Traite de la Commune, p

centimes issus de la loi de 1818, — pour ne pas remonter à une date plus lointaine. — Or, les eentimes spéciaux ne sont donnés qu'à la demande des communes et sous condition d'insuflisance de revenus, à titre de complément de revenus. Donc ils sont extraordinaires aux termes de la théorie légale. L'auteur (le la Situation financière des communes, confondaut annuel avec ordinaire, a le tort de les joindre aux ordinaires, et le tort plus grave de faire un bloc de tous lea centimes versés à Tordinaire. Voilà pour le caractère (le nos centimes.

D'autre part, la même condition d'usage en cas d'insuffisance de revenus annonce clairement leur mode (l'emploi : ces centimes complètent les revenus. Les (vntimes ordinaires s'v mêlent comnu* revenus euxmêmes ; ceux-là s'y joignent après la balance posée, s'il y a lieu, et pour solde. J'ai proposé de les comprendre, — ainsi que tous les centimes pour insudisance de revenus, — sous le nom d'annuel, pour les distinguer (les revenus naturels et légaux, qui sont une ressource permanente, et, d'autre part, de les ranger sous la rubrique de revenus sans é|)ithète, lorsqu'on veut désigner, lato sensUy toute ressource annuellement votée et consommée.

Ces déductions ont l'assiette la plus certaine. J'ai, pour les confirmer, des arguments de valeur encore. Ou a vu, dans mon premier chapitre sur les centimes spéciaux, la circulaire du 27 mars 1837 ; elle a été renou*velée et confirmée par celle du 15 mai 1884, en ces termes : « Les centimes votés en vertu des lois des 21 mai 1836 (chemins vicinaux) et 16 juin 1881 (instruction primaire) et de certaines lois spéciales ne se confondent pas avec les centimes extraordinaires que les conseils municipaux peuvent voter dans la limite du maximum fixé par le conseil général. On ne devra

pas non plus considérer comme compris dans ce maximum les centimes affectés par le paragraphe 2 du présent article aux dépenses des chemins vicinaux ordinaires et des chemins ruraux reconnus, ni les centimes qui pourraient être imposés d'oflicesurla commune par application de l'article 48 de la présente loi. »La circulaire de 1837 se terminait mieux par cette déclaration de principes : <c En général, les centimes votés enexécur. ,1 tion de lois spéciales ne comptent pas dans le nombre des vingt facultatifs [mauvais mot] susceptibles d'être autorisés pour les dépenses d'intérêt communal. » J'ai fait observer, après cela, qu'on ne distingue que ce qui était confondu. Comprenez : les centimes spéciaux sont de la famille des extraordinaires; on les soumet à une règle particulière sur un point, mais sans changer leur nature'. Il y a lieu de remarquer enfin que le modèle ministériel de 1838 a rangé les centimes spéciaux sous la rubrique des impositions extraordinaires ; la coutume s'en est conservée dans nombre de départements.

Malheureusement, dans l'histoire de centimes spéciaux, on ne trouve pas que des traditions correctes. Mainte objection naît de textes douteux, de varîatioixs doctrinales, en somme d'une longue méconnaissance des principes. On a pu contester le caractère extraor-

1. La circulaire du 27 mars 1837 portait ce titre: a Instructions sur la marche à suivre pour les propositions d'impositions extraoi^ dinaires affectées aux dépenses des communes. *> Et elle réglait en même temps tout ce qui a trait aux centimes spéciaux et aux centimes pour insuffisance de revenus. Elle traçait un modèle de délibération où on lit : « Considérant que les dépenses à faire sont indispensables et que la commune ne peut y pourvoir qu'en obtenant l'autorisation de s'imposer cxtraordinairemcnt... Est d'avis... qu'elle soit autorisée à s'imposer jusqu'à concurrence de... pour le salaire du garde champêtre, et jusqu'à concurrence de... pour subvenir à l'insuffisance des revenus, affectés aux autres dépenses ordinaires de cet exercice... »

dinaire et le caractère annuel qui sont le fondement de notre définition.

L'obstacle capital à rétablissement d'une bonne doctrine a été, dès longtemps, Tidée qu'il y avait lieu de distinguer parmi les centimes spéciaux; on a cru en reconnaître d'ordinaires et d'extraordinaires, et on a tendu à revenir au mode de partage primitif des centimes entre les budgets : les ordinaires à l'ordinaire, les extraordinaires à l'extraordinaire. Théorie deux fois fausse, si l'on peut appeler théorie des aperçus, des velléités qui n'ont jamais pris corps ; nous savons que les centimes spéciaux sont tous extraordinaires au même titre, et n'ont tous d'emploi qu'au budget ordinaire. Il faut néanmoitis repasser une histoire dont certains lambeaux traînent dans les imaginations et dans la pratique moderne, et qui nous donnera l'occasion de fortifier notre thèse par de nouveaux arguments.

Le mal remonte au temps où Ton se figura que les dépenses obligatoires avaient nécessairement pour contre-partie des recettes ordinaires. On fut induit par là à considérer comme ordinaires les centimes spéciaux qu'on venait d'établir au bénéfice de l'instruction primaire et des chemins vicinaux. C'est une vue développée, avec autant d'assurance que d'irréflexion, par Tauteur de la circulaire du 24 juin 1836, dont voici le passage caractéristique : « La loi du 21 mai 1836... a rendu l'entretien et la réparation des chemins vicinaux obligatoires. La dépense est donc devenue obligatoire aussi. Dès lors, les cinq centimes qui peuvent y être annuellement affectés ont réellement perdu le caractère de contribution extraordinaire. » Et l'on confirma ce beau raisonnement par une mesure pour laquelle il avait été certainement imaginé. Croyant avoir effacé au foYid la nature extraordinaire des centimes spéciaux, on voulut l'effacer aussi dans la forme,

et l'on supprima pour eux le vote avec Tadjonction des plus imposés. Ainsi avait fait ia loi du 28 juin 1833, celleci sans phrases, au sujet des centimes de rinstruction primaire. Ces considérations nouvelles, cependant, n'eurent pas d'effet rétroactif: les centimes pour le salaire des gardes champêtres, bien que destinés à l'acquittement d'une dépense obligatoire, et prétendument ordinaires à cause de cela, n'en restèrent pas moins soumis au vote des plus forts contribuables^ en vertu de la loi de finances du 21 avril 1832.

La loi du 10 avril 1867 autorisa les communes, si elles voulaient établir la gratuité des écoles primaires^ à voter, en sus des trois centimes spéciaux de la loi de 1850, — qui avait remplacé celle de 1833, — « une imposition extraordinaire » ne pouvant excéder quatre centimes. La loi du 24 juillet de la même année déclara que les conseils municipaux pourraient, à leur gré, voter « trois centimes extraordinaires », exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires. Ces nouveaux centimes sont exactement qualifiés d'extraordinaires. Pourquoi ?

On pourrait s'imaginer que, sous l'influence persistante du préjugé de 1836, de même qu'on avait opposé des centimes spéciaux ordinaires aux dépenses obligatoires, on opposait des centimes spéciaux extraordinaires aux dépenses facultatives. Mais non ; cette logique a fait son temps, et la raison donnée alors fut que des centimes pour des dépenses facultatives, avaient besoin d'un contrôle plus strict, et qu'ils devaient être

1. L'article 19 de la loi de finances du 21 avril 1832 porte : « Il ne sera plus fait de rôles spéciaux pour le traitement des gardes champêtres. Ces impositions, votées dans les formes des articles 39 et 40 delà loi du 15 mai 1818 fc'est-à-dire avec adjonction des plus imposés], seront comprises à titre de centimes additionnels dans le rôle de la contribution foncière et porteront^ comme ces centimes, sur toutes les natures de propriété. ))

soumis au vote du conseil niunieipal augmenté de» plus imposés. Cette forme solennelle, réservée aux eentimes extraordinaires, classait dès lors les cMMitimes spéciaux facultatifs au même rang ; elle devenait une pierre de touche. La nouvelle régie pouvait avoir quelque apparence de raison ; mais il était singulièrement illogique d'y soustraire encore les centimes pour le salaire des gardes champêtres, que Ton continua de voter avec les mêmes formes cpie les facultatifs.

Il y eut alors une telle complication de centimes additionnels que le ministre de Tlntérieur, éprouvant sans doute le besoin de s'y reconnaître lui-mènus en fit dresser un tableau, où étaient rapprochés et comparés leurs traits principaux. Je n'y prendrai que ce qui concerne les centinu's spéciaux circulaire du 27 août 1867) :

l** Centimes spéciaux (obligatoires) pour les chemins vicinaux. Votés sans le concours des plus im|>osés (1836).

2** Centimes extraordinaires facultatifs pour les chemins vicinaux ordinaires. Votés avec le concours des plus imposés (1867).

3"* Centimes spéciaux (obligatoiresi pour renseignement primaire. Votés sans le concours des plus imposés (1850).

4** Centimes extraordinaires Jacnltatifs' pour la gratuité de l'enseignement primaire. Votés avec le concours des plus imposés (1867).

5** Centimes spéciaux (obligatoires) pour le traitement des gardes champêtres. Votés avec le concours des plus imposés (1832).

Ainsi voilà cinq sortes de centimes spéciaux, dont deux sont tirées de pair sous le nom de centimes extraordinaires. Les autres figurent ici sous le nom

commun à tous : spéciaux, tout simplement. Cependant une circulaire (datée du 3 août), antérieure de quelques jours à la précédente, les avait franchement opposés aux extraordinaires, en les qualifiant d'ordinaires. Elle commentait en ces termes l'article 2 de la loi du 24 juillet, recherchant à quelles recettes ordinaires devait se borner un budget pour être intangible : « Il est bien entendu que, pour profiter du bénéfice de cet article, les communes ne devront faire figurer en recettes ordinaires que celles qui sont énoncées dans la loi de 1837. Toutefois, elles pourront y comprendre également le produit des centimes spéciaux votés en exécution des lois des 21 mai 1836 et 15 mars 1850 pour les chemins vicinaux et Tinstruction primaire, et ceux qui sont destinés au salaire des gardes champêtres. Ce sont là, en effet, des ressources ordinaires annuelles. On ne saurait, au contraire, considérer comme faisant partie des ressources communales ordinaires les centimes extraordinaires spéciaux créés par la loi du 10 avril 1867 pour l'instruction primaire, et par l'article 3 de la présente loi pour les chemins vicinaux ordinaires... » Cette théorie est assurément fausse, comme nous le ferons voir dans le chapitre prochain.

Une scission parut, cependant, devoir être consacrée entre centimes spéciaux ordinaires et centimes spéciaux extraordinaires ; ces derniers furent ainsi nommés parce qu'ils étaient facultatifs et soumis à la formalité caractéristique du vote avec adjonction des plus imposés, sauf l'exception inexpliquée des centimes pour les gardes champêtres, centimes obligatoires, rangés par suite dans les spéciaux ordinaires, et néanmoins votés avec les formes de la loi de 1818. On aperçoit à ce moment une apparence de théorie ; théorie boiteuse, et qui bientôt même ne tient plus debout. En 1881,

création de centimes spéciaux, appelés extraordinaires, pour l'entretien facultatif des chemins ruraux reconnus ; rien à dire. Mais, en décembre 1882, autres centimes spéciaux pour secours facultatifs aux familles des réservistes, et qualifiés d'extraordinaires encore, bien que le rôle des plus imposés ait pris fin dès le mois d'avril. Pourquoi extraordinaires ? Toute raison de distinguer est, semble-t-il, abolie.

En 1884, le législateur n'a pas compris la difliculté, et son irréflexion l'a compliquée. Il a touché deux fois aux centimes spéciaux, d'une main incertaine, les rapprochant tantôt des ordinaires, tantôt des temporaires, n'ayant pas le sentiment du rôle que leur assigne la condition d'insuffisance de revenus mise à leur emploi. Je m'explique. Dans l'article 133, il les joint aux ordinaires étroitement, comme s'ils étaient de même nature. Le paragraphe 3 de l'article 31 de la loi de 1837, qui énonce parmi les recettes ordinaires le « produit des centimes ordinaires affectés aux communes par les lois de finances », est devenu le paragraphe de môme rang de l'article 133 de la loi de 1884, qui compte dans les recettes du budget ordinaire le « produit des centimes ordinaires et spéciaux affectés aux communes par les lois de finances ». Rapprochement imprévu et inexact, car les centimes spéciaux ne sont pas des revenus, comme les ordinaires .

Plus loin, la loi de 1884 désigne nommément deux catégories de centimes spéciaux ; nous retrouvons dans l'article 141 un texte imité, — presque une reproduction, — de l'article 3 de la loi du 24 juillet 1867. Le paragraphe 2 énonce de même les trois centimes « extraordinaires exclusivement afiectés aux chemins vicinaux ordinaires »; puis il y joint, ce qui est une nouveauté, un rappel des centimes pour les chemins ruraux de la loi de 1881 . La mention des premiers s'expli-

que fort bien ; piiisqiron allait abolir, avec la loi de 1867, le texte qui les instituait, il était nécessaire de transporter et de rétablir ailleurs cette pierre de Tancien édifice. Mais pourquoi rappeler les centimes pour chemins ruraux, là plutôt qu'ailleurs, eux plutôt que d'autres ? Surtout, pourquoi colloquer ces deux catégories de centimes annuels parmi les centimes temporaires? La loi de 1867 Tavait fait pour une catégorie, sans doute ; raison insuffisante. Elle touchait, sans ordre possible, à beaucoup de sujets ; son rapporteur devant le Sénat en classait les dispositions sous seize chefs ; tandis que la loi de 1884 était une loi de principes, maîtresse de son plan et responsable de sa méthode . Quoi qu'il en soit, elle justifie amplement le reproche que je lui adressais d'avoir ballotté les centimes spéciaux d'un extrême à l'autre, sans prendre la peine de réfléchir à leur caractère ni à leur mode d'emploi.

Ensuite, vinrent l'article 177 de la portion complémentaire de la loi de 1884, concernant les syndicats de communes, qui autorisa des centimes facultatifs qualifiés simplement de spéciaux, et finalement l'article 27 de la loi du 15 juillet 1893, qui concéda pour l'assistance médicale gratuite des centimes obligatoires, sous la qualification tout à fait banale d'additionnels. On ne se hasarde plus à trancher sur l'ordinaire ni sur l'extraordinaire ; on ne sait plus. Tel est, en vérité, l'aveu tacite du législateur.

Il ne faut pas s'attendre au secours des théoriciens ni des praticiens. Citons, en effet, pour compléter la preuve de ce désarroi, M. Morgand et Léon Béquet, et rappelons M. Alapetite ; après quoi, nous jetterons un coup d'œil sur quelques cadres budgétaires départementaux.

M. Morgand, commentant le paragraphe 2 de l'ar-

llrle 145 de la loi de 1884, — copie de Tartirle 2 dr la loi (le 1867, — sans lierformellemont lecarartôro extraordinaire des centimes spéciaux an caractère facultatif des dépenses correspondantes, arrive cependant, en fait, à mettre hors des recettes ordinaires les quatre espèces de centimes affectées aux dépenses facultatives: impositions pour les gardes champêtres, pour les chemins vicinaux ordinaires, pour les chemins ruraux, pour les iamilles des réservistes. «Car, dit-il, elles sont désignées par les lois qui les ont créées sous le nom de centimes extraordinaires, et, si on peut, pour Tordre de la comptabilité, les classer parmi les recettes ordinaires, lorsqu'elles sont destinées au payement de dépenses annuelles, elles ne doivent pas moins, à d*autres points de vue, et particulièrement à celui qui nous occupe, t'tre considérées comme dépenses extraordinaires. » (lo \)assage finit en forme d'oracle ; Tauteur n'explique plus rn^n. Il y a fort à parier qu'il ne s'est |)as compris luimème\ Nous verrons bientôt, d'ailleurs, l'erreur fondamentale de ce morceau .

La surprise n'est pas moindre à consulter Léon Héquet.

1. La Loi municipale, t. Il, p. 362. Comment, en effet, imaginer une conciliation de ce que nous venons de lire avec le passage do la page 178 ?« 1^ loi de 1837 ne mentionnait expressément dans son texte [article 31) que les centimes ordinaires. Mais, dans la pratiqua, ^es centimes spéciaux étaient aussiclassés au nombre des recottoHordinaires... La loi nouvelle, en ajouUint les centimes spéciaux aux recettes ordinaires, ne fait donc que consacrer l'état de choses nuU^ "eur. » La loi nouvelle a ajouté les centimes spéciaux aux n^-oUi^n «••dinaires, c est vrai, mais sans en faire pour cela une recctto onll • ^^'^ife. Elle n'a pas pu changer la nature des choses. Klhî a t'iaigi décadré de la loi de 1837 et admis dans le cadre nouveau \vh loroth-M

^^Wget ordinaire, c'est-à-dire, avec les ordinaires, Wh i ||.,h

extraordinaires qui y suppléent. Le modèle de dMibrrallon pinpt.Hi^ par le ministre dans la circulaire du 17 mars 18:j7 indiMUiill, ...i ^rmes exprès qu il falUit demander l'autorisation do h'hnp(ih..|- ,., ^'«o'rfmafrme/î^ pour subvenir à des dépenncH onhnnin'H, p,MU' |n ^^^^ite des gardes champêtres, entre autres.

II ne sait assurément pas comment nommer les trois centimes pour les chemins vicinaux ordinaires. Dans un premier passage, concernant les ressources applicables à la vicinalité, il dit* : « La loi du 21 mai 1836 fixe à cinq le maximum des centimes spéciaux ordinaires que les conseils municipaux peuvent, en cas d'insuflisance de revenus ordinaires, être obligés d'affecter au service de la vicinalité... Afin de permettre aux conseils municipaux d'augmenter les ressources de la vicinalité, qui sont, en grande partie, absorbées par les chemins de grande communication et d'intérêt commun, l'article 141 de la loi du 5 avril 1884 donne aux conseils municipaux le pouvoir de voter, par addition au principal des quatre contributions directes, trois centimes extraordinaires exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires. » On voit l'opposition marquée entre les deux sortes de centimes spéciaux issus des lois de 1836 et de 1884, ceux-là qualifiés d'ordinaires, ceux-ci d'extraordinaires, ressouvenir de l'essai de système qui liait la première épithète à une contre-partie obligatoire, la seconde à une contre-partie facultative.

Dans un second passage, qui suit presque immédiatement les lignes précitées, le même auteur change ses appellations, sans paraître y prendre garde : « En cas d'insuffisance constatée de revenus ordinaires, des cinq centimes spéciaux ordinaires et des trois premières journées de prestations, mais en ce cas seulement, les conseils municipaux peuvent voter, outre les trois centimes spéciaux ordinaires qui sont exclusivement affectés aux chemins vicinaux ordinaires, des impositions extraordinaires par addition au principal des quatre contributions directes, lesquelles impositions ex-