CHAPITRE VIII

EXCÉDENT DBS RECETTES OKM3KAlBE$. — CO%mmO% Dl P\SSACE DE CES RECrETTES AC BUDGET EXIHAOEDHCAIBE.

Contradiction apparente du rla^âeinent de rerrit^*^ annu^ll^'s et permanentes parmi des recette* acridenlell»»ii ou temporaires. — - Doute sur Tinfluence prt*p>nd«*rante de la nature des recettes. — Objections inaperçues. — Tran«« forma lion opérée dans le passage d*un budget a un autre. — L'annuel devenu annuité, le revenu capitalisé. — Une phrase de la .Mtuaiion financière des communes de ixOl, — Vire fréquent des rla^isements budgétaires. — Exemples. — Budgets de Roanne et de Marseille. — Monstruosité du budget de Paris, énorme et difforme. — Rappel des principes touchant la nature des dépenses. — Revenus attirant â Tordinaire tout ce qu'ils suffisent à payer en une fois.

Le sujet est délicat. Qtii le soupçonne ? (jénéralement, on ne s'y arrête pas.

L'article 135 a un paragraphe ainsi conçu : ce Les dépenses du budget extraordinaire comprennent les dépenses accidentelles ou temporaires qui sont imputées sur des recettes énumérées à Tarticle 134 ou sur l'excédent des recettes ordinaires. » C'est un texte nouveau; la loi de 1837 ne contenait rien de semblable. De là naît une objection contre la loi et une atitro contre le système que j'ai présenté.

On peut dire : les recettes ordinaires étant, soit annuelles et permanentes, soit, comme je l'ai établi, permanentes ou annuelles, la portion dont elles dépassent le débit du budget ordinaire, l'excédent, en un

mol, a le mémo caractère. Comment donc trouvet-il place parmi les recettes du budget extraordinaire, qui sont accidentelles ou temporaires? Des auteurs imaginent que cet excédent contracte un caractère accidentel du fait qu'il est rare, et croient justifier son classement à l'extraordinaire par cette raison. Il est rare dans les bourgs et les villages, c'est vrai; le cadre budgétaire de l'Eure est seul à le prévoir. Mais la conséquence qu'on en déduit est absurde; l'équivoque est flagrante. Accidentel, au sens de la loi^ veut dire que la recette ainsi qualifiée est rare dans la commune, et accidentel, au sens qu'on lui prête en la circonstance, signifie que l'excédent de recettes est rare en France. Ce sont deux ordres d'idées différents, et le second est sans rapport avec la question. Il ne faut pas se laisser duper par les mots. Rien de moins accidentel au sens de la loi qu'un excédent de recettes ordinaires. 11 est aussi ordinaire dans un budget que les recettes qui le composent. L'observation la plus superficielle montre que, pour les communes qui en jouissent^ une fois établi, il persévère; le régime en devient durable, normal, ordinaire. L'objection soulevée contre l'exactitude des définitions de la loi n'a donc pas ici de réponse satisfaisante.

Une seconde objection peut se formuler à l'adresse du système que j'ai soutenu, et dont un principe est que la recette donne son caractère à la dépense, qui n'est, en soi et à priori, ni ordinaire, ni extraordinaire. Cependant, — voici l'argument, — on fait passer des recettes ordinaires au chapitre II, pour y acquitter des dépenses réputées extraordinaires. Comment ces dépenses restent-elles là, et ne sHnscrivent-elles pas au chapitre P^, en face de recettes dont c'est la place naturelle, et dont on prétend qu'elles empruntent le caractère ? En d'autres termes, l'excédent des recette?

ordinaires devrait, à ce qu'il semble, dans mon système, demeurera Tordinaire, pour permettre à un plus grand nombre de dépenses d'y trouver une contrepartie et de s'y classer. L'objection a beaucoup de bon, je le dis par avance; elle est la juste critique de pratiques aussi communes qu'injustifiées.

Cependant la loi et les vues que j'ai exprimées peuvent se défendre par les raisons suivantes : l'excédent des recettes ordinaires ne passe pas, comme on rimagine, à l'extraordinaire, en vertu d'un vote annuel, et pour acquitter des dépenses qualifiées extraordinaires simplement en raison de leur objet. Il n'entre au chapitre JI que sous la forme de l'annuité; il reçoit une affectation temporaire à des dépenses classées comme extraordinaires, après comparaison avec les forces du budget et nécessité reconnue d'un payement réparti sur plusieurs exercices. Je rappelle ici un ordre (le considérations touché dans nos prolégomènes.

Une commune, ayant à exécuter une entreprise dont le coût excède ses revenus, y fera face, soit par la réalisation d'un capital, soit pas l'épargne, soit par rimpôt. Je m'arrête ici au second moyen, qui peut suffire seul ou se cojnbiner avec les deux autres. La commune échelonnera ses payements, soit eu faisant appel au crédit, soit en répartissant son entreprise en tâches successives. Supposons qu'il s'agisse d'un achat de maison, elle peut obtenir termes et délais du vendeur; sinon elle s'adressera à un tiers, qui payera pour elle et envers qui elle conservera le lien d'un em])rnnt à amortir par des prélèvements successifs, — ou temporaires comme on dit, — sur ses ressources ordinaires, bref par des annuités. S'il s'agit de travaux, elle peut souvent se dispenser de recourir à un préteur direct ou indirect ; cela arrive quand l'entreprise est partageable en tâches successives, et s'accommode d'une exécu-

tion discontinue. La commune, engagée par un traité ou nimplement par un commencement d'exécution, poursuit l'œuvre dans des campagnes annuelles, dont les frais sont réglés par une série d'annuités. Parfois enfin, la comnuine, s'intéressant à Tentreprise d'un tiers, à la construction d'un chemin de fer, d'un port, par exemple, y prête son aide au moyen d'allocations annuelles, de subventions également assurées sous forme d'annuités.

Tels sont, à grands traits, les modes de règlement des entreprises des communes. La Situation financière de 1891 les résume dans une phrase que je citerai pour rassurer le lecteur, en me raccordant avec un document officiel : « On a considéré qu'il convenait de faire rentrer dans le passif [des communes] non seulement les sommes restant dues en capital sur les emprunts proprement dits, mais encore tous les engagements comportant des payements par annuités, à raison soit de travaux, soit d'acquisitions, soit de subventions. » 11 y a en tout cela une notion constante, un mot caractéristique, c'est l'annuité. Annuité qui n'est pas seulement un moyen d'amortissement, le remboursement en plusieurs termes d'un capital emprunté et de ses intérêts, mais encore le règlement, au fur et à mesure de l'exécution, d'une entreprise conduite par campagnes successives. D'une façon comme de l'autre, l'annuité est une recette capitalisée; elle tient lieu d'un capital, elle le constitue ou le reconstitue^ elle supplée à son insuffisance.

On doit voir ainsi clairement le changement de rôle dont je parlais plus haut, et qui fait de l'excédent des recettes ordinaires une recette d'un autre caractère que celles qui le composent. Tandis qu'à l'ordinaire toutes recettes sont confondues dans une seule masse, qui est la provision de l'exercice, leur excédent^ transporté à

Textraordinaire, est affecté à des emplois dépassant les forces annuelles du budget. La recette se dépensait, Texcédent se capitalise; il devient d'annuel une annuité, (le revenu un capital. C'est simplement une application de notre principe initial : budget ordinaire, compte de revenus; budget extraordinaire, compte de capitaux.

Dès lors, Terreur est manifeste qui consiste à inscrire à l'extraordinaire toute dépense réputée accidentelle en raison de son objet. Il y a une autre distinction, déjà dite, à établir. Si Ton aboutit, en raison du chiffre de la dépense^ à un règlement temporaire, elle est bien placée ; mais, si un seul payement l'acquitte, payement fait au moyen de revenus, elle est mal inscrite à l'extraordinaire. Elle y appelle sans raison la recette, qui, malgré tout, conserve le même rôle qu'à l'ordinaire et n'aurait pas du le quitter. La dépense est ordinaire, quoi qu'en pense M. Dalloz, et telle est, encore une fois, l'explication de la force des choses qui, à sa profonde surprise, ramène à l'ordinaire des dépenses (|iril avait nommées à priori extraordinaires.

Il y a lieu d'édaircir cette discussion par des exemples qui en montrent, à la fois, le côté pratique.

Versailles a été autorisé à verser au département de Seine-et-Oise, à titre de garantie des intérêts du capital de premier établissement du tramway de Versailles à Maule, une subvention annuelle de 3,000 francs, payable pendant toute la durée de la concession. Il sera pourvu au payement de cette subvention à l'aide d'un prélèvement annuel sur les revenus ordinaires de la caisse municipale. [Loi du 28 février 1896.)

Rouen a fait approuver les engagements qu'il avait pris, d'acquitter par annuités le prix d'acquisition de divers immeubles pour le dégagement du palais de justice (135,000 fr.). Il sera pourvu au payement de ces dépenses au moyen, tant de subventions du départe-

ment et de TÉtat que de prélèvements annuels sur les revenus ordinaires. [Loi du 15 juillet iS95.)

Nîmes a du emprunter une sonlme do 1,785,000 francs pour travaux d'intérêt local, extension de la distribution d'éauXj construction d'un réseau d'égouts, etc. Ladite somme est remboursable au moyen d'annuités auxquelles concourront le produit de centimes additionnels et un prélèvement annuel sur les revenus ordinaires. [Loi du C) janvier i89C).)

Dans ces exemples, on voit un excédent de recettes ordinaires se convertir en annuités, pour payer subventions, constructions, acquisitions d'immeubles, termes d'emprunts, et s'y employer, tantôt seul, tantôt en concurrence avec subventions ou centimes. L'excédent de recettes occupe à l'extraordinaire, sous la forme qui en est la caractéristique, la place qui lui appartient.

Examinons maintenant quelques budgets, où les recettes ordinaires, en même temps qu'elles jouent légitimement leur rôle à l'extraordinaire, y reçoivent un emploi pour lequel il est parfaitement illogique de les tirer de leur chapitre sous forme d'excédent. Je citerai, parmi tant d'autres villes, Roanne, Marseille et Paris.

Roanne offre, au budget extraordinaire de 1894, des articles que je résume sous trois paragraphes :.

1° Un capital de 4,000 fr. (n^ 63) approximativement employé à une acquisition d'immeuble (n^ 83) ;

2^ Des annuités formées au moyen de subventions; d'impôts, — centimes et taxes d'octroi, — et destinées à ramortissemenl de neuf emprunts ;

3° Un excédent de recettes ordinaires, s'élevant à 67,000 fr. environ et recevant une triple affectation :

n) Complément de frais d'emprunt (6,000 fr.) ; b) Payement de travaux par annuités (n^^ 80,85, 87 — 17,0O0fr.) ;

cj Payement de travaux en une fois : curage dVgout* transformation d'appareils de chauffage, canalisation* urinoirs, pavage. (N«* 84, 86, 88 à 00 — 44,00() fr.)^

Rien à dire des deux premiers nuniéros qui roiiiportent rationnellement un emploi de capital et d'annuités. Les deux premiers alinéas du 3' numéro, oti l'on use d'un excédent de recettes ordinaires sous la même forme, sont également corrects. Mais le troisième alinéa n'est pas à sa place ; ces 44,0()0 francs auraient dû rester sous le couvert de Pordinaire, pour y remplir leur office normal, qui est d'acquitter toute dépense possible à payer intégralement dans Tannée.

Le budget de Marseille pour 1894, — w élaboré à la prison Saint-Pierre, cellule 24 », — présente un (excédent de recettes ordinaires de 3 millions. Los dépenses extraordinaires sont de près de 14 millions, dont la moitié environ s'applique « au remboursement (remprunts, de capitaux et d'engagements à ternie », et Tautre moitié, à des « travaux communaux ». Sur ces derniers 7 millions, 6 sont affectés à la construction d'un abattoir et d'un marché-entrepôt de bestiaux, et prennent une provision légitime de 2 millions dans Texcédent de la recette ordinaire. Mais le troisième million de cet excédent, affecté au payement du solde des travaux communaux, se disperse en 27 articles de médiocre importance, — constructions, acquisitions, grosses réparations, plantations, etc., — dépenses accidentelles, mais d'une importance globale sensiblement constante et complètement soldées sur chaque exercice. L'excédent véritable n'est que de 2- millions : l'autre n'est point excédent, mais recette ordinaire à consommera à l'ordinaire, comme les 44,000 francs de Roanne.

1. Je n^lige quelques articles (n" 58 à 62) qui se compensent et appartiennent assurément à rordinaire.

A Paris^ autres griefs aux principes, et plus graves, et même étonnants. Le budget extraordinaire (en 1896) se compose de deux parties : Recettes et dépenses sur fonds généraux. — Recettes et dépenses sur fonds spéciaux. Les fonds spéciaux, s'élevant à 38 millions et demi, sont des capitaux d'emprunt, dont Temploi est réglé par délibérations spéciales du conseil municipal. Le classement est régulier. Mais les fonds généraux, d^un million et demi au total, sont^ — sauf la contribution peu importante de l'Etat aux frais de reconstitution des actes de Tétat civil, — des recettes diverses, d'importance médiocre, appliquées, en bloc et sans affectation spéciale, à des dépenses diverses, qui se représentent tous les ans^ sinon les mêmes, au moins sous forme de série approximativement de même valeur globale. C'est un compte à régler au chapitre ordinaire et inséré là, contrairement à la loi de 1837, — qui régit encore Paris, — identique, d'ailleurs, sur ce point à celle de 1884.

La faute est commune, ainsi qu'on l'a vu ; mais un renversement de principes unique caractérise l'administration parisienne, et ne saurait être soupçonné de ceux qui n'ont pas lu son budget. Elle règle par l'ordinaire le service de la dette, au lieu de rejeter à l'extraordinaire sous forme d'excédent les revenus qui y sont affectés, en même temps que les autres ressources demandées dans le même but à l'impôt. C'est tout l'inverse de ce que nous avons rencontré jusqu'ici ; des dépenses essentiellement temporaires, et qui sont partout, et d'après la loi même, le type de l'extraordinaire, se classent parmi les annuelles et les permanentes. Paris a dénaturé d'une façon criante le système de la loi, à cause, sans doute, de ce double fait, que, depuis longtemps, dans son histoire, un emprunt succède à l'autre, et maintient comme normal le régime de la

dette, et que^ d^autre part^ il a longtemps pu employer seulement pour y satisfaire son octroi de productivité indéfinie, ses taxes étonnamment fructueuses, ses bénéfices surTeau^ le gaz, en somme Jes plus beaux revenus du monde : 300 millions\

Une dernière observation. Dans les villes d'un peu d'importance, une série de dépenses que Ton tient communément pour extraordinaires, en raison de leur objets se représentent tous les ans, et, maintenues à un chiffre sensiblement constant, trouvent dans les ressources de l'exercice une provision suilisante. Suivant les vues que j'ai exposées, je les classe à l'ordinaire, sans autre discours, en raison simplement de la recette qui leur est appliquée. Mais il n'est nullement difficile, en définitive, de se raccorder, si Ton veut, avec le préjugé même, en observant que, si les dépenses sont accidentelles ou extraordinaires, selon ce que l'on croit, d'après leur objet, elles se succèdent pour ainsi dire sans interruption les unes aux autres, en séries annuelles. Or, le caractère permanent de ces séries prime évidemment le caractère exceptionnel des termes qui les composent, et fixe leur place à l'ordinaire. Nous verrons le même raisonnement employé par certains auteurs pour maintenir dans ce chapitre les surtaxes d'octroi destinées à former un fonds pour Taccidentel qu'il est possible de payer dans l'année.

1. Le régime de Paris, au point de vue de la comptabilité budgétaire, peut se caractériser par comparaison d'une façon frappante. La loi de 1837, on Ta vu, attribuait à l'ordinaire les revenus, à l'extraordinaire les capitaux et les ressources pour tout genre d'insuffisance. La loi de 1884 range à l'ordinaire les revenus et les ressources pour insuffisance de revenus, à l'extraordinaire les capitaux et les ressources pour insuffisance de capitaux. Paris, élargissant encore l'ordinaire, y fait entrer les revenus et les ressources pour les deux insuffisances, et ne laisse à l'extraordinaire que les capitaux. C'est le contre- pied de la loi de 1837, en ce qui concerne le compte des insuffisances.

Combien plus naturellement s'applique-t-il à des revenus !

J'ai terminé ce qui se rapporte à la question négligée, inaperçue, délicate, de l'excédent des recettes ordinaires. Je l'ai résolue en montrant la transformation qu'implique un changement de chapitre. La même recette est ici, par sa nature seule, un revenu; là, en vertu du vote d'un conseil municipal qui en ordonne la répétition et Taffectation, un capital.

L.e principe que j'ai posé nous a été ainsi, jusquà présent, un guide sûr ; il aura porté partout la lumière, quand il aura réduit à ses catégories, le surplus des centimes additionnels. J'arrive à ce problème, le plus ardu, et où il convient de demander l'éclaircissement de l'histoire, car ce sont les traces mal effacées de variations antérieures qui le compliquent. Je prendrai les choses ab ovo.