CHAPITRE XI

CKXTIMES SPÉCIAUX. — DÉNOMINATION' COMPLETE : CENTIMES EXTRA- ORDINAIRES SPÉCIAUX POUR INSUFFISANCE DE REVENUS. — ANNUEL AJOUTÉ AUX REVENUS. — COMPLÉMENT DE l'oRDINAIRE.

Nouvelle liste. — Application à des dépenses farultatives. — Déûnîtion à reviser. — Autorisation, limitation. — ('ondition d'insuffisance de revenus capitale. — Exception apparente. — Bévue commise dans la loi du 21 décembre 1882. — (^)uerelle entre deux ministres. — Corollaires de la condition d^insuffisance de revenus : centimes spéciaux extraordinaires et annuels.

— Conclusion provisoire. — Longue njéconnaissance des prin eipes. — Discussion au sujet du caractère extraordinaire. — Essais de division des centimes spéciaux en ordinaires et extraordinaires. — Le vote avec adjonction des plus imj)osés pris (ornme pierre de touche. — Exception injusliliée. — Loi et circulaires de 1867. — Ambiguïté de la loi de 1884. — (Centimes spéciaux rapprochés en bloc des ordinaires, dans l'article 133 ; catégories inscrites parmi les temporaires, dans l'article 141. — Derniers centimes spéciaux. — Le législateur à bout de voie. — Théori- * ciens et praticiens, — M. Morgand, Léon Béquet et M. Alapetite. — Pratique désorientée. — Modèle emprunté à la Seine- Inférieure. — Discussion au sujet du caractère annuel. — Centimes pour chemins vicinaux et ruraux érigés en centimes

à double fin. — Formule d'Indre-et-Loire. — Emploi à l'ordinaire ou à l'extraordinaire suivant que la dépense est annuelle ou extraordinaire. — Fausseté sans prétexte légal. — Citation do Braff. — Centimes annuels spécialisés pour divers usages.

— Conclusion définitive.

Une première étude a été faite de ce sujet, et conduite jusqu'au seuil de la loi de 18G7 ; on Ta pu résu-

mer dans cello définition : « Les centimes spéciaux sont des centimes extraordinaires pour insuffisance de revenus, autorisés d'avance par la loi, limités à un nombre préfix ou aux exigences d'un service déterminé, et affectés à quelques dépenses obligatoires privilégiées. » Depuis lors, la liste des centimes spéciaux, modifiable, contingente, avais-je remarqué, a varié, en effet, et d'une façon qui nous force à en changer la définition sur un point important. En voici le dernier état, après additions et retranchements, un état sommaire :

l** Centimes pour le salaire des gardes champêtres, autorisés par les lois de finances des 21 avril 1832 et 31 juillet 1867^ ;

2" Cinq centimes pour l'entretien des chemins vicinaux, autorisés parla loi du 21 mai 1836 ;

3** Trois centimes pour l'entretien des chemins vicinaux ordinaires, autorisés d'abord par la loi du 24 juillet 18()7, puis par la loi municipale de 1884 ;

4"* Trois centimes pour l'entretien des chemins ruraux, autorisés d'abord par la loi du 20 août 1881, puis par la loi municipale de 1884 ;

5** Trois centimes pour les familles des soldats de la réserve et de l'armée territoriale, autorisés par la loi du 21 décembre 1882 ;

6" Cinq centimes pour la création et l'entretien des syndicats des communes, autorisés par la loi du 22 mars 1890 ;

7** Centimes pour l'assistance médicale gratuite, autorisés par la loi du 5 juillet 1893*.

1. Je ne remonte pas jusqu'à la loi du 20 messidor an III, aujourd'hui abrogée, ni au décret du 23 fructidor an XIIL C'est la loi de 1832 qui, la première, a donné à cet impôt la forme de centimes spéciaux.

2. La loi de Nuances de 1896 contient cette mention : a Article

Cette nomenclature diflV^re sensiblement de la prért»dente. On en a retranché les trois centimes de IH'A'A et de 1850 pour l'instruction primaire ; elle ne contient plus les quatre centimes ajoutés, dans l'intervalle, par la loi du 10 avril 1867 pour la gratuité de renseignement primaire, et dont nous n'avons pas eu l'occasion de parler : ces deux dernières catégories attirées en la puissance de l'Etat et converties en centimes généraux par la loi du 18 juillet 1889. On a ajouté à l'anrienne liste cinq sortes nouvelles, dont quatre s'appliquent à des dépenses fainiltatives ; ce qui est un changement grave, et sur lequel il y a lieu d'insister.

A l'origine, — je veux dire jusqu'en 1807, Tannée où je m'étais arrêté, — tous les centimes spéciaux furent destinés à des dépenses obligatoires. Le principe de leur création était simple : on forçait les communes à dépenser, il fallait leur en fournir les movens. La concession élait corrélative de l'obligation; le droit de vote découlait du droit de contrainte.

17, §3. — Il n'est pas dérogé... aux dispositions des lois... du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux ; des 20 juillet 18:i7, art. 5, et 14 juillet 1838, art. 4, relatifs aux frais de perception de tous centimes additionnels à recouvrer pour le compte des communes et dos bourses et chambres de commerce ; des 21 juillet 1870 et 20 août 1881 sur les chemins ruraux ; du 21 décembre 1882 tendant à accorder des secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de Tar raée territoriale, pendant l'absence de leurs chefs ; du 22 mars 1H\H) sur les syndicats des communes... et du 15 Juillet 18D3 sur l'assistance médicale gratuite. » On i^emarquera que les centimes pour le salaire des gardes champêtres et ceux pour les chemins vicinaux ordinaires ne figurent pas dans cette nomenclature. Les premiers ont toujours présenté, comme on verra plus tard, certaines anomalies inexpliquées, inexplicables. Il serait temps de les faire rentrer franchement dans leur groupe. Les seconds ayant leur fondement dans la loi municipale, on n'a pas cru devoir en rappeler l'existence ; ceuxlà aussi devraient être traités comme les centimes de leur groupe; on a bien rappelé les centimes pour chemins ruraux, qui leur sont accolés dans l'article 141 de la loi de 1884.

Cette raison s'est obscurcie depuis. Quatre catégories de centimes, sur les cinq d'invention moderne, s'appliquent à des dépenses facultatives. Celle destinée au salaire des gardes champêtres, une ancienne, a changé de caractère, devenue d'obligatoire facultative, par suite de l'abrogation de la loi du 20 messidor an III. Il ne reste de dépenses obligatoires, éventuellement munies de centimes spéciaux, que les dépenses d'entretien des chemins vicinaux, aux termes de la loi de 1836, et celles d'assistance médicale gratuite. La déviation a de quoi surprendre ; le sensrdè l'institution des centimes spéciaux en est devenu très obscur. Pourquoi des dépenses facultatives privilégiées, quand toutes les dépenses obligatoires ne le sont pas? On comprendrait un revirement complet de la théorie ; mais le parti mixte auquel on a abouti, — inconsciemment peut-être, — brave toute logique. Autrefois les communes étaient généralement pauvres et pourvues de ressources éventuelles fort courtes : 20 centimes pour parer à toutes les nouveautés ! La fortune publique, depuis, s'est accrue, les mœurs ont changé surtout, et l'on a été conduit à raffranchissemeut des centimes pour insuffisance de revenus^ .

Aujourd'hui, si une dépense obligatoire s'impose, il n'y a plus lieu de s'inquiéter de la contre-partie. Nulle

1 . Le changement de mœurs est visible en tous sujets et aussi bien dans celui qui nous occupe. Jadis, même lorsqufil s'agissait de dépenses obligatoires, la loi^ en ouvrant aux communes un crédit de centimes spéciaux^ leur interdisait, parfois en termes exprès, d'en dépasser la limite. Aujourd'hui, la licence de voter des centimes pour insuffisance de revenus en nombre illimité a renversé toutes les barrières et levé tous les scrupules. Lisez, par exemple, dans le cadre budgétaire des Deux-Sèvres, cette observation suggestive, mise au bout de la ligne où sont inscrits les centimes facultatifs pour les chemins vicinaux ordinaires : « Le conseil municipal ne peut inscrire sur cette ligne une somme excédant le pi'oduit de 3 cçntiaies.

commune n'hésitera à rimpiiter«ur 1rs oonlîmo.s généraux pour insuflisance de revenus, et ne verra son vole contrecarré. Dès lors, Tinstitulion des centimes spéciaux n'a plus d'utilité véritable ; elle limite, à la vérité, les pouvoirs récipro(|ues de Tatlministration ; mais celle-ci en a-t-elle jamais abusé ? N'est-elle pas, relativement, un modèle de sagesse ? Les limites de l'imposition (roflice sont, d'ailleurs, entre ses mains Tort étroites.

Au contraire, si Ton tient à tirer de pair et à désigner à la faveur de l'opinion une» dép<Mïse facultative», sans toutefois la mettre au rang d<»s (d)ligatoires, Taffectation de <*entimes spéciaux à son acc|uittement aura un ellet très appréciable. Elle donne aux communes une franchise nouvelle ; entre la dépense facultative et la dépense obligatoire, elle crée, dans un degré intermédiaire, la dépense facultative au regard de la commune et obligatoire au regard de l'autorité supérieure, quand la commune l'a volée avec application stricte des ressources concédées. Ainsi mon dire se trouve-t-il justifié ; un revirement complet dans la théorie des centimes spéciaux, cVsl-à-dirc» leur alfectation à des dépenses exclusivement facultatives aurait sa raison d'être. Le mélange des vues anciennes et modernes ne peut se comprendre ; on a faussé l'institution. Le meilleur parti serait aujourd'hui d'y renoncer totalement.

Quoi qu'il en soit, la définition des centimes spéciaux proposée pour la série antérieure à 18157 ne saurait convenir à la série acîtuelle. La retouche est matériel-

maximum fixé par la loi du 5 avril 1S81 ; si le conseil votait une somme supérieure au produit des 3 centimes, » vous croyez peutêtre qu'on la réduirait ? Non : « la ditîérence serait comprise dans l'imposition pour insuffisance de revenus destinée au payement des dépenses facultatives. » Voilà où nous en sommes !

lement légère, elle ne porte que sur un mot à effacer. Ces centimes sont affectés, non plus à quelques dépenses obligatoires privilégiées, mais simplement à quelques dépenses privilégiées. La définition est bonne pour le surplus ; je Tannonce, mais cela esta vérifier.

Je la répète dans son ensemble : « Les centimes spéciaux sont des centimes extraordinaires pour insuflisance de revenus, autorisés d'avance par la loi, limités à un nombre préfix ou aux exigences d'un service déterminé, et affectés à quelques dépenses privilégiées. »

Autorisation, limitation, il est clair qu'il ne peut y avoir matière là, ni à difliculté, ni même à observation nouvelle. Les lois qui ont récemment institué des centimes spéciaux Font fait suivant les mêmes formes que les anciennes. L'idée essentielle subsiste, qui est d'autoriser par avance les communes à s'imposer dans de certaines limites, en vue de dépenses déterminées. La limitation a été réglée comme autrefois, soit à un chiffre exact (centimes pour les familles des réservistes), soit à un chiffre variable dans un intervalle déterminé (centimes pour l'assistance médicale).

La question capitale est la condition mise à l'emploi des centimes spéciaux : l'insuffisance de revenus. Capitale, à cause de la discussion qu'elle soulève et des conséquences qu'elle implique. Le caractère et le mode d'emploi des centimes s'en déduisent immédiatement, c'est-à-dire la solution intégrale du problème posé. M. Morgand a écrit, sans s'expliquer davantage : (( Quelques centimes spéciaux ne peuvent être imposés qu'en cas d'insuffisance de revenus. » Sa formule, qui a voulu être prudente, le trahit quand même. Tous les centimes spéciaux, non pas seulement quelques-uns, ne sont mis à Is^ disposition des communes que comme

complément des recettes ordinaires * . Consultez les textes ; la condition d'insuffisance de revenus est inscrite dans toutes les lois créatrices de centimes spéciaux, sauf une seule, mais qui la contient implicitement : la loi de 1884.

La loi municipale n*a tait que confirmer, comme on sait, les centimes spéciaux ufTectés exclusivement aux chemins vicinaux ordinaires et ceux affectés aux chemins ruraux reconnus; larticle 141 est un texte de seconde main. L'origine s'en trouve dans les lois du 24 juillet 1867 et du 20 août 1881. Or, pour ce qui concerne les chemins ruraux, Tarticle 10 de la loi de 1881 n'autorise les centimes qu'il institue que sous la condition, expressément formulée aux premiers mots (lu texte, d'insuffisance des ressources ordinaires. Et |)ersonne ne prétendra que la loi de 1884 ait voulu Taboliren la passant sous silence; elle n'a rien abrogé de la loi de 1881. Nous n'avons pas le même argument au sujet des centimes pour les chemins vicinaux ordinaires, la loi de 1867 ne contenant pas plus que la loi de 1881 de condition d'emploi ; mais nous avons une raison qui n'est pas moins forte. Que Ton considère, en effet, que les centimes facultatifs de 1807, — ou de 1884, — dont il s'agit ont été concédés comme complément éventuel des centimes obligatoires de 1836, et ([ue ceux-ci n'entrent en jeu que « en cas d'insullîsance des ressources ordinaires des communes ». Par suite, la condition imposée à la première perception s'impose

1. Dallez, rapportant une décision du Conseil d'État, du dO mai 1884, dux termes de laquelle les centimes spéciaux pour le salaii*e des gardes champêtres ne peuvent être établis qu'en cas d'insuffisance de revenus, ajoute : « La jurisprudence est actuellement constante, en ce sens que les contribuables sont recevablesà soutenir par U voie contentieuse que les ressources ordinaires des communes permettaient de ne pas recourir aux centimes additionnels spéciaux (D. p., 85^ 3) 105). » Voilà un résumé fort net de la théorie.

à la seconde nécessairement, et sans qu'il soit besoin de rexprimer. N'est-il .pas évident, d'ailleurs, que les deux catégories de centimes réunies par Tarticle 141 delà loi de 1884, et destinées à des besoins semblables, doivent marcher de pair, et que, si les centimes pour les chemins ruraux ne font que suppléer, de condition expresse, à un défaut de revenus, le même régime s'étend aux centimes voisins ?

Il y a cependant une anomalie, à signaler dans Farticle i®'*de la loi du 21 décembre 1882, ainsi conçu: «En cas d'insuffisance de leurs ressources ordinaires et des centimes extraordinaires créés^ dans les limites du maximum fixé chaque année par le conseil général, les communes sont autorisées à s'imposer annuellement et extraordinairement jusqu'à concurrence de trois centimes additionnels au principal des quatre contributions directes, dans le but d'accorder des secours aux familles nécessiteuses des soldats de la réserve et de l'armée territoriale. » Personne ne s'est étonné, que je sache, d'une pareille rédaction ; il y a pourtant bien sujet. Elle semble admettre, elle admet littéralement que, faute de revenus, le secours dont il s'agit peut se prélever sur les centimes extraordinaires dont le conseil général règle le maximum, autrement dit sur les centimes temporaires. Ce qui est parfaitement absurde, et d'ailleurs contredit par l'autorisation où l'on aboutit, autorisation donnée aux communes de s'imposer « annuellement » pour le même objet. C'est une règle de bon sens qu'on ne paye pas l'annuel avec des annuités. Il n'y a qu'à laisser tomber cette inexplicable allusion aux centimes pour insuffisance de capitaux et, en effet, la pratique ne s'embarrasse pas, et pour cause, de cette bévue législative^ ,

1. Il est étonnant que le rédacteur de la loi «n'ait pas été averti, au moins par la transgression flagrante de la règle qui soustrait les cen-

L'argument de texte qui vient d'être développé emporte une preuve complète de la condition d'insudisance mise à Tusage des centimes spéciaux. Cependant il ne paraîtra pas superflu de la corroborer par les observations suivantes.

La question qui nous occupe fut agitée, on 1875, entre le ministre de l'Intérieur et le ministre de Flnstruction publique, à propos de la demande d'un sieur Fabien, qui prétendait se faire décharger de sa quote-part des centimes spéciaux pour Tinstruction primaire que la ville de Paris avait imposés en 1870. Le contribuable arguait de la suflisance des revenus communaux veiU^ année-là. Le ministre de l'Intérieur combattit cette réclamation en disant : « Sans doute la loi du 13 mars 1850 n'a rendu obligatoire pour les communes le vote de centimes spéciaux qu'en cas d'insuflisance de revenus ordinaires ; mais il ne s'ensuit pas que, dans Thypothèse contraire, le recours à l'imposition autorisée par la loi de finances leur soit interdit, et que le montant des dépenses de l'instruction primaire doive nécessairement être prélevé sur l'excédent des revenus... Il faut considérer les centimes spéciaux comme une ressource ordinaire, que les communessonttoujoursiibrcs d'utiliser jusqu'à concurrence des allocations réclamées par le service... » Le ministre de l'inslniction publique répliqua : « Les dépenses de l'instruction primaire ayant un caractère obligatoire, il doit y être pourvu, d'abord au moyen des fonds laissés libres par les autres dépenses obligatoires, et ensuite au moyen des centimes spéciaux. Il est impossible d admettre que l'administration puisse disposer de ces ressources pour pourvoir à des dépenses facultatives. Ce système contri-

titnes spéciaux au maximum imposé aux extraordinaires par la loi et les conseils généraux. L'ignorance du sujet est complète»

huerait à acoroitre considérablement les charges du département et de TEtat. . . (D. P., 76, 3. 4). »

Le ministre économe eut gain de cause devant le Conseil d'État. Ses arguments peuvent être étendus à toutes les dépenses ayant une contre-partie éventuelle de centimes spéciaux. Celles qui ne sont pas obligatoires obtiennent parmi les facultatives une faveur qui les met au premier rang et doit leur assurer les ressources disponibles immédiatement après que les obligatoires sont pourvues. Le ministre de IMntérieur eut tort de croire que les centimes spéciaux peuvent être disponibles sans condition.

Deux formules budgétaires peuvent fournir une confirmation intéressante de ces vues, celles de la Seine et du Jura. La première, reproduite dans le Traité de la Commune de Léon Béquet% implique l'approbation de ce jurisconsulte. Après la liste des revenus formant la première section des recettes ordinaires, on déduit dans ces cadres tout le groupe des centimes annuels, spéciaux d'abord, puis généraux, sous ce titre comnfiun : « Ressources destinées à suppléer à TinsuiRsance des revenus ordinaires. » C'est la reconnaissance expresse par une pratique éclairée du principe que notre définition a posé, et que nous sommes fondé à considérer désormais comme incontestable : « Les centimes spéciaux sont des centimes pour insuffisance de revenus. »

Tout ce qui nous importe s'en déduit aisément : caractère et mode d'emploi.

Nous avons dit qu'une seule catégorie de centimes avait reçu originellement, et mérité dès lors exclusivement le nom d'ordinaires, et que cette qualification correspondait au fait qu'ils s'offrent spontanément et sans condition, comme un pur revenu. Ce sont les cinq