle a encore celle-ci : elle établit en réalité trois budgets, budget ordinaire, budget des chemins vicinaux, budget extraordinaire. Le budget des chemins vicinaux réunit tous les articles de l'ordinaire et de l'extraordinaire, revenus et capitaux affectés à la vicinalité.

de 10 francs au profit de la commune où la demande a été faite.

La loi du 28 avril 1893 a établi une taxe annuelle de 10 francs par chaque vélocipède ou appareil analogue, et elle attribue aux communes le quart du produit de la susdite taxe. C'est là tout le contenu de ce chapitre.

2® — « Taxes et droits dont la perception est autorisée par les lois dans Tintérêt des communes » (art. 133, §§ 2, 5, 6, 7, 8, 13, — art. 134, § 7). Les communes lèvent ainsi à leur profil exclusif des droits et taxes, soit en vertu de lois générales qui ont fixé un tarif uniforme, soit en vertu de règlements locaux et suivant un tarif établi par l'autorité municipale. .

On peut distinguer aussi bien dans ce groupe, à un autre point de vue, des taxes indirectes, comme les octrois, et des taxes directes qui sont communément le prix de services municipaux, comme les prestations, les droits de place, d'abatage, de location sur la voie publique, de péage, de pesage, de mesurage, de jaugeage, de voirie, « et autres droits légalement élablis». Les droits d'octroi sont seuls indiqués comme pouvant fournir des ressources à Tordinaire et à l'extraordinaire ; mais, en réalité, ce double rôle peut appartenir à d'autres taxes, comme celles de péage, d'abatage, de tourbage. Les taxes d'octroi seront Tobjet d'une étude spéciale, car elles jouent un rôle important et multiple, comparable à celui des centimes additionnels.

Au sujet des autres droits, puisons rapidement, dans les cadres budgétaires, quelques traits intéressants. Les cotisations du paragraphe 2, imposées à ceux qui jouissent des biens communaux en nature, sont notamment des taxes d'affouage et de pâturage. Rôle de pâturage a pour équivalent rôle de pacage dans la Nièvre et les Basses-Pyrénées, taxe de dépaissance

lans le Gard, rôle de baoadcs dans les Haules-Pyrélées. On trouve le tourbage dans FAisne, 4e Pas-de- "alais et la Somme, des taxes de glandée dans les ^autesrPyrénées. L'Ain, les Basses-Pyrénées, les Deuxlèvres, FYonne établissent des taxes de jouissance des ommunaux cultivés. La Loire, la Haute-Loire, la tienne prévoient un rôle pour le salaire des gardes orestiers, la Lozère pour les sonneurs. Dans nombre ie départements, on prélève un droit pour la police sanitaire des marchés de bestiaux. Voici maintenant quelques particularités : rôle d'arrosage dans les Alpes- Maritimes ; taxe d'hivernage du taureau étalon dans TAriège; produit des danses dans les Pyrénées-Orientales; rôle des ensemencements dans le Var ; taxe sur les mariages contractés la nuit dans le Gers. C'est assez pour juger la diversité des services collectivement payés ici ou là, et les inventions plus ou moins ingénieuses de la fiscalité communale.

3** — « Centimes ordinaires et spéciaux affectés aux communes par les lois de finances... Centimes pour insufTisance de revenus... Contributions extraordinaires dûment autorisées... ))(Art. 133, S§ 3 et dernier. — Art. 134, § 7.) Cette dernière ressource est incomparablement abondante. Les communes peuvent être autorisées à ajouter au principal de leurs contributions directes une quotité proportionnée, dans de certaines limites, à leurs besoins, et calculées en centièmes du principal : d'où le nom de centimes additionnels. \l y en a, au moins en apparence, quatre sortes : les ordinaireS) les spéciaux, ceux pour insuffisance de revenus et les extraordinaires.

Je reviens aux tètes de chapitre de l'impôt : Taxes municipales, portion attribuée dans quelques impôts, portion ajoutée à d'autres. Dans toute classification, ^'crlains genres restent douteux ou impossibles à en-

fermer exactement clans une catégorie ; tel ici celui d patentes. Les communes perçoivent 8 pour 100 sur montant de leur principal et, d'autre part, y ajout des centimes, le cas échéant, comme au principal d autres contributions. Les patentes fournissent de sorte, un impôt par prélèvement et un impôt par addî* tion ; elles chevauchent sur deux genres. Quelque» préfectures semblent ne pas Tavoir compris ; on ne^ sera pas peu surpris de voir TEure, la Gironde, l'Hérault, les Landes, les Deux-Sèvres commettre la bé^nie de nommer « centimes additionnels » la portion prélevée sur le principal des patentes, en vertu de la loi, aussi bien que la portion ajoutée au même rôle, à la demande des communes. '

Cela posé, comment cette matière de l'impôt se pliet-elle aux règles que j'ai montrées qui conviennent aux recettes provenant du patrimoine et des libéralités? Laissera-t-elle se poursuivre Tidentification commencée entre le budget ordinaire et un compte de revenus, d'une part, entre le budget extraordinaire et un compte de capitaux, d'autre part ? Comment concevoir le double rôle de Timpôt ?

Le problème paraîtra presque aussitôt résolu que posé à regard de tous les impôts qui figurent an budget ordinaire, sauf u^. On a dû remarquer, en effet, le nom de celui qui vient après Ténumératîon des recettes de ce budget: « imposition pour insuffisance de revenus ». Donc toute cette énumération ne serait que de revenus, sauf l'imposition qui s'y ajoute, et dont la nature resterait à déterminer. Cependant l'argument est-il assez sûr pour conclure aussi vite et, au surplus, qu'est-ce que l'imposition pour insuffisance de revenus elle-même ? Il y faut regarder de fort près avant de répondre.

La loi de 1837 avait donné, pour ce qui regarde les

ecettes ordinaires, une solution plus tranchée que lotivée. L'article 33 portait : « Le revenu d'une commne est réputé atteindre cent mille francs lorsque les ecettes ordinaires constatées dans les derniers comptes e sont élevées à cette somme pendant les trois derlières années \ » Elle prononçait ainsi d'instinct, luielte d'ailleurs sur le caractère des recettes extraorlinaires. Les commentateurs n'étaient guère assurés ur ce terrain. Voyez Braff: w Pour apprécier le revenu lune commune, on doit prendre pour base les recett(*s rdinaires constatées dans les comptes, sans y coinirendre les receltes extraordinaires, essentiellement ariables et temporaires de leur nature... (Certaines illes perçoivent chaque année, en dehors de leurs < venus ordinaires, une somme plus ou moins consilérable provenant de coupes extraordinaires de bois ; liais le produit de ces coupes est ranjçé par hi loi >armi les recettes extraordinaires et, par suite, quelles |iK' soient la fréquence et l'importance de ce produit, I no peut servir de base pour apprécier les produits 'l'dinaires. » La solution est juste ; mais quelle théorie nal assise, quel manque de critérium ! Enfin, il ne s'a- [issait là que des recettes ordinaires, et nous avons à lous prononcer aujourd'hui, aux termes de la loi de '^84, sur les recettes du budget ordinaire.

Une assimilation raisonnée a déjà été établie des redites ordinaires provenant du patrimoine et des libéalités avec des revenus. Je puis prouver sans plus l'embarras que, pour ce qui concerne les impôts, on l^'vra ranger dans la même <\itégoiie : les taxes Ji général, les attributions légales et les cinq centimes nxlinaires.

1. Dans l'article 37, la même loi employait comme termes équialents • revenus ordinaires » et « recettes oi'dinaires ».

Rien de plus aisé, en effet, pour les taxes municipales et les attributions légales. Lisons Tarticle 7 de Tarrèté du 4 thermidor au X : « Les conseils municipaux indiqueront les moyens d'accroître les revenus ordinaires des communes : 1® par la location des places aux halles appartenant aux communes et aux foires et marchés; 2® par rétablissement d'un poids public; 3** par des octrois sur les consommations perçus par abonnement, par exercice ou à Tentrée. » C'était à peu près tout ce que Ton connaissait de taxes alors, ou au moins de taxes d'un produit intéressant. Les attributions légales ont été constamment mises sur le même pied ; je n en veux pas alléguer d'autre preuve que celle-ci : la loi du 16 mai 1881, énumérant les revenus des communes sur lesquels, aux termes de la loi de 1850, devait s'exercer le prélèvement en faveur de l'instruction primaire, désigna les taxes les plus usuelles et les portions d'impôts généraux les plus fructueuses, telles que : ...« 2*'*La part revenant à la commune sur l'imposition des chevaux et voitures et sur les permis de chasse; 3"" la taxe sur les chiens; 4^ le produit net des taxes ordinaires d'octroi; 5** les droits de voirie et les droits de location aux halles^ foires et marchés. »

Et, maintenant, que les cinq centimes ordinaires soient traités comme des revenus, il suffirait à la rigueur, pour l'établir, de considérer leur origine et leur emploi. Les lois de finances les allouent aux communes sans vote et sans condition ; ils sont, comme de vrais revenus, annuels et permanents. Puis ils s'amalgament aux revenus, forment une seule masse et se consomment avec eux. Les autres lois n'ont pw que consacrer cet état de choses, sans ajouter aux principes une force ou une signification nouvelle. L'article 2 de la loi du 24 juillet 1867, — reproduit à peu près identiquement par l'article 145 de la loi de 1884, — signifie

en somme qu'une commune est maîtresse de ses revenus; on Texprime aussi bien en disant qu'elle dispos(» sans critique possible de Texcédenl de ses recettes ordinaires sur ses dépenses obligatoires. Revenus, recettes ordinaires s'employèrent alors avec une équivalence parfaite, et dont la portée fut, d'ailleurs, peu comprise. M. Bonjean, rapporteur de la loi devant le Sénat, se demandant, après la position du principe ci-dessus, quelles sont les recettes ordinaires, ajouta simplement : « Les recettes ordinaires sont énumérécs dans l'article 31 de la loi de 1837. » Autant dire les revenus communaux comprennent, en fait d'impôts : taxes, attributions légales et centimes ordinain^s.

Laloi de 1884, ai-je dit, a copié, dans son article 14r>, larticle 2 de la loi de 18G7. Elle range aussi bien parmi les revenus ces trois catégories d'impôts, qu'on lelrouve parmi les recettes du budget extraordinaire, à 1 article 133. Mais cet article contient, de plus qiu; 1 article 31 de la loi de 1837, les recettes qui correspondent au changement de plan que j'ai signalé. Il a joint aux recettes ordinaires des impôts que la comptabilité administrative y réunissait pratiquement depuis longtemps : taxes et centimes spéciaux, taxes et centimes pour insuflîsance de revenus. Quelle (|ualification convient à ces impôts ? Quelle est la nature de ces recettes? On sait déjà que ma démonstration tendra à établir que ce sont des impôts extraordinaires annuels, recettes classées à la suite des revenus et destiné(\s à les compléter.

Le même problème se pose à l'égard des cr)nlri])utions extraordinaires et des taxes et surtaxes d'octioi affectées, que mentionne l'article 134; j'aurai à prouver que ce sont des impôts extraordinaires temporaires, recettes à classer à la suite des capitaux et destinées à les compléter.

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Mais c'est là un résultat qu'on ne saurait atteindre pleinement sans un véritable labeur. Une information historique préalable est nécessaire ; la loi de 1884 a toutes ses racines dans un passé qu'il faut connaître. Elle n'a rien inventé ; elle avait un modèle qu'elle a voulu copier, et quelquefois, corriger, sans le bien comprendre.

Nous commencerons par établir notre théorie au regard des centimes additionnels; nous finirons par les taxes, dont nous avons envisagé le plus grand nombre, mais glissant sur les plus importantes, rangeant le bloc parmi les recettes ordinaires. Cependant on sait que, parmi les taxes d'octroi, il y a lieu de distint guer entre le produit des octrois affectés aux dépenses ordinaires et le produit des taxes et des surtaxes spécialement affectées à des dépenses extraordinaires et à des remboursements d'emprunts. L'étude de ces dernières offre quelque complexité; mais on trouvera pour la suivre, après la théorie des centimes exposée, des facilités très grandes. L'impôt indirect a la faveur exclusive de certaines populations ; l'octroi joue parmi elles un rôle qu'il a fallu modeler sur celui des contributions directes, pour l'adapter aux mêmes besoins, et qui se comprendra de soi-même dans un second développement.

Toutefois, avant d'aborder cette question, nous avons à parler de la pénétration de l'ordinaire dans l'extraordinaire, sous forme d'excédent de revenus. L'étude de l'ordinaire est assez avancée pour placer ce sujet ici; les seules recettes qui puissent donner lieu à excédent sont évidemment les revenus naturels et légaux, dont nousavoi\s déduit la série complète.